CC BY
32ТЕОРИЯ АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДОПРОИЗВОДСТВА
УДК 342.9(470)
В. И. Майоров
Тюменский государственный университет
ГЕНЕЗИС АДМИНИСТРАТИВНОГО СУДЕБНОГО ПРАВА: ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ
Рассматривается генезис административного судебного права в России, в процессе которого автор выделяет три основных этапа. На первом этапе шло зарождение административного судебного права, наметились контуры его регулирования. Переход ко второму этапу был связан с принятием КАС РФ, началось отделение административного судебного права от других отраслей права. Однако дальнейшему развитию административного судебного права и переходу на третий этап - полноценного отраслевого оформления и регулирования - препятствует ряд проблем теоретико-методологического плана, затронутых в данной статье.
К л ю ч е в ы е с л о в а: генезис, административное судебное право, административное судопроизводство, Кодекс административного судопроизводства.
GENESIS OF THE ADMINISTRATIVE JUDICIAL LAW: THEORETICAL AND METHODOLOGICAL PROBLEMS
In the article considered the genesis of the administrative judicial law in Russia, during which the author identifies three main stages. The first stage is the emergence of an administrative judicial law; the contours of its regulationwere outlined. The transition to the second stage has been associated with the adoption of Code of аdministrative proceedings, the separation of the administrative judicial law from other branches of law were began. However, further development of the administrative judicial law and the transition to the third stage - a full-fledged branchfiguration and regulation - prevents a number of theoretical and methodological problems mentioned in this article.
K e y w o r d s: genesis, administrative judicial law, administrative proceedings, Code of аdministrative proceedings.
Формирование административного судебного права как новой отрасли права в Российской Федерации обусловлено необходимостью выстраивания судебной системы в соответствии с Конституцией РФ, которая закрепляет норму об административном судопроизводстве как одной из форм реализации судебной власти. Согласно ч. 2 ст. 118 Конституции, «судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства». Конституционное, гражданское и уголовное судопроизводства регулируются соответствующими нормативными правовыми актами, однако административное судопроизводство до недавнего времени не имело отдельного отраслевого регулирования; касающиеся его нормы были закреплены сразу в нескольких
© Майоров В. И., 2017
нормативных документах: Кодексе об административных правонарушениях Российской Федерации (КоАП РФ), Гражданском процессуальном кодексе (ГПК РФ), Арбитражном процессуальном кодексе (АПК РФ). Правовое регулирование административного судопроизводства осуществлялось противоречиво, непоследовательно и не отвечало в полной мере современным мировым стандартам. При этом, несмотря на ряд противоречий, нестыковок и расхождений между упомянутыми нормативными правовыми актами, в них можно было выделить определенный массив правовых норм, предназначенных для регулирования деятельности судебной власти по отправлению административного судопроизводства. Идея административного судебного права и до принятия Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации (КАС РФ) представляла собой не просто теоретическую
модель, но и реально действующее право, однако его формы и источники не соответствовали в полной мере концепции правового государства.
Долгожданное вступление в силу КАС РФ привело к изменению системы российского процессуального законодательства, дало возможность говорить о становлении новой отрасли права, регулирующей организацию и функционирование судебной власти по отправлению административного правосудия, которую мы определяем как административное судебное право. Законодательное оформление дало импульс к переходу на новый этап развития административного судебного права. Его существование до принятия КАС РФ мы обозначим как первый этап становления, характеризующийся отсутствием системности и комплексности правового регулирования, разнополярностью мнений и концепций исследователей. На всём его протяжении неоднократно предпринимались попытки создать законодательную базу, определяющую административное судопроизводство. Появление нормативного правового акта, объединяющего разрозненные правовые нормы, стало переходом ко второму этапу, ознаменовавшемуся принятием новой административно-процессуальной формы. Административно-процессуальная форма выступает как форма осуществления судебной власти, специфика которой выражается в осуществлении судебного контроля за административным нормотворчеством и в судебной защите человека и гражданина, юридических лиц, организаций от незаконных действий (бездействия) государственных и муниципальных органов, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих1.
Однако на этом формирование административного судебного права как отдельной самостоятельной отрасли права еще не окончено. Принятие нового Кодекса административного судопроизводства вовсе не означает, что «все проблемы взаимоотношений физических, юридических лиц и органов публичной власти, их должностных лиц получили окончательное разрешение»2. На текущем этапе существует большое количество проблем и трудностей как теоретико-методологического, так и практического характера, которые требуют внимания. Их решение позволит перейти к третьему, завершающему этапу генезиса административного судебного права. Спорным моментам и недочетам практического характера посвящено немало работ известных отечественных юристов, поэтому в данной статье мы хотели бы остановиться на проблемах теоретико-методологического плана.
С принятием КАС РФ обозначился кризис традиционных представлений о комплексе норм,
регулирующих административное судопроизводство, - как правило, в литературе этот комплекс норм рассматривался в качестве подотрасли или института гражданского процессуального права. Возник целый ряд позиций ученых относительно выделения административного судебного права как отдельной отрасли права и его значения. Наряду с упомянутым «традиционным» рассмотрением норм, регулирующих административное судопроизводство, как подотрасли или института гражданского процессуального права (формально-правовой подход), можно выделить материально правовой подход, согласно которому судебное административное право - это институт или подотрасль административного права; кроме того, административное судебное право может считаться частью административно-процессуального права, которое позиционируется как самостоятельная отрасль права и в качестве другой своей части включает административно-процедурное право. И, наконец, последняя позиция, с которой мы согласны целиком и полностью: административное судебное право - это новая, самостоятельная, находящаяся в процессе формирования отрасль в системе российского права3.
При определении отраслевой специфики административного судебного права необходимо учитывать его непосредственную связь как с судебным правом, регулирующим функционирование судебной власти, так и с теми отношениями, которые входят в сферу регулирования административного права и требуют наличия административного судопроизводства для своего разрешения. Особенности административно-спорных материальных отношений предопределяют специфику предмета самого этого судопроизводства и системы регулирующего его судебного административного права.
В связи с переходом на этап комплексного правового регулирования возникла проблема перегруппировки норм судебно-процессуаль-ного права, содержащихся ранее в нескольких нормативных правовых актах, и дальнейшего развития административно-процессуальной формы, которая зафиксирована в КАС РФ в достаточно общем виде. В процессе перегруппировки многие нормативные правовые акты утратили силу либо были изменены. Здесь важно отметить тенденцию «к унификации двух цивилистических судопроизводств гражданского и арбитражного, ГПК РФ и АПК РФ в единый Гражданско-процессуальный кодекс, который явится общей формой деятельности для судов общей юрисдикции и арбитражных судов»4. В этом контексте может быть проведено разграничение предметов регулирования трех
кодексов: ГПК РФ и АПК РФ, с одной стороны, и КАС РФ - с другой.
То, что этап формирования отдельной отраслевой регламентации административного судебного права далек от завершения, подтверждает сохранение дуализма регламентации административного судопроизводства. Несмотря на наличие отдельного кодифицированного акта, регулирующего данные правоотношения, существует и третий раздел АПК РФ, который называется «Производство в арбитражном суде первой инстанции по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений». Складывается ситуация, в которой суды общей юрисдикции руководствуются КАС РФ, а арбитражные суды - нормами АПК РФ. При этом в двух нормативных актах наличествуют принципиально различные подходы: АПК РФ рассматривает дела об административных правонарушениях5, а положения КАС РФ, в свою очередь, на них не распространяются6. Возникает вопрос о соотношении административного судопроизводства и производства об административных правонарушениях. Многие исследователи отвечают на него по-разному. Например, И. В. Панова полагает, что административное судопроизводство в собственном смысле слова включает в себя привлечение к административной ответственности в судебном порядке за административные правонаруше-ния7. По мнению А. Б. Зеленцова, интеграция производства по делам об административных правонарушениях в систему административного судопроизводства возможна и концептуально оправдана только через использование конструкции административно-наказательного иска8. Представляется весьма обоснованной позиция П. П. Серкова, который пишет: «Производство по делам об административных правонарушениях представляет собой самодостаточный правовой институт по отношению к административному судопроизводству»9. Б. В. Россинский считает, что дела об административных правонарушениях должны рассматриваться не судами, а органами исполнительной власти, что требует изменения всей существующей концепции производства по делам об административных правонарушениях10. Его позиция более чем справедлива: дела об административных правонарушениях значительно перегружают судебные органы, занятые рассмотрением других категорий дел, а в случае передачи их органам исполнительной власти удастся оптимизировать работу судов и сделать рассмотрение дел об административных правонарушениях более быстрым и эффективным.
Широко обсуждаемая идея об учреждении специальных административных судов не полу-
чила своего воплощения на практике, хотя это могло бы оказаться полезным, ведь, несмотря на отделение от гражданского и арбитражного правосудия, административное судопроизводство остается во многом похожим на них. Но этот вопрос признается достаточно дискуссионным, поскольку, хотя КАС РФ и «воспринял традиционные положения, правила и институты гражданского процессуального и арбитражного процессуального права, ...по целому ряду положений административное судопроизводство имеет специфику, которая отражает его главную задачу - защиту нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотно-шений»11. Таким образом, учреждение отдельных судов не является обязательным, а затраты на это могут оказаться неоправданно высокими.
С развитием административного судебного права связано и создание административно-процедурного законодательства, устанавливающего порядок осуществления публичного управления, принятие административных актов. Ю. Н. Стари-лов полагает, что закон «об административных процедурах» позволит создать основу для эффективной судебной правовой защиты по административным делам, обеспечить правильное и законное разрешение административных и иных публичных споров, достичь решения установленных в ст. 3 КАС РФ задач административного судопроизводства на всех этапах данного вида реализации судебной власти12.
Надо отметить, что КАС РФ, несмотря на его важную роль в генезисе административного судебного права, получил в свой адрес немало критики. За время, прошедшее с момента его принятия, вышли в свет десятки работ известных правоведов, в которых дается анализ спорных и недостаточно проработанных норм данного Кодекса, указываются пробелы и недочеты. Законодательство, регулирующее отправление административного судопроизводства, безусловно, требует дальнейшего совершенствования, и в КАС РФ будет внесено еще немало поправок, прежде чем его можно будет назвать по-настоящему эффективным регулятором рассматриваемых правоотношений.
При возникновении новых отраслей права одним из ключевых вопросов является вопрос о структуре (системе) новой отрасли. Единого мнения о строении отрасли административного судебного права пока не сформировано. Мы полагаем, что основой структуризации следует считать совокупность правовых норм, регулирующих конкретную группу общественных отношений в сфере организации и функциониро-
вания административного правосудия. Таким образом, можно выделить ряд подсистем, входящих в систему административного судебного права, на основании следующих критериев:
1) общность правовых норм - общая и особенные части;
2) юридическая природа норм и решаемые ими задачи;
3) деление норм права на материальные и процессуальные.
Важно отметить, что в традиционных «судебных» отраслях, которые регулируют уголовное и гражданское судопроизводство, судопроизводственная (материальная) часть, как правило, не выделяется. В частности, судебное гражданское право, по сути, сводится к гражданскому процессуальному праву. В то же время в его систему многие ученые включают материальные правовые нормы и институты: например, материально-правовой институт компетенции судебных органов (судоустройственные принципы, подведомственность и подсудность, и т. д.). В системе судебно-конституционного права и процесса как отрасли судебно-конституционное материальное право и судебно-конституционное процессуальное право выделяются не как ее части, а как подотрасли13. Однако такой подход нельзя назвать универсальным и применять его к административному судебному праву, так как подотрасли, складывающиеся в его системе, включают в свой состав как материально-правовую (судоустройственную), так и процессуально-правовую части.
Для становления новой отрасли права важно не только законодательное оформление, но и ее обособление в академической сфере: образование нового раздела науки, изучающего данную отрасль права, а также отдельная учеба дисциплины. Б. А. Зеленцов отмечает, что административное судебное право, как часть права административной юстиции, получает признание во многих отечественных учебных заведениях. В рамках специальных учебных дисциплин оно преподается в РУДН, Воронежском государственном университете, Кемеровском государственном университете, Омском юридическом институте и др.14 Однако существуют и проблемы в преподавании новой дисциплины, в частности отсутствует единое решение вопросов: на каких кафедрах, в каких учебниках, в рамках каких учебных дисциплин должно изучаться административное судебное право? Основной спор идет между административным правом и процессом и гражданским. С нашей точки зрения, очевидно, что административное судебное право принадлежит к циклу дисциплин административно-правовой направленности, а
отнесение его к гражданскому процессуальному праву отражает традиционные представления об административном судебном праве как подотрасли гражданского процессуального права, существовавшие до начала обособления его в отдельную отрасль права. Генезис административного судебного права на современном этапе обусловливает необходимость изменений в программах учебных заведений, перестройки кафедр и порядка преподавания новой дисциплины в соответствии с изменениями, происходящими в законодательстве и правовой науке.
В целом, можно заключить, что одним из ключевых препятствий на пути дальнейшего развития административного судебного права является отсутствие четко сформулированной концепции административного судебного права, единого обозначения его предмета, содержания, структуры. Отчасти это происходит из-за действий законодателя, допускающего существование спорных норм в различных нормативных правовых актах. Наличие широкого спектра мнений не дает сформировать единую и непротиворечивую позицию, позволяющую комплексно и системно рассматривать административное судебное право. На современном этапе развития представляется необходимым использование накопленного опыта исследований для формирования концептуальных основ административного судебного права. Административное судебное право решает важные задачи, среди которых защита нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций в сфере административных и иных публичных правоотношений. Следовательно, наличие отрасли административного судебного права в отечественной правовой системе позволит закрепить основы судебной власти в России, отвечающей общепринятым принципам и стандартам демократического правового государства.
1 См.: Уткин Д. В. Содержание и особенности административно-процессуальной формы // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 59-64.
2 Серков П. П. Административное право, административное судопроизводство и механизм правоотношения // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 14.
3 См.: Зеленцов А. Б. Административная юстиция (судебное административное право) : в схемах и с комментариями : учеб. пособие. М., 2014. С. 41-55.
4 Овсепян Ж. И. Кодекс административного судопроизводства как рубежный этап в истории судебной и административной реформ в России // Вестник юридического факультета Южного федерального университета. 2015. № 2. С. 8-9.
5 Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации : федер. закон от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ (в ред. от 23.06.2016) (с изм. и доп., вступ. в силу с 01.09.2016). Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
6 Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
7 См.: Панова И. В. Административному судопроизводству в России быть // Административное право на рубеже веков : межвуз. сб. науч. трудов. Екатеринбург, 2003. С. 182.
8 См.: Зеленцов А. Б. Судебное административное право : теоретические проблемы становления // Актуальные проблемы административного судопроизводства : материалы Всерос. науч.-практ. конф. / отв. ред. Ю. П. Соловей ; Омская юридическая академия. Омск, 2015. С. 81-91.
9 См.: Серков П. П. К вопросу о понимании современного административного судопроизводства // Административное право и процесс. 2013. № 9. С. 11.
Тюменский государственный университет
Майоров В. И., доктор юридических наук, профессор кафедры административного и финансового права e-mail: 1955715@rambler.ru тел.: 8(3452) 59-74-43
10 См.: Россинский Б. В. Окончательно ли разграничение административного судопроизводства и производства по делам об административных правонарушениях? // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 50.
11 Административное судопроизводство : учеб. для студентов высших учебных заведений по направлению «Юриспруденция» (специалист, бакалавр, магистр) / под ред. В. В. Яркова. М., 2016. С. 14-15.
12 См.: СтариловЮ. Н. Кодекс административного судопроизводства Российской Федерации - надлежащая основа для развития административно-процессуальной формы и формирования нового административного процессуального права // Журнал административного судопроизводства. 2016. № 1. С. 36.
13 См.: ВитрукН. В. Конституционное правосудие. Судебно-конституционное право и процесс. М., 2012. С. 20.
14 См.: Зеленцов А. Б. Судебное административное право : теоретические проблемы становления. С. 81-91.
Tyumen State University
Mayorov V. I., Doctor of Legal Sciences, Professor of the Administrative and Financial Law Department
e-mail: 1955715@rambler.ru
тел.: 8(3452) 59-74-43
