CC BY
210
© Л.Г Салосина, 2008
УДК 336.5.02 ББК 65.261.5
ГЕНДЕРНЫЙ ПОДХОД В ПЛАНИРОВАНИИ БЮДЖЕТНЫХ РАСХОДОВ
Л.Г. Салосина
В статье обосновывается целесообразность реализации гендерного подхода в планировании бюджета в современной России. Гендерно ориентированный бюджет является важнейшим инструментом преодоления гендерного неравенства, что является залогом устойчивого экономического роста и развития человеческого капитала. На основе изучения зарубежного опыта гендерного бюджетирования, форм гендерно ориентированного бюджета и гендерной классификации бюджетных расходов в странах мира автор выявляет первоочередные задачи обеспечения успешного применения гендерного подхода в российских условиях.
Ключевые слова: бюджетные расходы, планирование расходов, гендерный подход, гендерное бюджетирование, планирование бюджета.
Правительства большинства стран выражают готовность соблюдать равноправие мужчин и женщин, однако политические заявления часто не совпадают с реальными делами, отражением которых является распределение бюджетных средств. Гендерный подход в бюджетировании помогает преодолеть это несоответствие. Благодаря использованию такого подхода бюджетные средства распределяются более эффективно как с социальной, так и с экономической точек зрения. Возможности мужчин и женщин влиять на принятие политических решений, в том числе на решения о направлениях расходования бюджетных средств, неодинаковы, поскольку вследствие гендерной дискриминации женщины имеют ограниченный доступ к политическим ресурсам и политической карьере.
Согласно данным Всемирного банка, опубликованным в ежегодном докладе за 2000 г., женщины имеют меньший по сравнению с мужчинами доступ к следующим ресурсам: финансовым (в том числе к рабочим местам и кредитам); социальной инфраструктуры (доступ к здравоохранению);
политическим (включая представительство в органах власти) [4, с. 365]. Общественные установки (нормы поведения, обычаи, права и законы) и экономические механизмы влияют на поведение семьи, значит, усугубляют гендерное неравенство в аспекте доступа к ресурсам.
Важнейшим инструментом преодоления гендерного неравенства является ген-дерно ориентированный бюджет. Эффективность государственных расходов, направленных на преодоление гендерного неравенства, подтверждается исследованиями, показывающими, что уменьшение гендерного неравенства является залогом устойчивого экономического роста и развития человеческого капитала [3].
Кроме того, гендерный подход в бюджетировании позволяет более эффективно использовать имеющиеся ресурсы, избежать «лжеэкономии», когда бюджетные расходы в том или ином секторе снижаются, но возрастают расходы населения, отдельных социальных групп, в частности женщин, и общая эффективность функционирования сектора снижается.
Гендерно ориентированное планирование бюджетных расходов, направленное на повышение общей производительности и обеспечение равенства полов, позволяет достигать
и других целей, в том числе «прозрачности» бюджета и усиления подотчетности правительства избирателям в вопросах государственных расходов. Поэтому гендерное бюджетирование предполагает возможность проведения общественной экспертизы, публичного обсуждения и лоббирования.
В современной литературе гендерно ориентированный бюджет определяется как система выделения в государственном бюджете его социальной составляющей, ресурсов на политику равных прав и равных возможностей по признаку пола [1, с. 36]. Таким образом, целью формирования и исполнения гендерных бюджетов является обеспечение гендерного равенства в обществе. Указанный вид бюджета не является принципиально отличным от традиционно действующего, но выступает его специфической, целевой трансформацией. Он позволяет на основе новой социально-экономической технологии более полно и глубоко оценить последствия принимаемых решений и в результате - повысить их эффективность.
При этом гендерный разрез бюджета не означает деления статей расходов по признаку пола, его задача - определить факторы, препятствующие реализации равных возможностей мужчин и женщин. Построение гендерного бюджета должно осуществляться не в пользу какого-то отдельного пола, а населения в целом, поскольку улучшение положения женщин и увеличение их вклада в национальное производство приводит к улучшению национальной ситуации, повышению уровня жизни каждой семьи. Внедрение системы социально-гендерной экспертизы бюджета -один из путей активизации гражданского общества, женского движения, системного, осознанного и конструктивного участия женщин в управлении.
В целом ряде стран, таких как Канада, Швеция, Австралия, гендерно ориентированный бюджет является частью официального бюджетного процесса [5]. В странах с трансформационной экономикой пока возможно лишь общественное лоббирование экспертизы бюджетных решений и проектов.
Участниками процесса гендерного бюджетирования являются органы государственной власти и управления, женские неправи-
тельственные организации, экспертное сообщество, средства массовой информации.
В некоторых странах гендерная проблематика получает свое отражение уже на ранних стадиях бюджетного процесса, то есть на уровне первоначального варианта проекта бюджета, разрабатываемого министерством экономики исходя из ожидаемых результатов развития хозяйственного комплекса страны за год и утвержденных государственных приоритетов. Уточнение его параметров по результатам предложений отдельных отраслевых министерств может усилить или, напротив, уменьшить гендерную составляющую бюджета. Особенности учета гендерного аспекта при планировании бюджетной политики в различных странах представлены в таблице 1.
Другим способом создания возможностей для решения проблем гендерного характера является расширение участия различных групп общества в процессе формирования бюджета. В частности, более широкое участие женщин-парламентариев и общественных организаций, осуществляющих свою деятельность в области гендерной проблематики, способствует обсуждению гендерных вопросов уже на ранних стадиях бюджетного процесса. Аналогичным образом осуществляется воздействие и на процесс гендерно ответственного исполнения бюджета - через взаимодействие и диалог парламента как представительного органа, а также структур гражданского общества с правительством.
Возможности общественных организаций по оказанию влияния на корректировку финансового плана страны, как правило, ограничиваются участием в работе бюджетных комиссий или комитетов парламента, выступлениями с докладами на парламентских слушаниях, подготовкой обращений к депутатам. Степень влияния такого рода определяется лоббирующими возможностями данных организаций и практикой работы парламента.
Область применения гендерно ориентированного бюджета - регулирование ресурсов государства по разделам уровня жизни населения: занятость, доходы, пенсионное обеспечение, социальное страхование, образование, здравоохранение, культура, социальное обслуживание нетрудоспособных, поддержка материнства и детства, помощь бедным, полити-
Таблица 1
Национальные формы гендерно ориентированного бюджета *
Страна Форма гендерного бюджета
Канада Бюджетное финансирование деятельности ответственного за гендерное равенство органа управления
Норвегия Отдельные гендерные приложения к государственному бюджету с ассигнованиями по различным министерствам
Швеция Правительственный доклад о комплексном подходе к расходованию государственных средств на нужды мужчин и женщин
Финляндия Финансирование целевой деятельности различных структур органов управления в сфере гендерных проблем
ЮАР Целевое финансирование конкретных программ по улучшению положения женщин из национального бюджета и международных фондов, в том числе по целям международных программ
Филиппины Квотирование в пользу мер по улучшению положения женщин части национального бюджета
Великобритания Научный анализ государственного бюджета и подготовка предложений по его корректировке с гендерных позиций
Нидерланды Изучение на местном уровне степени эффективности предусмотренных конкретных социальных программ для мужчин и женщин
США Инициатива женских организаций по анализу государственного бюджета, его социальных диспропорций, система лоббирования предложений некоммерческих женских организаций в бюджет
Турция Бюджет Г енерального директора по положению женщин, финансирование вопросов равноправия и средств бюджетов Министерства образования и здравоохранения
Россия Финансирование из бюджета государственных мер по охране материнства, гендерная экспертиза бюджета по инициативе международных организаций
* Составлено автором по: [5].
ка в области налогов с физических лиц, жилищная политика. Это те направления взаимоотношений государства с населением, в которых участвуют государственные средства и которые могут по-разному отражаться на положении мужчин и женщин.
Наряду с вопросами лоббирования тех или иных статей бюджета, внедрение гендерных бюджетов предполагает также широкий спектр деятельности в области законодательства и социально-институциональных преобразований. Условиями внедрения гендерных бюджетов являются: наличие функционирующего национального механизма по улучшению положения женщин и гендерному регулированию (правовые, организационные, экономические аспекты); внедрение гендерно ориентированных показателей в управление, в том числе в программы, планы, оценку деятельности всех министерств и ведомств; формирование прозрачного бюджета,
доступного для общественности на всех уровнях бюджетной системы; законодательное сопровождение - принятие законов о включении социальной (гендерной) экспертизы в процесс принятия решений на всех уровнях и о социальных стандартах и финансовых нормативах с учетом гендерной составляющей [1, с. 38].
В настоящее время в рамках гендерного подхода к бюджетированию в основном обращают внимание на гендерный аспект расходов. При этом в составе бюджетных расходов выделяются три категории: расходы на целевые гендерные программы; расходы по обеспечению равных условий приема на работу в государственных органах и бюджетной сфере для мужчин и женщин; все прочие расходы.
Первая категория - это средства, выделяемые специально на нужды женщин (программы охраны женского здоровья, специальные образовательные инициативы, програм-
мы по созданию рабочих мест для женщин). Практика, однако, показывает, что расходы этой категории составляют весьма малую часть общих бюджетных расходов. Так, в Австралии на поддержание инициатив подобного рода расходуется меньше 1 % совокупных бюджетных расходов [5].
Вторая категория включает в себя средства, идущие на предоставление равных возможностей работы в государственном секторе для мужчин и женщин. Это предполагает организацию подготовительных курсов для женщин, изменение критериев найма на работу в бюджетной сфере, предоставление пособий на детей и отпусков по уходу за ребенком. Цель подобных инициатив - обеспечить большее равноправие мужчин и женщин в бюджетной сфере, поскольку именно здесь, а не в частном секторе легче всего добиться изменений к лучшему.
Третья категория - это основной объем бюджетных расходов, то есть те средства, которые выделяются из бюджета непосредственно на предоставление услуг населению. Здесь важно обеспечить учет гендерных различий в принципе, для чего все предлагаемые к финансированию или уже финансируемые за счет бюджета проекты и программы необходимо пропустить через гендерный анализ. По каждому разделу бюджета в функциональной классификации необходимо ответить на вопрос, получают ли мужчины и женщины равный доступ к услугам, финансируемым по соответствующему разделу бюджета, и будут ли выделяемые средства способствовать достижению такого равенства. Иными словами, необходимо установить, кто получает наибольший выигрыш от предоставления бюджетных услуг. Именно в этом заключается самая важная часть гендерного анализа, поскольку большая часть бюджетных расходов тратится не на целевые гендерные программы и не на содержание государственных или муниципальных служащих, а именно на непосредственное предоставление услуг населению.
Как продемонстрировала практика, использование приведенной выше гендерной классификации бюджетных расходов весьма полезно, так как оно показывает, что попытки оптимизировать расходование весьма ограниченных средств, обычно выделяемых на первую категорию - финансирование целевых гендер-
ных программ, заметного эффекта не дают. То же самое касается программ, направленных на обеспечение равного доступа женщин к государственной службе. Главное внимание необходимо уделять тому, каким образом расходуются средства, выделяемые на непосредственное оказание услуг населению.
Практическая реализация гендерного подхода в бюджетировании может принимать разные формы в зависимости от уровня проводимого гендерного анализа. Например: анализ всех расходов бюджета; анализ расходов по определенным функциям и программам; анализ расходов на новые проекты [4, с. 368]. Анализируя расходы, обычно смотрят, каким образом в них учитывается гендерное неравенство, какое значение придается обеспечению равенства мужчин и женщин и как предполагается его достичь.
Таким образом, гендерно ориентированный бюджет представляет собой совокупность различных инструментов, механизмов и институтов, объединенных общей целью - сделать гендерный подход в управлении обязательным в национальной политике в целях обеспечения гендерного равенства в обществе. При этом состав и структура методов, инструментов, институтов, следовательно, процедуры формирования и продвижения гендерных бюджетных инициатив не являются универсальными для всех стран, а определяются соотношением социального и экономического императивов конкретной модели хозяйствования, приоритетами социально-экономического развития страны на каждом конкретном историческом отрезке времени.
Бюджетная политика в России на федеральном и региональном уровнях должна быть согласована с положениями и требованиями государственной гендерной политики, стратегической целью которой является участие в политике социального (гендерного) равенства мужчин и женщин, направленной на ликвидацию всех форм дискриминации, обеспечение благосостояния и развитие для всех и каждого в обществе и семье [2, с. 7].
Анализ опыта тех стран, где гендерное бюджетирование (или отдельные его элементы) удалось успешно внедрить в бюджетный процесс, позволяет выявить первоочередные задачи обеспечения применения гендерного подхода в современных российских условиях:
- усиление политической поддержки гендерных инициатив;
- необходимость координации усилий разных ведомств по решению вопросов перехода к гендерному бюджетированию;
- проведение гендерного анализа не только расходов, но и доходной части бюджета;
- включение вопросов социальной политики, в том числе проблем гендерного неравенства, в программы подготовки чи-новников-финансистов и менеджеров;
- активное сотрудничество государства с гражданским обществом при решении гендерных проблем.
Использование гендерных инициатив при
планировании бюджета даст возможность скорректировать программы развития различных секторов экономики с учетом гендерного фактора и в результате добиться повышения эффективности государственных расходов, улучшения общеэкономической и социальной ситуации в стране.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Быкова, Т. П. Подходы к формированию гендерных бюджетов. Процедуры выработки и продвижения гендерных бюджетных инициатив / Т. П. Быкова // Материалы круглого стола «Женское предпринимательство в экономических и политических стратегиях XXI века». - М., 2002.
2. Гендерная стратегия Российской Федерации / М-во труда и соц. развития РФ. - М., 2002.
3. Рабжаева, М. В. Гендерные аспекты социальной политики: стратегии и уровни реализации / М. В. Рабжаева. - Режим доступа: http:// www. gender-cent.ryazan. ru/school/rabzhaeva. htm.
4. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика / общ. ред. М. де Сильвы, Г. Курляндской ; науч. ред. Центр фискальной политики. - М. : Изд-во «Весь мир», 2006. - 464 с.
5. Ржаницына, Л. С. Гендерный бюджет - основные понятия и элементы / Л. С. Ржаницына // Материалы проекта ЮНИФЕМ «Гендерные бюджеты в России». - Режим доступа: http://www.owl.ru/ rights/discussion2004/index. htm.
TENDER APPROACH TO BUDGET EXPENDITURES' PLANNING
L.G. Salosina
The article focuses on a topical problem of realization the tender approach to budget planning in the modern Russia. The tender-oriented budget is the most significant instrument of overcoming imbalance that is the growth of stable economic condition and development of human capital. Having based on researches of the tender budgeting foreign experiment, the tender-oriented budget’s forms and the tender classification of budgetary charges throughout the world, the author has discovered the primary tasks providing with successful realization of the tender approach in Russia.
Key words: on-budget expenditures, expenditures’ planning, tender approach, tender budgeting, budget planning.
