CC BY
474
ГЕНДЕРНОЕ РАВЕНСТВО КАК СТРУКТУРНЫЙ ЭЛЕМЕНТ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В СКАНДИНАВСКИХ СТРАНАХ
© Воронина О.А.*
Институт философии РАН, г. Москва
Автор описывает и анализирует политику государственного феминизма, проводимую в скандинавских странах. Рассматриваются как общие особенности функционирования в Скандинавии социал-демократического типа государства всеобщего благосостояния, так и различия в государственных институтах и гендерном законодательстве этих стран. В заключение дается сравнительный анализ итогов политик гендерного равенства в северных странах.
Ключевые слова гендер, равенство, государство, политика, законодательство, позитивные действия, квоты, дискриминация, скандинавские страны.
Скандинавские страны являются признанными мировыми лидерами в достижении гендерного равенства. Эта ситуация связана не столько с феминистской теорией или с размахом феминистского движения (и то, и другое в Скандинавских странах развито не слишком сильно), сколько с особенностями социальной доктрины и политического устройства Северных демократий. В исследованиях по Северным странам часто подчеркивается, что их жители чрезвычайно привержены ценностям социального равенства. Вероятно, именно поэтому там удалось создать государственные механизмы, гарантирующие соблюдение политики всеобщего благосостояния. Северная модель политики благосостояния характеризуется экстенсивными социальными мерами, адресуемыми в большей или меньшей степени всем слоям населения. Не только граждане, но и лица, законно проживающие в одной из северных стран, имеют основные права на доступ к широкому спектру мер социальной защиты, а законодательство в области социальной политики основывается на принципах солидарности и универсальности.
Эспинг-Андерсен Г. на основе выделения ключевого социального института (государство, рынок или семья), который несет ответственность за обеспечение благосостояния населения, выделяет три «режима государств благосостояния» [12].
В социал-демократическом типе, принятом в скандинавских странах, регулятором и гарантом социальных прав выступает государство. Оно строит социальную политику на принципе социального равенства граждан. Это означает, что каждый гражданин имеет право на достойный уровень жизни
* Ведущий научный сотрудник, доктор философских наук.
и социальное обеспечение. Активная рыночная политика государства нацелена на достижение полной занятости. Социальные права основаны на гражданстве и не зависят от участия в рынке труда, а социальные пособия высоки. Общественные накопления формируются через общие налоги, а не через вклады застрахованных, и подлежат государственному распределению в случае социальных рисков. Развивается сеть государственных услуг, доступных в виде социального права, а не рыночного товара и частного сервиса. Такой тип государства характерен для Скандинавских стран и для Нидерландов. Тендерная политика в Скандинавских странах отличается от большинства других стран. Тендерная идеология предполагает большее равенство между женщинами и мужчинами и равное разделение труда между ними на рынке труда и дома. Социальные гарантии не зависят от рынка, семьи или тендерного статуса и предназначены индивиду - даже детям. Система социальных гарантий не признает различия в ценности неоплачиваемого и оплачиваемого труда. Поскольку активная политика на рынке труда была адресована обоим полам, она содействовала росту женской занятости. Кроме того, в результате развития сети государственных услуг многие малообеспеченные группы получили к ним доступ. В то же время новые социальные службы создали рабочие места, а активное введение детских садов дало матерям возможность работать.
При либеральном режиме государства всеобщего благосостояния, характерном для США, Канады или Австралии, регулятором социальных прав выступает развитый рынок. Социальная помощь носит адресный характер, а группы нуждающихся определяются очень узко. Социальная защита осуществляется по остаточному принципу, поэтому программы социального обеспечения и социальные пособия очень незначительны и зависят от трудового вклада в рыночную экономику. Государственные программы здравоохранения и образования развиты незначительно, а основные социальные услуги оказываются частными службами. Для либерального режима характерно гендерное неравенство в социальной помощи, что обусловлено идеологией раздельных ролей мужчин и женщин. Схемы социального страхования и гендерная дифференциация гарантий построены таким образом, что мужчины обеспечиваются пособиями как работники, а женщины как жены. Материнские пособия и родительский отпуск (если они существуют) главным образом обеспечиваются по месту работы.
В третьей модели сочетаются консервативные и корпоративно-этатистские характеристики, как в Австрии или Германии. Основным регулятором социальных прав выступает корпоративный работодатель. Социальная политика имеет дифференцированный характер. Иными словами, реализация социальных прав детерминируется социальным статусом, поэтому сохраняется значительное имущественное неравенство. Социальное страхование носит обязательный характер и происходит по месту занятости, а его
размеры зависят от заработков. Работающие получают социальные пособия в полном объеме, хотя и в зависимости от страховки, не работающие получают пособия по остаточному принципу. Основным объектом социальной политики является традиционная семья, а получателем социальных пособий является мужчина - «кормилец семьи». Главная ответственность за решение социальных проблем возлагается на семью, а государство вмешивается в крайних случаях, стремясь защитить традиционный семейный уклад. Социальные услуги по преимуществу оказываются женщинами в семье в виде неоплачиваемого домашнего труда, иногда - частными некоммерческими ассоциациями, финансируемыми государством. Поскольку работа по уходу не оплачивается, женщины исключены из схем социального страхования.
Идея равенства в Северных странах была выдвинута сильными демократическими партиями, игравшими на протяжении последнего столетия ведущую политическую роль. Во всех странах данного региона существуют многопартийные демократии, а выборы проходят на основе пропорционального представительства, что способствует повышению представительства женщин в политике. Известно, что существует позитивная корреляция между выборами, основанными на пропорциональном представительстве, и числом женщин, избранных в законодательные органы [10, р. 7].
Высокий уровень гендерного равенства в скандинавских странах напрямую вытекает из принятия обществом ценности социального равенства и политики, которая получила название государственного феминизма [8]. Главными признаками государственного феминизма Ян Форбс называет декларирование принципа равенства женщин с мужчинами в конституции страны; воздействие конституционного принципа на предлагаемые стратегии; приведение законодательства в соответствие с конституционным принципом равенства; мониторинг политики равенства и ее результатов» [2, с. 235]. Поддержка государством идей равноправия женщин, обеспечение универсальных и индивидуальных прав позволило включить мужчин и женщин в занятость и политический процесс на более равных, по сравнению со многими другими обществами, условиях. Принцип равенства претворяется в жизнь с помощью законодательства по гендерному равенству, организации советов и союзов, назначения должностных лиц, рассматривающих претензии граждан к правительственным служащим по вопросам гендерного равенства и т.д.
На конкретный тип политики равенства и успешность ее реализации влияет взаимодействие таких факторов, как уровень экономического развития страны, тип политической идеологии, принятая государственная религия. Используя рейтинговые оценки обеспечения тендерного равенства в различных западноевропейских странах, Фр. Гардинер построила сводную таблицу успешности этой политики по странам:
Таблица 1
Оценка успешности в достижении гендерного равенства в странах Западной Европы
Рейтинг Вероисповедание / идеология / уровень развития Страна
Высший Лютеранство / социал-демократия / высокий Швеция, Норвегия, Финляндия, Дания
Средний Смешанное (католицизм / протестантизм) / христианская демократия / высокий Нидерланды, Австрия, Люксембург, Германия
Ниже среднего Преимущественно католицизм / квазиконсервативная / различный Бельгия, Ирландия, Франция, Испания, Италия, Великобритания
Низший Католицизм и православие/ Консервативная / низкий Греция, Португалия
Источник: [2, с. 32].
В деятельности Скандинавских государств по обеспечению политики гендерного равенства можно отметить как общие черты, так и значительные различия.
Государственные институты по продвижению гендерного равенства
В Швеции Национальный механизм достижения равенства полов состоит из следующих элементов: министр по делам равенства, который несет основную ответственность за деятельность в этой области; омбудсмен по равным возможностям; Комиссия по равным возможностям действует под руководством министерства промышленности, занятости и связи; Совет по вопросам равенства. С 1995 г. к административному бюро каждого лена прикомандирован региональный эксперт по вопросам равенства полов. Задача эксперта состоит в оказании помощи бюро в осуществлении определенных его мандатом мер в области равенства полов. Административное бюро каждого лена (административной единицы) разработало стратегию в области равенства полов в своем лене.
В Норвегии вопросами гендерного равенства занимается Министерство по делам детей и семьи. Соблюдение Закона о равенстве обеспечивают Специальный уполномоченный по вопросам равенства полов и Апелляционный совет по вопросам равенства полов. В этих странах отмечается также самое четкое распределение политических, юридических и административных функций и задач.
Обеспечение равных прав и возможностей для женщин и мужчин является базовым принципом политики правительства Дании. Гендерное равенство есть один из основных компонентов этики социального равенства, принятой в Дании. Государство стремится гарантировать де-факто и де-юре гендерное равенство всем гражданам. Женщины и мужчины равны в социально-правовом отношении, они исполняют одинаковые обязанности и имеют равные возможности во всех сферах общественной жизни. Такое положение
вещей стало следствием практической реализации Закона о гендерном равенстве. Реализация политики гендерного равенства на центральном уровне является компетенцией министра по гендерному равенству, который совмещает этот портфель с другой министерской должностью. Министр по ген-дерному равенству координирует деятельность членов Совета министров в области гендерного равенства. Каждый отдельный министр ответственен за реализацию политики гендерного равенства в рамках своей компетенции, учитывая как меры специального, так и общего назначения. Таким образом, министр по гендерному равенству в первую очередь регулирует работу центральных органов власти и обеспечивает базовые возможности для реализации гендерно сбалансированной политики. Департамент по гендерному равенству является структурным подразделением министерства социального обеспечения и функционирует в качестве канцелярии или Управления делами, налаживая связь министра с парламентом, общественностью и другими органами исполнительной власти. Кроме того, Департамент контролирует соблюдение международных договоренностей по гендерному равенству, официально представляя Данию в Совете Европы, организациях ООН и в координационных структурах Скандинавского сообщества. В состав Совета по гендерному равенству входят председатель, который имеет юридический статус судьи, а два других члена Совета должны быт адвокатами -экспертами по гендерному равенству в целом и в сфере профессиональной занятости соответственно. Совет рассматривает жалобы по нарушению принципа равного отношения к мужчинам и женщинам. В Совет может обратиться любой гражданин, процедура обращения проста, оплата не требуется. Гражданин имеет право заявить о дискриминирующих практиках, существующих на рынке труда, в органах государственного управления, в коммерческих организациях, в сфере образования, здравоохранения, социального обеспечения, частной предпринимательской деятельности и в финансовом секторе. Решения совета обязательны и обжалованию не подлежат. Члены Совета уполномочены определять материальную компенсацию истцу, если был нарушен Закон о гендерном равенстве. Кроме органов центральной государственной власти, в принятии решений по вопросам ген-дерного равенства и популяризации этих идей в национальном публичном пространстве участвуют Комитет по соблюдению международных договоренностей по проблемам гендерного равенства, неправительственные организации, Университеты и программы по женским и гендерным исследованиям, которые финансируются из государственного бюджета.
В Финляндии задачи по реализации политики равенства были распределены между двумя отделами Министерства социального обеспечения и здравоохранения. В дополнение к ранее созданному Правительством институту Омбудсмена (Уполномоченного) по равенству было учреждено новое Управление по вопросам гендерного равенства. В его обязанности входят:
подготовка правительственных программ по реализации политики равенства, разработка законопроектов и анализ транспонирования общеевропейских правовых норм в законодательство Финляндии. В Управлении также располагается Совет по тендерному равенству, члены которого, между прочим, наблюдают за внедрением принципов гендерного равенства в обществе, разрабатывают законопроекты и вносят поправки, а также формулируют и обнародуют собственные официальные заявления касательно усовершенствования правовой базы и других мер, обеспечивающих равный социально-правовой статус для всех граждан Финляндии. В свою очередь, Омбуд-смен по равенству осуществляет свои функции в качестве автономного контрольного органа в сотрудничестве и под эгидой Министерства социального обеспечения и здравоохранения. В компетенцию Омбудсмена по равенству входит наблюдение за выполнением положений Закона о равенстве, особенно запрета всех форм дискриминации, а также популяризация новой правовой культуры, заложенной в Законе. В подавляющем большинстве заявления касаются дискриминации на рабочем месте.
Северные страны по-разному подходят к вопросам гендерного равенства и имеют различные модели организационных структур для его обеспечения. Если датское правительство не имеет никакой программы продвижения гендерного равенства, то в Норвегии и Швеции правительства разработали такие программы. С 1976 г. в Швеции, с 1980 в Финляндии, с 1999 г. в Дании назначаются министры по вопросам гендерного равенства. Возложение ответственности за продвижение гендерного равенства на министра подчеркивает, что эта область социальной политики имеет определенный приоритет на правительственном уровне. Более того, в Швеции и Норвегии назначается заместитель министра, ответственный за гендерное равенство. В Швеции и Норвегии в обязанности министров входит координирование соответствующей правительственной политики гендерного равенства. В Финляндии функции министра в этом отношении определены менее четко, но с конца 80-х министр по вопросам гендерного равенства отвечал за проведение реформ в данной области на национальном уровне. Ситуация в Исландии и Дании похожи: обе они не имеют независимого административного отдела. Исландия также не имеет министра, на которого возлагается обязанность по продвижению гендерного равенства, но с начала 1990-х годов на Министра социальных дел была возложена обязанность по контролю за соблюдением законодательства по гендерному равенству.
Однако следует отметить, что очень часто исполнение обязанностей по политике гендерного равенства является дополнительной нагрузкой к основному министерскому портфелю. Так, например, в Норвегии гендерное равенство часто отождествляется с политикой, касающейся детей и семьи -это происходит потому, что ответственность за нее возлагается на Министерство по делам семьи и детей. В Финляндии на каждодневную политику
гендерного равенства немалое влияние оказывает ее подчиненность Министерству социальных дел и здравоохранения. В Исландии гендерная политика находится под контролем Министерства социальных дел и здравоохранения, но это не оказывает на нее такого ограничительного воздействия, поскольку министерство несет ответственность за политику, осуществляемую на рынке труда, а также политику местных властей, политику жилищного строительства и семейную политику. Следовательно, мы можем сделать вывод, что если ответственность за вопросы гендерного равенства излишне долго сосредотачивается в одной области, это может оказать влияние на всю политику в целом.
Законодательство по гендерному равенству и механизмы его соблюдения
Центральным элементом деятельности по продвижению равного статуса в Скандинавских странах является законодательство. Оно нацелено прежде всего на регулирование этой проблемы на рынке труда и включает положения по найму, увольнению, продвижению по службе, равной оплате труда и т.д. Принятие законодательства отнюдь не было синхронным, значительно различается и его объем: шведское и датское законодательства касаются только рынка труда, а законы Норвегии, Исландии и Финляндии касаются жизнедеятельности всего общества в целом.
В законодательстве по-разному используются гендерно нейтральные формулировки или специфические ссылки на женщин. В основе законодательства по обеспечению равного статуса во всех странах лежит запрет на дискриминацию на основании пола. Законодательство по гендерному равенству в Северных странах разрешает позитивные меры - или предпочтительное обращение - в отношении женщина или недостаточно представленного пола. Как и в других странах, этот принцип оценивается как весьма противоречивый инструмент политики и вызывает бурные дискуссии. Противники позитивной дискриминации или предпочтительного обращения считают, что это нарушает права личности и биологический пол не следует превращать в критерий при распределении рабочих или учебных мест. Часто звучит аргумент, что гендерные квоты противоречат принципу отбора самых квалифицированных кандидатов. Сторонники позитивной дискриминации считают ее хорошим инструментом продвижения равенства полов de facto, так как с помощью дифференцированного обращения можно корректировать структурные гендерные противоречия. Наиболее распространенным механизмом проведения позитивной дискриминации являются гендерные квоты.
Между Северными странами существуют значительные различия в пределах допустимости позитивной дискриминации. Самые лояльные в этом отношении законы в Швеции и Норвегии, менее лояльные законы в Финляндии и Исландии, а в Дании действует самое ограничительное законода-
тельство. В соответствии с законодательством Швеции, дифференцированное обращение разрешено, если оно осуществляется с учетом продвижения гендерного равенства. Работодатели должны обеспечивать равный баланс полов при обучении, повышении квалификации сотрудников и т.д. [3, с. 27]. Финский Закон о равенстве мужчин и женщин (1986) косвенно допускает практику дифференцированного обращения, в частности, в целях улучшения положения женщин на рабочих местах [там же, с. 29]. Как шведское, так и финское законодательство определяет, что необходимым требованием применения дифференцированного обращения является «запланированная деятельность по продвижению гендерного равенства». В Дании Закон о равных возможностях 1988 г. разрешает государственным властям «применять особые меры для того, чтобы обеспечивать равные возможности как для мужчин, так и для женщин» [там же], однако эта формулировка не повлияла на практику дифференцированного обращения.
В Норвегии дифференцированное обращение применяется чаще, чем в других странах, потому что в 1981 г. правительственный план действий по тендерному равенству рекомендовал шире использовать систему квот в сфере образования, в решении вопроса о представительстве в государственных комитетах и при назначении на государственные посты. Закон о гендерном равенстве не разрешает использовать квоты в области занятости, однако их применение допускается в сфере государственной службы. Анализ практики применения квот показал, что они редко используются при отборе претендентов для работы. Введение квот, считают некоторые, скорее вредно, чем полезно, потому что позитивная дискриминация поддерживает миф, будто женщины получают работу скорее благодаря своему полу, чем квалификации, и поэтому приносит женщинам больше вреда, чем пользы [10, р. 197]. В норвежском Законе о гендерном равенстве утверждается, что «дифференцированное обращение, способствующее обеспечению гендерного равенства в соответствии с целью данного закона, не противоречит его сути. Это касается также особых прав, предоставляемых женщинам на основании биологических различий между полами» [cit. on: 10, р. 213]. И хотя эта формулировка косвенно открывает путь для позитивной дискриминации, однако сам Закон о гендерном равенстве не может побуждать работодателей использовать квоты на своих предприятиях / фирмах. Позже, в 90-е годы в закон о гендерном равенстве были внесены поправки: теперь он допускает дифференцированное обращение с мужчинами в вопросах об обучении детей и уходу за ними. Более того, закон позволяет умеренное использование квот при приеме в образовательные учреждения и радикальную практику представительства в советах и комитетах, назначаемых государством [ibid, р. 214].
В Швеции позитивная дискриминация используется в некоторых политических партиях, но эти области не регулируются шведским законодательством. Кроме того, в ряде областей частного сектора практикуется диффе-
ренцированное обращение, однако данные, позволяющие судить о масштабах его применения, отсутствуют. В системе высшего образования позитивная дискриминация применяется более широко: по инициативе министра образования Швеции для недостаточно представленного пола (т.е. женщин) были зарезервированы 30 профессорских мест и 90 должностей научных сотрудников в университетах, выделены стипендии для 120 женщин - соискателей докторской степени.
В Дании освобождение от соблюдения положений закона о гендерном равенстве и применение позитивной дискриминации разрешалось только в исключительных случаях. Например, было дано разрешение на прием женщин для обучения на краткосрочных профессиональных курсах для того, чтобы в дальнейшем принять их на работу в государственный сектор и тем самым обеспечить соблюдение в нем политики гендерного равенства. Также была разрешена реклама предпочтительного найма женщин, при условии, что словесные формулировки рекламы не будут удерживать мужчин от обращения к работодателю по поводу найма. Совет по равному статусу иногда давал освобождения от соблюдения закона по гендерному равенству в связи с активным набором сотрудников на работу; так, в 1996 г. было предоставлено шесть освобождений для мужчин и пять для женщин. Интересна ситуация с четырьмя заявлениями с просьбой учредить стипендии и временные должности для женщин, занятых исследованиями: датская конфедерация работодателей наложила вето на два из них; Конфедерация оплачиваемых служащих и государственных чиновников тоже проголосовала против одного. Необходимо отметить, что дифференцированное обращение с мужчинами, которое в основном касается периода обучения детей в начальной школе и ухода за маленькими детьми, вызывает гораздо меньше споров, чем действия, предпринимаемые в пользу женщин.
В Финляндии квоты используются при приеме в образовательные учреждения, при назначении в государственные органы и в политических партиях. Однако процессы принятия решения в политических партиях не регулируются гендерным законодательством. Позитивная дискриминация не применяется при найме на работу.
Низкий уровень представительства женщин в государственных советах, комитетах и комиссиях вызывает некоторую обеспокоенность во всех странах, не в последнюю очередь благодаря советам по равному статусу1. Норвегия была первой их Северных стран, которая включила в Закон о гендер-ном равенстве положение, согласно которому оба пола должны быть представлены по меньшей мере двумя членами во всех государственных советах и комитетах. В 1988 г. положение было переработано и разрешено примене-
1 Следует отметить, что современная дискуссия по представительству женщин предполагает, что женщин назначают именно как женщин, а не как проводников женских интересов или экспертов по вопросам гендера и равенства.
ние радикальных квот, обеспечивающих минимальное представительство пола в 40 %.
В Дании Совет по обеспечению равного статуса сосредоточил внимание на гендерном дисбалансе государственных комитетов. В Законе о комитетах и в Законе о советах отмечалось, что необходимо стремиться к сбалансированному гендерному составу. Однако формулировки были весьма расплывчатыми - требовалось выдвижение равного числа женщин и мужчин в качестве кандидатов в комитеты, после чего министр, отвечавший за него, производил действительные назначения. Сама формулировка положений означала, что их применение в значительной степени зависело от отношения к гендерному равенству соответствующего министра. Некоторые министры отказывались одобрять состав комитета из-за непропорциональной представленности как мужчин, так и женщин, в то время как другие относились к гендерному дисбалансу более снисходительно. Закон встретил активное сопротивление со стороны социальных партнеров, в частности, Федерации датских профсоюзов.
В финском законе (1986) содержится положение о том, что государственные комитеты должны состоять из представителей обоих полов, если только не существует особых причин для назначения определенных лиц. Позже была принята радикальная форма дифференцированного обращения, обеспечившая 40 % представительство обоих полов. В руководящих советах, в государственных учреждениях и на предприятиях, контрольный пакет акций которых принадлежит государству, в настоящее время по закону требуется равное представительство мужчин и женщин [1, параграф 4].
В исландском законе (1985) появилась поправка о необходимости сбалансированного гендерного состава, а в плане правительственных действий по гендерному равенству была поставлена задача на период 1993-1997 гг. обеспечить 30 % представительство женщин.
В Швеции низкий уровень представленности женщин в структурах государственной власти вызвал обеспокоенность. Для улучшения ситуации был составлен план последовательных действий: сбор ежегодной статистики по гендерному дисбалансу, достижение 30 % представительства женщин в 1992 г., 40 % - к 1995 г. и равенства в 1998 г. Если бы не удалось обеспечить равное представительство, планом предусматривалась система квот. Были выделены значительные средства на проекты всем организациям, желавшим увеличить представительство своих женщин.
Таким образом, инструменты выравнивания гендерного состава государственных структур значительно различаются в Северных странах. В Норвегии, Финляндии и Швеции предполагается использование квот при формировании состава соответствующих органов, а в Дании и Исландии имеются только рекомендации по выдвижению номинантов обоих полов. Эти два инструмента можно было бы охарактеризовать как равенство результатов и равенство возможностей.
В последние три десятилетия произошли глубокие изменения в социальном и политическом гражданстве женщин из Северных стран. Происходит выравнивание гендерного состава на руководящих постах демократических институтов. Благодаря предпринимаемым усилиям представительство женщин в структурах государственной власти выросло во всех странах, хотя и в разных масштабах. Наивысший процент участия характерен для Швеции и Норвегии, а наименьший - для Исландии. Например, по данным Межпарламентского союза, на 1 мая 2014 г. женщины составляют в парламенте Швеции 45 %, Финляндии - 42,5 %, Исландии - 39,7 %, Норвегии -39,6 %, Дании - 39,2 %. Россия в мировом рейтинге по данному вопросу занимает 108 место, поскольку женщин-депутатов в Государственной Думе 13,5 %, а среди сенаторов Совета Федерации - 8 % [35].
Акторы политики гендерного равенства
После формирования органов с консультативными функциями, занимающихся вопросами равенства, во всех Северных странах (кроме Дании) появились уполномоченные по вопросам соблюдения равенства, в чью задачу входил контроль за соблюдением законов, обеспечивающих равный статус. В Норвегии главными обязанностями Уполномоченного по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равного статуса, были: контроль за соблюдением законодательства по гендерному равенству, особенно при рассмотрении жалоб, и информирование общественности о соответствующих правовых требованиях. Уполномоченный не обладает полномочиями налагать штрафы и должен стремиться к обеспечению добровольного исполнения закона. Уполномоченный может заниматься поданными на рассмотрение жалобами или браться за дела по собственной инициативе. Если добровольное согласие невозможно, дело передается в Апелляционную Коллегию, которая, в свою очередь, может либо запретить определенные действия, либо обязать нарушителя предпринять соответствующие меры. Коллегия не уполномочена выносить решения по делам, касающимся коллективных соглашений, которые рассматриваются в Суде по трудовым делам. Дела, касающиеся Закона по обеспечению гендерного равенства, могут направляться в суды, но это случается крайне редко. Нарушение этого закона может привести к признанию лиц или органов виновными в причинении ущерба, но только в случае передачи дела в суд.
В Швеции обязанностью Уполномоченного по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равных возможностей, является контроль за соблюдением положений законодательства по обеспечению равных возможностей -в частности, законодательства, касающегося запрещения дискриминации на основании пола и отказа от действий по обеспечению равного статуса. Уполномоченный должен добиваться от нанимателей добровольного соблюдения закона; он обладает также полномочиями направлять в суды по трудовым
делам случаи, касающиеся дискриминации на основании пола, при условии, что в их юрисдикцию входят коллективные соглашения. Уполномоченный имеет также право представлять дела, касающиеся половой дискриминации, в суды по трудовым делам, если заинтересованные стороны не желают разрешить их самостоятельно. В 1992 и 1994 годах в положения, касающиеся активного продвижения равного статуса, были внесены поправки; законодательство было дополнено положениями, определявшими обязанности организаций профсоюзов и нанимателей в данной области. Это означало, что коллективные соглашения теряли свою «неприкосновенность» и Уполномоченный по рассмотрению жалоб наделялся властью посещать все рабочие места и инспектировать предпринимаемые действия по обеспечению равного статуса на всех предприятиях, имеющих не менее девяти служащих. В связи с этим, офису уполномоченного была выделена значительно большая доля бюджета. Он получил полномочия передавать дела, касающиеся нарушений закона, Комиссии по обеспечению равного статуса, которая могла наложить штраф [10, р. 171].
В Финляндии Уполномоченный по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равенства мужчин и женщин, также следит за соблюдением закона. Его обязанностью является продвижение гендерного равенства в обществе в целом, а также консультирование, распространение информации и разбор жалоб. Кроме того, уполномоченный имеет право инспектировать рабочие места. Он не может налагать штрафы, но Совет по равноправию наделяется полномочиями налагать штрафы и запрещать неправомерные действия. Уполномоченный и Совет обязаны регулировать информацию в данной области. При этом Совет не имеет большого практического значения и может заниматься только простыми делами. Уполномоченный может предпринимать шаги по направлению жалоб в суды. Мнение уполномоченного и решения судов могут не совпадать: в 1989 г. лишь 20 % решений судов совпали с мнением уполномоченного.
Согласно законодательству Исландии, за обеспечение гендерного равенства отвечает министр правительства. Решения, принятые Комитетом по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равного статуса, предлагаются в форме рекомендаций и не имеют правовой силы. Если же действия подлежат наказанию по закону, дела могут передаваться в суды.
Таким образом, власть уполномоченных достаточно ограничена, однако в Норвегии, Швеции и Финляндии их действия имеют немалое значение для создания правовых прецедентов. Формирование органов, контролирующих соблюдение закона, изменили задачи консультативных органов. В Норвегии существование Совета по равной оплате труда определило приоритет соответствующих вопросов в новом Совете по обеспечению равного статуса. После учреждения офиса Уполномоченного по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равного статуса, он был дополнен отделом по равной
оплате труда. Согласно уставным положениям, Совету по обеспечению равного статуса предписывалось функционировать как связующему и координирующему органу между государственными властями, организациями и общественностью в целом; ему отводилась также консультативная роль в деятельности, осуществляемой на местном уровне. В Швеции функции Совета по вопросам равенства были ограничены. Он собирается всего лишь четыре раза в год и через него осуществляется связь с министром по обеспечению равного статуса. В Дании, Финляндии и Исландии задачи советов состоят в консультировании, продвижении равного статуса и контроля над действиями, предпринимаемыми в этом направлении. Существует требование к обнародованию информации по вопросам продвижения равного статуса, а также по контролю за выполнением соответствующих положений законодательства в регионе. В Дании Совет по обеспечению равного статуса также осуществляет консультативное обслуживание частных и государственных предприятий.
Одну из важнейших ролей в продвижении гендерного равенства играют политические лидеры, особенно парламентарии, поскольку они формируют то или иное законодательство. Не менее значительна и функция государственных служащих, работающих в административных структурах по гендер-ному равенству. Их число значительно возросло с начала осуществления политики гендерного равенства. На протяжении первых десятилетий в этой сфере работали в основном женщины, однако во всех странах наблюдается тенденция к привлечению все большего числа мужчин. Для обозначения государственных служащих, в чьи обязанности входит продвижение гендерного равенства, используется специальный термин - фемократы фтосгШз). Впервые он появился в Австралии [34], но сегодня имеет хождение и в Северных странах для обозначения людей обоих полов, работающих в области продвижения гендерного равенства. Некоторые исследователи называют «фемократами» тех государственных служащих, работа которых связана с женской политикой или с продвижением гендерного равенства. Существует весьма распространенное мнение, что для изменения неравенства женщин необходимо лишь увеличить их численность в высших политических структурах. Однако анализ эффекта квотирования женщин на государственной службе в Скандинавских странах показывает, что они не обязательно рассматривают себя как представляющих женщин в целом. Хеге Скьеи провела наиболее серьезное исследование поведения норвежских женщин-политиков. Она пришла к выводу, что нельзя быть уверенной в том, что они будут ставить защиту интересов женщин выше соблюдения лояльности к своей партии. Это зависит от конкретного политического прецедента, хотя повышение членства женщин в партиях оказывает положительное влияние на партийные платформы [26].
Помимо политиков и госслужащих, социальными партнерами выступают организации работодателей, наемных работников, профсоюзы и др.
Вначале организации работодателей и наемных работников скептически отнеслись к законодательству по гендерному равенству, и, прежде всего, к положениям по равной оплате труда. Однако рабочие организации по всему региону постепенно заняли более благожелательную позицию по отношению к гендерному равенству, не в последнюю очередь благодаря активизации женщин, находившихся в их рядах. Многие профсоюзы также приняли программы гендерного равенства и меры по обеспечению соответствующей политики включены в их основные соглашения или в соглашения о сотрудничестве между администрацией и служащими. Тем не менее, работодатели по-прежнему проявляют определенную сдержанность в отношении гендер-ных инициатив.
Женские организации получили постоянное представительство в государственных институтах, но по сравнению с организациями служащих и работодателей их полномочия более ограничены. Представительство женщин менялось с течением времени и различается по характеру в разных странах. В некоторых из них существуют женские секции политических партий, в других женские организации находятся вне партий. В Швеции женское движение не было ни сильным, ни сколько-нибудь заметным. В Исландии символом нового женского движения стал Альянс женщин, который с 1990 г. активно работает с Советом по вопросам политики гендерного равенства. В Дании, где женское движение было антиавторитарным и весьма критически настроенным к государственным институтам, требований внесения изменений в законодательство не последовало. В Норвегии женское движение было довольно активным. Связи между женскими исследованиями и институтами гендерного равенства значительно варьируются.
Уровень расходов на проведение политики гендерного равенства помогает определить придаваемый ей приоритет, однако это не означает, что чем больше выделяемых ресурсов, тем выше эффективность прилагаемых усилий. Успех зависит, среди прочих вещей, от четкого распределения полномочий и разумного использования ресурсов. В целом расходы на персонал, обеспечивающий проведение работы по гендерному равенству, самые высокие в Швеции, а самые низкие в Исландии, а бюджеты Швеции и Норвегии значительно превосходят бюджеты других стран. Однако в расчете на душу населения самые большие расходы на эту область в Исландии, а самые низкие в - Финляндии [10, p. 182].
Итоги институционализации гендерного равенства в Скандинавии
Наибольшее значение политике гендерного равенства придают в Швеции, за ней следует Норвегия, затем Финляндия, Дания и Исландия. Политическая повестка гендерного равенства гораздо более содержательна в Швеции и Норвегии. В Дании политика по обеспечению равного статуса, как организационно, так и по своему содержанию, занимает особую нишу. В этой
стране не обсуждаются такие темы, как дискриминационная реклама, проституция и сексуальное насилие, в то время как в других четырех Северных странах эти проблемы активно обсуждаются и решаются.
По мнению А. Борхорст, причинами растущего расхождения Северных стран в политике гендерного равенства на протяжении последних десяти-пятнадцати лет, послужили такие факторы, как политическая ориентация партий; «мобилизация» женщин; мужской вопрос; традиции политической культуры. Так, например, обычно в Северных странах социал-демократы и другие партии с левым уклоном поддерживают гендерное равенство, а несоциалистические партии - нет. В зависимости от того, какова политическая ориентация правящей партии, строится и ее гендерная политика. «Мобилизация» женщин, понимается в двух планах - как их активное вовлечение в политику и в рынок труда. Участие женщин в деятельности политических партий в Скандинавии играет значимую роль именно потому, что, по мнению исследовательницы, ни в одной из Северных стран в настоящее время не существует серьезного женского движения. Вовлечение женщин в рынок труда также играет важную роль, хотя это в значительной степени связано с экономическим подъемом: возрастание потребности в женской рабочей силе в периоды процветания обеспечивает наилучшие условия для осуществления политики равенства. Немалую роль в развитии политики гендерного равенства играет, по мнению норвежских исследователей, «мужской вопрос», то есть возникновение конфликтов между положением мужчин и женщин усилило значение политики гендерного равенства. Сначала эта ситуация сложилась в Швеции и Норвегии, а позже в Дании, где чаще всего конфликты возникали из-за проблемы опеки над детьми. В одних странах женские и мужские организации конкурируют между собой из-за внимания политиков, в других - сотрудничают. Четвертым фактором, влияющим на значение и эффективность политики гендерного равенства, является составление документации, проведение исследований и оценки самой политики. Этот фактор очень важен, поскольку именно от него зависит, получает ли политическая система информацию о последствиях проводимой политики и предпринимаемых мерах. Исследования дают основания для внесения изменений и совершенствования механизмов управления политикой гендерного равенства. Самую важную роль этот фактор играет в Швеции и Норвегии, где использование раздельной гендерной статистики, независимая оценка и исследования, выявляющие проблемы гендерного равенства, в значительной степени систематизированы. В других странах часто бывает трудно найти какую-либо историческую документацию, позволяющую сравнивать изменения. Эти различия между странами следует рассматривать также в свете больших вложений в исследования и оценку разработок в Швеции и Норвегии. В 80-е годы в результате приглашения для составления отчетов критически настроенных женщин-ученых в формулировку вопросов гендерного равен-
ства были внесены радикальные изменения. В Швеции существовало тесное сотрудничество между учеными, проводившими исследования по представительству женщин, и соответствующими министрами, заинтересованными в количественном росте женского представительства. В Финляндии и Дании изучению политики гендерного равенства уделяется меньше внимания, чем в Швеции и Норвегии. В Исландии женские и гендерные исследования не развиты, поэтому возможность оценки политики гендерного равенства ограничена.
И, наконец, следует упомянуть о традициях политической культуры, то есть о структурных рамках политики гендерного равенства. Например, шведская политическая система более централизована и в некоторых ее областях существует устойчивая традиция регулирования. В этой стране действия по продвижению гендерного равенства при активном участии Уполномоченного по рассмотрению жалоб, касающихся нарушения равных возможностей, распространяются и на частный сектор. Напротив, в Дании политическая система носит более либеральный уклон и поэтому продвижение гендерного равенства ограничивается государственным сектором. А. Борхёрст полагает, что значение и влияние политики гендерного равенства зависит от взаимодействия внешних и внутренних системных факторов, а также от единонаправленности политических инициатив «сверху» и «снизу». Двумя наиболее важными факторами, определяющим различия в политиках гендерного равенства она считает политическую ориентацию партий и мобилизацию женщин. Она называет их взаимосвязанными процессами, и чем пассивнее и ограниченнее политика гендерного равенства, тем ниже ее приоритет и, следовательно, оказываемая поддержка. Очевидно, что высокая активность и энергия, затрачиваемая на развитие политики гендерного равенства, как организационно, так и в плане содержания, способствуют росту ее значения и влияния [10, p. 185-190].
Однако скандинавские феминистки подчеркивают значительные гендерные диспропорции во многих сферах жизни. В частности, в экономической сфере гендерному равенству противостоит мужское господство, домашняя работа и уход за детьми по-прежнему остаются преимущественно женской работой. Авторы книги «Незавершенная демократия: женщины в северной политике» высказывают еще более радикальные идеи. Соглашаясь, что активность женщин значительно возросла, и они занимают серьезные позиции в политической системе, они отмечают, что «политика по-прежнему остается миром мужчин» и «чем выше продвижение по иерархии власти, тем меньше обнаруживается там женщин» [ibid., p. 10]. В целом в феминистских исследованиях, проводимых в этом регионе в конце ХХ века, можно обнаружить две точки зрения на проблему взаимодействия женщин с государством - «пессимистическую» и «оптимистическую». В пессимистической перспективе подчеркивается, что мужчины сохраняют власть, а жен-
щины остаются маргиналами. Иными словами, несмотря на возрастающее участие женщин в политике, изменения во власти происходили такими способами, которые ставят женщин в невыгодное положение. Хирдманн И. в своей теории «гендерной системы» в Швеции высказывает мнение, что значение увеличивающейся численности женщин в политике не так велико, поскольку они входят в низкостатусные сферы: «Женщины все более и более сосредотачиваются внутри так называемых «репродуктивных» или «легких» сфер политики: социального обеспечения, образования и т.д.». Она отмечает, что это приводит к внутренней сегрегации и ограничивает возможности женщин действовать в равных с мужчинами условиях. Хернес Х. представляет альтернативное оптимистическое понимание развития Северных стран. Она считает, что северные государства благосостояния благожелательны по отношению к женщинам. Более того, многие исследователи не склонны оценивать социальный сектор как «легкую» работу, имеющую низкий статус -ведь Северные государства благосостояния вкладывают значительные средства в социальную политику и социальное обслуживание [10, р.11].
По вопросу об идеологии и тактике участия женщин в политике между северными феминистками идет дискуссия. Одни из них утверждают, что лучшим способом защиты интересов является объединение женщин в независимые группы и организации. Другие полагают, что женщинам, наоборот, следует стремиться к интеграции в действующие политические структуры. Аналогичное расхождение мнений обнаруживается и в исследовательской литературе. Отправным моментом для авторов книги «К новому демократическому порядку?» [30] становится утверждение, что «специфические женские требования или аргументы не могут быть включены в повестку существующих правительственных институтов и политических партий. Для того, чтобы развивать политику, удовлетворяющую интересы женщин, необходимо найти новые формы организации» [ibid., р. 51]. Далее авторы утверждают, что «политика в Швеции в значительной степени пронизана ... явно выраженным мужским патриархальным порядком».
Однако более аргументированной мне представляется позиция К. Бер-гквист в книге «Равные демократии?» [10]. Ссылаясь на исследования в Северных странах, она доказывает, что рост численности женщин в политических институтах помогает изменить как содержание политики, так и условия принятия решений. И это очень важно.
Список литературы:
1. Закон Финляндской республики о равенстве женщин и мужчин. Перевод текста: Act on Equality between women and men. - Ministry for Social Affairs and Health of Finland. - Препринт.
2. Обеспечение равенства полов: политика стран Западной Европы / Под ред. Ф. Гардинер; пер. с англ.; под редакцией Е. Мезенцевой. - М.: Идея пресс, 2000.
3. Проблемы равноправия. Документы и материалы (На примере ЕС, Швеции, Финляндии и Германии) / Сост. Т.И. Шипуло. - М.: ЧеРо, 2000.
4. As B.On Female Culture: an Attempt to Formulate a Theory of Women's Solidarity and Action// Acta Sociologica, special issue on Women's Studies. -1975. - Vol. 18.
5. Bacchi C. The Politics of Affirmative Action. «Women», Equality & Category Politics. - London etc.: Sage Publications, 1996.
6. Borchorst A. and Slim B. Women and the Advanced Welfare State - a New Kind of Patriarchal Power? // Women and the State: The Shifting Boundaries of Public and Private. Eds. by A.S.Sassoon. - London: Unwin Hyman, 1987.
7. Calasanti T. and Bailey C. Gender Inequality and the Division of Household Labor in the United States and Sweden: A Socialist-Feminist Approach // Social Problems. - 1991 - Vol. 38 (1).
8. Comparative State Feminism. Eds. Stetson McBridge D. and Masur A. -Thousand Oaks, Ca.: Sage Publications, 1995.
9. Eduards M. The Swedish Gender Model: Productivity, Pragmatism and Paternalism // West European Politics. - 1991. - N 14.
10. Equal Democracies? Gender and Politics in the Nordic Countries. Eds. by Bergqvist Ch. et al. - Oslo: Scandinavian Univ. Press, 1999.
11. Erneling Ch. Equality between Women and Men in Sweden - Myth or Reality? // Canadian Woman Studies. - 1988. - N 9.
12. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. - Cambridge: Polity Press, 1990.
13. Gelb J. Feminism and Politics: A Comparative Perspective. - Berkeley, CA: Univ. of California Press, 1990.
14. Gustafsson B. and Uusitalo H. The Welfare State and Poverty in Finland and Sweden from the Mid-1980s // Review of Income and Wealth. - 1988 - V 36, N 3.
15. Halsaa B. A Feminist Utopia // Scandinavian Political Studies. - 1988. -N 11.
16. Is there a Nordic Feminism? Nordic Feminist Thought on Culture and Society. Eds. by D.von der Fehr, B. Rosenbeck and A. Jonasdottir A. - London: UCL Press, 1998.
17. Jenson J. and Rianne Mahon. Representing Solidarity: Class, Gender and the Crisis in Social-Democratic Sweden. // New Left Review. - 1993. - N 201.
18. Nielsen R. and Halvorsen M. Sex Discrimination between the Nordic Model and European Community Law//The Nordic Labour Relations Model. Eds. by N. Bruun N. - Aldershot: Hants, 1992.
19. Skard T. and Haavio-Manilla E. Equality between the Sexes - Myth or Reality in Norden?// Norden: The Passion for Equality. Ed. by St. Graubard. -Oslo: Norwegian Univ. Press, 1986.
20. Skjeie H. The Rethoric of Difference: On Women's Inclusion into Political Elites // Politics and Society. - 1991. - N 19.
21. Sundin E. Equality through Regional Policy: Report from a Swedish Project. // Rethinking Change: Current Feminist Research. Eds. by M. Eduards et al. - Uppsala: HSSFR, 1992.
22. Towards a New Democratic Order? Women's Organizing in Sweden in the 1990s. Eds. G Gustafsson, M. Eduadrs and M. Ronnblom. - Stockholm: Publica, 1997.
23. Unfinished Democracy: Women in Nordic Politics. Eds. by E. Haavio-Mannila et al. - Oxford: Pergamon Press, 1985.
24. Widerberg K. Reforms for Women - on Male Terms // International Journal of Sociology of Law. - 2001. - N 19.
25. Yeatman A. Bureaucrats, Femocrats, Technocrats: Essays on the Contemporary Australian State. - Sydney: Allen & Unwin, 1990.
26. http://IPU.com.
