CC BY
47
М.А. Пшеничное
Пшеничное Михаил Александрович — доктор юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородской академии МВД России
Гармонизация Конституции России как важнейшее условие демократизации международного правотворчества
Конституция — важнейшая, принципиальная составляющая правовой системы России. Она необходима для нормального функционирования, состоящего из людей гражданского общества и государства, для организации их внутреннего и внешнего взаимодействия на началах демократии.
Вместе с тем, справедливо задаться вопросом, насколько внутренне идеальна Конституция России, имеются ли объективные критерии дать ей позитивную оценку в плане гармоничности. Ясно, что скрытые или явные проявления дисгармонии, в конечном счете, являются источниками дисфункции конституционного предназначения.
Прежде всего, следует отметить, что к самой конституции в полной мере применим термин «конституционность». Такой подход подтверждается уже тем, что в статье 16 Конституции России определено: «Положения настоящей главы Конституции составляют основы конституционного строя Российской Федерации и не могут быть изменены иначе как в порядке, установленном настоящей Конституцией. 2. Никакие другие положения настоящей Конституции не могут противоречить основам конституционного строя Российской Федерации».
Таким образом, при оценке других, кроме первой главы, положений конституции критерием выступают базовые конституционные принципы. Соответствие им позволяет говорить о системной гармонии всей конституции.
Конституционные основы (принципы) являются итогом длительного исторического развития общества, результатом глубокого философско-теоретического осмысления. Но и для них должны существовать определенные правовые каноны. На наш взгляд, соответствие принципов конституционного строя международным стандартам, в первую очередь основным принципам, позволяет во многом положительно ответить на этот вопрос.
В итоге можно заключить, что содержание конституционности включает наличие соответствия норм конституции как основам (принципам) конституционного строя, так и основным (общепризнанным) принципам международного права. С этой позиции более четко просматриваются пробелы и перспективы гармонизации собственно самой Конституции России.
Конституция есть способ закрепления и выражения высших правовых норм, и в этом смысле она сама выступает в качестве так называемой абсолютной нормы, которой не могут противоречить любые правовые акты, действующие в Российской Федерации. Отсюда вытекают по крайней мере два взаимосвязанных положения: во-первых, Конституция юридически закрепляет и гарантирует политическое, государственное единство народа независимо от федеративного устройства государства; во-вторых, речь идет о единстве правовой системы Российской Федерации и ее субъектов, а сама Конституция служит гармонизации единого правового пространства России»1.
Конституционный строй современной России предстает в виде суммы взаимосвязанных категорий, закрепляющих, в том числе, и указание на соотношение внутригосударственного и международного права. Международное сообщество как надгосударственное явление стало внешней средой, элементом системы «человек — общество — государство — мир». Отсюда круг регулируемых Конституцией отношений вбирает в себя логическую взаимосвязь «человек — общество — государство — мировое сообщество». Такая система воплощает гармоничное единение в многообразии и подтверждает глобальную взаимозависимость в современном мире.
Конституция России служит не только первоисточником каждой отрасли права2, но и одновременно правовым критерием всех норм, создаваемых и применяемых в государстве. По справедливому замечанию Р.З. Лившица, «идея права, подлинно правовые критерии в каждой стране таковы, какими они закреплены в Конституции. С этой точки зрения можно полагать, что право каждой страны таково, какова Конституция этой страны»3.
1 Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / отв. ред. В.В. Лазарев // СПС «ГАРАНТ».
2 См.: Воеводин Л.Д. Конституция России и правовые отрасли: проблемы соотношения // Вестник Московского университета. Серия 11: Право. 1994. № 5. С. 31.
3 См.: Лившиц Р.З. Современная теория права. М., 1992. С. 47.
Роль высшего правового акта страны определяется тем, что законы и иные правовые акты, в том числе и международные договоры РФ, не должны противоречить Конституции РФ, а должностные лица обязаны соблюдать ее (ст. 15 Конституции РФ). Поэтому обоснованно считать применение не соответствующих Конституции России правил международных договоров как конституционное нарушение. Подобные нарушения Конституции — явные либо скрытые, в дальнейшем порождают юридические коллизии, которые ведут к обострению противоречий в государственной сфере, в экономике, в социальных отношениях. Как справедливо отмечается в литературе, «отступления от Конституции, ее игнорирование, произвольные толкования усугубляют конституционные противоречия»1.
Вместе с тем, российская Конституция оперирует понятием «противоречие» лишь в отношении внутригосударственных актов. В отношении международных актов такой термин не используется. Означает ли это, что между названными категориями источников права не может быть противоречий или это означает, что можно игнорировать международные обязательства?
В данной связи рядом российских авторов обоснованно обращалось внимание на недостаточно ясный характер формулировки «соответствие Конституции»2.
Полагаем, что данное понятие имеет две взаимосвязанные стороны. Во-первых, под «соответствием Конституции» необходимо понимать непротиворечивость материального содержания принимаемых в России нормативных актов ее положениям. Конкретно на это указывается в статье 15 Конституции — «законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». «Конституция «питает» все отрасли законодательства, — отмечает Ю.А. Тихомиров, — определяет направления и содержание правотворческого и правоприменительного процесса»3.
Во-вторых, не менее очевидно, что «соответствие Конституции» означает совершение действий и принятие решений только на основе конституционных положений4. Иначе говоря, в пределах конституционно установленной компетенции.
Известный французский юрист X. Мослер указывал: «для всех государств суды уполномочены наблюдать за соблюдением положений конституций по заключению договоров. И суды могут быть лишены этого полномочия лишь при условии, что конституция данного государства содержит соответствующее положение, или положение, предусматривающее осуществление контроля за соблюдением правил по опубликованию»5.
Таким образом, имеющаяся ныне в отечественном праве совокупность юридико-технических требований, предъявляемых к актам международного права, касается только материальной (содержательной) и функциональной (процедурной) стороны. В целом обе составляющие образуют сущность технико-юридического аспекта отрицательной гармонизации международных договоров РФ и российского законодательства, предполагающей устранение противоречий содержания и (или) порядка заключения международного договора с установленными Конституцией России запретами (ограничениями).
Обратим внимание на процедурный аспект. Каждое государство заключает международные договоры в лице своих высших органов власти. Порядок представительства при заключении договоров, определение соответствующих органов и их компетенции является внутренним делом государства и регулируются внутригосударственным правом
В статье 46 Венской Конвенции о праве международных договоров 1969 года определено: «Государство не вправе ссылаться на то обстоятельство, что его согласие на обязательность для него договора было выражено в нарушение того или иного положения внутреннего права, касающегося компетенции заключать договоры, как на основание недействительности его согласия, если только данное нарушение не было явным и не касалось нормы его внутреннего права особо важного значения»6. В этой связи некоторые российские ученые полагают, что в Конституции РФ следовало употребить более конкретную формулировку — «ратифицированные международные договоры», которая указывает на взаимодействие и согласованность действий в процессе заключения договора как исполни-
1 См.: Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 42.
2 См. например: Тихомиров Ю.А. Критерии конституционности правовых актов // Вестник Конституционного Суда. 1996. № 6. С. 35; Туманов В.А. Выступление на научно-практической конференции «Судебный конституционный контроль в России: уроки, проблемы, перспективы» // Г осударство и право. 1997. № 5. С. 6.
3 Тихомиров Ю.А. Юридическая коллизия. М., 1994. С. 38.
4 Такой вывод мы делаем исходя из лексического толкования. См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1988. С. 610.
5 Mosler H. Application du droit international publik par les tribunaux nationaux. Recueil des Cours... Paris, 1957. V. 7. P. 660—661.
6 Ведомости Верховного Совета СССР. 1986. № 39, ст. 772.
Пшеничное М.А. Гармонизация Конституции России как важнейшее условие...
тельной, так и законодательной ветвей власти1. Иынми словами, такая формулировка подчеркивает демократичность международного правотворчества.
По нашему мнению, никакой дисгармонии в этом плане нет. Действительно, в свете части 4 статьи 15 Конституции РФ целесообразно рассматривать только межгосударственные договоры. Такой договор отвечает определенным стандартам, установленным для подготовки и принятия федерального законодательства, а отсюда следует, что он по юридической силе равен уровню федерального закона.
Подтверждение указанному обнаруживается в нормах Конституции РФ. В статье 1 определяется, что: «Российская Федерация — Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления». Следовательно, международный договор Российской Федерации есть договор государства.
Статья 3 Конституции РФ закрепляет, что «носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ». Здесь же указывается, что народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Таким образом, власть государственная неделима. Поэтому договоры в Конституции называется международными — как договоры российского многонационального народа с другим народом (или народами).
Указанное подтверждает Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации», где в пункте «а» статьи 2: «международный договор Российской Федерации» означает международное соглашение, заключенное Российской Федерацией с иностранным государством (или государствами) либо с международной организацией в письменной форме и регулируемое международным правом, независимо от того, содержится такое соглашение в одном документе или в нескольких связанных между собой документах, а также независимо от его конкретного наименования». Здесь же в части 2 статьи 3 установлено: «международные договоры Российской Федерации заключаются с иностранными государствами, а также с международными организациями от имени Российской Федерации (межгосударственные договоры), от имени Правительства Российской Федерации (межправительственные договоры), от имени федеральных органов исполнительной власти (договоры межведомственного характера)»2.
На основе рассмотренного, трудно полностью согласиться с мнением И.И. Лукашука, что «в Конституции России нашел воплощение утвердившийся в международных отношениях принцип, согласно которому в этой области государство говорит одним голосом, независимо от существующего в нем разделения властей»3. Напомним общепризнанную аксиому французской Декларации прав человека и гражданина 1789 года, согласно которой «общество, где не обеспечена гарантия прав и нет разделения властей, не имеет конституции».
Международное право действительно рассматривает каждое государство в качестве единого субъекта. Однако голос этого субъекта должен быть внутренне согласованным, гармонизированным. По верному замечанию известного французского политического деятеля, публициста, философа Бо-нальда Луи Грабриеэля Амбруз, «общество лучше управляется, когда его конституция находится в большей гармонии с администрацией, а законодательная власть — с исполнительной функцией: так, человек наиболее добродетелен, когда у него больше гармонии между разумом и его действиями»4.
Доктрина разделения властей и равенство всех ее ветвей в российской правовой системе исключают возможность для любой из них диктовать свою волю другой, предотвращает дисгармонию государственной власти. Подобное означает, что ни одна ветвь власти не вправе говорить от имени всего государства.
Реализация государственной власти согласно статье 10 Конституции РФ происходит «на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны». Статья 11 Конституции РФ конкретизирует — «государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации». Следовательно, все названные субъекты имеют непосредственное отношение к порядку заключения международных договоров РФ. Более того, полномочия каждой из ветвей имеют четкие границы. А исходя из того, что субъектом международного договора является
1 См., например: Международные нормы о правах человека и применение их судами Российской Федерации. М., 1996. С. 9—10; Поленина С.В. Теоретические и практические вопросы реализации в национальном законодательстве положений статьи 15 Конституции РФ // Российская правовая система и международное право: современные проблемы взаимодействия / под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород. 1996. С. 21; Талалаев А.Н. Соотношение международного и внутригосударственного права и Конституция Российской Федерации // Московский журнал международного права. 1994. № 4. С. 12; Усенко Е.Т. Соотношение и взаимодействие международного и национального права и российская Конституция // Московский журнал международного права. 1995. № 2. С. 20.
2 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29, ст. 2757.
3ЛукашукИ.И. Внешняя политика: президент и парламент // Государство и право. 1996. № 7. С. 138—139.
4 Цит. по: Антология мировой правовой мысли. Т. 3: Европа. Америка 17—20 вв. М., 1999. С. 299.
государство в целом, любые действия направленные на противопоставление законодательной и исполнительной власти считаются неконституционными. Конституция РФ жестко установила: «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону» (ч. 4 ст. 3).
В соответствии с частью 2 статьи 6 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации» решения о согласии на обязательность для Российской Федерации международных договоров принимаются органами государственной власти Российской Федерации в соответствии с их компетенцией, установленной Конституцией Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, иными актами законодательства Российской Федерации1.
Наиболее активную роль в процессе заключения международных договоров РФ играет исполнительная власть. В соответствии со статьей 86 Конституции РФ Президент: «а) осуществляет руководство внешней политикой Российской Федерации; б) ведет переговоры и подписывает международные договоры Российской Федерации; в) подписывает ратификационные грамоты; г) принимает верительные и отзывные грамоты аккредитуемых при нем дипломатических представителей».
В части 1 статьи 114 Конституции определен круг полномочий Правительства РФ, которое, в частности, «... д) осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики Российской Федерации; ... ж) осуществляет иные полномочия, возложенные на него Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, указами Президента Российской Федерации».
Однако ни Президент, ни Правительство РФ не имеют права принимать решение о согласии на обязательность для России международного договора, устанавливающего иные правила, чем предусмотренные национальным законом. В части 3 статьи 90 Конституции России однозначно определено: «Указы и распоряжения Президента Российской Федерации не должны противоречить Конституции Российской Федерации и федеральным законам». А часть 1 статьи 115 установила, что Правительство России издает постановления и распоряжения, на основании и во исполнение Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Таким образом, международный договор должен быть возведен по своей юридической силе на уровень внутригосударственного закона. Конституция России в статье 106 (п. «г») определяет, что в перечень принимаемых Государственной Думой федеральных законов, которые подлежат обязательному рассмотрению Советом Федерации, входят федеральные законы о ратификации и денонсации международных договоров.
Федеральный закон «О международных договорах Российской Федерации» в статье 14 закрепил: «ратификация международных договоров Российской Федерации осуществляется в форме федерального закона».
Учитывая особую важность разграничения компетенции между органами законодательной и исполнительной, статья 15 указанного закона устанавливает перечень международных договоров подлежащих ратификации, независимо от того, предусматривают ли они иные правила, нежели закон. Так, ратификации подлежат международные договоры Российской Федерации: предметом которых являются основные права и свободы человека и гражданина (п. «б» ); о территориальном разграничении Российской Федерации с другими государствами, включая договоры о прохождении Государственной границы Российской Федерации, а также о разграничении исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации (п. «в» ); об основах межгосударственных отношений, по вопросам, затрагивающим обороноспособность Российской Федерации, по вопросам разоружения или международного контроля над вооружениями, по вопросам обеспечения международного мира и безопасности, а также мирные договоры и договоры о коллективной безопасности (п. «г»); об участии Российской Федерации в межгосударственных союзах, международных организациях и иных межгосударственных объединениях, если такие договоры предусматривают передачу им осуществления части полномочий Российской Федерации или устанавливают юридическую обязательность решений их органов для Российской Федерации (п. «д»)2.
Кроме того, если международный договор подлежит принятию, утверждению, а круг регулируемых им вопросов совпадает с пунктом 1 статьи 15, то согласие на его обязательность для РФ дается путем утверждения, принятия в форме федерального закона (ч. 1 ст. 20). Аналогично решается вопрос и в отношении порядка присоединения РФ к международным договорам, затрагивающим теже вопросы (ч. 1 ст. 21)3. Например, в форме федерального закона приняты решения о присоединении РФ к Протоколу 1972 года о поправках к Единой конвенции о наркотических средствах 1961 года4, Ус-
1 Собрание законодательства РФ. 1995. № 29, ст. 2757.
2 Там же.
3 Там же.
4 Собрание законодательства РФ. 1 995. № 48, ст. 4554.
Пшеничное М.А. Гармонизация Конституции России как еажнейшее услоеие..
373
таву Совета Европы и Генеральному соглашению о привилегиях и иммунитетах Совета Европы и протоколам к нему1.
Рассмотрение вопроса о ратификации международного договора и принятие соответствующего решения осуществляются Государственной Думой на заседании в том же порядке, как и по другим законопроектам. Государственная Дума вправе принять законопроект в первом чтении, отклонить его, принять закон, а также может отсрочить рассмотрение вопроса о ратификации международного договора.
В соответствии со статьей 106 Конституции РФ принятый Государственной Думой федеральный закон о ратификации международного договора передается на рассмотрение Совета Федерации. На данной стадии происходит реализации федеративного характера государственного устройства. Каждый субъект федерации обладает правом высказать свое мнение по поводу заключаемого международного договора. Статья 72 (ч. 1) Конституции закрепляет, что «В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся: б) защита прав и свобод человека и гражданина; защита прав национальных меньшинств; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности; режим пограничных зон; ... о) координация международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации, выполнение международных договоров Российской Федерации».
Международный договор, подлежащий ратификации, неизбежно проходит процедуру оценки в верхней палате Федерального Собрания. Федеральный закон о ратификации международного договора, принятый Федеральным Собранием, направляется Президенту РФ для подписания и обнародования.
Таким образом, установленная в Конституции России внутренняя гармония разделения властей обеспечивает демократизацию и дальнейшее развитие международного правотворчества России.
1 Собрание законодательства РФ. 1996. № 9, ст. 774, 775.
374 ----------------------------------------------
