CC BY
234УДК 349.6: 629.3
Евгения Николаевна Копица,
аспирант кафедры экологического права, Национальный юридический университет имени Ярослава Мудрого, г. Харьков
ГАРМОНИЗАЦИЯ ЭКОЛОГИЧЕСКОЙ ПОЛИТИКИ УКРАИНЫ СО СТАНДАРТАМИ ЕС В СФЕРЕ НОРМИРОВАНИЯ АТМОСФЕРНОГО
ВОЗДУХА
В статье освещаются проблемы экологической политики в сфере нормирования атмосферного воздуха и ее гармонизации со стандартами Европейского Союза. Сравнительный анализ положений национальной и европейской систем экологического управления и политики позволяет определить пути совершенствования экологической политики Украины в такой сфере, как нормирование качества атмосферного воздуха, и ее гармонизации с европейским законодательством.
Ключевые слова: экологическая политика, гармонизация, нормирования, атмосферный воздух.
Атмосферный воздух является необходимым физическим и биологическим условием существования человека и источником жизни на Земле. За последнее столетие в следствие научно-практического прогресса значительно выросло отрицательное антропогенное воздействие на атмосферный воздух. Масштабы его загрязнения отходами производства приобрели угрожающий характер для здоровья человека, озонового слоя, погоды и климата нашей планеты.
Решение проблемы охраны атмосферного воздуха от загрязнения в значительной степени зависит от характера внутренней и внешней политики конкретного государства, его подхода к международному сотрудничеству, попыток наладить добрососедские отношения с другими государствами и заботы о благосостоянии и особенно здоровье своих граждан.
В этом смысле изучение проблемы разработки и реализации экологической политики органично связано с развитием Украины в направлении европейской интеграции. Подписание Украиной Соглашения об ассоциации с ЕС является весомым толчком к активизации теоретических исследований во многих сферах, однако экологическая сфера является одной из самых приоритетных. Ведь уровень стремлений ЕС в его отношениях со странами-партнерами зависит от степени, в которой они выполняют приоритетные эколого-правовые задачи для приближения их к Европейскому Союзу. Поэтому сегодня актуальным вопросом является идентификация национальной экологической политики и приведения ее в соответствие с общеевропейской экологической политикой, особенно в области охраны атмосферного воздуха.
В дополнение следует отметить, что в механизме экологического права институт нормирования занимает особое место. Он содержит критерии правомерности поведения субъектов экологических правоотношений, поскольку конкретизирует признаки составов административных (и не только) экологических правонарушений, зафиксированных в бланкетных правовых нормах, выступает критерием правомерности (противоправности) поведения субъектов экологических правоотношений. Состояние таких институтов, как право человека и гражданина на безопасную окружающую среду, экологический контроль и экологическая экспертиза, ответственность за экологические правонарушения зависит от показателей качества окружающей среды, в частности качества атмосферного воздуха.
Исследованием проблем экологической политики посвящены научные труды таких известных ученых, как А. С. Колбасов, В. И. Андрейцев, А. С. Заржицкий, Ю. С. Шемчушенко, В. В. Костицкий, Г. И. Балюк, А. П. Гетман, В. И. Лозо и др. Ученые
обращали внимание, в первую очередь на экологическую ситуацию, сложившуюся в Украине, и проблемы естественно-техногенной (экологической) безопасности. Но в сфере охраны атмосферного воздуха такие исследования не проводились.
Исходя из научно-теоретической и практической значимости темы, мы имеем целью исследование и проведение сравнительного анализа правовых основ экологической стратегии Европейского Союза и Украины, выявление главной европейской и национальной концепции природоохранной политики в сфере охраны атмосферного воздуха, определение возможности заимствования положительного опыта в Украине.
Термин «экологическая политика» в современном экополитическом дискурсе не имеет однозначного устоявшегося толкования. Одни исследователи сводят экологическую политику к системе конкретных мер, принимаемых властными структурами по защите окружающей среды, другие видят в ней не только действия, направленные на защиту окружающей среды, но и рациональное использование природных ресурсов, обеспечение нормальной жизнедеятельности человека.
В. И. Лозо определяет экологическую политику как организационную и регулятивно-контрольную деятельность общества и государства, направленную на охрану, неизнурительное использования и воспроизводства природных ресурсов, оздоровление окружающей среды, эффективное сочетание функций природопользования и охраны природы, обеспечение норм экологической безопасности [9, с. 5].
Исходя из такого понимания, экологическая политика в сфере охраны атмосферного воздуха - это система организационных и регулятивно-контрольных мероприятий, направленных на сохранение, улучшение и восстановление состояния атмосферного воздуха, предотвращение и снижение уровня загрязнения атмосферного воздуха, соблюдение требований атмосфероохранного законодательства, предупреждение правонарушений в этой сфере и защиту экологических прав граждан, осуществляемых обществом и государством.
Атмосферный воздух вместе с землей, водой и биосферой является одним из основных объектов экологического права Европейского Союза. Мероприятия, направленные на улучшение качества воздуха, включают в себя разработку предельных или целевых показателей качества окружающего воздуха, разработку комплексных стратегий борьбы с последствиями трансграничного загрязнения (в частности, кислотные дожди, озоновые дыры и эутрофикация) путем установления и принятия национальных квот на выбросы в воздух, а также определение эффективных методов снижения загрязнения на целевых территориях с помощью комплексных программ, таких как Auto-Oil I и II, и внедрение специальных мер по ограничению выбросов и повышение стандартов производства.
С целью усиления требований к «уровням качества воздуха, которые не влекут серьезных негативных последствий и рисков для здоровья и окружающей среды», Шестая Программа действий по защите окружающей среды 6EAP предусмотрела разработку тематической стратегии борьбы с загрязнением воздуха под названием «Чистый воздух для Европы - Clean Air for Europe (CAFE)». Стратегия CAFE начала внедряться в марте 2001 г. Эта стратегия включает технический анализ и разработку политики, которые заложили фундамент для тематической стратегии борьбы с загрязнением воздуха, устанавливает внутренние цели для ЕС и предлагает соответствующие меры для их достижения. Она содержит рекомендации по совершенствованию действующего законодательства, особенно в отношении наиболее опасных загрязнителей, и стала еще одним шагом на пути к интеграции с другими принципами и процедурами в сфере решения проблем защиты окружающей среды.
Ядро законодательства в области качества воздуха составляют Директивы и Решения Совета ЕС. Проанализировав основные положения, мы можем определить, что законодательство ЕС об охране атмосферного воздуха включает несколько направлений правового регулирования: 1) борьба с загрязняющими воздух транспортными эмиссиями;
2) содействие производству «экологических» двигателей и снижению токсичности потребляемого ими топлива; 3) охрана озонового слоя и преодоление парникового эффекта; 4) сокращение трансграничного загрязнения; 5) снижение эмиссии промышленных и энергетических объектов; 6) охрана лесов от атмосферных загрязнений. Предотвращение воздушного загрязнения предполагает достижение целей и стандартов качества воздуха, которое исключает риск для человеческого здоровья и окружающей среды.
Учитывая вышеизложенное, считаем целесообразным определить базовые принципы, составляющие основу действующей системы экологического нормирования ЕС в сфере охраны атмосферного воздуха.
1. Принцип предотвращения загрязнения, который содержательно определяет необходимость снижения уровня антропогенного воздействия на атмосферный воздух насколько это технически достижимо и экономически возможно.
2. Производственный объект рассматривается как единое целое, в котором существенное изменение технологии может изменять уровни воздействий на атмосферный воздух. Ведь применение различных и несогласованных подходов к нормированию и контролю над выбросами в атмосферу скорее способствует перемещению загрязнения между разными природными средами, чем защите окружающей среды в целом.
3. Экологическая безопасность производства обеспечивается на всех стадиях жизненного цикла производственного объекта, включая этапы проектирования, строительства, нормальной эксплуатации и аварийных режимов, пусков, остановок, вывода из эксплуатации.
4. Полное и рациональное использование потребляемых ресурсов и сырья как основа для достижения цели устойчивого развития. Это означает, что приоритет должен отдаваться не мерам на «конце трубы» (очистным сооружениям, установке электрофильтров), а мерам, предотвращающим возникновение загрязнений. Этот принцип переносит внимание экологов из традиционных для них объектов (очистительные сооружения) непосредственно на производственные технологические объекты, так как именно там образуются потери и загрязнения.
Основываясь на перечисленных принципах, система экологического нормирования ЕС определяется следующими положениями. Для определенных классов промышленных объектов (наиболее потенциально экологически опасных) вместо отдельных разрешений на различные виды воздействий вводится единое комплексное экологическое разрешение, в котором должны быть перечислены все меры, необходимые для обеспечения высокого уровня охраны атмосферного воздуха и окружающей среды в целом. Ограничение перечня объектов нормирования и их экологических показателей позволяют концентрировать усилия и ресурсы на наиболее значимых направлениях. Наравне с традиционными показателями - объемами выбросов и сбросов - введены показатели энергоэффективности и эффективности использования сырья (применение принципа предотвращения загрязнения). Кроме этого, предельные величины и параметры выбросов или соответствующие им меры технического характера, которые указываются в комплексном разрешении, должны определяться «на основе наилучших доступных технологий». Согласно положениям Директивы Совета 96/61/ЕС, термин «наилучшие доступные технологии» определяется как наиболее эффективная и передовая стадия в развитии видов деятельности и методов эксплуатации, показывающая практическую пригодность определенных технологий для принципиального обеспечения предельных эмиссий, разработанных для предотвращения и, если это практически невозможно, для снижения эмиссий и воздействия на окружающую среду в целом.
То есть, речь идет не об обязанности использовать какую-либо определенную технологию или метод, а об учете технических характеристик соответствующего объекта, его географического расположения и местных условий окружающей среды. Единственным требованием для всех случаев является сокращение трансграничных загрязнений и обеспечения высокого уровня охраны атмосферного воздуха в целом. Важно отметить, что
разрешение устанавливает технологию, которую следует применять, а ограничивает уровень воздействия на окружающую среду и потребление ресурсов.
В январе 2011 г. вступил в силу Закон Украины «Об основных принципах (стратегии) государственной экологической политики до 2020 года», принятый Верховной Радой 1 декабря 2010 г., который определяет основные принципы и меры экологического управления в сфере охраны атмосферного воздуха. К ним относятся: уменьшение объема выбросов общераспространенных загрязняющих веществ, определение целевых показателей содержания опасных веществ в атмосферном воздухе, оптимизация структуры энергетического сектора национальной экономики путем увеличения объема использования энергетических источников с низким уровнем выбросов двуокиси углерода, а также обеспечение сокращения объема выбросов парниковых газов в соответствии с задекларированных Украиной международных обязательств в рамках Киотского протокола к Рамочной конвенции Организации Объединенных Наций об изменении климата.
Следует отметить, что данная Стратегия направлена на приближение украинской экологической политики к требованиям ЕС и определяет направления гармонизации экологической политики Украины с европейским экологическим процессом, особенно в области охраны атмосферного воздуха.
Основу законодательства в сфере охраны атмосферного воздуха составляет Закон Украины «Об охране атмосферного воздуха», принятый 16 октября 1992 г. в ред. от 21 июня 2001 г., с соответствующими изменениями. Закон нацелен на сохранение благоприятного состояния атмосферного воздуха, его восстановление и улучшение для обеспечения экологической безопасности жизнедеятельности человека, а также предотвращение вредного воздействия на окружающую природную среду. Он определяет правовые и организационные основы и экологические требования в области охраны и использования атмосферного воздуха.
Закон Украины «Об охране окружающей природной среды» в ред. от 26.04.2014 р., определяет классификацию экологических нормативов. Согласно ст. 33 настоящего Закона экологические нормативы представляют собой две принципиальных разновидности: нормативы качества окружающей среды и нормативы допустимого воздействия на окружающую среду. Каждая из двух групп имеет свои подгруппы. Принципиальная разница между ними заключается в том, что нормативы качества определяют предельные количества вредных веществ, способных оказать влияние на здоровье человека, атмосферный воздух, воду и т. д. Соответствие количества вредных веществ нормативам качества окружающей среды позволяет говорить о безопасности окружающей среды для здоровья граждан. В отличие от нормативов качества, нормативы допустимого воздействия на окружающую среду включают требования не к состоянию окружающей природной среды, а к источнику вредного воздействия, ограничивая его деятельность определенными рамками.
Взаимообусловленность обеих групп экологических нормативов состоит в том, что совместное количество вредных веществ, которые могут быть размещены промышленными и другими объектами в результате выбросов, сбросов и размещения отходов не должно повлиять на безопасное для жизни и здоровья человека качество окружающей природной среды.
Задачей законодательства об охране атмосферного воздуха является регулирование отношений в этой области с целью сохранения, улучшения и восстановления состояния атмосферного воздуха, предотвращения и снижения вредного химического, физического, биологического и иного воздействия на атмосферный воздух, обеспечение рационального использования атмосферного воздуха для производственных нужд, а также укрепление правопорядка и законности в этой сфере.
Экологические нормативы выбросов и сбросов загрязняющих веществ в окружающую природную среду, лимитов использования природных ресурсов, размещения отходов разрабатываются с учетом положений и требований законодательных и других
нормативных актов, показателей государственных и региональных экологических программ, экологической обстановки в регионах, необходимости предотвращения нарушения равновесия в окружающей среде, а также обеспечения охраны жизни и здоровья населения. При их установке должны учитываться передовые достижения науки и техники в области рационального и комплексного использования природных ресурсов и охраны окружающей среды, технико-экономические возможности предприятий, учреждений и организаций - приропользователей, природно-климатические особенности территорий.
Действительно, экологические законы невозможно реализовать без установления соответствующих нормативов качества окружающей природной среды, на основе которых можно оценить объем допустимой нагрузки на каждую конкретную территорию, посчитать, какое количество промышленных объектов можно разместить, какой совокупный ущерб они наносят экосистеме, оценить риски, рассчитать адекватный для этого ущерба размер экологических платежей и штрафов. Сегодня ведомства, к полномочиям которых относится проведение экологического контроля, вместо проверки соответствия деятельности хозяйствующих субъектов природоохранным требованиям и нормативам качества окружающей среды, проверяют соответствие санитарно-эпидемиологическим требованиям и нормам. А это никак не сказывается на реальном состоянии окружающей среды, поскольку не стимулирует снижение ущерба, наносимого окружающей среде.
Из вышеприведенного следует, что в Украине определена государственная политика в сфере охраны атмосферного воздуха, а нормативы качества атмосферного воздуха определены и законодательно закреплены. Однако в нашем исследовании мы не можем проигнорировать и то, что в действующем законодательстве система нормирования существует лишь номинально. Ведь, как справедливо отмечает М. Бринчук, при установлении нормативов как и с экономической, так и с экологической точки зрения необходимо базироваться на их научной обоснованности. Соблюдение нецелесообразных, даже на небольшую долю завышенных нормативов оборачивается для государства большими затратами, а занижение их может причинить вред здоровью людей и окружающей среде. Таким образом, не вызывает сомнений, что в современных условиях подход, применяемый украинским законодателем к вопросу нормирования в области охраны атмосферного воздуха, безнадежно устарел.
Гармонизация экологической политики Украины со стандартами Европейского Союза осуществляется путем системного совершенствования и приведения в соответствие с европейской правовой, нормативно-методической и институциональной базой экологического управления и экологической безопасности, взаимодействия с общественными объединениями. Для этого проводится идентификации национальной экологической политики и приведения ее в соответствие с общеевропейской экологической политикой.
Исследуя вопросы правовой охраны атмосферного воздуха и уровня его загрязнения вредными веществами в европейском и украинском законодательстве, следует отметить, что значительная часть украинского законодательства в указанной сфере соответствует европейскому, в частности, в части предмета правового регулирования. А именно: в отношениях в сфере регулирования качества атмосферного воздуха; в цели правового регулирования - сохранении, улучшении и восстановлении состояния атмосферного воздуха, предотвращении и снижении уровня его загрязнения и воздействия на него химических соединений, физических и биологических факторов; в правовых инструментах такого правового регулирования - системе мер, которая среди прочего включает стандартизацию, нормирование, мониторинг, установление разрешительной системы, оценку и контроль за качеством атмосферного воздуха.
Однако, несмотря на понимание и принятие европейской стратегии в исследуемой сфере, в Украине существуют проблемы, требующие неотложного решения:
- отсутствие действующей системы мониторинга качества атмосферного воздуха в городах и местах расположения вредных и аварийно-опасных предприятий;
- недостаточность приведения системы показателей загрязнения атмосферного воздуха в соответствие с европейскими стандартами.
Подытоживая, следует отметить, что именно эффективная экологическая политика, разработанная и внедренная с учетом положений европейской концепции, может позволить уменьшить негативное влияние на состояние атмосферного воздуха и обеспечить условия для полноценного существования человека и общества.
Список литературы: 1. Бшобран О. Управлшня у сферi охорони довкшля та природокористування в Укршш: Проблеми та шляхи ix виршення / О. Бшобран, В. Котляренко. - К. : ВЕГО "МАМА-86", 2003. - 160 с. 2. Бринчук М. М. Концепция развития экологического законодательства Российской Федерации / М. М. Бринчук. - СПб.: Из-во Юрид. ин-та, 2009. - 158 с. 3. Васюта О. А. Еколопчна пол^ика: нацюнальш та глобальш реалп: у 4-х т. / I. Ф. Курас (ред.). - Чершвщ: Зелена Буковина, 2004. - 480 с.
4. Дьомкш В. О. Вступ до екологiчноi пол^ики / В. О. Дьомкш. - К. : Тандем, 2000. - 194 с.
5. Заржицкий О. С. Правовые аспекты региональной экологической политики / О. С. Заржицкий. - Днепропетровск, 2003. - 147 с. 6. Шевчук В. Я. Саталкш Ю. М., Бшявський Г. О. Еколопчне управлшня : тдруч. / В. Я. Шевчук, Ю. М. Саталкш, Г. О. Бшявський. - К., 2004. - 240 с. 7. Андрейцев В. Тектолого-правовi аспекти забезпечення сучасноi екологiчноi пол^ики держави / В. Андрейцев // Право Украши. -2011. - №2. - С. 66-84. 8. Дюпон К. Вщносини мiж Евросоюзом та Украшою : необхщшсть конкретизацп структури вщносин у цшому та в еколопчнш сферi / К. Дюпон // Право Украши. - 2011. - 2. - С. 105-113. 9. Правовi основи еколопчно'1' политики Свропейського Союзу: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук : 12.00.06 / В. I. Лозо; Нац. юрид. акад. Украши iм. Ярослава Мудрого. - Х., 2010. - 36 с. 10. Про Основш засади (стратегию) державно'1' еколопчно'1' пол^ики Украши на перюд до 2020 року: Закон Украши // Вщом. Верх. Ради Украши. - 2010. - № 2817. -VI. 11. Про охорону атмосферного пов^ря: Закон Украши // Вщом. Верх. Ради Украши. - 1992. -№ 50. - Ст. 678.
ГАРМОН1ЗАЦ1Я ЕКОЛОГ1ЧНО1 ПОЛ1ТИКИ УКРА1НИ З1 СТАНДАРТАМИ GC У СФЕР1 НОРМУВАННЯ АТМОСФЕРНОГО ПОВ1ТРЯ
Копиця е. М.
У статп висв^люються проблеми еколопчно'' пол^ики у сферi нормування атмосферного пов^ря та ii гармошзацп зi стандартами Свропейського Союзу. Порiвняльний аналiз положень ^^о^льно'' та европейсько1 систем екологiчного управлiння та пол^ики надае можливiсть визначити шляхи удосконалення екологiчноi полiтики Украши у такш сферi, як нормування якост атмосферного пов^ря, та ii гармошзацп iз европейським законодавством.
Ключовг слова: еколопчна пол^ика, гармонiзацiя, нормування, атмосферне пов^ря.
HARMONIZATION OF ENVIRONMENTAL POLICY OF UKRAINE WITH EU STANDARDS IN THE FIELD OF AMBIENT AIR SETTING
Kopytsia I. M.
The article highlights the problems of environmental policy in the field of ambient air standardization and its harmonization with European Union standards. Comparative analysis of the provisions of national and European environmental management systems and policies creates the background for determination of ways to improve the environmental policy of Ukraine in such an area as ambient air quality and its harmonization with European legislation.
Key words: environmental policy, harmonization, standardization, ambient air.
Поступила в редакцию 25.06.2014 г.
