CC BY-ND
99
О ГАРМОНИЗАЦИИ ПОДХОДОВ К УПРАВЛЕНИЮ КАЧЕСТВОМ АТМОСФЕРНОГО ВОЗДУХА
С.Л. Авалиани, А.Л. Мишина
HARMONIZATION OF APPROACHES TO MANAGEMENT OF AIR QUALITY
S.L. Avaliani, A.L. Mishina
ГОУ ДПО «Российская медицинская академия последипломного образования Минздравсоцразвития России»
В данной статье рассматриваются существующие требования к нормированию качества атмосферного воздуха в Российской Федерации, странах Евросоюза и США, а также подходы к гармонизации отечественных нормативов с международными, рекомендуемыми ЕС, ВОЗ, Агентством по охране окружающей среды США и другими, основанные на использовании методологии анализа риска. Ключевые слова: гармонизация, качество атмосферного воздуха, безопасные уровни воздействия, оценка риска, наилучшие доступные технологии The article dwells upon the existing requirements for the valuation of air quality in the Russian Federation, the EU and the U.S.A., as well as approaches to the harmonization of domestic standards with international ones recommended by the EU, WHO, the U.S. Environmental Protection Agency and others based on the methodology of risk analysis.
Keywords: harmonization, air quality, safe levels of exposure, risk assessment, best available technologies.
В настоящее время руководством Рос-потребнадзора инициирован процесс гармонизации отечественных гигиенических нормативов загрязняющих веществ в
атмосферном воздухе населенных мест с международными безопасными уровнями воздействия, рекомендуемыми ЕС, ВОЗ, Агентством по охране окружающей среды
США и другими ведущими международными организациями.
Анализ сложившейся ситуации свидетельствует, что принципы нормирования качества атмосферного воздуха в ведущих странах мира, в частности, в странах европейского региона, США и в России достаточно близки, так как направлены на обеспечение охраны здоровья и благоприятных условий жизни для населения, а также на охрану окружающей среды. Тем не менее, в каждой стране способы регулирования загрязнения воздуха могут отличаться друг от друга, так же как законодательство, формат стандартов или нормативов и их величин (целевых показателей качества воздуха). В последнее время за счет усиливающихся интеграционных процессов в мире, взаимообмена имеющейся информацией, увеличения роли международных организаций, в частности ВОЗ, играющей активную роль в разработке рекомендаций по обоснованию безопасных уровней воздействия и степени риска при их превышении, происходит значительное сближение нормативных уровней в разных странах.
Необходимость пересмотра и гармонизации стандартов и нормативов качества атмосферного воздуха во многом связана с появлением новых научных данных в области эпидемиологии и последних разработок в методологии оценки риска.
В ведущих странах мира, в частности, ЕС и США, нормативы качества воздуха для приоритетных веществ учитывают воздействие не только на здоровье человека, но и экологические эффекты. В США стандарты качества воздуха по влиянию на здоровье называются первичными, а предупреждающие неблагоприятное влияние на экологическую систему вторичными. В ЕС также разработаны экологические нормативы с учетом влияния на различные звенья экосистемы, включая воздействие на растительность, урожайность, животных, водные экосистемы и т. д. Внедрение этих нормативов обусловлено тем, что в ряде случаев неблагоприятный эффект на экосистемы наблюдается при концентрациях, более низких, чем при воздействии на человека.
В целом количество разработанных нормативов в различных странах отличается друг от друга и является прерогативой конкретной страны. Но главным на сегодняшний день является не только гармонизация самих величин нормативных показателей, но и всего процесса регулирования качества атмосферного воздуха. Это связано с тем, что обоснование стандартов или нормативов в значительной степени зависит от типа выбранной стратегии управления качеством воздуха или управления риском. С сегодняшних позиций организация
эффективного контроля качества воздуха требует создания ясной и четкой основы для принятия решений о мерах по снижению риска и стратегиях уменьшения загрязнения.
Рассматривая сложившуюся ситуацию в зарубежных странах, можно отметить, что система нормирования качества воздуха, например, на федеральном уровне в США, базируется на шести индикаторных загрязняющих воздух веществах (criteria pollutants). В соответствии с Актом (Законом) о чистом воздухе (Clean Air Act, 1990, http://www.epa.gov/air/caa) в США для этих шести веществ установлены национальные стандарты качества атмосферного воздуха (NAAQS). Наряду с ними, для целей контроля Агентство по охране окружающей среды США разработало нормативные уровни для 188 наиболее опасных для здоровья загрязнителей (п. 112 Акта). Кроме того Агентство публикует ежегодные базы данных о более чем 600 веществах, выбрасываемых различными источниками, с подробной информацией об их токсикологических свойствах. Предприятия обязаны ежегодно отчитываться о выбросах этих веществ, если они у них присутствуют («Toxic Chemical Release Inventory Reporting Forms, and Instructions»).
В мае 2008 г. была принята Директива 2008/50/EC «О качестве атмосферного воздуха и о более чистом воздухе для Европы» (Directive 2008/50/EC of the European Parliament and of the Council of 21 May 2008 on ambient air quality and cleaner air for Europe). Этот документ направлен на обеспечение охраны здоровья населения на местном уровне в странах-членах ЕС и в Евросоюзе в целом путем регулирования выбросов загрязняющих веществ.
Директива 2008/50/EC охватывает следующие вопросы:
— установление целевых показателей качества атмосферного воздуха, направленных на предотвращение или сокращение вредного воздействия загрязняющих веществ на здоровье человека и на окружающую среду в целом;
— оценку качества атмосферного воздуха в странах — членах ЕС на основе общих методов и критериев;
— получение информации о качестве атмосферного воздуха, необходимой для борьбы с загрязнением и неблагоприятными эффектами и для мониторинга долгосрочных трендов и улучшений, достигнутых в результате мер, принятых на уровне стран или Сообщества в целом;
— обеспечение доступа населения к информации о качестве атмосферного воздуха;
— поддержание качества воздуха на высоком уровне там, где такой уровень достигнут (существует), и улучшение качества в других местах;
— усиление сотрудничества между странами — членами ЕС в области снижения загрязнения атмосферного воздуха.
В Директиве 2008/50/ЕС приведены значения предельных уровней (концентраций) загрязняющих веществ, то есть целевых нормативов, установленных на основе научной информации с целью предотвращения или сокращения негативного воздействия на здоровье человека и (или) на состояние окружающей среды в целом. Эти нормативы подлежат достижению в определенные периоды времени; затем следует поддерживать качество атмосферного воздуха на достигнутом уровне.
Подчеркивая необходимость гармонизации самого процесса управления качеством атмосферного воздуха с современными тенденциями, развивающимися в ведущих международных организациях (например, ВОЗ, ОЕСР и др.) и странах мира, следует рассмотреть некоторые недостатки сложившейся системы регулирования в России.
Так, в Докладе «Совершенствование системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды» на заседании президиума Государственного совета Российской Федерации от 27 мая 2010 г. или в Протоколе заседания межведомственной комиссии Совета Безопасности Российской Федерации по экологической безопасности от 10 декабря 2010 г. № 4 отмечено:
— «экологические отношения сегодня регулируются на основе множества часто слабо взаимосвязанных федеральных законов, ориентированных, как правило, на достижение узких секторальных задач охраны окружающей среды и природопользования»;
— «в правовом регулировании экологических отношений преобладает фрагментарный и пообъектный подход, не вполне соответствующий объективному единству природного мира, состоящего из различных, но системно взаимодействующих между собой компонентов — природных объектов»;
— «нормативная правовая база Российской Федерации в сфере охраны окружающей среды во многом не отвечает требованиям современного социально-экономического развития страны и нуждается в модернизации»;
— «отсутствие экономических стимулов для рационального природопользования приводит к значительным экономическим потерям»;
— «эффективность регулирования в сфере охраны окружающей среды в России с точки зрения выполнения основной задачи — снижения негативного воздействия — в настоящее время недопустимо низка»;
— «по мнению бизнес-сообщества, в целом государственное регулирование в сфере охраны окружающей среды представлено несистемным набором законов, каждый из которых, ко всему прочему, декларативен, расплывчат по формулировкам, лишен механизмов контроля исполнения, не соответствует современным международным принципам, тенденциям и обязательствам РФ по международным договорам» и т. д.
По-видимому, масштабное реформирование системы государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды, в том числе атмосферного воздуха, должно быть связано, во-первых, с наличием обоснованной поэтапной стратегии достижения поставленных целей и плана действий; и, во-вторых, с поддержкой реформы экологической общественностью, бизнесом, органами регионального и муниципального управления.
Новая система государственного регулирования должна базироваться на фундаментальной концептуальной основе, учитывающей, что любое регулирование должно основываться на предварительных надежных оценках реальной ситуации и определении приоритетов в действиях, направленных на максимальное снижение негативного воздействия
Решение данных проблем в большинстве ведущих стран мира и международных организаций связывают с разработкой и внедрением в природоохранное законодательство концепции экологического риска и риска здоровью населения, которая позволяет использовать надежные диагностические и количественные критерии принятия управленческих решений.
Возможность диагностических и количественных оценок обусловлена тем, что современное управление риском (фактически экологической безопасностью) базируется на так называемом двумерном определении риска, включающем как качественную оценку тяжести последствий сложившейся экологической ситуации, так и количественной вероятности этих событий.
Особенно ценно, что использование этой концепции на практике позволяет разрабатывать наиболее экономически эффективные (низко затратные) меры по снижению негативного воздействия на основе анализа «затрат—выгод» и «затрат—эффективности». Наряду с этим, аналитические требования к этой концепции позволяют выявить распределение экологического риска и риска для здоровья человека, то есть определить: кто подвергается риску и в какой мере.
Несмотря на широкое и достаточно успешное применение концепции риска в практической деятельности Роспотребнадзора в по-
МАРТ №3 (216)
47
следние годы, в стране, к сожалению, не созданы условия и механизмы реализации этой методологии в качестве основы проведения государственной экологической политики и развития национальной системы управления окружающей средой (СУОС). В основном, в последние годы она используется для оценки надежности устанавливаемых санитарно-защитных зон с позиций обеспечения безопасности здоровью населения, что является совершенно недостаточным, так как не раскрывает открывающиеся возможности ее применения для оптимизации управленческих процессов на муниципальном, городском, субъектном и федеральном уровнях, в том числе при ведении социально—гигиенического мониторинга.
Между тем, планируемый переход к единым принципам нормирования выбросов на основе применения наилучших существующих (доступных) технологий (НДТ), а также от разрешительной системы природопользования к системе декларирования соблюдения экологических требований субъектами, хозяйственная деятельность которых не оказывает значительного воздействия на окружающую среду, в еще большей степени повышает роль использования методологии анализа риска в управленческих целях.
Это связано с тем, что, несмотря на то, что планируемый переход, с одной стороны, упростит процедуру инвентаризации источников выбросов, обеспечив учет приоритетных источников и загрязняющих веществ и сократив затраты труда и времени на учет незначительных источников и второстепенных загрязняющих веществ; обеспечит сопоставимость требований, предъявляемых к однотипным предприятиям, открытый доступ к информации об экологической результативности, соответствующей НДТ для государственных природоохранных органов, промышленников, предпринимателей, инвесторов и общественности и т.д., с другой стороны, должен учитывать исключительно важный аспект возникающей проблемы, которая заключается в следующем: установление нормативов выбросов загрязняющих веществ в атмосферный воздух, даже с учетом показателей наилучших доступных технологий, не всегда может гарантировать, что качество воздуха в местах источников выбросов будет соответствовать безопасным уровням. Другими словами, установление нормативов выбросов загрязняющих веществ на основе наилучших доступных технологий не является альтернативой соблюдения нормативов качества атмосферного воздуха и не может во всех случаях обеспечить полную безопасность воздействия на окружающую среду и здоровье человека.
Это обстоятельство учитывается в практике управления качеством атмосферного воздуха в международном сообществе и в развитых странах мира. Так, в соответствии с поправками к Закону о чистом воздухе США, Агентство по охране окружающей среды (ЕРА) разработало интегрированную стратегию управления токсичными загрязнителями атмосферного воздуха (Integrated Urban Air Toxics Strategy. Published in the Federal Register on July 19, 1999), в рамках которой установление стандарта НДТ представляет только 1 фазу процесса. Однако главной является 2 фаза — требование обязательной оценки остаточного риска после введения стандарта НДТ (параграф 112(f)(2)(A) Закона о чистом воздухе США). Если остаточный риск превышает приемлемый уровень, то в течение 2—8 лет должны быть разработаны альтернативные способы снижения риска (параграф 112(f)(2)(A) Закона о чистом воздухе США). ЕРА представило Конгрессу США в 1999 г. подробную процедуру оценки остаточного риска.
Таким образом, при внедрении показателей НДТ обязательным является использование методологии оценки риска, так как только на ее основе можно определить, обеспечивается ли полностью безопасность для здоровья населения, или какой уровень остаточного риска наблюдается на территории с проживающим населением после внедрения новых методов регулирования выбросов. Такой подход является стимулирующим фактором для разработки не только мер по снижению загрязнения, но и развития инновационных технологий и модернизации производства в целом.
Вместе с тем, для реализации этих подходов на практике необходима поддержка экологической общественности, конкурентоспособного бизнеса и органов территориального и муниципального управления. Здесь опять важно отметить преимущество использования методологии оценки риска. Только в рамках концепции риска предусмотрен механизм информирования или распространения информации о риске. Досконально разработаны основные принципы и способы информирования всех заинтересованных сторон в виде взаимообмена информацией о степени риска, включая восприятие риска разными группами населения.
В целом только разработка новых законодательных актов и нормативно-распорядительных документов или внесение изменений в действующие, включающих требования к обязательному использованию методологии анализа риска, позволит не только в значительной степени оптимизировать систему контроля загрязнения атмосферного воздуха, но и гармонизировать этот про-
цесс с методами, рекомендуемыми ведущими международными организациями в медико-профилактической политике и природоохранной деятельности, что будет способствовать развитию модернизационных и инновационных процессов в России.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Рекомендации по качеству воздуха в Европе (второе издание). Европейское региональное бюро ВОЗ. М.: Весь мир, 2004. 302 с.
2. WHO Air Quality Guidelines. Global Update 2005. //WHO, Report on a working group meeting, Bonn, Germany, 18—20 October 2005.
3. Science and Decisions: Advancing Risk Assessment //Committee on Improving Risk Analysis Approaches
Used by the U.S. EPA, National Research Council. ISBN: 0-309-12047-0, 478 pages, (2008). 4. Промежуточный отчет. Блок деятельности 10. Нормативы качества окружающей среды. 10.3 — Нормирование качества атмосферного воздуха и выбросов загрязняющих веществ //ЕС-Россия — Программа сотрудничества. Гармонизация экологических стандартов II. М., 2008.
Контактная информация:
Авалиани Симон Леванович тел.: 8 (495) 945 46 05
Contact information:
Avaliani Simon Levanovich, tel.: 8 (495) 945 46 05
