CC BY
136
ВОПРОСЫ КОНСТИТУЦИОННОГО ПРАВА
© Колосов Н. В., 2005
ГАРАНТИИ В ОРГАНИЗАЦИОННОЙ СФЕРЕ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ: ПРАКТИКА ЗАРУБЕЖНЫХ СТРАН
Вопросам установления и реализации гарантий местного самоуправления за рубежом уделяется достаточно много внимания. При этом в государствах мира имеются собственные подходы к данной проблеме, которые весьма серьезно отличаются друг от друга. В европейских странах большое значение при установлении гарантий деятельности местных органов власти имеет Европейская хартия местного самоуправления, хотя, например, в федеральном законодательстве и законодательстве земель в Германии содержатся более конкретные гарантии местного самоуправления. Исследование зарубежного опыта, имеющего многолетнюю историю, может потребоваться при проведении реформы местного самоуправления в Российской Федерации. Но следует подчеркнуть, что осуществление всеобъемлющих организационных реформ, как показывает зарубежная практика, требует достаточно продолжительного срока. Так, муниципальная реформа в Швеции началась в 40-х гг. прошлого века и продолжалась около 20 лет. Спешка же в этих вопросах может вызвать только большое количество проблем.
В сфере организации своей деятельности местному самоуправлению за рубежом предоставляется целый ряд гарантий. Они могут закрепляться как в правовых актах, принимаемых государственными органами власти, так и в актах, принимаемых местными органами власти. Так, важнейшим элементом правового статуса местных органов в США являются муниципальные хартии. «Право на такую хартию обеспечивало муниципалитетам большую самостоятельность в отношениях с органами власти штатов, большую свободу усмотрения в решении дел местного значения, включая вопросы устройства власти, финансов, собственности, кадровой политики, отношений с населением... В функциональном плане хартии способствуют ограничению вмешательства законодательных органов штатов в местные дела, содействуют расширению прав местного самоуправления, в особенности, в таких вопросах, как изыскание дополнительных источников доходов, финансирование капиталовложений, стимулирование предпринимательства,
проведение мер социальной защиты бедных»1. Хартии также позволяют избирать приемлемые для населения варианты устройства местной власти, взаимоотношений между представительными и исполнительными органами власти, организации муниципальных служб.
Вместе с тем, хартии не должны противоречить законодательству штатов. Введение в хартию положений, противоречащих конституции и законам штата, дает основания для вынесения судами решений о недействительности таких
положений из-за превышения муниципалитетами своих полномочий. Тем не менее, местные власти имеют достаточно широкие полномочия в сфере организации своей деятельности.
Российское законодательство также позволяет муниципальным образованиям в своих уставах закреплять структуру органов местного самоуправления с учетом исторических и иных традиций. Но при этом, как и в США, устав муниципального образования не должен противоречить Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, а также конституциям (уставам), законам, иным нормативным правовым актам субъектов Российской Федерации. Аналогичные положения существуют и в законодательстве Азербайджанской Республики.
Определенной гарантией местного самоуправления в организационной сфере является и наличие пределов контроля со стороны государственных органов. В настоящее время во многих странах распространен, так называемый административный контроль, при котором решения местных органов власти по вопросам их собственной компетенции могут быть оспорены лишь по мотивам законности в суде2. Суды, как правило, не могут рассматривать решения местных властей по собственной инициативе. В Великобритании, например, соответствующая просьба (жалоба) должна поступить от лиц или же органов, интересы которых были затронуты конкретным действием (или бездействием) властей. Конституционные суды земель в Германии также осуществляют свою деятельность только по запросам, ходатайствам, жалобам. При производстве, осуществляемом органами надзора в Австрии, общины имеют статус стороны (они имеют право обратиться с жалобой на орган надзора в административный суд и конституционный суд), на что особо указывается в статье 119а Конституции Австрии.
Большой свободой в осуществлении своих функций обладают муниципалитеты в Швеции. Судебный контроль за их деятельностью осуществляется в особых условиях. Обжаловать решения муниципального совета могут только жители и только в судебном порядке. При этом административный суд фактически принимает решение, исходя из принципа «разрешено все то, что прямо не запрещено законом», однако при условии, что это касается именно общественных интересов3.
В сфере делегированной компетенции надзор бывает более жестким, так как в данном случае он осуществляется не только с точки зрения законности, но и целесообразности, что вполне
соответствует статье 8 Европейской хартии местного самоуправления4. Подобный подход следует признать оправданным и для России. Анализ нового российского законодательства о местном самоуправлении позволяет сделать вывод об усилении контроля со стороны государства за выполнением отдельных государственных полномочий, переданных на местный уровень власти. По статье 77 нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»5 органы прокуратуры Российской Федерации и другие уполномоченные федеральным законом органы осуществляют надзор за исполнением органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления действующего законодательства. Контроль же имеет место при осуществлении органами местного самоуправления и должностными лицами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий.
В ряде стран существуют определенные рамки и по ограничению сферы самоуправленче-ской деятельности общин со стороны государства. В Германии, в частности, никогда не позволяется затрагивать основы и суть самоуправления, произвольно ограничивать право на самоуправление. «Такие попытки должны иметь под собой веские основания, затрагивающие благо всего общества, и рассматриваться в свете существующих гарантий местного самоуправле-ния»6. В России прослеживается аналогичная тенденция. Так, в соответствии со статьей 3 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» права граждан на осуществление местного самоуправления могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Для решения стоящих перед ними задач органы местного самоуправления наделяются собственной компетенцией. В различных правовых системах мира вопросы компетенции муниципальных органов решаются по-разному. В США и Великобритании функции муниципалитетов, пределы самостоятельности местных органов власти составляют предмет централизованного правового регулирования. На уровне государства достаточно подробно определяется сфера муниципальной деятельности. «Конструкция полномочий муниципальных органов, принятая в США, Великобритании и большинстве других капиталистических стран, отвечает принципу «позитивного» регулирования, согласно которому каждый муниципалитет может делать лишь то, что прямо и точно предусмотрено для него законодательными актами; отступление же от подробного перечня прав и обязанностей влечет признание муниципальных актов противозаконными в силу правила «ultra vires» (превышение полномочий)»7. В США этот принцип нашел отражение в правиле Диллона, в соответствии с которым сомнения в наличии полномочия трак-
туются судами против муниципальных корпораций. Однако тенденции к централизации противодействует то, что многие влиятельные слои населения (прежде всего предприниматели) заинтересованы в сохранении определенной «автономности» местного управления8. Таким образом, само население заинтересовано в устойчивости местного самоуправления.
В странах же континентального права местные органы, как правило, вправе осуществлять такие действия, которые прямо не запрещены законом и не закреплены за каким-либо органом. Данный принцип получил распространение во Франции и Германии. Так, в пункте 2 статьи 28 Основного закона ФРГ закреплено, что общинам должно быть предоставлено право регулировать в рамках закона под свою ответственность все дела местного сообщества. В основном к собственной ответственности общин в организационной сфере относятся следующие суверенные права: право самостоятельного создания органов и определения их внутренней организации, право на проведение собственной кадровой политики, право на составление планов использования территории и застройки. К недостатку немецкой системы местного самоуправления, по мнению Р. Штобера, относится слишком интенсивное законодательное регулирование прав общин со стороны земель. Законодательное регулирование порождает иллюзию, что существует какой-то общий тип общины, соответствующий всем местным потребностям. При этом не учитываются специфика развития и географические особенности9. В России наблюдается другая тенденция. С принятием нового Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» большинство вопросов местного самоуправления регулируется федеральным законодательством, а не законодательством субъектов федерации. Хотя в отдельных случаях субъекты федерации с учетом особенностей местного самоуправления на своей территории могли бы осуществлять правовое регулирование большего круга вопросов деятельности местного самоуправления.
Однако свобода осуществлять полномочия, не закрепленные за местными органами в законодательстве, не всегда означает высокую степень их самостоятельности. Поэтому нельзя однозначно сказать о преимуществе принципа «негативного» регулирования. В российских условиях неточное закрепление полномочий органов местного самоуправления, наоборот, может только ухудшить положение. Так, это облегчает передачу на местный уровень отдельных государственных полномочий без выделения финансовых ресурсов. Анализ положений Закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 2003 г. показывает, что законодатель стремился наиболее точно указать перечень вопросов местного значения и полномочия местных органов власти.
Кроме того, существуют и другие гарантии организационной самостоятельности муниципальных образований. К примеру, в Азербай-
джанской Республике «самостоятельность в пределах собственной компетенции обеспечивается нормами законодательства, в соответствии с которыми не допускается подчиненность одного муниципального образования другому и осуществление местного самоуправления органами
государственной власти и государственными 10 |—\
должностными лицами» . В данном случае прослеживается большое сходство с законодательством Российской Федерации, где имеются аналогичные положения.
Для российской системы местного самоуправления следует признать возможным применение опыта по контролю над реализацией переданных на местный уровень государственных полномочий. По вопросам же местного значения органы местного самоуправления должны обладать определенной в рамках законодательства свободой действия. Контроль со стороны государственных органов власти в этой сфере необходимо осуществлять только за соответствием законодательству действий местных органов власти. А реформа местного самоуправления в нашей стране не должна проводиться в спешке. Только последовательность и продуманность всех шагов может гарантировать успех преобразованиям.
□ □ □ □ □
1 Барабашев Г. В. О хартиях местного самоуправления в США // Государство и право. 1994. № 5. С. 127-128.
2 Хотя, например, в Республике Беларусь в случае нарушения Советами законодательства вступает в действие принцип властеподчинения, и решения местных Советов депутатов могут быть отменены вышестоящими представительными органами (см.: Шабай-лов В. И. Местное самоуправление в Республике Беларусь: состояние и перспективы развития // Журнал российского права. 2002. № 11. С. 143).
3 См.: Шишкина Н. Э. Местное управление в Швеции в свете европейского опыта // Сибирский юридический вестник. 1998. № 2. С. 48.
4 Подробнее о контроле центральных властей над местным управлением см.: Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 115-132.
5 Собрание законодательства РФ. 2003. № 40.
Ст. 3822.
6 Элерс Д. Местное самоуправление в Германии // Государство и право. 2002. № 3. С. 71. См. также: Хашке Д. Коммунальное управление в Германии // Муниципальное право. 2001. № 4. С. 63.
7Барабашев Г. В. Положение и роль муниципальных органов в современном капиталистическом государстве (США, Великобритания) : автореф. дис.... д-ра юрид. наук. М., 1971. С. 20.
8 См.: Местные органы власти в политической системе капитализма / отв. ред. В. А. Туманов, Г. В. Барабашев. М., 1985. С. 29.
9 См.: Штобер Р. Практические требования и опасности местного самоуправления в Германии // Местное самоуправление: теория и практика: сб. М., 1997. С. 26.
10 Кулиев И. Азербайджан: правовые основы местного самоуправления // Закон. 2002. № 4. С. 136.
