CC BY
308
ВЕСТНИК ПЕРМСКОГО УНИВЕРСИТЕТА
2010 Юридические науки Выпуск 3(9)
УДК 342. 553
ДОКТРИНАЛЬНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА ОСНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
Л.И. Бусыгин
Кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданско-правовых дисциплин
Пермский филиал Нижегородской академии МВД России. 614038, г. Пермь, ул. Академика Веденеева, 100
А.В. Москалев
Доктор юридических наук, профессор кафедры конституционного и финансового права
Пермский государственный университет. 614990, г. Пермь, ул. Букирева, 15
E-mail: [email protected]
На основе анализа нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, работ отечественных и зарубежных ученых сделан вывод о том, что в настоящее время нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления. В статье также предлагается проводить отличие основ местного самоуправления от принципов местного самоуправления.
Ключевые слова: местное самоуправление; основы местного самоуправления; принципы местного самоуправления; муниципальная собственность; экономическая основа местного самоуправления
Понятие «основы местного самоуправления» принято считать новым для отечественного государствоведения [11, с. 83]. Оно применялось в названии целого ряда разделов и глав законодательных актов начала 90-х гг.: в законе СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР» (1990 г.), законе РСФСР «О местном самоуправлении в РСФСР» (1991 г.), в Федеральном законе от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». В настоящее время данный термин используется в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», в законодательстве субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативных актах муниципальных образований.
Местное самоуправление в Российской Федерации - форма осуществления народом своей власти, обеспечивающая в пределах, установленных Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, а в случаях, установленных феде-
© Бусыгин Л.И., Москалев А.В., 2010
ральными законами, - законами субъектов Российской Федерации, самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения исходя из интересов населения с учетом исторических и иных местных традиций.
Несмотря на большое количество нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня, в работах зарубежных авторов, оперирующих исследуемыми дефинициями, в отечественной правовой литературе на сегодняшний день нет единства в толковании понятия основ местного самоуправления. Особенно это касается тех случаев, когда в юридической литературе, нормативных правовых актах ученые исследователи используют правовые категории «основы» («принципы») в различных словосочетаниях: «основы конституционного строя», «основы местного самоуправления», «основы демократии» и т.д., определяя их содержание одно через другое. Основы - это принципы ... . Принципы - это основы ... .
Таким образом, возникает справедливый вопрос: что же их все-таки сближает и разделяет? Попробуем ответить на постав-
ленный вопрос на примере жизненно важной для каждого гражданина нашей страны темы - «Основы (принципы) местного самоуправления», так как в соответствие со ст. 1 Федерального закона №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации, признается, гарантируется и осуществляется на всей территории Российской Федерации.
В ряде случаев «основы местного самоуправления рассматриваются как совокупность установленных Конституцией Российской Федерации и Федеральными законами норм-принципов, закрепляющих и регулирующих наиболее существенные коренные общественные отношения, возникающие в процессе организации и осуществления местного самоуправления на всей территории Российской Федерации, в соответствии с которыми должны находиться все другие муниципально-правовые нормы нормативных правовых актов» [21, с. 17].
Система принципов местного самоуправления - близка, но не тождественна основам местного самоуправления. В исследуемых терминах действительно много общего, так как и основы и принципы местного самоуправления относятся к числу главных механизмов несущих конструкций местного самоуправления.
Понятие «принцип» происходит от лат. слова рппаршт - начало, основа. Основное исходное положение какой-либо теории, учения, науки и т.д. [22, с. 1057] Так, А.А. Иванов определяет принципы права как основные исходные положения, юридически (законодательно и нормативно) закрепляющие объективные закономерности общественной жизни [10, с. 264].
Принципам местного самоуправления, в отличие от основ, посвящено множество научных работ. Почти в любой монографии, учебном и научно-практическом пособии, а также в большинстве учебников по муниципальному праву Российской Федерации принципы местного самоуправления определены как стержневые начала и идеи [21, с. 158], коренные начала и идеи [23, с. 168], исходные идеи, коренные начала [18, 19],
основополагающие начала и руководящие идеи [8, с. 903], исходные нормативноруководящие начала [5, с. 292], лежащие в основе организации и деятельности населения, формируемых им органов, самостоятельно осуществляющих управление местными делами, т.е. в большинстве случаев, определяющими признаками являются слова - «коренные начала и идеи, лежащие в основе.»
Возникает обоснованный вопрос: чем же тогда являются основы местного самоуправления, чем они отличаются от принципов местного самоуправления?
По мнению Р.3. Лившица, принципы охватывают всю правовую идею: и нормы, и отношения - и придают ей логичность, последовательность, сбалансированность, освобождая их от конкретики и частностей [14, с. 195].
Однако «.каждый вид общественных отношений, регулируемых определенной отраслью права, имеет, как правило, не один уровень, а несколько. Общественные отношения, регулируемые конкретной отраслью права, - однородны, но одновременно многообразны и имеют тенденцию к дроблению: выделению основной группы общественных отношений (основного вида или первого уровня) и производных от нее или примыкающих к ней других групп общественных отношений» [3, с. 15].
Следовательно, «.отношения, характеризующие общественный строй, не только неодинаковы, но и неравноценны, есть первичные и вторичные общественные отношения, более того - конституционные нормы первичного и вторичного характера» [25, с. 323], т.е. основы и принципы местного самоуправления относятся к базовым, ключевым понятиям.
Однако, нормы-принципы, регулирующие эти категории, не адекватны по своему содержанию. Принципы местного самоуправления (самостоятельность в решении вопросов местного значения, многообразия организационных форм и моделей местного самоуправления, организационной обособленности от органов государственной власти и др.) раскрывают его природу, сущность и назначение.
Нормы-принципы, регулирующие основы местного самоуправления, закрепляют необходимые предпосылки (условия), эффективность деятельности как отдельно взятого муниципального образования, так и местного самоуправления в целом.
Основы - это базовые, ключевые понятия, которые детерминируются природой, сущностью местного самоуправления, охватывают главные, основополагающие общественные отношения, составляющие систему его основных гарантий (территориальные, правовые, организационные, экономические, финансовые). Поэтому наиболее приемлемую характеристику основ местного самоуправления предлагают О.Е. Кута-фин и В.И. Фадеев: как совокупность определенных предпосылок и условий, лишь при наличии которых возможно реальное и эффективное местное самоуправление [13, с. 250].
Подобный подход в определении понятия «основы местного самоуправления» имеет место также в работах ученых
А.Е. Когута и В.А. Гневко [15, с. 11-76], авторского коллектива под руководством
А.И. Коваленко [12, с. 58-64; 79-83] и Е.С. Шугриной [26, с. 83].
При всем этом понятие «основы местного самоуправления» можно рассматривать в фактическом и юридическом плане. В фактическом плане «основы местного самоуправления» - это та база, фундамент, которые создают предпосылки и условия для реального и эффективного функционирования местного самоуправления в интересах населения муниципального образования, обеспечивают и гарантируют его самостоятельность.
В юридическом плане «основы местного самоуправления» - это муниципальноправовой институт, система норм, регулирующих базовые предпосылки и условия самостоятельности и эффективности местного самоуправления в решении отнесенных к его ведению вопросов.
В юридической литературе также можно встретить точку зрения, согласно которой происходит слияние основ местного самоуправления с основами конституционного строя, предлагается рассматривать их и относится к этому, в целом, с учетом данно-
го обстоятельства. Следует отметить, что между основами конституционного строя и основами местного самоуправления есть определенное сходство и различие.
По мнению А.А. Иванова, основы конституционного строя Российской Федерации следует понимать как главные устои государства, его основные принципы, которые призваны обеспечить Российской Федерации характер конституционного государства [10, с. 201].
Основы местного самоуправления являются составной частью основ конституционного строя, но в текущем законодательстве они применяются прежде всего как важнейшие предпосылки и гарантии эффективности работы всего местного самоуправления. На базе основ местного самоуправления создается и держится вся система, все правовое здание местного самоуправления. Отсутствие хотя бы одного элемента основ местного самоуправления (финансовой, экономической, организационной и др.) может привести к нестабильности всей системы местного самоуправления, вплоть до ее разрушения. В то же время, являясь составной частью главы первой Конституции Российской Федерации - «Основы конституционного строя», они, как и все положения этой главы, составляют основополагающие начала конституционного строя Российской Федерации.
М.В. Баглай определяет конституционный строй как порядок, при котором соблюдаются права и свободы человека и гражданина, а государство действует в соответствии с Конституцией [1, с. 96].
Местное самоуправление как местная власть, местный строй, являясь составной частью конституционного строя, будучи его производной, - это тоже порядок, при котором соблюдаются прежде всего права и свободы человека и гражданина, а органы местного самоуправления и само население действуют в соответствии с Конституцией Российской Федерации и законами. Следовательно, значительная часть основ конституционного строя Российской Федерации одновременно составляют и основы местного самоуправления в Российской Федерации.
Именно такую позицию относительно включения конституционных основ в основы местного самоуправления занимает
В.В. Пылин: «Трудно представить, чтобы такие основы конституционного строя, как являющиеся высшей ценностью человек, его права и свободы, либо социальная политика, направленная на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека, либо народовластие, либо идеологическое и политическое многообразие, не составляли бы одновременно и основы местного самоуправления, не определяли бы главный смысл и содержание всей деятельности муниципальных органов».
Безусловно, основы конституционного строя Российской Федерации составляют и основы местного самоуправления, так как противопоставлять их друг другу, так же как и местное самоуправление - государству, бессмысленно.
Местное самоуправление исключительно автономно функционировать не может, так как: а) руководствуется в своей деятельности Конституцией Российской Федерации, федеральными законами и законами субъекта Российской Федерации; б) муниципальные образования являются составными частями территории Российской Федерации; в) жители муниципального образования есть граждане Российской Федерации; г) на территории одного государства не может быть нескольких суверенов. Иначе говоря, основы местного самоуправления рассматриваются в качестве основных положений, его раскрывающих.
К основам местного самоуправления, по нашему мнению, относятся не все конституционные установления, содержащиеся в гл. 1 Конституции Российской Федерации, а те из них, которые выступают как предпосылки, условия его эффективности. Понятия «основы конституционного строя Российской Федерации» и «основы местного самоуправления» нужно соотносить как родовое и частное.
При всем этом местное самоуправление самостоятельно в решении вопросов местного значения. Основы местного самоуправления, содержащиеся в гл. 1 Конституции Российской Федерации, закрепляются
в ней в самой общей сущностной форме, а конкретно раскрываются в гл. 2, 3 и 8 Конституции Российской Федерации, Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и иных нормативных актах федерального, регионального и муниципального уровней.
Отграничение основ местного самоуправления от основ конституционного строя, по нашему мнению, необходимо для того, чтобы выделить именно ту ее часть, которая бы позволила муниципальным образованиям нормально и эффективно развиваться. Такое отграничение позволяет сконцентрироваться обществу только на достижении тех целей, которые свойственны местному самоуправлению, что соответственно приводит и к более позитивным результатам.
Подводя итог вышесказанному, следует отметить тот факт, что обозначенная в начале исследования проблема возникла в переходный период российской действительности, когда отрицалось все то, что было связано с жизнью Союза Советских Социалистических Республик. Так, отличительной чертой советского законодательства было то, что базовыми, фундаментальными нормативными правовыми актами практически каждой отрасли права были ее основы: основы гражданского законодательства, основы семейного законодательства, основы жилищного законодательства, основы уголовного законодательства и т.п.
С принятием и вступлением в действие Конституции Российской Федерации данное правило почему-то утратило силу. Представляется, что этот шаг был ошибочным вследствие того, что основы законодательства концентрировали в себе ключевые, базовые, фундаментальные правила поведения его участников, т.е. были более доступны, понимаемы и, главное, реализуемы большей частью общества хотя бы с той точки зрения, что состояли из 50-100 статей в отличие от 500-1500 статей различных кодексов Российской Федерации, на которые необоснованно была возложена несвойственная им функция основ.
Хотелось бы процитировать главные слова, основу Российской Конституции:
«Мы, многонациональный народ Российской Федерации, соединенные общей судьбой на своей земле, утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие, сохраняя исторически сложившееся государственное единство, исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов, чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость, возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы, стремясь обеспечить благополучие и процветание России, исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества, принимаем КОНСТИТУЦИЮ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ».
Рассмотрев понятие и значение основ местного самоуправления, следует перейти к определению необходимого для эффективного функционирования муниципального образования перечня основ местного самоуправления и их содержания.
Анализ нормативной базы, юридической литературы по данной проблеме также показывает, что все перечисленные вопросы либо недостаточно изучены, либо, сопоставляя одну работу с другой, вызывают множество вопросов. Так, на первом этапе развития основ местного самоуправления в законодательстве советского периода в самостоятельные разделы были выделены: экономическая основа местного самоуправления (раздел 2) и финансовая основа (раздел 3) Закона СССР от 9 апреля 1990г. В Законе РСФСР о местном самоуправлении прибавляется к вышеназванным двум - организационная основа деятельности местных советов (гл. 2). Таким образом, законодательство советского переходного периода развития местного самоуправления закрепляет в качестве основ: экономическую, финансовую и организационную основы местного самоуправления.
Законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении - Федеральный закон РФ от 12 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» называет в преамбуле три основы местного
самоуправления - правовые, экономические и финансовые. Следуя содержанию гл. 2, делаем вывод о дополнении этого перечня еще одной - территориальной основой местного самоуправления. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» устанавливает в преамбуле четыре принципа организации местного самоуправления: правовые, территориальные, организационные и экономические.
Анализ нормативных актов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в вопросе наименования и количества основ местного самоуправления также выявляет картину следования депутатов законодательных собраний, городских дум, земских собраний перечню и терминологии коллег федерального уровня власти.
Обращаясь к литературным источникам, также видим разноликую картину определения состава основ местного самоуправления. Например, М.В. Баглай называет в качестве основы местного самоуправления только одну - финансово-экономическую [2, с. 725-729].
И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, А.И. Коваленко - две: территориальную и финансово-экономическую [4, с. 58, 79].
С.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пе-шин, В.А. Сивицкий, Н.С. Тимофеев также две, но с некоторой редакцией: территориальную и экономическую [21].
Ю.Д. Казанчев, АН. Писарев,
А.А. Торшенко - три: территориальную, правовую и финансово-экономическую [11, с. 253].
Н.В. Постовой - четыре: демографическую, экономическую, территориальную и правовую основы местного самоуправления [20, с. 74-75].
Ю.А. Дмитриев - шесть: правовую, социальную, территориальную, организационную, идеологические и политические, финансово-экономические основы местного самоуправления [9, с. 60].
В.В. Пылин определяет систему основ местного самоуправления как состаящую из семи групп: основы народовластия местного самоуправления; гуманистические основы местного самоуправления; социальные; тер-
риториальные; организационные; политические и финансово-экономические [21].
Думается, что такое разнообразие во взглядах ученых относительно необходимого для эффективного функционирования муниципальных образований количества основ местного самоуправления может негативно отразиться на формировании законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и нормативных актах муниципальных образований. В частности, без должного правового закрепления и регулирования могут остаться базовые, фундаментальные положения, чем являются основы местного самоуправления, что, в свою очередь, повлечет массу вопросов, на которые не будут предусматривать ответ. Следует предложить и обосновать оптимальное количество основ местного самоуправления, которые бы позволили жителям муниципальных образований самостоятельно решать все вопросы местного значения. В связи с этим следует согласиться с мнением таких известных ученых, как
О.Е. Кутафин, В.И. Фадеев и Е.С. Шугрина, которые называют в качестве основ местного самоуправления правовую, территориальную, организационную и финансовоэкономическую основы местного самоуправления, т.е. предлагают оптимальный перечень основ [13, с. 250].
Правовую основу местного самоуправления, по их мнению, составляют: Конституция Российской Федерации; федеральные законы; конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации, а также уставы муниципальных образований и другие нормативные правовые акты, регулирующие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления. Предложенное определение, безусловно, заслуживает внимания, и только его завершающая часть «.и другие нормативные правовые акты.» вызывает некоторые сомнения. Думается, что правовые основы местного самоуправления составляют не все муниципальное право, а система только базовых нормативных актов общего характера (Конституция Российской Федерации; Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; конституции, уставы,
законы субъектов Российской Федерации; уставы муниципальных образований). Кроме того, составной частью правовой основы местного самоуправления в Российской Федерации следует считать Европейскую хартию о местном самоуправлении: ее основные принципы и положения нашли отражение в российском законодательстве о местном самоуправлении. Иными словами, правовые основы местного самоуправления составляют нормативные акты всех уровней власти - и федерального, и регионального, и муниципального. Поэтому необходимо уделять особое внимание системному подходу при формировании правовой основы местного самоуправления.
Таким образом, подводя итог вышесказанному, следует в качестве основ местного самоуправления на основании предложенного определения и действующего законодательства выделить правовые, территориальные, организационные, финансовые и экономические основы местного самоуправления. Наличие этих пяти элементов в их тесной диалектической связи является важнейшим условием, обеспечивающим реальную гарантию становления и развития системы местного самоуправления. Выделение финансовых основ местного самоуправления в число самостоятельных обусловлено тем, что, начиная с Европейской хартии о местном самоуправлении, им придавалось особое значение, что нашло отражение в законодательстве Российской Федерации о местном самоуправлении. Более подробное обоснование отграничения финансовых и экономических основ местного самоуправления будет предложено чуть ниже.
Территориальные основы местного самоуправления - система норм-принципов, закрепляющих и регулирующих территориальное устройство муниципального образования, определяющих состав земель муниципального образования, его границы, порядок их установления и изменения. В настоящее время территориальной основой местного самоуправления Российской Федерации по общему правилу является современное административно-территориальное деление субъектов Российской Федерации, на территории которых насчитывается
24 тысячи 154 муниципальных образования. Территориальные основы, согласно законодательству и теории о местном самоуправлении, включают в себя: городские округа, муниципальные районы, городские и сельские поселения, территории городов федерального значения.
Опыт зарубежья показывает, что, как бы не выстраивали систему в один уровень, где все муниципальные образования одинаковые, ни у кого это не получилось. Везде есть общины, коммуны (в разных странах они по-разному называются), которые выполняют минимальный набор полномочий, но не отходя от своего населения, и есть более крупные муниципальные образования, которые решают более крупные социальноэкономические задачи. Следовательно, необходимо определить общую компетенцию местного самоуправления, которая должна быть едина. Но в зависимости от вида муниципального образования, от его возможностей полномочия могут быть разными. Думается, что с постановкой данной проблемы следует согласиться.
По нашему мнению, необходимо провести отграничение муниципальных образований, как организационного института, от территориальных основ местного самоуправления. Их отождествление связано с понятием муниципального образования, данного в ст. 2 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», как «городское или сельское поселение, муниципальный район, городской округ либо внутригородская территория города федерального значения». Однако муниципальные образования - это не просто «городское, сельское поселение ...», а объединение граждан соответствующей территории.
Муниципальные образования являются не столько территориями, сколько организационно-правовыми формами местных сообществ. В процессе разработки и принятия Устава муниципального образования происходит конституирование местного сообщества, которое приобретает самостоятельный статус. Местное сообщество именно в рамках муниципального образования реализует все организационные формы местного самоуправления, так как на террито-
рии, где нет муниципального образования, не может быть и местного самоуправления. Кроме того, «муниципальное образование» и «муниципалитет» - понятия, в целом совпадающие, однако муниципалитет никто не относит к территориальной основе местного самоуправления.
Организационные основы кроме муниципальных образований, как главной составляющей, включают в себя организационные модели, которые они выбирают, органы и должностные лица местного самоуправления, а также муниципальную службу.
Что касается финансовых и экономических основ местного самоуправления, то в юридической литературе они на удивление единодушно рассматриваются в неразрывной связи друг с другом и представляют собой систему норм-принципов, закрепляющих и регулирующих общественные отношения, связанные с формированием и управлением муниципальной собственностью, местными бюджетами и иными местными финансами. Данная взаимосвязь объясняется некоторой непоследовательностью, несогласованностью законодателя в используемой терминологии, например: в преамбуле Федерального закона 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» экономическая и финансовая основы местного самоуправления связаны разделительным союзом «и», т.е. предполагается их обособленность друг от друга. Об этом же говорит и термин «основы» во множественном числе. Тем не менее гл. 5 исследуемого закона называется «Финансово-экономическая основа местного самоуправления», а на основании его ст. 28 можно сделать вывод, что финансовая основа входит в состав экономической основы местного самоуправления.
В преамбуле Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» финансовая основа вошла в состав экономической основы местного самоуправления. Отвечая на вопрос обоснованности произошедших изменений, следует обратиться к опыту законодателей советского периода, а также за-
конодательных собраний субъектов Российской Федерации. Интересным представляется то, что они экономическим и финансовым основам уделяют относительно равное внимание, что является более логичным и разумным. Это подтверждается расположением их отдельно друг от друга либо в разделах (главах) [18, 19], либо статьях одной главы [17].
В подтверждение самостоятельности финансовых основ местного самоуправления, как отдельного института, следует обратиться и к Европейской хартии о местном самоуправлении, принятой членами Европейского совета 15 октября 1985 г., которая устанавливает:
1) органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций;
2) финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставляемым им конституцией или законом полномочиями;
3) по меньшей мере часть финансовых средств органов местного самоуправления должна поступать за счет местных сборов и налогов, ставки которых органы местного самоуправления вправе устанавливать в пределах, определенных законом;
4) финансовые системы, на которых основываются средства местных органов самоуправления, должны быть достаточно разнообразными и гибкими, чтобы следовать, насколько это возможно, за изменением издержек, возникающих при осуществлении компетенции местных органов;
5) защита более слабых, в плане финансов, органов местного самоуправления требует ввода процедур финансового выравнивания или эквивалента мер, предназначенных для корректировки результатов неравномерного распределения потенциальных источников финансирования местных органов и лежащих на них расходов. Такие процедуры или меры не должны ограничивать свободу выбора органов местного самоуправления в пределах их компетенции.
Эти положения Европейской хартии местного самоуправления можно рассматривать в качестве общих принципов, которые должны определять финансовоналоговую политику Российской Федерации применительно к местным органам власти, получая отражение в законодательстве о местном самоуправлении.
Большое внимание выделению финансовых основ, как непременному условию осуществления местного самоуправления, подтверждается также законодательствами большинства европейских государств, в которых закрепляется принцип финансовой автономии местного самоуправления. Например: Основной Закон Германии и Конституции ее земель содержат определенные и эффективные гарантии местного самоуправления, включая финансовую автономию, и эти гарантии уточняются в обычных законах, особенно в законодательстве земель, к компетенции которых преимущественно и отнесено решение этих проблем. Финансовая основа органов местного самоуправления включает в себя два вида полномочий, связанных с правом распоряжаться собственными доходами и расходами. Это нормативные полномочия по определению налоговых ставок и статей бюджета, а также полномочия исполнительного характера по взиманию налогов, исполнению бюджета, кассовым операциям и бюджетному контролю [6, с. 96-107].
Возвращаясь к российской действительности, следует заметить, что о самоуправлении можно говорить лишь тогда, когда оно обеспечено финансово и экономически. Как писал А. Градовский, «. местность остается без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями - пожарами, голодом и заразными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами по их удовлетворению» [7, с. 9].
Современный опыт функционирования местного самоуправления в США и ряде стран Европы свидетельствует о достаточности финансовых ресурсов местного самоуправления при условии получения 70% доходов за счет собственного налогообложения («преференциальный» бюджет) [9, с. 327].
Отсутствие финансовой и экономической самостоятельности - одна из главных причин бесправия местных органов власти и управления в дореформенный период СССР. Построенная на перераспределении финансовых ресурсов бюджетная система не оставляла места для самостоятельности. Функции местных Советов сводились к поддержке собственной жизнедеятельности и финансированию социальных мероприятий за счет выделяемых из госбюджета средств. Такое бюджетное регулирование приводило к полной зависимости местных Советов от вышестоящих органов власти и управления, в том числе и по тем вопросам, которые носили сугубо местный характер, могли и должны были решаться на местном уровне. Существовавшая практика делала бессмысленными многочисленные решения «о расширении прав и повышении ответственности местных Советов», поскольку они не могли быть реализованы из-за отсутствия у органов власти и управления на местах собственных материальных ресурсов.
Определяя значение экономической основы местного самоуправления, следует сказать, что она является одним из главных базисных элементов местного самоуправления. Каждый муниципалитет должен иметь свою муниципальную собственность, свои источники доходов.
Наличие собственной экономической основы является необходимой предпосылкой сохранения статуса самостоятельности органов местного самоуправления.
С начала 90-х годов в Российской Федерации были приняты правовые меры по созданию экономической основы местного самоуправления: закреплено право муниципальной собственности, принципиально изменилась система формирования местных бюджетов. Муниципальная собственность была провозглашена достоянием населения соответствующих территорий.
Конституция Российской Федерации, подтвердив право граждан на местное самоуправление, установила, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью. По указу Президента РФ «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» органы местного самоуправления по-
лучили право самостоятельно утверждать перечень объектов, составляющих муниципальную собственность. Спорные случаи, в соответствии с указом, должны были рассматриваться в судебном порядке.
В последующем определение экономической основы местного самоуправления было сформулировано в ст. 49 Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», согласно которой «экономическую основу местного самоуправления составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований».
Как видим, здесь налицо объединение финансовых основ с экономическими. Аналогичная характеристика экономических основ местного самоуправления воспроизводится в законах о местном самоуправлении ряда субъектов Российской Федерации (Республика Бурятия, Ставропольский, Пермский край, Челябинская области и др.). По законодательству Республики Карелия, Воронежской и Волгоградской областей: «Экономическую основу местного самоуправления составляют: природные ресурсы (земля, ее недра, воды, леса, растительный и животный мир), муниципальная и иная собственность, служащая источником получения доходов местного самоуправления и удовлетворению потребностей населения в соответствующей территории».
Представляет интерес позиция субъектов Российской Федерации относительно финансовых ресурсов. Одни из них в состав экономической основы включают все виды финансовых ресурсов. Другие относят финансовые ресурсы к разновидности элементов муниципальной собственности. Назвать это недостатком не представляется целесообразным, так как в любом случае местные финансы выступают в роли формирующего элемента экономической основы местного самоуправления. Это объясняется тем, что экономические основы можно рассматривать как во множественном числе, куда входят (и муниципальная собственность, и местные финансы, имущество, находящееся в государственной собственности, передан-
ной в управление органам местного самоуправления, и иная собственность, служащая удовлетворению потребностей населения муниципального образования), так и в единственном (муниципальная собственность), которая является источником пополнения финансовых ресурсов, экономически обеспечивает принятые решения, а также самостоятельность муниципального образования.
Согласно докладу Минрегиона развития России о ходе реализации Федерального закона от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» за каждым муниципальным образованием закреплена муниципальная собственность [9, с. 27-46].
Своеобразие института муниципальной собственности состоит в том, что ее объекты носят многофункциональный и целевой характер, т.е. предназначены для решения вопросов местного значения, удовлетворения жилищно-коммунальных, социально-культурных и бытовых потребностей населения муниципального образования (как правило, в состав муниципальной собственности входят помимо средств местного бюджета и внебюджетных фондов предприятия жилищно-коммунального комплекса, учреждения образования, здравоохранения, культуры, спорта, жилой фонд и нежилые помещения и т. п.). Следовательно, муниципальная собственность, как в случае рассмотрения экономических основ во множественном числе, так и в единственном, выступает главным источником удовлетворения социальных потребностей местного сообщества.
Финансовые ресурсы, средства местного бюджета составляют самостоятельную область правового регулирования. Они не входят непосредственно в экономические основы местного самоуправления, хотя нужно иметь в виду, что средства местного бюджета, внебюджетных фондов - часть муниципальной собственности, и в этом смысле прослеживается тесная связь между финансовыми и экономическими основами местного самоуправления.
Таким образом, анализ нормативных актов международного уровня, федерально-
го законодательства России, правовых актов субъектов РФ, а также нормативных актов муниципальных образований и литературных источников показывает, что экономическая основа местного самоуправления находится в числе доминирующих по отношению к другим его основам. Ей совершенно обоснованно уделяется первостепенное значение на всех уровнях власти, особенно органами местного самоуправления в вопросах формирования своей политики.
Библиографический список
1. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1996. 512 с.
2. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1998. 752 с.
3. Бельский К.С. К вопросу о предмете административного права // Г осударство и право. 1997. №11. С. 14-21.
4. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М.: НОРМА-ИНФРА-М., 1999. 368 с.
5. Головистикова А.Н., Грудцына Л.Ю. Толковый словарь юридических терминов / сост. А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына. М.: Эксмо, 2007. 443 с.
6. Граверт Р. Финансовая автономия орга-
нов местного самоуправления в ФРГ // Государство и право. 1992. №10.
С. 96-107.
7. Градовский А. Начала Русского государственного права. Органы местного самоуправления. СПб., 1883. Т. 3. 384 с.
8. Грудцына Л.Ю. Правовой словарь. М.: Эксмо, 2008. 1149 с.
9. Дмитриев Ю.А. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1999. 800 с.
10. Иванов А.А. Справочник по теории государства и права: основные категории и понятия. 2-е изд., стереотип. М.: Экзамен, 2007. С. 201. 512 с.
11. Казанчев Ю.Д., Писарев А.Н. Муниципальное право. М.: Новый Юрист, 1998. 288 с.
12. Коваленко А. И. Муниципальное право. М.: Новый Юрист, 1997.
13. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: учебник. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ТК
«Велби», Изд-во «Проспект», 2008. 672 с.
14. Лившиц Р.З. Теория права. М., 1994. 224 с.
15. Местное самоуправление. Основы системного подхода / под ред. А.Е. Когута и
B.А. Гневко. СПб., 1997.
16. Муниципальное право России: учебник /
C.А. Авакьян, В.Л. Лютцер, Н.Л. Пешин [и др.]; отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Проспект, 2009. 544 с.
17. О местном самоуправлении в Пермской области: закон Пермской области // Звезда. 1995. 23 дек.
18. О местном самоуправлении в РСФСР / закон РСФСР от 6 июля 1991 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29, ст. 1010; 1992. №46, ст. 2618; 1993. № 21, ст. 748.
19. Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР: закон СССР от 9 апреля 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов СССР и
Верховного Совета СССР. 1990. №16, ст. 267;
20. Постовой Н.В. Муниципальное право
России. М.: Новый Юрист, 1998.
349 с..
21. Пылин В. В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления России: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1999.
22. Советский энциклопедический словарь.
М.: Советская энциклопедия, 1985.
С. 1057.
23. Торшенко А.А. Муниципальное право Российской Федерации. Екатеринбург, 1997. С. 63.
24. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994. 168 с.
25. Чиркин В.Е. Конституционные принципы социально-экономической структуры, политической системы и духовной жизни общества // Сравнительное конституционное право. М., 1996. 448 с.
26. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М.: Дело, 1999. 496 с.
THE CORRELATION OF NOTIONS «LABOR ORGANIZATION.» AND «MUNICIPAL PROPERTY GOVERNMENT.»
L.I. Busygin
Perm Branch of the Nizhegorodskaya Academy of the Russian Ministry of Domestic Affairs.
100, Academika Vedeneeva st, Perm, 614038
A.V. Moskalyov
Perm State University. 15, Bukirev st., Perm, 614990
E-mail: [email protected]
The article compares such notions as «labor organization» and «municipal property government» as the two inseparably connected but different activity spheres demanding coordinated but separate approach. A conclusion is made that the sphere of labor organization in municipal property government process includes the subjects of labor, civ-
il, administrative and municipal law. It is proposed to place more emphasis on the issues of specialization and cooperation of labor which are the basement for the scientific labor organization.
Keywords: labor relations; labor organization; municipal property government; municipal government
