CC BY
26Гарантии судебной защиты для судей в практике Европейского Суда по правам человека и в других международно-правовых инструментах
Ольга Чернышова, Григорий Диков*
Статья описывает международно-правовое регулирование вопроса о судебной защите самих судей в спорах об их назначении, карьере и увольнении. Основной упор сделан на изучении практики Европейского Суда по правам человека, который изначально не признавал права судей на судебную защиту по статье 6 Конвенции. Однако в последние два десятилетия позиция ЕСПЧ претерпела изменения, которые привели к расширению сферы судебной защиты и сделали судебную защиту судей практически универсальной. Вместе с тем подход ЕСПЧ к этой проблеме остается достаточно сложным, несмотря на многократные попытки его упростить. Статья также анализирует другие инструменты международного права в этой сфере, в частности документы ООН, Совета Европы и рекомендации Венецианской комиссии. Основной вывод состоит в том, что тенденция к универсализации судебной защиты судей очевидна, но имеет свои естественные пределы, например: конституционные полномочия иных высших органов государственной власти могут в вопросе назначения высших судей оправдывать исключение подобных споров из сферы судебного контроля. Напротив, дисциплинарное производство определенно требует судебного порядка рассмотрения подобных дел.
^ Статус судей; дисциплинарное производство; право на доступ к суду; справедливое правосудие; статья 6 Конвенции; Европейский Суд по правам 001: 10.21128/1812-7126-2016-2-152-170 человека; Венецианская комиссия Совета Европы
Среди множества научных и профессиональных интересов Тамары Георгиевны Морщако-вой вопросы независимости и институциональной защиты членов судейской корпорации занимают особое место. Судья, выдающийся ученый-юрист, блестящий полемист, Тамара Георгиевна неоднократно высказывала свою твердую и последовательную позицию о необходимости придерживаться принципов разделения властей, уважения независимости суда, защиты судей от произвольного толкования закона и недопустимости отступ-
* Чернышова Ольга Сергеевна — кандидат юридических наук, руководитель юридического отдела Секретариата Европейского Суда по правам человека (e-mail: ilpp-ccr@mail.ru). Диков Григорий Владимирович — юрист Секретариата Венецианской комиссии Совета Европы (e-mail: grigory.dikov@free.fr). Взгляды и мнения, изложенные в статье, представляют исключительно точку зрения авторов и необязательно отражают позицию учреждений, сотрудниками которых они являются.
ления от принципа несменяемости судей1. В данной статье мы хотели бы остановиться на возможности для судей обратиться в суд за защитой своих прав. Вопрос отнюдь не праздный: как будет показано ниже, практика применения статьи 6 Европейской Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Европейская Конвенция, Конвенция) в течение долгого времени не признавала за судьями такого права. Мы постараемся показать развитие практики Европейского Суда по правам человека (далее — Европейский Суд, Суд, ЕСПЧ) в этой области и описать новые вопросы, возникающие в связи с этим2.
1 См.: Морщакова Т.Г О российской судебной системе: Выступление в Школе гражданского просвещения, июль 2014 года. URL: https: // zakon.ru/blog/2014/ 08/25/tamara_georgievna_morshhakova_o_sudebnoj_ sisteme_rossii_golicyno_iyul_2014_goda_tekst (дата обращения: 06.04.2016).
2 Данная статья не описывает, по каким причинам судья может подвергнуться дисциплинарному взысканию и
1. На какие споры изначально предполагалось распространять статью 6 Конвенции?
Статья 6 Конвенции гарантирует, прежде всего, право на судебную защиту. Все отдельные ее гарантии — справедливость правосудия, его открытость, состязательность и т. д. — имеют смысл только в том случае, если лицо имеет возможность получить судебную защиту своих прав3.
Однако право на судебную защиту не универсально — оно распространяется на споры о «гражданских правах и обязанностях»4. Толкованию этого термина посвящены многие постановления Европейского Суда по правам человека, и практика в этой сфере продолжает развиваться. Можно констатировать, что толкование термина «гражданские права и обязанности» неуклонно расширялось. И дела с участием судей прекрасная тому иллюстрация.
Подготовительные работы к Конвенции показывают, что первоначальные проекты статьи 6 не включали в себя слово «гражданских» и говорили просто об «определении... прав и обязанностей в судебном порядке»5. Эта формулировка полностью повторяла имевшийся на тот момент проект статьи 14 Международного пакта о гражданских и политических правах6 и была изменена в по-
отстранению от должности. Это можно обнаружить в практике Европейского Суда по правам человека и в инструментах международного «мягкого права». Вопрос о дисциплинарных и этических основах работы судей слишком сложен и требует отдельного исследования. Поэтому авторы решили остановиться на изучении процессуального положения судьи как стороны в споре с государством — его работодателем.
3 См.: European Court of Human Rights (далее -ECtHR). Golder v. the United Kingdom. Application no. 4451/70. Judgment of 21 February 1975. § 35. Series A no. 18.
4 В данной статье не рассматривается вопрос применимости статьи 6 к уголовным делам, поэтому в дальнейшем этот аспект мы опускаем.
5 «In the determination of... rights and obligations in a suit at law» (Travaux préparatoires to the European Convention on Human Rights, DH 56 (11). § 15).
6 Русский перевод этой части статьи 14 Пакта использу-
ет формулировку «при определении его прав и обязан-
ностей в каком-либо гражданском процессе». Однако
английский текст сформулирован несколько иначе:
«rights and obligations in a suit at law». Французский
следний момент, судя по всему, без какой-либо серьезной дискуссии.
До известного времени практика ЕСПЧ по статье 6 Европейской Конвенции существенно отличалась от практики Комитета ООН по правам человека, основанной на статье 14 Международного пакта о гражданских и политических правах. Статья 14 Пакта является, по большому счету, эквивалентом статьи 6 Конвенции. Однако Комитет ООН трактовал применимость статьи 14 шире, чем Суд: так, жалоба французского пожарного на увольнение была признана неприемлемой ЕСПЧ, но затем принята на рассмотрение Комитетом ООН, который признал статью 14 Пакта применимой в тех же обстоятельствах, в которых ЕСПЧ признал статью 6 неприменимой7.
Как можно объяснить такой подход Суда? Он был основан на узком толковании термина «гражданские права», которое исключало правоотношения публично-правового характера, включая и вопросы карьеры должностных лиц. До принятия постановления по делу Pellegrin v. France (см. ниже) Суд неоднократно высказывался о том, что споры между государством и госслужащими относительно найма и карьеры8, увольнения и восстановления на работе9 не подпадают под определение «гражданских прав и обязанностей» и, соответственно, исключены из сферы гарантий справедливого правосудия.
Типичный пример — дело E.S. v. Germany, в котором речь шла о временном отстранении адмирала флота от должности по представлению министра обороны и по решению федерального президента. Адмирал обжаловал решение президента в административном
текст ближе к русскому - он говорит о «contestations sur ses droits et obligations de caractère civil», и приближается вплотную к интересующему нас тексту статьи 6 Конвенции в ее нынешнем виде.
7 См.: UN Human Rights Committee. Casanovas v. France, Communication no. 441/1990, UN Doc. CCPR/ C/51/D/441/1990 (1994), 5.2.
8 См.: ECtHR. Huber v. France. Application no. 26637/95. Judgment of 19 February 1998. Reports 1998-I; Maillard v France. Application no. 26586/95. Judgment of 9 June 1998. Reports 1998-III.
9 См.: ECtHR. Neigel v. France. Application no. 18725/ 91. Judgment of 17 March 1997. Reports 1997-II; European Commission of Human Right (далее - ECmHR). Ergul v. Turkey. Application no. 23991/94. Decision of 17 January 1995.
суде, а затем в Страсбурге, но Европейская комиссия по правам человека признала, что такие процедуры к сфере действия статьи 6 Конвенции не относятся10. Европейская комиссия особо отметила, что бундеспрезидент имел широкую свободу усмотрения и основывал свое решение на представлении правительства, которое выразило недоверие высокопоставленному военному.
Иными словами, Комиссия в этом деле сочла вопрос об увольнении адмирала не гражданско-правовым, а публично-правовым, относящимся к политической прерогативе высших органов государственной власти. Одна из особенностей политической прерогативы состоит в том, что подобные решения освобождены, в большей или меньшей степени, от судебного контроля. Во всяком случае, суды не должны входить в обоснованность и целесообразность действий политического органа, имеющего широкую дискрецию.
Отметим и запомним логику этих рассуждений. По сути, вся предлагаемая статья строится вокруг этого разделения между «публично-правовым» и обыкновенным «гражданским спором»11.
2. Первая попытка обобщить
практику - дело РеПедпп
Многие согласятся с нами, что в современном мире граница между частным и публичным правом весьма размыта. Это особенно верно для тех случаев, где речь идет об отношениях работника и работодателя. Действительно, если спор касается, скажем, социальных гарантий или размера прибавки к заработной плате работника, так ли велика разница, кто является работодателем — государство или частное лицо?
Не мог не заметить этого и Суд. Поэтому на протяжении нескольких десятилетий он придерживался следующего подхода: если
10 См.: ECmHR. E.S. v. Germany. Application no. 23576/ 94. Decision of 29 November 1995.
11 Отметим, для сравнения, что Американская конвенция по правам человека 1969 года в статье 8, посвященной справедливому правосудию, определила ее действие максимально широко: она применяется к спорам, в которых определяются «гражданские, трудовые, налоговые и иные» права и обязанности.
спор относился «исключительно»12 или «прежде всего»13 к экономической области, то он мог квалифицироваться как гражданский, даже если стороной в нем и был государственный служащий. Иными словами, Суд применял такой критерий применимости статьи 6 Конвенции как «предмет спора».
Будучи на первый взгляд вполне разумным, такой подход, однако, может приводить к известной неопределенности. В основе большинства споров, связанных с трудовыми отношениями, можно усмотреть экономический элемент, даже дело с участием адмирала флота можно представить как дело о зарплате или материальных льготах. Суду потребовался новый критерий, с помощью которого можно было бы отделить гражданские споры от публично-правовых.
Первой масштабной попыткой обобщить и пересмотреть существующую практику стало дело Pellegrin v. France14. Вместо рассмотрения вопроса о природе спора, Суд решил отныне исследовать статус государственного служащего — стороны в процессе. Большая Палата решила, что статья 6 не распространяется на споры государственных служащих со своим работодателем, если госслужащий является «доверенным лицом органа государственной власти, ответственного за защиту общих интересов государства или иных органов государственной власти. Очевидный пример такой деятельности дают вооруженные силы и полиция. На практике Европейский Суд в каждом деле будет выяснять, влечет ли должность заявителя — в свете характера связанных с ней функций и обязанностей — прямое или косвенное участие в
12 Cm.: ECmHR. De Santa v. Italy. Application no. 25574/
94. Judgment of 2 September 1997. § 18. Reports 1997-V; Lapalorcia v. Italy. Application no. 25586/94. Judgment of 2 September 1997. § 21. Reports 1997-V; Abenavoli v. Italy. Application no. 25587/94. Judgment of 2 September 1997. § 16. Reports 1997-V
13 ECtHR. Benkessiouer v. France. Application no. 26106/
95. Judgments of 24 August 1998. § 29-30. Reports
1998-V; Couez v. France. Application no. 24271/94. Judgments of 24 August 1998. § 25. Reports 1998-V; Le Calvez v. France. Application no. 25554/94. Judgment of 29 July 1998. § 58. Reports 1998-V; Cazenave de la Roche v. France. Application no. 25549/94. Judgment of 9 June 1998. § 43. Reports 1998-III.
14 ECtHR. Pellegrin v. France [GC]. Application
no. 2228541/95. Judgment of 8 December 1999. ECHR
1999-VIII.
осуществлении полномочий, предоставленных публичным правом, и обязанностей, предназначенных для защиты общих интересов государства или иных органов государственной власти»15.
Этот подход коррелировал с практикой органов Европейского Союза (ЕС, Союз), о чем говорится в постановлении. Договоры ЕС (статья 48(4) Договора ЕЭС, впоследствии статья 39 Договора ЕС) установили исключение из принципа свободного перемещения рабочей силы для государственных служа -щих. Европейская комиссия и Европейский суд справедливости в Люксембурге (далее — Суд ЕС) не раз обращались к интерпретации этой нормы, а ЕСПЧ в постановлении по делу Pellegrin прямо указал, что при толковании функционального критерия он «будет учитывать... категории деятельности и должностей, перечисленные Комиссией в ее Уведомлении от 18 марта 1988 года и Судом Европейских сообществ»16.
Постановление по делу Pellegrin стало важной вехой в практике Суда, поскольку была сделана попытка уйти от предыдущего теста и сформулировать новый алгоритм для определения того, какие споры можно считать «гражданскими», а какие — нет.
В каком-то смысле дело Pellegrin упростило задачи Европейского Суда в последующий период. Так, в деле Martinie v. France, которое касалось наложения финансового взыскания на бухгалтера государственной школы17, Суд заключил, что статья 6 приме-
15 Pellegrin v. France. § 66.
16 Ibid.
17 ECtHR. Martinie v. France [GC]. Application no. 58675/ 00. Judgment of 12 April 2006. § 29-30. ECHR 2006-VI. В постановлении Большой Палаты указано, что критерии Pellegrin позволяют прийти к выводу о применимости статьи 6 в данном деле. Большая Палата пересмотрела свое решение по этому вопросу: Палата сочла, что поскольку речь не идет о назначении, карьере или увольнении, то и тест Pellegrin неприменим; следовательно, спор касался «гражданских прав и обязанностей» заявителя. Большая Палата также пришла к выводу о применимости статьи 6 к этому спору, но на другом основании: руководствуясь «функциональным» тестом, она пришла к заключению, что работник в данном случае не был представителем государственной власти. В особых мнениях судей Р. Марусте и Э. Фура-Сандстрем критикуется распространение этого теста на весь круг споров между государством и его работниками.
нима, если исходить из объема полномочий заявителя: он хоть и был государственным служащим, но не являлся представителем государственной власти.
После дела Pellegrin все дисциплинарные и аналогичные им споры с участием судей автоматически выпали из сферы действия статьи 6. Примером тому может быть дело Pitkevich v. Russia, в котором заявительница была лишена статуса судьи решением квалификационной коллегии, которое впоследствии было подтверждено Верховным Судом Российской Федерации. ЕСПЧ признал жалобу судьи на нарушение процессуальных прав в ходе рассмотрения дисциплинарного дела неприемлемой18. По тем же основаниям была отклонена жалоба президента Верховного суда Словакии по поводу процедуры его увольнения19.
Практика применения (а точнее, неприменения) статьи 6 Конвенции к спорам с участием судей была весьма устойчивой на протяжении многих лет — до такой степени, что даже сами судьи, подвергшиеся увольнению, не считали нужным подавать в ЕСПЧ жалобы по статье 6 Конвенции20.
Впрочем, тест, разработанный в деле Pellegrin, не внес полной ясности в вопрос о применимости статьи 6. В самом постановлении по этому делу Большая Палата в некоторых ситуациях допустила отход от строго функционального критерия. В частности, он не должен применяться в отношении государственных служащих, вышедших на пенсию: пенсионные споры с участием судей и военных рассматривались как попадающие в сферу действия статьи 6. Несколько позже, в деле R. v. Belgium, ЕСПЧ решил, что спор о пенсии отставного офицера не является
18 См.: ECtHR. Pitkevich v. Russia. Application no. 47936/99. Decision of 8 February 2001.
19 См.: ECtHR. Harabin v. Slovakia. Application no. 62584/00. Decision of 9 July 2002. ECHR 2004-VI.
20 См.: ECtHR. Kudeshkina v. Russia. Application no. 29492/05. Judgment of 26 February 2009. См. также решение о приемлемости по этому делу от 28 февраля 2008 года. Это дело было рассмотрено Судом только с точки зрения статьи 10 Конвенции, гарантирующей свободу слова, а не статьи 6 именно потому, что сама заявительница-судья решила сформулировать свою жалобу как жалобу на сам факт увольнения за высказанное мнение, а не как жалобу на процедуру увольнения.
гражданским, так как пенсия была связана с полученным на службе ранением21. В этом деле Суд, хотя и сослался на прецедент Pellegrin, по сути, применил свою первоначальную логику, в которой применимость определялась на основании сути спора, а не статуса стороны22.
Недостаток теста Pellegrin может быть проиллюстрирован следующим примером. Существует обширная практика по вопросу о неисполнении судебных решений, вынесенных в пользу частных лиц в спорах с государством. Такого рода ситуации рассматриваются как нарушение статьи 6 Конвенции. Однако в постановлении Kanayev v. Russia23 Суд решил, что статья 6 неприменима к вопросу об исполнении решения национального суда о выплате задолженности по командировочным расходам действующему офицеру, поскольку жалоба о неисполнении судебного решения неотделима от самого судебного спора, по которому оно было вынесено. Так как истцом в данном споре был действующий офицер, то ни сам спор, ни последующее исполнительное производство в сферу действия статьи 6 не попадают. Однако, как справедливо, на наш взгляд, заметил в своем особом мнении судья А. И. Ковлер, в отношении возмещения командировочных расходов офицер, по сути, ничем не отличался от любого иного работника, и «функциональный» подход, представленный в постановлении Большой Палаты, должен применяться с учетом природы спора.
Внешние комментаторы также склонялись к тому, что исключение из гарантий статьи 6 экономических споров — а в основе большинства споров с участием госслужащего как стороны процесса лежит экономический элемент — для целого класса лиц является скорее «аномалией»24 и, по словам
21 См.: ECtHR. R. v. Belgium. Application no. 33919/96. Judgment of 27 February 2001. § 44—45, где Суд пришел к выводу о неприменимости статьи 6.
22 Мнение, сформулированное в постановлении по делу Pellegrin, встречало сопротивление и внутри самого Суда — достаточно прочитать особое совпадающее мнение Ф. Тюлькенс и др. по делу Martinie, на которое мы ссылались выше.
23 ECtHR. Kanayev v. Russia. Application no. 43726/02. Judgment of 27 July 2006.
24 См.: Parmar S. Vilho Eskelinen v. Finland: The Further
Extension of ECHR Article 6 to Disputes Concerning
меньшинства в деле Pellegrin, ведет к дискриминации в отношении «сотрудников публичного сектора»25.
Итак, тест, разработанный в деле Pellegrin, хотя на первый взгляд и был прост и удобен, однако его применение не всегда было последовательно и вызывало серьезную критику. В итоге ЕСПЧ предпринял новую попытку обобщить практику по вопросу о том, в каких случаях государственные служащие могут рассчитывать на «справедливый суд» по статье 6.
3. Вторая попытка - дело Vilho Eskelinen
Мы переходим к наиболее важному в настоящее время постановлению, вынесенному Судом по этой теме, — к решению по делу Vilho Eskelinen and Others v. Finland26.
В 2007 году Большая Палата рассмотрела дело финских полицейских, которые жаловались на несправедливость судебного разбирательства относительно методов расчета заработной платы. Для того чтобы определить применимость статьи 6, Большая Палата Суда предложила новый, двухступенчатый тест.
Самым важным отличием от предыдущей практики стало принятие презумпции применимости статьи 6 к «обычным трудовым спорам» между государством и его служащими. Для того чтобы преодолеть эту презумпцию (и, соответственно, признать, что статья 6 неприменима), необходимо, во-первых, чтобы «закон прямо исключал доступ к суду для служащих, занимающих определенный пост или относящихся к определенной категории». Во-вторых, даже если такое положение установлено национальным правом, нужно, чтобы это исключение могло быть оправдано «объективными причинами»27.
Проще говоря, Суд в деле Vilho Eskelinen провозгласил следующее: если дело с участием государственных служащих рассматрива-
Civil Servants // European Human Rights Law Review. No. 4. 2007. R 441-449.
25 См. совместное отдельное несовпадающее мнение судей Ф. Тюлькенс, М. Фишбаха, Ж. Касадевалля и В. Томассен в постановлении Большой Палаты по делу Pellegrin.
26 Vilho Eskelinen and Others v. Finland [GC]. Application no. 63235/00. Judgment of 19 April 2007. ECHR 2007-II.
27 Ibid. § 62.
лось национальным судом, к такому процессу применимы все требования статьи 6. А если такого рода споры исключены из юрисдикции судов, то для этого нужны «объективные причины»28.
Логика Европейского Суда в этом деле понятна: если уж само национальное право дает государственному служащему доступ в суд без каких-либо изъятий, почему же ЕСПЧ должен исключать такие споры из сферы действия статьи 6? Вопрос о применимости должен возникать только в тех ситуациях, когда само государство сознательно лишает госслужащих доступа в суд. В таком случае имеет смысл поломать голову над тем, есть ли для этого «объективные причины». В остальных случаях действует презумпция применимости статьи 6.
Обязанность доказать, что такие «объективные причины» существуют, по мнению Суда, лежит на государстве. При этом, прямо отказываясь от критерия, установленного в деле Pellegrin, Суд уточнил, что одной лишь ссылки на осуществление публичных полномочий или на наличие «особой связи, основанной на доверии и лояльности» между государством и госслужащим, недостаточно — сама природа спора должна быть связана с осуществлением государственной власти29. Однако Суд не указал подробно, что может составить, в его глазах, такие «объективные причины».
В деле Vilho Eskelinen Суд, таким образом, заложил основы достаточно широкого толкования применимости статьи 6 к спорам с участием госслужащих. Как будет показано далее, презумпция применимости статьи 6
28 Позиция ЕСПЧ здесь перекликается с позицией Комитета ООН по правам человека, который по поводу другого дела высказался следующим образом: «Хотя решение о дисциплинарном увольнении необязательно должно выноситься судом или трибуналом, Комитет считает, что всякий раз, когда, как в данном случае, на судебный орган возлагается задача принятия решения о применении дисциплинарных мер, он должен уважать гарантии равенства всех лиц перед судами и трибуналами, как это предусмотрено в параграфе 1 статьи 14, а также принципы беспристрастности, справедливости и равенства сторон, заложенные в этой гарантии» (UN Human Rights Committee. Paul Perterer v. Austria, Communication 1015/2001, Views adopted 20 July 2004, UN Doc. CCPR/C/81/D/1015/ 2001. § 9.4).
29 Ibid.
работает на расширение сферы ее действия и находить «объективные причины», по которым государство может исключить спор из судебной сферы, со временем становится все труднее30.
4. Дело 1?ИИо ЕвкеНпеп
в российском контексте
Практический смысл дела Vilho Eskelinen для российских судей на первый взгляд очевиден: любая судебная процедура с участием судьи и государства как тяжущихся сторон должна отвечать требованиям статьи 6 Конвенции31.
Этот вывод бесспорен в отношении некоторых категорий споров имущественного характера, например о зарплате, льготах, пенсии судьи. Такие споры рассматриваются обычным судебным органом в силу общих принципов подведомственности и, следовательно, автоматически попадают в сферу действия статьи 6.
Что касается дисциплинарных мер в отношении судей, в том числе решений о досрочном прекращении их полномочий, они принимаются квалификационными коллегиями и могут быть обжалованы в Высшую квалификационную коллегию, а затем в судебный орган. Правила судебного обжалования такого рода решений в последнее время несколько раз менялись32. Сейчас судебное рассмотре-
30 Интересно отметить, что некоторые исследователи на тот момент выражали опасения, что второе условие теста рано или поздно приведет «к воспроизведению практики по [делу] Pellegrin под другим названием». См.: Gonzalez G. Nouveau revirement jurisprudentiel en matière d'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention, dans son volet civil, aux fonctionnaires // Revue française de droit administratif. 2007. No. 6. Р. 1031-1071.
31 Следует заметить, что расширение сферы применения дела Vilho Eskelinen отразилось не только на положении судей, но и других государственных служащих. Прокуроры, военные, полицейские также получили право обращаться за защитой по статье 6 Конвенции при условии, что судебная защита гарантировалась на национальном уровне.
32 См. предыдущие редакции Федерального закона от 14 марта 2002 года № 30-Ф3 «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями). См. также: Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 31 мая 2007 года № 27 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений квалификационных коллегий судей о привле-
ние решений квалификационных коллегий производится либо судом соответствующего уровня (п. 3, 4 ст. 26), либо Дисциплинарной коллегией Верховного Суда (п. 5.1 ст. 26). Подсудность такого рода споров зависит от типа вынесенного решения и от субъекта обращения за судебным пересмотром; однако можно смело утверждать, что все дисциплинарные решения в отношении российских судей сейчас могут быть проверены в судебном порядке (см. также п. 7 ст. 12.1 Закона «О статусе судей в Российской Федерации»).
Можно предполагать, что судебный порядок обжалования таких решений делает статью 6 применимой к подобным делам (с оговорками, на которых мы остановимся ниже), то есть для определения применимости статьи 6 достаточно будет применить первую часть теста, установленного в деле Vilho Eskelinenii.
Сложнее обстоит дело с наделением судьи полномочиями. Согласно Закону «Об органах судейского сообщества», решение экзаменационной комиссии, принимающей экзамен у кандидата в судьи, может быть обжаловано кандидатом «по основаниям нарушения процедуры проведения». Это прямо вытекает из пункта 2 статьи 26.4. Таким образом, судебный контроль здесь не всеобъемлющий, а частичный.
Еще более сложный вопрос возникает в связи с решениями высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, которые законом наделены полномочиями вносить представление и принимать окончательное решение о назначении на долж-
чении судей судов общей юрисдикции к дисциплинар -ной ответственности» (в ред. Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20 мая 2010 года № 11), п. 1. См.: Федеральный конституционный закон от 9 ноября 2009 года № 4-ФКЗ «О Дисциплинарном судебном присутствии».
33 Интересный вопрос, который возникает в связи с
этим: если процедура рассмотрения дисциплинарного проступка была возбуждена по жалобе частного лица, будет ли такая процедура затрагивать «гражданские права и обязанности» этого лица? В обычных граж-
данских спорах обе стороны должны, в принципе, иметь равные процессуальные права. Однако так ли это в дисциплинарных спорах, которые признаны «гражданскими» в смысле статьи 6 Конвенции при применении критериев дела Vilho Ввиванви, но не предполагают, в силу национального права, равноправного участия заявителя по делу?
ность. Речь идет о Совете Федерации, Президенте и Председателе Верховного Суда34. Закон «О статусе судей» четко не определяет, существует ли возможность у кандидата на судейскую должность обжаловать отрицательное решение такого органа власти.
Мы не утверждаем, что судьи должны во всем пользоваться таким же правом на судебную защиту, как и обычные граждане, в отношении споров трудового характера и сходных с ними. Скорее наоборот: авторы настоящей статьи склоняются к мысли, что в отношении судей могут действовать специальные правила и изъятия. Мы постараемся обосновать эту позицию ниже. Сейчас же заметим, что применение принципов дела Vilho Eskelinen в российском контексте поднимает два важных вопроса:
а) В тех случаях, когда само решение принимается органом, не являющимся, строго говоря, судом (например, квалификационной коллегией или экзаменационной комиссией), распространяются ли гарантии статьи 6 на процедуру рассмотрения вопроса этим органом или же только собственно на процедуру судебного обжалования?
б) Как тот факт, что закон предусматривает обжалование некоторых категорий решений «только по мотивам нарушения процедуры их вынесения», влияет на применимость статьи 6 к судебным процедурам, в которых происходит такое ограниченное обжалование? Как следует расценивать тот факт, что окончательные решения политических органов власти о назначении на должность судьи не предусматривают судебного обжалования?
Ответы на эти вопросы потребуют рассмотреть некоторые смежные области прецедентного права ЕСПЧ, на которых мы остановимся в следующем разделе.
5. Подход Европейского Суда
по правам человека к иным
дисциплинарным процедурам
Итак, представляется, что гарантии статьи 6 должны распространяться на судебные стадии процедур, в которых определяются «гражданские права и обязанности» заяви-
34 Статья 6 Закона РФ от 26 июня 1992 года № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (с изменениями и дополнениями).
телей. Этот подход находит поддержку в решениях ЕСПЧ по сходной теме — по делам о доступе в суд не государственных служащих, а представителей других профессий.
Обратимся к делу Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium35. В этом деле заявители — медики — были привлечены к дисциплинарной ответственности за проступки, нарушающие профессиональную этику врача. Решение о наказании было принято Советом ассоциации медиков провинции Брабант, затем оно было обжаловано в Апелляционную палату этой ассоциации, а после того — в бельгийский Кассационный суд.
ЕСПЧ рассмотрел, насколько процедуры, в которых принималось решение о приме -нении дисциплинарных взысканий, соответствовали требованиям статьи 6 Конвенции. Очень интересны рассуждения, приведенные в § 51: ЕСПЧ признал, что не все ступени процедуры должны непременно носить «судебный характер». Но если нижестоящая инстанция не является судом в строгом смысле этого слова и не обеспечивает «справедливое судопроизводство», эти гарантии должны быть соблюдены вышестоящей инстанцией. Кассационный суд в бельгийской системе не имел возможности рассматривать вопросы факта, а только пересматривал решения органов ассоциации по вопросам права. Таким образом, он не обладал полнотой юрисдикции в отношении решений Апелляционной палаты. ЕСПЧ отметил, что даже если процедура перед Кассационным судом полностью соответствовала требованиям статьи 6, этого было недостаточно для обеспечения прав заявителей. Исследовав процедуру рассмотрения дела заявителей Апелляционной палатой, ЕСПЧ заключил, что в ней был нарушен принцип публичности судопроизводства, закрепленный в пункте 1 статьи 6.
Логика Суда в этом деле понятна: процедура, касающаяся «гражданских прав и обязанностей» заявителя, должна соответствовать требованиям статьи 6 хотя бы на стадии пересмотра решения дисциплинарного органа и при условии, что пересматривающая инстанция обладает полнотой юрисдикции при принятии решения.
35 ECtHR. Le Compte, Van Leuven and De Meyere v. Belgium. Applications nos. 6878/75, 7238/75. Judgment of 23 June 1981.
Постановление по делу Le Compte, Van Leuven and De Meyere не содержит прямого ответа на вопросы, сформулированные в предыдущем разделе. Однако некоторая связь между этим делом и интересующей нас темой прослеживается. Предложим, основываясь на общей методологии данного дела, несколько выводов, применимых в российском контексте.
Что касается дисциплинарных процедур в отношении судей, не так уж важно, обеспечены ли требования статьи 6 Конвенции на первоначальной стадии рассмотрения дела (перед квалификационной коллегией). Достаточно того, что соответствующий суд, рассматривающий эти дела в полном объеме, обеспечивает судье «справедливое правосудие». С этой точки зрения, вопрос о применимости статьи 6 к процедуре перед квалификационной коллегией становится чисто теоретическим, не имеющим практического смысла, так как внимание ЕСПЧ будет сосредоточено на процедуре пересмотра, которая определенно попадает в сферу действия статьи 636.
Но как быть с процедурами, связанными с назначением на судейские должности? Напомним, что в этих случаях судебная инстанция не обладает полнотой юрисдикции и может пересмотреть решение экзаменационной комиссии или квалификационной коллегии только по причине нарушения процедуры. Исходя из логики бельгийского дела, ЕСПЧ обязан в таком случае обратиться к начальным стадиям процесса и изучить, как квалификационная коллегия и/или экзаменационная комиссия рассматривали дело кандидата, а также оценить состав этих органов и статус их членов. Иначе говоря, вся процедура назначения судьи, от начала до конца, должна отвечать требованиям статьи 6 Конвенции.
Возможна, однако, и прямо противоположная логика: ограниченность полномочий
36 Примерно такой логикой руководствовался Конституционный Суд РФ в деле Ш. С. Алиева (см.: Определение от 7 ноября 2013 года № 1713-О). Конституционный Суд, по сути, заключил, что возможность для заявителя получить полный пересмотр решения по его делу в Дисциплинарном присутствии Верховного Суда «исправляла» те возможные недостатки процедуры, на которые заявитель жаловался в связи с рассмотрением дела в квалификационной коллегии республиканского суда.
вышестоящего судебного органа может быть истолкована как фактор, вообще исключающий всю процедуру целиком из сферы действия статьи 6. К сожалению, финское дело не дает ответа на вопрос о том, что же происходит, если национальное право предполагает судебный пересмотр, но только по одному очень узкому основанию. Должна ли в таком случае действовать презумпция применимости статьи 6 или нет?
Осмелимся предположить, что в таком случае презумпция не действует и ЕСПЧ должен будет обратиться ко второму этапу двухступенчатого теста, разработанного в деле Vilho Eskelinen, а именно решить, есть ли «объективные причины» для подобного ограничения права на судебное рассмотрение. Если таких причин нет, ЕСПЧ будет обязан рассмотреть процедуру целиком и ответить на вопрос, соблюдены ли в ней требования статьи 6 Конвенции — от начала и до конца.
По нашему убеждению, в описанной выше ситуации можно говорить об «объектив -ных причинах» для ограничения доступа судьи в суд. Назначение судьи на должность требует тщательной оценки его знаний, умений, его способности исполнять судебную функцию в будущем. Подобная оценка всегда будет субъективна и приблизительна. Следовательно, орган, принимающий такое решение, должен обладать широкой дискрецией. В этой сфере представляется допустимым ограничить пределы судебного пересмотра решений такого органа вопросами права или даже, как в российском законе, исключительно вопросами процедуры, чтобы не подменять судом квалификационные коллегии.
Что касается решений высших политических органов государственной власти о назначении судьи, эти решения, судя по всему, не подлежат судебному контролю. Следовательно, презумпция, установленная в деле Vilho Eskelinen, действовать не должна, во всяком случае, на первый взгляд. Что касается второй ступени теста, наверное, как раз здесь можно найти «объективные причины» для исключения судебного контроля над такими решениями. Иной подход входил бы в противоречие с принципом разделения властей и ставил бы любое политическое назначение под судебный контроль.
Однако, как будет показано ниже, ЕСПЧ в последние годы активно корректировал тест
Vilho Eskelinen таким образом, что сегодня ни одно из высказанных выше предположений не кажется бесспорным.
6. Эволюция подхода Суда после дела Vilho Eskelinen. Расширение круга судебной защиты
Первые дела, в которых применялся тест, установленный в деле Vilho Eskelinen, показали, что вопрос о применимости статьи 6 не вызывал особенных затруднений в тех случаях, когда национальное право предоставляло возможность обращения в национальный суд37.
Впрочем, сразу же возник вопрос: а что считать судом? Должен ли «судом» считаться любой орган, обладающий судебными характеристиками, или только такой орган, который считается судебным в национальном праве?
Так, в деле Savino and Others38 речь шла о споре между сотрудниками аппарата итальянского парламента и самим парламентом. Спор этот касался выплаты определенных пособий и организации конкурса на вакантное место и был рассмотрен внутренними органами парламента: юрисдикционной комиссией по делам сотрудников (во французском переводе - Commission juridictionnelle pour le personnel), а затем юрисдикционным отделом по кадрам управления делами Палаты депутатов (Section juridictionnelle du Bureau de la Chambre des députés). Доступа в обычные итальянские суды заявители в этом деле не имели.
Европейский Суд по правам человека в этом деле начал с применения первой ступени теста Vilho Eskelinen (см. § 70 этого дела и далее), а именно проанализировал, был ли у заявителей доступ в суд по национальному праву. Согласно итальянскому закону, органы, рассмотревшие спор с участием заявителей, судами в подлинном смысле не являлись. Однако, по мнению ЕСПЧ, раз у этих органов было полномочие рассмотреть спор с
37 Cm.: ECtHR. Fiume v. Italy. Application no. 20774/05. Judgment of 30 June 2009. § 35; Penttinen v. Finland. Application no. 9125/07. Decision of 5 January 2010.
38 ECtHR. Savino and Others v. Italy. Applications
nos. 17214/05, 20329/05 and 42113/04. Judgment of 28 April 2009. § 68-69.
участием заявителей и дать им удовлетворение, значит, и юрисдикционная комиссия, и соответствующий отдел управления делами парламента являются судами по своей сути, хотя и не по названию.
Суд далее проанализировал состав комиссии и Секции и пришел к выводу, что их члены не были независимы от ответчика в этом деле — парламента. Следовательно, в этом деле был нарушен пункт 1 статьи 6, гарантирующий право на независимый суд.
Приходится признать, что в этих рассуждениях присутствует внутреннее противоречие. Первый этап теста Vilho Eskelinen отсылает к национальному праву39. А дело Savino and Others, напротив, строится на совершенно иной посылке — на автономном толкова -нии слова «суд». В этом-то и заключается различие постановлений ЕСПЧ по итальянскому и финскому делам. В итальянском деле ЕСПЧ имел дело с юрисдикционным органом, который, с точки зрения национального права, не был судом. Рассмотрев его полномочия, ЕСПЧ заключил, что этот орган является судом по своей сути, хотя и не по названию. Следовательно, статья 6 к его процедурам применима. Затем же, рассматривая порядок формирования этого суда, ЕСПЧ пришел к выводу, что и юрисдикционной комиссии, и соответствующему отделу администрации итальянского парламента не хватает «независимости», то есть как раз того основного качества, которое отличает суд от других юрисдикционных органов.
Не оспаривая вывод по сути, зададимся вопросом: не было ли более оправданным использовать не первую, а вторую ступень теста Vilho Eskelinen? Тогда, признав, что национальное право не давало судам права рассматривать такие споры, можно было заключить, что объективных причин для такого
39 Такой подход, кстати, встретил серьезную критику при принятии самого постановления по делу Vilho Ввиванви — см. особые мнения судей Ж-П. Коста, Л. Вильдхабера (двух председателей Суда), Х. Боррего Боррего и Д. Йочене. Они отметили, что отсылка к национальному праву ставит применимость статьи 6 в зависимость от воли национального законодателя. Такой подход приводит к тому, что в очень похожих ситуациях статья 6 будет применима к случаям, имевшим место в одном государстве, и неприменима к подобным случаям в другом.
ограничения не было, и поэтому право заявителей на доступ в суд было нарушено.
В последующих делах тест Vilho Eskelinen продолжал применяться все более свободно. Рассмотрим дело Olujic v. Croatia40, в котором речь шла об отстранении от должности председателя Верховного суда Хорватии. Вопрос об отстранении от должности был решен Национальным судебным советом Хорватии (далее — НСС), органом, уполномоченным Конституцией принимать такое решение. Обращение заявителя в парламент также не принесло результатов. Однако затем заявитель, на правах обычного гражданина, обратился с конституционной жалобой в Конституционный суд, который рассмотрел дело, нашел нарушение конституционных прав заявителя и приказал НСС рассмотреть дело заново.
Начнем с того, что НСС41 — это орган, формируемый одной из палат хорватского парламента из числа выдающихся судей и юристов. НСС ведает вопросами назначения судей, а также привлечения их к дисциплинарной ответственности. Подобные органы существуют во многих европейских странах; в их формировании принимают участие и парламенты, и судейский корпус42. Хотя подобные органы и принимают важные решения, относящиеся к карьере судей, они не рассматриваются в большинстве национальных правовых систем как суды и не относятся к судебной системе.
Европейский Суд по правам человека отметил, что национальное право исключало для заявителя возможность защититься от увольнения в судах общей юрисдикции — следовательно, презумпция применимости статьи 6 не должна была действовать. Однако ЕСПЧ рассудил иначе и обратил внимание, что в этом деле заявитель подал конституци-
40 ECtHR. Olujic v. Croatia. Application no. 22330/05. Judgment of 5 February 2009.
41 В том виде, в котором он существовал в интересующий нас период.
42 См. доклад Венецианской комиссии Совета Европы о
независимости судебной системы: CDL-AD(2010)004, Report on the Independence of the Judicial System Part I: The Independence of Judges; cм. также сборник
заключений Венецианской комиссии о судах и судьях: CDL-PI(2015)001, Compilation of Venice Commission Opinions and Reports concerning Courts and Judges, с. 70 и далее.
онную жалобу. С учетом пределов рассмотрения дела Конституционным судом и особенно того факта, что он обладал полномочиями отменить решение НСС и возвратить дело на новое рассмотрение, ЕСПЧ заключил, что процедура слушания перед Конституционным судом обеспечила заявителю доступ к правосудию и, следовательно, первое условие теста Vilho Eskelinen выполнено: национальное право рассматривало спор как «судебный».
Европейский Суд по правам человека также привел второй аргумент, который напоминает логику дела Savino and Others, упоминавшегося выше. ЕСПЧ заключил, что НСС, хотя и не считается по хорватскому праву судом, должен рассматриваться как таковой в силу ряда причин. Отметим, что и правительство признавало его соответствие понятию «трибунала» по статье 643.
Найдя, что статья 6 применима к процедуре увольнения заявителя, ЕСПЧ изучил суть дела и пришел к выводу, что а) часть членов НСС не была беспристрастной по отношению к заявителю, б) процедура рассмотрения перед НСС не была публичной, в) она не обеспечивала равенства сторон при представлении доказательств, а также г) было нарушено право заявителя на судебное разбирательство в разумный срок.
Можно спорить о том, насколько подобный подход приведет к отходу от принципов, которые Суд исповедовал со времен дела Le Compte, Van Leuven and De Meyere, где он был готов мириться с несудебным порядком дисциплинарных процедур — при условии, что заявителю обеспечен полный судебный пересмотр его дела. В то же время нельзя упускать из виду, что именно признание НСС судебным органом, сформированным и действующим в рамках статьи 6, привело к распространению на его деятельность и остальных ее гарантий.
Похожую «смешанную» логику Суд применил в деле Oleksandr Volkov v. Ukraine44. В этом деле ЕСПЧ посчитал, что совокупная процедура по делу об отстранении от должности судьи Верховного Суда в Высшем совете юстиции (далее — ВСЮ), в парламентском комитете и в пленарном заседании парламен-
43 См.: Olujic v. Croatia. § 37.
44 ECtHR. Oleksandr Volkov v. Ukraine. Application no. 21722/11. Judgment of 9 January 2013.
та Украины соответствовала судебной функции. Кроме того, обжалование этого решения было направлено в Высший административный суд Украины, и, таким образом, не имело места «прямое исключение доступа к суду» на основе национального законодательства. ЕСПЧ пришел к выводу о применимости статьи 6, которая в этом деле не была соблюдена.
Таким образом, появились основания распространить требования справедливого судопроизводства на все стадии, на которых решался вопрос об увольнении судьи; в то же время Суд отметил, что именно процедура в ВСЮ и Высшем административном суде должна была быть обеспечена гарантиями независимости и беспристрастности45. Однако этого не случилось. Личное участие в ВСЮ двух высокопоставленных судей, которые инициировали отстранение заявителя от должности, наличие всего трех судей (из 16 членов) в составе ВСЮ, присутствие генерального прокурора в ее составе — все это ставило под сомнение структурную независимость этого органа и личную беспристрастность членов. Высший административный суд, в свою очередь, устранился от рассмотрения процедурных вопросов, поднятых заявителем, и ограничился формальным подтверждением результата.
Из дела Oleksandr Volkov можно сделать следующий вывод: процедура отстранения судьи от должности должна быть обставлена «судебными гарантиями», а если закон предусматривает несколько ступеней пересмотра, то Суд сможет оценить их применение на каждой из них, чтобы понять, насколько полно эти гарантии были действенными.
Подобное прочтение дела Oleksandr Volkov подтверждается недавним постановлением по делу Saghatelyan v. Armenia46. Заявитель в этом деле был снят с должности судьи указом Президента Армении. На тот момент законодательство не предусматривало ни возможности обжалования такого решения в суд общей юрисдикции, ни возможности обращения в Конституционный суд с вопросом относительно конституционности указа Президента.
45 См.: Ibid. § 121, 122.
46 ECtHR. Saghatelyan v. Armenia. Application no. 7984/ 06. Judgment of 20 October 2015.
Европейский Суд, таким образом, столкнулся с ситуацией, когда отстранение судьи от должности находилось исключительно в руках исполнительной власти, поскольку указ Президента Армении следовал рекомендации Совета правосудия — органа, всех членов которого назначал Президент и в котором он же занимал должность председателя.
Поскольку к этому времени Суд уже неоднократно приходил к выводам о применимости статьи 6 к различным процедурам, связанным с рассмотрением споров с участием государственных служащих, исход дела не вызывает удивления: ЕСПЧ признал, что спор заявителя по поводу увольнения относился к его «гражданским правам и обязанностям».
Чтобы прийти к этому выводу, Суд применил творческий подход к первой части теста из дела Vilho Eskelinen. ЕСПЧ отметил, что дело заявителя было исключено из судебного контроля не потому, что он был судьей, а потому, что все указы Президента на тот момент были исключены из судебного контроля по общему правилу. Следовательно, недоступность судебного рассмотрения дела заявителя не была связана с его статусом.
Тест Vilho Eskelinen был, таким образом, дополнен еще одним критерием: для того чтобы презумпция применимости статьи 6 не применялась, национальное право не только должно исключать доступ к суду для государственного служащего, но делать это по причинам, связанным со статусом госслужащего или особым характером правоотношений. Если отсутствие доступа в суд не имеет такого специфического объяснения, статья 6 применима — и, соответственно, доступ в суд должен предоставляться.
7. Как обстоят дела сейчас?
Дело Baka v. Hungary
Сделаем некоторые промежуточные выводы. На протяжении последних двадцати лет Суд несколько раз обращался к положению о «гражданских правах и обязанностях», содержащемуся в статье 6 Конвенции. ЕСПЧ последовательно предложил несколько алгоритмов, с помощью которых он отделял «гражданские» права от иных. Последний тест, выведенный из дела Vilho Eskelinen, предполагал отсылку к национальному праву как к исходной точке анализа. Таким образом,
был найден достаточно очевидный критерий для большого количества дел. Однако те ситуации, в которых национальное право не предполагает именно судебной защиты (или не только ее), продолжают вызывать сложности.
В таких случаях ЕСПЧ толкует термин «суд» как автономный47. В сущности, во всех делах, процитированных выше — Savino, Olujic, Oleksandr Volkov, Saghatelyan -ЕСПЧ соединил два этапа теста в один и распространил гарантии судебной процедуры на все этапы разбирательства. Хотя ЕСПЧ в таких делах объявляет, что пользуется лишь первой ступенью теста, можно сказать, что, по сути, он обращается ко второй его ступени, а именно к вопросу о том, есть ли «объективные причины» для исключения данного дела из компетенции судов.
Возможно, причина подобного развития практики содержится в самом деле Vilho Eskelinen. Первая часть теста Vilho Eskelinen отсылала к национальному праву и делала применимость Конвенции зависимой от воли национальных властей. Вторая же его часть предлагала оценить, обоснованно ли исключение судебной защиты для какой-то категории споров. Хотя этот тест разрабатывался для определения применимости статьи 6 (то есть для решения предварительного вопроса), по сути, ответ на второй вопрос предопределял выводы Суда: ведь если нет «объективных причин» для отказа в доступе к суду, это означает нарушение статьи 6, гарантирующей, среди прочего, «доступ в суд». Если же возможности обжалования отстранения от должности судьи не существует в принципе, ЕСПЧ повышает порог требования и ожидает, чтобы запрет на судебную защиту был обоснован именно специальным статусом
47 Заметим, что не всегда легко отличить суд от несудебного органа. Так, если взять информацию из заключения Консультативного совета европейских судей за 2002 год, то мы узнаем, что в некоторых странах дисциплинарные дела рассматриваются специальными комитетами — аналогом квалификационных коллегий, создаваемых в судах из числа судей (см.: CCJE Opinion no. 3 (2002) on the principles and rules governing judges' professional conduct, in particular ethics, incompatible behaviour and impartiality, §. 70). Можно ли признать такие комитеты полноценными судами для применения теста Vilho Eskelinen — это будет зависеть от их институциональной природы, полномочий и процедуры.
данного лица, а не какими-либо иными причинами (дело Saghatelyan).
Нельзя сказать, что ЕСПЧ ни разу не пытался определить, какими же «объективными причинами» можно объяснить исключение спора с участием госслужащего из сферы судебной защиты. Среди таких решений есть, например, дела Apay v. Turkey48 и Nazsiz v. Turkey49, в которых Суд признал, что позиция прокурора как носителя государственной власти оправдывает его увольнение простым решением специального органа (Высшего совета судей и прокуроров), без возможности обжалования такого решения в суд.
Однако таких дел не так много. Из наиболее значимых решений в этой сфере следует вспомнить постановление Большой Палаты по делу Paksas v. Lithuania50, которое касалось импичмента Президента страны. ЕСПЧ отметил, что, хотя дело заявителя и рассматривалось Конституционным судом, процедура эта касалась нарушения Президентом его присяги и принятия им антиконституционных решений. Такого рода вопросы не относились к «гражданским правам и обязанностям» заявителя, и, таким образом, на эту процедуру не распространялись гарантии пункта 1 статьи 6 Конвенции (Суд в этом деле также решил, что дело заявителя не касалось «уголовного обвинения» против него). Интересно, что в деле Olujic присутствие Конституционного суда в цепочке рассмотрения спора заявителя о его увольнении заставило ЕСПЧ прийти к выводу о применимости статьи 6. В то же время в деле Paksas процедура рассмотрения дела Конституционным судом оказалась исключена из сферы статьи 6 в силу сути спора, который рассматривался этой инстанцией. Также примечательно, что Европейский Суд в деле Paksas не ссылался на свой собственный прецедент в деле Vilho Eskelinen, видимо, потому, что, по сути, отказался от использования логики этого дела.
В настоящий момент Суд столкнулся с ситуацией, где право на судебную защиту оказалось блокированным конституционны-
48 ECtHR. Apay v. Turkey. Application no. 3964/05. Decision of 11 December 2007.
49 ECtHR. Nazsiz v. Turkey. Application no. 22412/05. Decision of 26 May 2009.
50 ECtHR. Paksas v. Lithuania [GC]. Application
no. 34932/04. Judgment of 6 January 2011. § 65—69. ECHR 2011 (extracts).
ми поправками. Речь идет о деле Baka v. Hungary51. Г-н Бака, бывший в течение 17 лет судьей от Венгрии в Европейском Суде по правам человека, был в 2009 году избран парламентом Венгрии на должность председателя Верховного суда, на срок шесть лет. Однако после смены правящей партии в 2010 году была проведена конституционная реформа, и был организован новый высший судебный орган — Курия, а требования к его председателю были сформулированы таким образом, чтобы соискатель был исключен из круга потенциальных претендентов (в судейский стаж, необходимый для занятия этой должности, не засчитывалось время пребывания в должности члена международного суда). В результате применения этой конституционной поправки срок пребывания в должности председателя Верховного суда для г-на Баки был прекращен на три с половиной года раньше истечения его первоначального шестилетнего мандата; при этом он остался членом Курии в должности обычного судьи.
Эти события происходили на фоне бурных дебатов об общей реорганизации судебной системы в Венгрии. Эта реорганизация, в частности, включала принятие закона о немедленном понижении пенсионного возраста для судей, и поэтому более 250 судей, в том числе почти половина из них — сотрудники старшего судебного звена, вынуждены были уйти в отставку в течение нескольких месяцев, а также замораживание любых административных решений о назначении и карьере судей до вступления в силу новых положений Конституции (считай, до ухода в отставку действовавшего председателя Верховного суда и его заместителя). Заявитель и другие высшие чины судебной системы принимали активное участие в этой дискуссии, выражая опасения по поводу нарушения принципа независимости суда и разделения властей. Поскольку положения, на которых было основано смещение заявителя с должности, были вписаны в переходные положения нового конституционного акта, они оказались исключены из сферы какого бы то ни было судебного кон-
51 ECtHR. Baka v. Hungary. Application no. 20261/12. Judgment of 24 May 2014. Постановление палаты Суда было передано в Большую Палату, и по состоянию на февраль 2016 года производство еще продолжалось.
троля, в том числе со стороны Конституционного суда (куда смог обратиться, тем не менее, вице-президент венгерского Верховного суда, также потерявший свою должность)52.
Итак, в этом деле заявитель стал жертвой не индивидуального акта, а конституционной поправки. «Спора» о гражданских правах и обязанностях как такового в этом случае не произошло — Конституция исключала возможность обжалования подобных поправок. Тем не менее эта ситуация стала предметом рассмотрения в Страсбурге с точки зрения статьи 6 Конвенции.
Палата Суда посчитала, во-первых, что вопрос о применимости статьи 6 в данном случае неразрывно связан с вопросом по существу о том, имел ли заявитель право на доступ в суд. Далее, ЕСПЧ отметил, что закон не исключал доступ к суду для заявителя как государственного служащего, занимающего определенный пост. ЕСПЧ, как и в деле Saghatelyan, подчеркнул, что недоступность судебного обжалования прекращения полномочий для заявителя была связана с характером акта, который лежал в основе прекращения его полномочий: конституционные поправки в Венгрии не подлежали ни судебному пересмотру, ни пересмотру Конституционным судом. Попутно, не слишком, однако, развивая эту аргументацию, Палата сочла, что такая процедура не была связана с «реализацией государством тех полномочий, которые могли бы служить объективным оправданием исключения из общей гарантии по статье 6»53.
Смысл постановления Палаты становится более ясным в свете ее выводов по статье 10 Конвенции. Рассматривая дело по статье 10, Палата, по сути, решила, что г-н Бака был уволен за публичную критику проводимых реформ, а конституционная поправка была лишь способом, которым правящее большинство отстранило его от должности54. Иначе говоря, имела место некая уловка; следовательно, государство не может ссылаться на то, что им были реализованы специальные полномочия в сфере назначения и замены высших судебных чиновников55.
52 См.: Baka v. Hungary. § 75.
53 См.: Ibid. § 77.
54 См.: Ibid.
55 По подобным основаниям многие европейские орга-
ны, включая Венецианскую комиссию, ПАСЕ и Евро-
Решение Большой Палаты пока не принято, и сложно сказать, как трансформируется эта логика в окончательном решении. Причины, побудившие Суд в деле Baka применить гарантии статьи 6 к увольнению заявителя, вытекающему из конституционной поправки, понятны. Авторитет и независимость суда, в том числе высших судебных органов, требуют определенных гарантий от произвольного вмешательства со стороны более сильных ветвей власти. Вместе с тем необходимо соблюдать осторожность при распространении статьи 6 на те сферы, которые, в глазах авторов текста Конвенции, не могли стать предметом именно судебного рассмотрения.
8. Позиция некоторых других
международных институтов
Насколько оправданно подобное расширение сферы применимости статьи 6 Конвенции? Для ответа на этот вопрос посмотрим, как на вопрос о судебной защите судей смотрят другие авторитетные международные институты. Не претендуя на полноту картины, приведем несколько примеров международно-правового регулирования права судей на доступ к суду.
VII Конгресс ООН по предотвращению преступлений и обращению с правонарушителями принял Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов56. Этот документ не настаивает на том, чтобы дисциплинарные процедуры имели судебный характер. Он требуют, чтобы взыскание было наложено независимым органом (принцип 20), безотлагательно и беспристрастно57, у судьи должно быть право на ответ и на справедливое разбирательство (принцип 17). Ис-
пейский парламент подвергли эту процедуру серьезной критике — см.: Ibid. § 47 — 56.
56 Приняты VII Конгрессом ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, проходившим в Милане с 26 августа по 6 сентября 1985 года, и одобрены резолюцией Генеральной Ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 года. URL: http:// www.ohchr.org/EN/ProfessionalInterest/Pages/ IndependenceJudiciary.aspx (дата обращения: 18.04.2016).
57 Английский текст употребляет здесь слово fairly которое имеет более широкое значение, чем беспристрастность, и обычно переводится, как «справедливо».
ключение делается в отношении импичмента лиц, занимающих высшие судебные должности, или иных сходных процедур, например применяемых органами законодательной власти (принцип 20). На этой особенности мы еще остановимся.
Европейская хартия о статусе судей, принятая Советом Европы в 1998 году, обобщает европейский подход к данному вопросу. Хартия, в частности, перечисляет требования к органу, который уполномочен рассматривать дисциплинарные вопросы и вопросы прекращения полномочий: не менее половины состава такого органа должны составлять действующие судьи, у судьи должна быть возможность участвовать в состязательной процедуре и прибегнуть к помощи защитника. Решение такого органа должно быть открыто к обжалованию в «вышестоящий судебный орган» (принцип 5.1).
Однако Европейская хартия не требует судебного порядка рассмотрения дисциплинарных проступков судей: в первом предложении принципа 5.1 говорится о «суде или [ином] органе». Однако для пересмотра решений «иного органа» требуется судебный порядок, хотя и без определения объема такого пересмотра.
При этом и Европейская хартия, и Принципы ООН не требуют судебного рассмотрения вопросов, связанных с назначением судьи на должность или продвижением по службе. Принцип 4.1. Хартии, хотя и предполагает возможность для судьи обратиться с жалобой на отказ в продвижении по службе, не указывает, о какой жалобе идет речь — жалобе в суд или просто в вышестоящую инстанцию.
Рекомендация Комитета Министров Совета Европы о судьях также указывает на желательность рассмотрения дисциплинарных санкций независимым органом или судом58. Рассмотрение таких вопросов должно быть обеспечено гарантиями справедливого процесса, должна существовать возможность обжалования решения такого органа. Рекомендация также содержит требование «справедливого процесса», не уточняя, правда, стадий, к которым оно применимо, и не упоминая,
58 Cm.: Recommendation CM/Rec(2010)12 of the Committee of Ministers to member states on judges: independence, efficiency and responsibilities. § 69.
идет ли речь о процессе в суде или ином юрисдикционном органе. В то же время эта же рекомендация прямо запрещает прекращение полномочий судей, назначенных на постоянную должность, иначе как по узкому кругу оснований, связанных с серьезными проступками или стойкой невозможностью исполнения своих обязанностей59.
Более ранняя рекомендация Комитета Министров была более определенной и предполагала рассмотрение дисциплинарных дел в отношении судей судом или дисциплинарным органом, однако в любом случае судья должен был иметь возможность обратиться за пересмотром дела в вышестоящий судебный орган (если только этот же орган не принял решение по первой инстанции)60. Возможность судебного обжалования иных решений, связанных с карьерой судьи, в этой рекомендации не обсуждалась.
Консультативный комитет европейских судей в своих заключениях № 161 и № 362 также придерживается мнения о том, что дисциплинарные дела в отношении судей должны рассматриваться судом или иным независимым органом и что такие решения должны обжаловаться в суд.
Если обратиться к заключениям Венецианской комиссии Совета Европы, сформулированным в отношении отдельных стран63, можно сделать следующие выводы. Комиссия не настаивает на судебном рассмотрении дис-
59 Ibid. § 50.
60 См.: Recommendation R (94)12 of the Committee of Ministers to member states, принцип IV, п.3. В своем комментарии к этой рекомендации Консультативный совет европейских судей добавляет, что процедура рассмотрения должна соответствовать той, которую требует пункт 1 статьи 6 Конвенции (см.: CCJE Opinion no. 3 (2002) on the principles and rules governing judges' professional conduct, in particular ethics, incompatible behavior and impartiality). Однако сама Рекомендация Rec(94)12 такого условия не содержит.
61 CCJE Opinion no. 1 (2001) on standards concerning the independence of the judiciary and the irremovability of judges. § 60(b).
62 CCJE Opinion no. 3 (2002) on the principles and rules governing judges' professional conduct, in particular ethics, incompatible behavior and impartiality. § 72.
63 Подобные рекомендации не имеют нормативной силы, однако отражают некоторый сложившийся европейский консенсус или общую тенденцию развития права, а также так называемые best practices — то есть те подходы, которые признаны успешными во многих европейских странах.
циплинарных дел в отношении судей, но ее заботит независимость органа, который рассматривает такие дела, а также участие представителей судейского корпуса в принятии решения64. Комиссия позитивно высказывалась о дисциплинарных коллегиях, советах и прочих подобных органах, созданных при Советах судей, даже при том, что подобные органы могли включать в себя представителей юридической общественности65.
Вместе с тем Венецианская комиссия настаивает на том, чтобы дисциплинарные процедуры в отношении судей соответствовали некоторым базовым критериям «справедливости», таким как право быть информированным о предъявленном обвинении на ранних стадиях процедуры и право быть представленным адвокатом66, право изложить свою позицию в слушании67, право просить о проведении публичного или закрытого слушания68, право просить о допросе свидетелей69 и требование об опубликовании решений70.
Важнее всего то, что Венецианская комиссия последовательно рекомендует предусмотреть право обжаловать решение дисцип-
64 Cm.: CDL-AD(2003)012, Memorandum: Reform of the Judicial System in Bulgaria. § 15.
65 Cm.: CDL-AD(2014)038, Opinion on the draft laws on courts and on rights and duties of judges and on the Judicial Council of Montenegro. § 69; CDL-AD(2014)006, Joint opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate General of Human Rights and Rule of Law of the Council of Europe, and of the OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (OSCE/ODIHR) on the draft law on disciplinary liability of judges of the Republic of Moldova. § 46-49.
66 Cm.: CDL-AD(2014)032, Joint Opinion of the Venice Commission and the Directorate of Human Rights (DHR) of the Directorate of Human Rights and the Rule of Law (DGI) of the Council of Europe, on the draft Law on making changes to the Law on disciplinary Liability and disciplinary Proceedings of Judges of General Courts of Georgia. § 50.
67 Cm.: CDL-AD(2009)011, Opinion on the Draft Law amending and supplementing the Law on Judicial Power of Bulgaria. § 26.
68 Cm.: CDL-AD(2014)028, Opinion on the Draft Amendments to the Law on the High Judicial Council of Serbia. § 35, 37; CDL-AD(2014)032. § 26.
69 CM.: CDL-AD(2014)006. § 77, 78.
70 Cm.: CDL-AD(2011)010, Opinion on the Draft Amend-
ments to the Constitution of Montenegro, as well as on
the Draft Amendments to the Law on Courts, the Law
on the State Prosecutor's Office and the Law on the Ju-
dicial Council of Montenegro. § 41, 44.
линарного органа в независимый суд71. В отношении ряда стран Венецианская комиссия рекомендовала установить право на судебное обжалование не только в отношении решений о наложении дисциплинарных взысканий, но и применительно к иным решениям, затрагивающим судебную карьеру, например решений о продвижении по службе, аттестации, переводе на другое место службы и т. п.72 Комитет по правам человека ООН в этом вопросе занимает более радикальную позицию. Ссылаясь на статью 14 Международного пакта, Комитет неоднократно указывал, что увольнение судей должно быть результатом судебного решения и судебные процедуры предпочтительней парламентских73. Кроме того, как мы уже упоминали выше, Американская конвенция по правам человека сформулирована иначе, чем статья 6 Европейской Конвенции; следовательно, в этой юрисдикции право судей на судебную защиту в случае увольнения не подлежит сомнению74.
9. Заключение
Позволим себе несколько обобщающих выводов. Большинство международных и европейских документов так называемого «мягкого права» (soft law)75 сходятся примерно на следующем. Требования несменяемости и пребывания в должности входят в число ключевых элементов независимости судей и должны обеспечиваться набором процедурных гарантий, соответствующих их важности.
71 См.: CDL-AD(2007)028, Report on Judicial Appointments by the Venice Commission. § 25. См. также: CDL-AD(2014)008, Opinion on the draft Law on the High Judicial and Prosecutorial Council of Bosnia and Herzegovina. § 110.
72 См.: CDL-AD(2011)004, Opinion on the Draft Law on Judges and Prosecutors of Turkey. § 76; CDL-AD(2014)008. § 92.
73 См.: Concluding Observations of the Human Rights Committee on Sri Lanka, UN Doc. CCPR/CO/79/LKA. § 16; Concluding Observations of the Human Rights Committee on Viet Nam, UN Doc. CCPR/CO/75/ VNM. § 10.
74 См., например: Inter-American Court of Human Rights. Chocron Chocron v. Venezuela. Judgment of 1 July 2011.
75 См. также некоторые иные документы, например, минимальные стандарты судебной независимости (1982), разработанные IBA — Международной адвокатской ассоциацией; раздел «А» пункт 4.
Что касается вопросов назначения и продвижения судей по службе, они могут находиться вне пределов судебного контроля. В сфере дисциплинарных процедур и/или отстранения судей от должности требования несколько строже: судебное рассмотрение такого рода вопросов желательно, хотя и не обязательно. Но и внесудебное рассмотрение этих вопросов должно соответствовать базовым критериям, которые приближают подобные процедуры к судебным. По сути, можно говорить о требовании квазисудебного порядка рассмотрения дисциплинарных споров с участием судей.
Кроме того, некоторые международные институты настаивают на том, чтобы решения по дисциплинарным делам могли быть обжалованы именно в суд.
Практика применения международных конвенций более требовательна. Статья 14 Международного пакта в ее истолковании Комитетом ООН требует справедливого судебного рассмотрения дел в отношении судей.
Что же касается статьи 6 Европейской Конвенции, то она определенно требует судебной защиты в том случае, если такая защита уже гарантируется на национальном уровне. В иных случаях ЕСПЧ допускает исключение из общего правила, то есть внесудебный порядок рассмотрения таких дел в принципе. Однако порог исключения очень высок, и общее направление практики ЕСПЧ таково, что гарантии «справедливого право -судия» должны применяться.
Из проанализированных в статье источников следует, что статус судьи — особый, он предполагает специфический набор прав и обязанностей. В конечном счете, гарантии независимости судей — это и гарантии справедливого судебного процесса для всех участников, действительного разделения властей и обеспечения прав и свобод человека. Эта «особость» статуса судьи дает ему дополнительные привилегии. Однако судебная специфика может оправдывать наложение на судью и дополнительных обязанностей, а также создание для судейской корпорации специальных механизмов защиты их прав, отличных от тех, которые доступны широкой публике76.
76 Об этом, в частности, говорит Конституционный Суд Российской Федерации в Постановлении от 28 февра-
К сожалению, судебная власть часто оказывается беззащитной перед попытками политиков подчинить себе суд, «укоротить» наиболее независимых и неудобных судей, радикально реформировать судейский корпус путем принятия сомнительных в своей легитимности актов. Примеров этого можно найти немало и в отечественной истории, и в недавних событиях в некоторых европейских государствах, включая текущий конфликт между Конституционным Трибуналом Польши и польским законодателем77. Есть риск, что высшие политические органы государства, ссылаясь на «особый статус» судейской корпорации, могут лишить судей всяческой защиты и таким образом подчинить их своей воле.
Поэтому универсальная судебная защита, то есть такая, которая распространяется на все споры, связанные со статусом, карьерой судьи и т. п. и на судей всех уровней, представляется для многих идеалом. Однако следует помнить о реальной опасности для судей стать замкнутой корпорацией, решающей все дела своих членов. Управление судейским корпусом должно отвечать в том числе и критерию «демократической легитимности»78. Универсализация судебной защиты должна признавать влияние других ветвей власти на формирование судейского корпуса, а также уважать политические полномочия, закрепленные за этими высшими органами на кон-
ля 2008 года № 3-П: «5. Конституционно-правовой статус судьи как носителя судебной власти, действующей в системе разделения государственной власти самостоятельно и независимо, требует особого порядка лишения судьи этого статуса, который предполагает объективное и беспристрастное рассмотрение данного вопроса компетентным органом, который в своей деятельности неукоснительно соблюдает принципы независимости судей и невмешательства в судебную деятельность».
77 См. также более общую декларацию Венецианской комиссии Совета Европы от 16 марта 2016 года «О недопустимом вмешательстве в работу конституционных судов в государствах-участниках». URL: http:// www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2193 (дата обращения: 18.04.2016).
78 См.: Bouquicchio G., Dürr Sch.R. "Volkov v. Ukraine" and the Venice Commission Approach to Structural Independence of the Judiciary // New Millennium Constitutionalism: Paradigms of Reality and Challenges / ed. by G. Harutyunyan. Yerevan : NJHAR, 2013. Р. 323340, 329, 330, 332 et seq.
ституционном уровне79. Несомненно, вопросы назначения и увольнения судей должны быть, насколько возможно, лишены политической мотивации. Однако было бы наивно полагать, что она совершенно отсутствует, особенно в тех случаях, когда речь идет о высших судебных должностях. Высшие судьи наделены особым доверием со стороны государства — доверием, которое невозможно измерить простыми показателями производительности, аккуратности работника и качества производимого им продукта. Высшие судьи часто становятся не только интерпретатора -ми, но и, с известными оговорками, творцами права. Такого взгляда придерживаются Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов ООН, которые делают для судей высших судов оговорку в отношении их доступа в суд80.
Поэтому возможно, что вопрос о гарантиях судебной защиты для самих судей требует дифференциации и должен решаться в зависимости от типа спора и уровня судьи. Во всяком случае, мы видим «объективные причины» для исключения из общего судебного порядка рассмотрения некоторых споров, например тех, которые связаны с назначением судей высших судов. Напротив, дисциплинарные процедуры в отношении рядовых судей определенно будут требовать судебного рассмотрения.
Данная тема слишком сложна, чтобы в рамках статьи описать некий единый европейский стандарт, регулирующий доступ судей в суд за защитой своих прав. Следует лишь признать, что в некоторых ситуациях государства должны пользоваться большей свободой усмотрения и иметь возможность устанавливать внесудебные механизмы рассмотрения подобных споров. На наш взгляд, дальнейшее расширение сферы применения статьи 6 Конвенции должно происходить
79 На наш взгляд, именно эти политические полномочия высших органов государственной власти, иначе говоря, их конституционная прерогатива, объясняют подход ЕСПЧ к процитированному выше делу Paksas, в котором процедура в Конституционном суде страны, касавшаяся импичмента Президента, не подпала под действие статьи 6 Конвенции.
80 См.: Основные принципы, касающиеся независимости судебных органов, п. 20. URL: http://www.un.org/ru/ documents/decl_conv/conventions/indep. shtml (дата обращения: 18.04.2016).
осторожно, с учетом той конституционно-правовой традиции, которая определяет схему разделения властей в каждом конкретном государстве — участнике Конвенции.
Библиографическое описание: Чернышова О., Диков Г. Гарантии судебной защиты для судей в практике Европейского Суда и в других международно-правовых инструментах // Сравнительное конституционное обозрение. 2016. № 2 (111). С. 152—170.
Fair Trial Guarantees for Judges in the Practice of the European Court of Human Rights and in Other International Instruments
Olga Chernishova
Candidate of Sciences (Ph.D.) in Law, Head of Legal Division, Registry, European Court of Human Rights (e-mail: ilpp-ccr@mail.ru).
Grigory Dikov
Lawyer, Registry, Venice Commission, Council of Europe (e-mail: grigory. dikov@free.fr).
Abstract
This article describes international standards regulating access of judges to the courts in questions related to their appointment, career and dismissal. It is primarily focused on the case-law of the European Court of Human Rights, which originally was reluctant to recognize the right of judges to have access to justice in those matters. However, in the past two decades, the ECtHR has departed from its earlier position and adopted a more liberal approach which extended applicability of Article 6 of the Convention (which guarantees inter alia the right of access to court) to nearly all disputes related to the judge's professional life. Nevertheless, despite its desire to make the case-law simpler, the test developed by the ECtHR to define applicability of Article 6 remains quite intricate. This article also analyses other international sources, such as the documents of the UN bodies, instruments of the Council of Europe and recommendations of the Venice Commission. The main conclusion of the article is that, on the one hand, there is a clear tendency of giving the judges universal judicial protection of their rights in the professional sphere. On the other hand, this tendency has its natural limits: for example, appointment of judges of the highest courts may be influenced by the "constitutional prerogative" of other highest State authorities participating in this process; so, this prerogative may potentially justify exclusion of such decisions from the judicial review. By contrast, imposing disciplinary liability on judges certainly requires proceedings of judicial character.
Keywords
status of judges; disciplinary proceedings; right of access to court; fair trial; Article 6; European Court of Human Rights; Venice Commission of the Council of Europe.
Citation
Chernishova O., Dikov G. (2016) Garantii sudebnoy zashchity dlya sudey v praktike Evropeyskogo Suda po pravam cheloveka i v drugikh mezhduna-rodno-pravovykh instrumentakh [Fair Trial Guarantees for Judges in the Practice of the European Court of Human Rights and in Other International Instruments] Sravnitel'noe konstitutsionnoe obozrenie, no. 2, pp. 152-170. (In Russian).
References
Bouquicchio G., Dürr Sch. R. (2013) Volkov v. Ukraine and the Venice Commission Approach to Structural Independence of the Judiciary. In: Haru-tyunyan G. (ed.) New Millenium Constitutionalism: Paradigms of Reality and Challenges, Yerevan: NJHAR, pp. 323-340.
Gonzalez G. (2007) Nouveau revirement jurisprudentiel en matière d'applicabilité de l'article 6 § 1 de la Convention, dans son volet civil, aux fonctionnaires. Revue française de droit administratif, no. 6, pp. 10311071.
Morshchakova T. G. (2014) O rossiiskoy sudebnoy sisteme: Vystuplenie v Shkole grazhdanskogoprosveshcheniya [On the Russian judicial system: Speech at the School of Civil Education]. Available at https://zakon.ru/ blog/2014/08/25/tamara_georgievna_morshhakova_o_sudebnoj_
sisteme_rossii_golicyno_iyul_2014_goda_tekst (accessed 06.04.2016).
(In Russian).
Parmar S. (2007) Vilho Eskelinen v. Finaland: The Further Extension of ECHR Article 6 to Disputes Concerning Civil Servants. European Human Rights Law Review, no. 4, pp. 441-449.
