CC BY
18
МЕЖДУНАРОДНОЕ И ИНТЕГРАЦИОННОЕ ПРАВО. ЕВРОПЕЙСКОЕ ПРАВО
УДК 341.64
DOI: 10.12737/jflcl. 2021.034
Комментарий к постановлению Большой палаты Европейского суда по правам человека по делу «Гудмундур Андри Астрадссон против Исландии»
Д. И. Дедов1, Х. И. Гаджиев2
''Европейский суд по правам человека, Страсбург, Франция, Dmitry.Dedov@echr.coe.int
2Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия, khanlar9999@gmail.com, https://orcid.org/0000-0001 -6002-6075
Аннотация. В деле «Гудмундур Андри Астрадссон против Исландии», рассмотренном Большой палатой Европейского суда по правам человека, заявитель, обжаловавший свое осуждение в недавно образованный Апелляционный суд Исландии, посчитал, что при рассмотрении его дела не были соблюдены требования ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод о праве каждого на судебное разбирательство «судом, созданным на основании закона» ввиду нарушений, допущенных при назначении судей. Нарушения привели к замене четырех кандидатов, признанных Комитетом по оценке наиболее квалифицированными, четырьмя другими альтернативными кандидатами, одним из которых был судья, рассматривавший апелляцию заявителя. Таким образом, Большой палате ЕСПЧ следовало решить непростой вопрос: является ли суд, в состав которого входит судья, назначенный в нарушение соответствующих требований закона, все еще «судом, созданным на основании закона». Многие исследователи отметили новаторское значение постановления, поскольку ЕСПЧ своим разъяснением расширил сферу действия права на создание трибунала, учрежденного в соответствии с законом, справедливо связывая такой подход с одним из основных аспектов верховенства права. Одновременно постановление Большой палаты ЕСПЧ характеризуется как имеющее наиболее важное значение среди решений прошедшего года в области конституционного права. ЕСПЧ исходит из того, что допущенное нарушение отрицательно воздействует на состояние уверенности, которую судебная власть должна внушать людям в демократическом обществе. В конкретной ситуации, когда исполнительная власть пыталась чрезмерно повлиять на судебную власть, ЕСПЧ выступил в качестве надежного защитника доктрины разделения властей.
Ключевые слова: независимость и беспристрастность судей, верховенство права, созданный на основании закона суд, правовая определенность, судебная власть, справедливость судебного разбирательства
Для цитирования. Дедов Д. И., Гаджиев Х. И. Комментарий к постановлению Большой палаты Европейского суда по правам человека по делу «Гудмундур Андри Астрадссон против Исландии» // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2021. Т. 17. № 3. С. 132—141. DOI: 10.12737/jflcl.2021.034
Commentary on the Judgment of the ECtHR Grand Chamber in the Case "Gudmundur Andri Astradsson v. Island"
Dmitry I. Dedov1, Khanlar I. Gadjiev2
1European Court of Human Rights, Strasbourg, France, Dmitry.Dedov@echr.coe.int
institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia, khanlar9999@gmail.com, https://orcid.org/0000-0001-6002-6075
Abstract. In the Grand Chamber judgment under review the applicant who had appealed his conviction before the newly established Court of Appeal of Iceland, alleged that the examination of his case had not met the requirements enshrined in Article 6 of the European Convention on Human Rights in respect of the right to a "tribunal established by law" on account of irregularities in the appointment of the judges. These violations relate to the proposal of the Minister of Justice which led to the exclusion of four candidates recognized by the Evaluation Committee as the most qualified, and their replacement by four alternative candidates. One of them was the judge who considered the applicant's appeal. Thus, the Grand Chamber of the European Court had to solve a difficult problem: is it possible to consider the court which includes a judge appointed in violation of the relevant legislation, as a "tribunal established by law". Many researchers have found the judgment innovative, as the Court's explanation expanded the scope of the right to a "tribunal established by law" rightly linking this approach to one of the main aspects of the rule of law. At the same time, this judgment is considered as one of the most significant among other judgments delivered last year in the field of constitutional law. The Court presumes that the violation has a negative impact on the confidence that the judiciary should instill
in people in a democratic society. In a particular situation where the executive branch has tried to exert undue influence over the judiciary, the Court has acted as a reliable defender of the separation of powers doctrine.
Keywords: independence and impartiality of judges, rule of law, tribunal established by law, legal certainty, judiciary, fair trial
For citation. Dedov D. I., Gadjiev Kh. I. Commentary on the Judgment of the ECtHR Grand Chamber in the Case "Gudmundur Andri Astradsson v. Island". Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2021, vol. 17, no. 3, pp. 132—141. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2021.034
В практике Европейского суда по правам человека (далее также — ЕСПЧ, Суд, Европейский суд) возникает много вопросов, связанных со статусом судей. В то же время Суд обращает внимание на необходимость обеспечения права граждан на справедливое судебное разбирательство, на доступ к правосудию, гарантированное ст. 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее также — Конвенция). Дело «Гудмундур Андри Астрадссон против Исландии»1 касается процедуры назначения судей, дефекты которой могут повлиять на законность состава суда и впоследствии послужить основанием для отмены приговора или судебного решения, принятого трибуналом, созданным в нарушение закона. Полномочия судьи возникают на формальных основаниях и требуют точности и аккуратности в соблюдении всех процедур, включая назначение судей, распределение дел между судьями, т. е. определение состава суда, определение времени и места проведения судебного заседания и надлежащее уведомление заинтересованных лиц, наконец, соблюдение требований о независимости и беспристрастности судей. И это самый краткий перечень того, сколько требований необ -ходимо соблюсти, чтобы суд начал рассмотрение дела. Это только первый шаг к легитимизации судебной власти. А начинается все с назначения судей и наделения их полномочиями заниматься судебной деятельностью. Насколько эти требования являются строгими, мы узнаем из этого дела.
По смыслу п. 1 ст. 6 Конвенции в его истолковании, данном ЕСПЧ, суд в любом случае должен быть создан на основании закона. Данное выражение отражает принцип верховенства права, который является неотъемлемой частью системы защиты, установленной Конвенцией и Протоколами к ней (постановления по делу "Йоргич против Германии" (Jorgic v. Germany), "Рикерт против Польши" (Richert v. Poland)). Безусловно, орган, учрежденный не на основании закона, будет лишен легитимности, необходимой в демократическом обществе, для рассмотрения индивидуальных жалоб, например таких, как «Лавентс против Латвии» (Lavents v. Latvia), «Горги-ладзе против Грузии» (Gorgiladze v. Georgia).
В деле «Гудмундур Андри Астрадссон против Исландии» Суду предстояло ответить на довольно непростой вопрос: является ли суд, в состав которого входит судья, назначенный в нарушение соот-
1 Guömundur Andri Ästräösson v. Island [GC], 26374/18,
1 December 2020.
ветствующих правовых положений, все еще трибуналом, созданным на основании закона, как того требует ст. 6 Конвенции. Достаточно подчеркнуть актуальность и общественные ожидания мнения Суда с учетом того, что после решения Палаты от 12 марта 2019 г., когда Суд нашел нарушение, министр юстиции Исландии подала в отставку. Решение, по мнению исследователей, имеет новаторское значение, поскольку разъясняет и расширяет сферу действия права на суд, созданный на основании закона, и таким образом затрагивает один из основных аспектов верховенства права. Отметим также, что решение характеризуется как наиболее важное, вынесенное Судом в области конституционного права за 2019 год.
Суд в постановлении продолжил анализ существующей практики определения права заявителя на суд, созданный в соответствии с законом, путем уточнения существующих принципов. На основании этого анализа Суд пришел к выводу, что понятию трибунала присуще то, что он состоит из судей, выбранных на основе их достоинств, и это очевидно (§ 220); по мнению Суда, процесс назначения судей обязательно является неотъемлемой частью концепции создания суда или трибунала в соответствии с законом (§ 227). Иными словами, Суд подтверждает, что нарушения во время процедуры назначения действительно могут привести к нарушению права на трибунал, созданный в соответствии с законом.
1. Обстоятельства дела. Заявитель был подвержен уголовному преследованию за совершение дорожно-транспортного происшествия и признан виновным судом первой инстанции. Приговор был оставлен в силе недавно созданным Апелляционным судом Исландии. При назначении судей возникло несколько конфликтных ситуаций, что послужило поводом для обжалования решения Апелляционного суда в связи с тем, что разбирательство дела заявителя было осуществлено судом, созданным в нарушение закона.
В российской правовой интерпретации это нарушение звучит как рассмотрение дела незаконным составом суда. Такое нарушение обычно носит формальный характер и не связано со злоупотреблениями или с нарушением судебной этики. Нельзя сказать, что и в данном случае нарушение было серьезным. Дело в том, что формальный характер процедуры назначения не признает критерия серьезности или значительности нарушения.
В Апелляционный суд Исландии необходимо было назначить 15 судей. Был объявлен конкурс, по ре-
зультатам которого были отобраны 30 кандидатов, соответствующих критериям отбора. После этого специальный Комитет по оценке кандидатов собрал о них необходимую информацию, полученную из поданных заявлений и в результате проведения собеседования с ними, где они отвечали на вопросы членов Комитета. Следует отметить крайне независимый характер Комитета, поскольку он состоит из трех человек, назначаемых Верховным судом, окружными судами и Исландской ассоциацией адвокатов.
Обращаясь к критериям оценки кандидатов, осветим общие требования к кандидатам на пост судьи и сравним их с положениями российского законодательства. На должность судей Апелляционного суда Исландии могут быть назначены лица:
а) достигшие возраста 35 лет;
б) являющиеся гражданами Исландии;
в) имеющие необходимые умственные и физические способности;
г) обладающие дееспособностью в управлении своими личными и финансовыми делами и никогда не лишенные дееспособности в части контроля над своими финансами;
д) не совершавшие никаких преступных деяний, которые считались бы бесчестными в общественном мнении, а также действий, наносящих ущерб доверию, которым, как правило, должны пользоваться лица, занимающие судебные должности;
е) имеющие степень бакалавра права и степень магистра;
ж) в течение не менее трех лет занимавшие должности судьи окружного суда, адвоката Верховного суда, профессора или адъюнкт-профессора права, комиссара полиции, окружного комиссара, государственного обвинителя, постоянного секретаря министерства, генерального директора департамента министерства юстиции или омбудсмена, или за такой же период выполнявшие аналогичную функцию или имеющие аналогичный юридический опыт;
з) способные выполнять свои должностные обязанности с учетом профессионального опыта и знаний права.
Кроме соответствия общим требованиям Комитет по оценке должен был провести сравнительную оценку кандидатов с точки зрения их квалификации. При этом Комитет может определить, что несколько кандидатов обладают равной квалификацией. Комитет должен убедиться в том, что в его оценке соблюдается равенство, т. е. не оказывается предпочтение, основанное на признаках пола, возраста, национальности и иных признаков, не имеющих отношения к квалификации. Вывод должен основываться на объективных соображениях и достоинствах кандидатов с учетом их образования, опыта, добросовестности, компетентности и профессиональной эффективности. Эти требования содержатся в регламенте работы Комитета, утвержденном министром юстиции
и официально опубликованном. Открытость и прозрачность процесса оценки кандидатов имеет важное значение для легитимации отбора кандидатов на должность судьи. Доклад Комитета направляется всем кандидатам, которые могут сделать свои замечания и направить их в Комитет. Итогом оценки является характеристика каждого кандидата и их расположение в списке, начиная с самого достойного из них. Комитет применяет в своей работе следующие критерии оценки кандидатов:
а) образование, карьера, теоретические знания. При оценке этих качеств кандидата Комитет делает акцент на наличии знаний в различных областях права, включая опыт работы в качестве судьи, участие в судебных разбирательствах или иные виды юридической практики, работу в администрации или научную деятельность. Кандидат должен иметь всеобъемлющие юридические знания и образование. Комитет также учитывает дальнейшее образование кандидата;
б) второстепенная и социальная деятельность. Комитет также принимает во внимание работу кандидата в апелляционных комитетах или другие виды деятельности, которые могут быть полезны судье, а также участие в различных видах общественной деятельности;
в) общая компетенция. Комитет принимает во внимание, проявил ли кандидат независимость, беспристрастность, инициативу и эффективность в своей работе и может ли он легко ориентироваться в ключевых проблемах. Приветствуется, если у кандидата был управленческий опыт. Кандидат должен иметь хорошее знание исландского языка и способность легко общаться как устно, так и в письменной форме;
г) особая компетенция. Кандидату важно хорошо знать гражданский и уголовный процесс и следовать положениям закона при составлении судебных решений, что также требует хорошего знания языка. Кандидат должен быть в состоянии проводить слушания твердо и справедливо и обрабатывать дела, которые должен разрешать быстро и уверенно;
д) умственные способности. Кандидат должен уметь легко общаться как с коллегами, так и с другими людьми, с которыми он сталкивается на работе. Он должен иметь хорошую репутацию на предыдущей работе, быть приветливым и доброжелательным в общении.
Комитет может получить информацию о карьере кандидата от его бывшего работодателя или других лиц, которые были с ним в профессиональных контактах. Прозрачность процедуры проявляется даже в мелочах, как в данном случае, что никогда не встречается в практике многих стран. Эта информация является открытой и предоставляется кандидату на ознакомление, который может ее прокомментировать в течение семи дней.
На основании каждого критерия кандидату присваивается определенное количество баллов, кото-
рые потом суммируются в общий балл; затем кандидаты занимают места в списке согласно полученному рейтингу на основании присвоенных баллов. После того как работа завершена, доклад Комитета направляется министру юстиции, который представляет список кандидатов парламенту Исландии (Альтингу). Министр была вправе представить первых 15 кандидатов. Но она могла и не согласиться с предложением Комитета. В таком случае у министра по Закону об административных процедурах была возможность выбрать других кандидатов, занявших места с 16-е по 30-е, и добавить их к имеющемуся списку первых 15. Вместо этого министр заменила четырех кандидатов из первой половины списка на четырех кандидатов из второй половины, включая кандидата под номером 18, которая потом участвовала в рассмотрении апелляционной жалобы заявителя. Министр обосновала свое решение тем, что Комитет не придал должного веса судебному опыту кандидатов, в результате чего они получили недостаточное количество баллов и заняли более низкие места в рейтинге.
Данные изменения долго обсуждались в Комитете парламента по выбору судей с участием членов Комитета по оценке, министра юстиции и представителей ассоциации адвокатов, но предложение министра было принято парламентом. При этом депутаты голосовали за весь список из 15 кандидатов сразу одним голосованием.
Двое кандидатов, находившихся в начале списка и отклоненных министром, обратились в Верховный суд с жалобой, которую Суд отклонил, признав, что министр отклонился от установленной процедуры, однако его предложение было принято парламентом и большинство его членов проголосовали за представленных кандидатов. Такие же мотивы послужили отказом и в удовлетворении жалобы заявителя о незаконном составе суда.
2. Позиция Европейского суда по правам человека. В данном постановлении имеет место очень сложная методология оценки возникших отношений, хотя, на первый взгляд, допущенное отклонение от процедуры выборов судей было незначительным, по -скольку все кандидаты были выбраны из списка тех, кто соответствовал требованиям занимаемой должности.
Сначала дело рассматривалось в Палате Европейского суда, которая большинством голосов (пять про -тив двух) пришла к выводу, что имело место нарушение права на рассмотрение дела судом, созданным на основании закона. Дело было передано в Большую палату по запросу правительства.
Суд начал исследование с эволюции своего толкования концепции «трибунал, созданный на основании закона». Европейская комиссия по правам человека в деле "Leo Zand v. Austria"» (постановление от 12 октября 1978 г.) не признала нарушение п. 1 ст. 6
Конвенции, постановив, в частности, что Суд по трудовым спорам является независимым трибуналом. Комиссия напомнила, что термин «независимый», как он интерпретируется прецедентным правом Комиссии и Суда, включает два элемента: независимость судов от исполнительной власти и независимость от сторон. По мнению Комиссии, основанному на практике Суда, целью термина «созданный на основании закона» согласно п. 1 ст. 6 Конвенции является обеспечение того, чтобы судебный орган в демократическом обществе не зависел от усмотрения исполнительной власти, но его деятельность регулировалась бы законом, исходящим от Парламента.
В деле "Kleyn and Others v. Netherlands" (постановление от 6 мая 2003 г.) заявители — частные лица и компании, чьи дома или коммерческие помещения были расположены рядом с путями строящейся железной дороги, проходящей через Нидерланды от порта Роттердама до границы Германии — принимали участие в судебных разбирательствах по возражению против решения, принятого в соответствии с процедурой, предусмотренной в Законе о планировании транспортной инфраструктуры. Они утверждали, что административная юрисдикция Государственного совета как консультативная функция состояла как в составлении заключения по законопроектам, так и в судебном рассмотрении апелляций согласно административному законодательству. Суд не обнаружил нарушения п. 1 ст. 6 Конвенции, основываясь на следующем: опасения заявителей относительно недостаточной независимости и беспристрастности Управления административной юрисдикции не могут рассматриваться как объективно обоснованные. В постановлении, в частности, отмечено, что, хотя понятие разделения властей между политическими органами правительства и судебной властью существует и приобретает растущее значение в практике суда, ни ст. 6, ни какое-либо другое положение Конвенции не требуют от государства соблюдения теоретических конституционных концепций относительно допустимых пределов взаимодействия властей. Обычно в этих случаях возникают вопросы: всегда ли в конкретном деле требования Конвенции соблюдены? Обладало ли в данном случае Управление административной юрисдикции требуемой «видимостью» независимости или необходимой «объективной» беспристрастности?
В деле "Gurov v. Republic of Moldova" (постановление от 11 июля 2006 г.) после завершения спора со страховой компанией по поводу заключенного ею контракта заявитель подала гражданский иск, требуя от указанной компании выплаты пенсии. Она жаловалась, что была лишена справедливого слушания дела в суде, созданном на основании закона, поскольку срок полномочий одного из судей, рассматривающих дело, истек. По мнению Суда, имело место нарушение п. 1 ст. 6 Конвенции, поскольку дело не рас-
сматривалось судом, созданным в соответствии с законом. Так, Правительство Молдовы признало, что в указанное время судьи, срок полномочия которых истек, были уполномочены продолжать выполнение своих функций в течение неопределенного периода времени, пока Президент не решит вопрос об их назначении, и что отсутствовало законодательство, регулирующее данный вопрос. В таких обстоятельствах Суд посчитал, что участие судьи, срок полномочия которого истек, не имело правового основания. Кроме того, подобная практика противоречила принципу, согласно которому организация судов в демократическом обществе не должна зависеть от усмотрения исполнительной власти.
2.1. Общие принципы. Это дело предоставило Большой палате ЕСПЧ возможность уточнить и прояснить значение, которое следует придавать концепции «трибунала, учрежденного законом», в частности, путем рассмотрения того, как следует толковать его отдельные компоненты, чтобы наилучшим образом отразить его цель и гарантировать, что предлагаемая защита действительно эффективна. Большая палата также проанализировала взаимосвязь этой концепции с другими институциональными требованиями, включая требование о независимости и беспристрастности суда.
Здесь необходимо пояснить, что слова «трибунал, созданный на основании закона» содержатся в п. 1 ст. 6 Конвенции и включают широкое понятие трибунала как независимого и беспристрастного органа, призванного осуществлять судебную деятельность в рамках состязательного процесса. Такой орган не обязательно, по мнению ЕСПЧ, должен называться судом, но должен содержать основные признаки органа правосудия. Он должен соответствовать ряду дополнительных требований, часть которых изложена в п. 1 ст. 6: независимость от исполнительной власти; беспристрастность; продолжительность срока полномочий его членов; наличие гарантий, обеспечиваемых судебной процедурой (дела «Белилос против Швейцарии» (Belilos v. Switzerland), «Коэм и другие против Бельгии» (Coeme and Others v. Belgium), «Рикерт против Польши» (Richert v. Poland)). Есть еще одно важное требование: решение судебного органа не может быть отменено органом исполнительной власти.
Сфера действия требования о трибунале, созданном на основании закона. Европейский суд в данном случае рассмотрел и дал содержательное толкование основным понятиям, содержащимся в этой формуле: понятие трибунала, процедура учреждения суда, соблюдение законности при учреждении судебного органа, обеспечение независимости и беспристрастности судей.
(1) Понятие «трибунал» определяет его состав из судей, выбранных на основе заслуг с помощью строгого процесса с целью гарантии назначения на долж-
ность судей наиболее квалифицированных кандидатов с точки зрения как технической компетентности, так и моральной целостности. Чем выше в судебной иерархии находится трибунал, тем более требовательными должны быть применяемые критерии отбора. Непрофессиональные судьи могут подлежать иным критериям отбора, особенно в отношении необходимой технической компетенции.
(2) Процедура учреждения суда имеет важное институциональное значение с учетом ее фундаментальных последствий для надлежащего функционирования и легитимности судебной системы в демократическом государстве, управляемой верховенством закона. В рамках этой процедуры процесс назначения судей является неотъемлемым элементом концепции об учреждении трибунала на основании закона.
Прецедентная практика Суда в основном касалась нарушений внутренних норм, непосредственно регулирующих компетенцию национального суда или оказывающих непосредственное влияние на законность состава суда. Примером такой практики является дело «Илатовский против России» (постановление 6945/04 от 9 июля 2009 г.). Оно касалось законности полномочий народных заседателей. Проблема возникла в процессе проведения реформы судебной системы в России в связи с образованием судов присяжных. Их введение в практику откладывалось, и некоторое время продолжали действовать судебные составы, образованные по старой советской системе с участием народных заседателей. Однако их полномочия истекали, а назначение новых заседателей было обусловлено утверждением их списков региональными законодательными собраниями. В некоторых случаях в конце 1990-х и начале 2000-х гг. эта процедура не проводилась. Данное обстоятельство позволило адвокатам обжаловать решения судов, особенно приговоры по уголовным делам, что приводило к отмене приговоров и новому рассмотрению уголовных дел, нарушению ст. 5 и 6 Конвенции (незаконное лишение свободы и незаконный состав суда) и выплате больших компенсаций («Ефи-менко против России» (Yefimenko v. Russia), 152/04, 12 February 2013). Эта практика была остановлена после дела «Сергей Денисов и другие против России» (1985/05, постановление от 19 апреля 2016 г. («дело банды Шутова»)), в котором судебные заседатели были назначены еще в начале 1990-х гг. и сроки их полномочий постоянно продлевались на основании указов Президента РФ и переходных положений федеральных законов. В том деле адвокаты ссылались на установленную практику Суда и заняли ту же позицию, что и в деле Илатовского, поскольку оба дела касались назначения народных заседателей в Санкт-Петербурге. Однако на этот раз Европейский суд не поддержал заявителей, указав, что полномочия народных заседателей, изначально избранных регио-
нальным законодательным собранием, затем в течении многих лет законным образом продлевались федеральными властями.
(3) Решение по делу Денисова не повлияло на общую позицию Европейского суда о том, что при определении законности состава суда имеет значение нарушение норм национального законодательства при назначении на должность судей. Более того, такой подход нашел поддержку в целях требования, «установленного законом»: отражая принцип верховенства закона, он был направлен на защиту судебной системы от незаконного внешнего влияния, в частности со стороны исполнительной власти. Процесс назначения судей может быть подвержен такому неправомерному вмешательству и, следовательно, требует строгой проверки. Кроме того, указанное требование распространяется на все положения внутреннего законодательства, включая, в частности, положения, касающиеся независимости членов суда. Таким образом, очевидно, что нарушение закона, регулирующего процесс назначения судей, может сделать участие соответствующего судьи в рассмотрении дела неправомерным (Gorguiladze v. Georgia, no. 4313/04, § 68, 20 October 2009; Pandjikidze and Others v. Georgia, no. 30323/02, § 104, 27 October 2009; Kontalexis v. Greece, no. 59000/08, § 38, 31 May 2011).
Характер и объем дел, которые до сих пор рассматривались в Суде, в основном требовали определения, имел ли суд, осуществляющий рассмотрение дела, какую-либо правовую основу и были ли соблюде -ны нормы национального законодательства, регулирующие создание и функционирование такого суда. При этом требование о создании трибунала «по закону» ("by law") означало создание трибунала в соответствии с законом ("in accordance with law"). Это требование никоим образом не направлено на установление единообразия в практике государств — участников Конвенции. Тот факт, что исполнительная власть имеет решающее влияние на назначение судей, не может умалить законность образования судебных органов и назначения судей. Обеспокоенность касалась исключительно того, чтобы соответствующее национальное законодательство о назначении судей было сформулировано в недвусмысленных выражениях, насколько это возможно, чтобы не допустить произвольного вмешательства, в том числе со стороны исполнительной власти.
(4) Тесная взаимосвязь между требованиями независимости, беспристрастности и трибунала, созданного на основании закона: экспертиза в соответствии с требованием трибунала, учрежденного законом, не дает оснований упускать из виду общую цель, обусловленную гарантиями о независимости и беспристрастности, а именно о соблюдении основополагающих принципов верховенства закона и разделения властей. Таким образом, Европейский суд выясняет, было ли предполагаемое нарушение в кон-
кретном деле настолько серьезным, чтобы подорвать вышеупомянутые фундаментальные принципы и поставить под угрозу независимость национального суда. Независимость относилась к необходимой личной и институциональной независимости, которая требовалась судье для беспристрастного принятия решения. Европейский суд характеризовал независимость, как (i) душевное состояние, которое обозначает устойчивость к внешнему давлению с точки зрения обеспечения психологической целостности и достоинства и (ii) набор институциональных и операционных механизмов, включающих как процедуру, с помощью которой судьи могут быть назначены таким образом, чтобы обеспечить их независимость, так и критерии отбора, основанные на заслугах; при этом институциональные механизмы должны обеспечивать гарантии против неправомерного влияния и/или неограниченного усмотрения других государственных властей как на начальном этапе назначения судьи, так и во время исполнения им своих обязанностей ("Maktouf and Damjanovic v. Bosnia and Herzegovina" [GC], nos. 2312/08 and 34179/08, § 49, ECHR 2013; "Kleyn and Others v. the Netherlands" [GC], nos. 39343/98 and 3 others, § 193, ECHR 2003-VI; "Henryk Urban and Ryszard Urban v. Poland", no. 23614/08, § 46, 30 November 2010).
Подводя итог вышеназванным критериям, рассматриваемым в совокупности, Суд отметил, что в основе каждого из этих требований лежит необходимость поддержания доверия общественности к судебной системе и сохранения ее независимости по отношению к другим ветвям власти.
2.2. Методология проведения юридического анализа. Европейский cуд поставил задачу определить, привели ли нарушения, допущенные в ходе процедуры назначения судей, к лишению заявителя права на рассмотрение его дела трибуналом, созданным на основании закона. Точнее, могут ли какие-либо формы нарушений в процессе назначения судей, какими бы незначительными или техническими они ни были, а также независимо от того, как давно нарушение могло иметь место, автоматически нарушить право заявителя. Таким образом, Суду необходимо определить, существуют ли пороговые критерии или факторы, позволяющие сделать вывод о нарушении ст. 6 Конвенции.
Большая палата одобрила логику и общую сущность теста на «грубое нарушение», введенного Палатой, и продолжила его развитие. Хотя Договаривающимся государствам должна быть предоставлена определенная свобода усмотрения, следующие критерии, взятые в совокупности, обеспечивают прочную основу для руководства Судом — и в итоге национальными судами — в оценке того, были ли нарушения в данной процедуре назначения судей такой степени тяжести, что могут повлечь нарушение установленного законом права на судебное разбиратель-
ство. Этот тест предполагает необходимость справедливого и соразмерного соблюдения баланса между конкурирующими принципами в конкретных обстоятельствах дела. К ним относится, в частности, принцип правовой определенности, который предполагает уважение принципа res judicata, гарантирующего окончательность судебных решений и процессуальных прав сторон судопроизводства, а также способствует обеспечению стабильности судебной системы и общественного доверия к судам.
Первый этап проверки должен быть направлен на установление факта явного нарушения внутреннего законодательства, т. е. нарушение должно быть объективно и достоверно установлено. Суд в целом уступает толкованию национальных судов относительно того, имело ли место нарушение внутреннего законодательства, за исключением случаев, когда нарушение было «вопиющим», т. е. если выводы национальных судов не могут рассматриваться как произвольные или явно лишенные разумных оснований. Однако отсутствие явного нарушения как таковое не исключает возможности нарушения права на суд, установленный законом. Могут возникнуть обстоятельства, когда процедура назначения судьи, которая, казалось бы, соответствовала определенным национальным нормам, тем не менее давала результаты, несовместимые с объектом и целью этого права согласно Конвенции. В таких обстоятельствах Суд также должен продолжить рассмотрение в рамках второго и третьего этапов проверки.
Второй этап проверки. Рассматриваемое нарушение должно быть оценено в свете объекта и цели требования о рассмотрении дела трибуналом, созданным на основании закона, а именно для обеспечения способности судебной власти выполнять свои обязанности без необоснованного вмешательства и таким образом сохранять верховенство закона и разделение властей. Следовательно, только те нарушения, которые относятся к основным правилам процедуры назначения судей, т. е. нарушения, затрагивающие сущность права на суд, учрежденный законом, могут привести к нарушению этого права (например, назначение судьей лица, не соответствующего общим требованиям, предъявляемым к кандидатам на эту должность). Следовательно, нарушения технического характера, которые не имеют отношения к легитимности процесса назначения, должны рассматриваться как находящиеся ниже соответствующего порога.
Третий этап проверки касается юридических последствий нарушения национального законодательства о назначении судей, а именно необходимо выяснить, сыграли ли такие нарушения значительную роль в лишении права на законный суд с точки зрения прав человека. В частности, необходимо, адекватно взвешивая конкурирующие интересы, найти баланс между ними, чтобы определить, существует ли настоятельная необходимость существенного
и неотложного характера, оправдывающая отход от принципов правовой определенности и окончательности судебных решений в зависимости от конкретных обстоятельств. Если внутригосударственное рассмотрение соответствовало требованиям Конвенции и были сделаны необходимые выводы, Европейскому суду потребуются веские причины для вмешательства в оценку национальных судов.
Временной критерий также имеет значение. Отсутствие конкретного срока, до которого можно было бы обжаловать нарушение процедуры назначения, на практике не привело бы к тому, что назначения можно было бы оспаривать в течение неопределенного срока. По прошествии времени сохранение правовой определенности будет приобретать все большее значение по отношению к праву отдельного истца на «суд, учрежденный на основании закона», в процессе балансирования конфликтующих интересов. Также необходимо было принять во внимание трудности доказывания, которые могут возникнуть с течением времени, и соответствующие установленные законом сроки, которые могут быть применимы в национальном праве к жалобам такого характера.
2.3. Применение критерия к обстоятельствам настоящего дела
(1) Европейский суд пришел к выводу, что имело место явное нарушение внутреннего законодательства министром юстиции, а именно ст. 10 Закона об административных процедурах, при представлении кандидатов для избрания на должность судей Апелляционного суда. Учитывая выводы Верховного суда Исландии, первое условие проверки было явно выполнено.
(2) Европейский суд также нашел, что нарушение было серьезным, поскольку касалось основополагающего правила национальной процедуры назначения судей, особенно в свете его основной цели, а именно: ограничить влияние исполнительной власти (путем привлечения независимого оценочного комитета) и таким образом укрепить независимость судебной власти в Исландии. Все четверо из добавленных министром кандидатов набрали больше баллов по судейскому опыту, чем четыре удаленных. Однако в первоначальном списке, подготовленном Комитетом по оценке, были кандидаты, которые имели еще более низкий судебный опыт, чем четыре удаленных, которых министр тем не менее решила оставить. Точно так же среди кандидатов, которые не были рекомендованы Комитетом, были те, кто получил более высокие баллы по юридическому опыту, чем четверо, выбранные министром. Хотя министром, по ее словам, были учтены иные субъективные факторы, такие как успех в карьере, не было представлено объяснения критериев, по которым они определялись.
В действиях министра объективно прослеживался политический мотив: утверждения заявительницы о политических связях между министром и му-
жем оспариваемого судьи нельзя было игнорировать; кроме того, министр была членом одной из политических партий, составляющих большинство в коалиционном правительстве, и голосами только этой пар -тии предложение министра было принято парламентом. Этого было достаточно, чтобы подорвать легитимность и прозрачность всей процедуры.
В процедуре одобрения списка кандидатов парламент не только не потребовал от министра предоставить объективные причины для своих предложений, но и не выполнил особые правила голосования, что подорвало его надзорную роль в процедуре проверки использования неправомерных полномочий исполнительной власти. Соответственно, уверенность заявителя в том, что решение Парламента было продиктовано главным образом партийно-политическими соображениями, не может считаться необоснованной.
(3) По мнению ЕСПЧ, Верховный суд Исландии не принял меры для эффективного рассмотрения и исправления допущенных нарушений в целях обеспечения работы Апелляционного суда в качестве суда, созданного на основании закона. Верховный суд не провел оценку ситуации в соответствии с Конвенцией с точки зрения достижения цели защиты, закрепленной в концепции законно созданного суда. Он сделал акцент на том, что назначения стали официальными после одобрения парламентом, и в основном сосредоточился на вопросе, имели ли нарушения какие-либо реальные последствия для независимости или беспристрастности судьи А. Е., которая была кандидатом под номером 18. Этот вопрос не имел прямого отношения к общей оценке применения концепции законно созданного суда. Верховный суд не смог оспорить ни один из конкретных и весьма уместных аргументов и утверждений заявителя. Из его решения не было ясно, почему оспариваемые процессуальные нарушения не имели такого характера, чтобы поставить под угрозу законность назначения судьи А. Е. и, следовательно, ее последующего участия в деле заявителя.
При сложившихся обстоятельствах Верховным судом не был достигнут баланс, в то время как прохождение определенного периода времени может в принципе склонить чашу весов в пользу «правовой определенности». Назначение А. Е. и трех других рассматриваемых кандидатов было оспорено сразу после завершения соответствующей процедуры, и оспариваемые нарушения были установлены еще до того, как они вступили в должность.
Продемонстрированная сдержанность и неспособность найти правильный баланс между сохранением принципа правовой определенности, с одной стороны, и соблюдением закона — с другой, не относились конкретно к настоящему делу. Это ослабило важную роль судебной власти в поддержании системы сдер-жек и противовесов, присущих разделению властей. Принимая во внимание значимость и последствия
рассматриваемых нарушений, а также фундаментально важную роль, которую играет судебная система в демократическом государстве, управляемом верховенством права, последствия таких нарушений затрагивают не только права отдельных кандидатов на должность судей, которые пострадали от нарушения процедуры выборов, но и права всего общества на доступ к правосудию.
В целом Большая палата ЕСПЧ пришла к единогласному мнению: заявителю было отказано в его праве на суд, учрежденный законом, в связи с участием в судебном процессе судьи, процедура назначения которого была серьезно нарушена, и эти нарушения затронули саму основу судебного процесса против заявителя.
3. Критика позиции Суда. Несмотря на солидный вес аргументов Европейского суда, критика постановления представляет особый интерес. В ходе слушаний в Большой палате правительство выдвинуло еще несколько причин, по которым выявленные нарушения нельзя считать «вопиющими». Оппоненты, в частности, утверждали, что с точки зрения беспрецедентного характера процесса назначения любые ошибки, выявленные впоследствии, вряд ли будут легко охарактеризованы как «вопиющие», если не будет проявлена недобросовестность со стороны судей, чего не произошло. Кроме того, последствия таких рассуждений не будут ограничиваться Исландией; любой технический недостаток в процессе судебного отбора сделает судебные решения уязвимыми для оспаривания во многих государствах Совета Европы независимо от каких-либо других гарантий, сопровождающих процесс назначения или временной удаленности нарушения процедуры от последующих судебных решений; или независимо от внутренних судебных решений, провозглашающих действительность назначения судей, а также независимо от качества назначенных кандидатов и общих гарантий судебной компетентности и независимости. По мнению правительства, процессуальный недостаток в процессе отбора судей следует рассматривать только для того, чтобы поднять вопрос в соответствии с требованием о законном составе суда, если недостаток, о котором идет речь, привел к назначению в качестве судьи неквалифицированного или не соответствующего общим требованиям лица, чего нельзя сказать об обстоятельствах данного дела.
Свою долю критики в постановления ЕСПЧ внесли и некоторые члены Большой палаты. Например, судья Альбукерке называл расплывчатым и недостаточным заявление Суда о том, что при назначении судей недопустимо произвольное вмешательство в процесс назначения, в том числе со стороны исполнительной власти, с учетом принципа Совета Европы, заключающегося в том, что судебные назначения должны быть результатом решения органа, состоящего по крайней мере из большинства су-
дей — основополагающей гарантии независимости судебной системы, которая была установлена Комитетом министров и подтверждена Консультативным советом европейских судей (СОЕ). Это замечание идет намного дальше практики стран — членов Совета Европы, так как данное требование было в принципе исполнено в данном деле путем ключево -го участия Комитета по оценке, состоящего из судей и адвокатов.
Министр юстиции при представлении кандидатов не вышла за пределы списка, утвержденного Комитетом. Однако у министра возник конфликт интересов, поскольку судья А. Е. была женой парламентария, который принадлежал к той же политической партии, что и министр, и который отказался от первого места в избирательном списке партии в Рейкьявике в ее пользу. На это обстоятельство обратил внимание и Верховный суд Исландии. Данный конфликт интересов в демократическом обществе должен быть раскрыт министром в парламенте перед голосованием и доведен до сведения депутатов.
Судья Альбукерке считал, что основной вопрос этого дела заключается в следующем: право на суд, учрежденный законом, является самостоятельным правом Конвенции, и его собственное автономное содержание не следует путать с принципами независимости, беспристрастности или несменяемости судей. Это утверждение можно связать с последним и главным аргументом критики постановления ЕСПЧ по этому делу, поддержанным другими судьями: Большая палата должна была признать абсолютный характер процессуальных недостатков при назначении судьи А. Е., их далеко идущие, долгосрочные негативные последствия для легитимности судебной системы, и, следовательно, должна была обязать власти Исландии пересмотреть дело заявителя в дополнение к присуждению ему достаточного удовлетворения.
Отметим, что именно такие последствия Европейский суд предусматривал в делах о незаконном составе суда при недостатках назначения народных заседателей. В данном деле ЕСПЧ сослался на то, что на слушании представителю заявителя был задан прямой вопрос о том, будет ли заявитель добиваться возобновления уголовного производства в отношении него в случае обнаружения нарушения ст. 6 Конвенции, и представитель ответил отрицательно. Хотя впоследствии представитель заявителя в своем письменном ответе на вопросы судей на слушании просил отозвать это заявление, Суд решил, что эта последующая просьба не может быть учтена при отсутствии достаточных оснований для объяснения изменения предыдущей позиции заявителя. Кроме того, Суд специально указал на невозможность пересмотра и других аналогичных дел (видимо, тех дел, в рассмотрении которых участвовала судья А. Е.), решения по которым вступили в законную силу. По нашему мнению, право на пересмотр дела носит аб-
солютный характер, учитывая фундаментальное нарушение права на трибунал, созданный на основании закона, что избавляет судей от необходимости задавать подобные вопросы или придавать ответам такое значение, которое может стать основой решения о мерах по имплементации постановления Большой палаты.
4. Справедливость судебного разбирательства.
Данное дело позволило выявить ряд проблем. В конечном счете ст. 6 Конвенции обеспечивает право на справедливое судебное разбирательство. Правительство Исландии настаивало на рассмотрении этого вопроса в рамках методологии оценки обстоятельств дела в качестве дополнительного критерия после оценки законности создания Административного суда. Однако Европейский суд отказался это сделать, а судьи в своих особых мнениях высказали различные точки зрения по этому поводу.
Статья 6 Конвенции, как и ст. 47 Хартии Европейского Союза об основных правах человека, определяет положение «созданный на основании закона» в качестве первого и главного требования к суду и гарантии справедливого судебного разбирательства, поэтому проверку следует начинать именно с оценки указанного требования. Если ответ позитивный, то тест продолжается в отношении проблем независимости и беспристрастности суда. В противном случае проверка прекращается ввиду отсутствия суда как такового. Подчеркнем, что два элемента теста не полностью разделены, поскольку тест «независимости» может включать элементы теста «созданный на основе закона», и они связаны с методом или обстоятельствами назначения судей. Таким образом, требования, относящиеся к созданию трибунала, могут в некоторой степени косвенно проверяться в рамках теста на независимость посредством контроля внешних и внутренних факторов, связанных с судебной независимостью.
Вместе с тем отличия могут быть существенными. Согласно практике Суда вывод, что суд не создан в соответствии с законом, может быть возможным на основе объективных критериев, не связанных с конкретным судом. Определения судом серьезного нарушения закона в процессе создания суда (или назначения судьи) будет достаточно.Напомним, что понятие «создан на основе закона» относится не только к законодательной основе существования данного судебного органа, но и к его составу в каждом деле, которое он рассматривает (постановления Суда от 28 ноября 2002 r"Lavents v. Latvia", § 82; от 9 июля 2009 г. "Ilatovskiy v. Russia", § 36). Изложенное означает, что создание суда согласно закону предполагает действующего судью, назначенного в соответствии с действующим законодательством. Судебный орган, состоящий из лиц, назначенных в противоречии с законом, нарушает требования п. 1 ст. 6 Конвенции.
Существуют два основных условия для оценки законности конкретного судьи или суда, вытекающие
из критерия «создания»: закон должен определять основные элементы и процедуру назначения судей, и он должен строго соблюдаться (дело "Ilatovskiy v. Russia", § 40—41). Требование, что судья был назначен на законных основаниях, в итоге призван защитить судебную систему от незаконного вмешательства (см. дело "Gorguiladze v. Georgia", постановление от 20 октября 2010 г., § 69). Это требование предусматривает подлинную основу независимости и беспристрастности лица, назначенного судьей. Однако чтобы установить обратное, достаточно определить, что судья был назначен в нарушение закона, и не следует продолжать исследование вопросов независимости и беспристрастности. Определение, что судья назначен с нарушением закона, означает отсутствие трибунала, созданного по закону. Указанное представляет собой автономное нарушение, поскольку раскрывает первичный характер требования, невыполнение которого ведет к дальнейшему рассмотрению в соответствии с п. 1 ст. 6 Конвенции, поскольку содержащиеся в ней гарантии не могут выполняться органом, лишенным главного атрибута, чтобы считаться судом. В деле "Pandjikidze and Others v. Georgia" Суд решил, что такой орган не может обеспечить справедливое судебное разбирательство лицам, находящимся под его юрисдикцией (постановление от 27 октября 2009 г., § 105).
Другим важным вопросом, обсуждаемым Судом, является порог серьезности нарушения. Это означает проверку, был ли процесс назначения несовершенным, что оказало существенное влияние на следующие факты: а) завершился бы процесс вообще, если бы кто-либо был назначен, или б) каков был результат процесса, т. е. кто был бы назначен. Таким образом, концепция серьезного нарушения закона связана с характером и значительностью предполагаемого нарушения. Она гарантирует строгую категорию, предназначенную для дифференциации между обычными нарушениями и теми, которые настолько значительны, что принятое решение выглядит неприемлемым. Изложенное Суд обсуждал при рассмотрении данного дела еще на уровне Палаты (постановление, § 102). Грубое нарушение закона ведет к аннулированию результатов назначения и ставит под сомне-
ние легитимность самого факта утверждения таким образом лица. Хотя Большая палата применила трехступенчатый тест определения нарушения права на «трибунал, созданный на основании закона», следует учитывать, что серьезность нарушения вызвана политическими мотивами, конфликтом интересов и вмешательством в процедуру выборов со стороны исполнительной власти (министра юстиции). Это также ставит под сомнение справедливость судебного разбирательства в уголовном деле заявителя.
Исследователи данной проблемы в связи с постановлением Большой палаты отмечали, что обнаружение нарушения в данных делах поднимает вопрос о законности всех решений, вынесенных такими судами. Несмотря на разъяснения Суда, что с течением времени принцип правовой определенности будет приобретать все большее значение по сравнению с правом заявителя на суд, созданный на основании закона, Суд в то же время не установил никаких пределов в этом отношении (§ 252). Он также не определил окончательно сам характер возможных последствий в связи с уста-давлением нарушения. В постановлении Большой палаты указано только, что обнаружение нарушения в данном деле не может означать, что все решения, вынесенные Апелляционным судом Исландии, должны быть пересмотрены (§ 314). Суд оставил этот вопрос Комитету министров Совета Европы, осуществляющему контроль за исполнением решений Суда, как и национальным судам. Именно судам придется поддерживать сложный баланс между правом на суд, созданный на основе закона, и принципом правовой определенности. Судья Альбукерке в своем особом мнении подверг критике такую позицию Суда, настаивая на пересмотре всех решений. Представляется, что Суду в дальнейшем предстоит сделать уточнение и разъяснение своей позиции.
В то же время очевидно: следует приветствовать примененную Судом новеллу, что процедура назначения судьи является соответствующим аспектом права на суд, созданный на основании закона. Такое новшество следует оценивать как справедливое логическое расширение важнейших принципов, защищающих независимость судебной власти (см. § 246).
Информация об авторах
Дмитрий Иванович Дедов, судья Европейского суда по правам человека, доктор юридических наук Ханлар Иршадович Гаджиев, заведующий отделом судебной практики и правоприменения Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, судья Европейского суда по правам человека в 2003—2017 гг., доктор юридических наук
♦
