CC BY
36
© 2007 г. С.Н. Назаров
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЙ ПОДХОД В ПОНИМАНИИ СУЩНОСТИ НАДЗОРНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
В философии «(функция» в самом общем смысле определяется как «внешнее проявление свойств какого-либо объекта в данной системе отношений» [1]. Данные свойства внутренне присущи любому объекту исследования, они проявляются в процессе его функционирования, отношениях с другими объектами.
В последнем случае проявляются не все свойства объекта (предмета), а какая-то их часть, что составляет основу выделения конкретных функций объекта, построения их системы, исходя, во-первых, из сущностных свойств самого объекта, его потенциальных способностей и, во-вторых, из характера предмета, с которым он вступает в отношения, на который функционально воздействует [2]. Таким образом, выявление сущности любого объекта исследования возможно через исследование его свойств.
В теории государства и права функции государства определяются как главные направления его деятельности, выражающие сущность и назначение государства в обществе [3].
«Функции государства, - пишет М.И. Байтин, - это основные направления внутренней и внешней деятельности государства, в которых выражаются и конкретизируются его классовая и общечеловеческая сущность и социальное назначение» [4].
Юридической наукой предложено рассмотрение функции государства как сложного по своему содержанию явления, включающего социальное назначение государства, как основу и сущностную сторону функции («должное») и практическую деятельность государства по реализации его назначения, как динамический элемент функции, выражающий ее жизнедеятельность («сущее»). Такой подход обосновывает важное положение о служебной роли государства по отношению к обществу, поскольку именно оно как высокоорганизованная система задает параметры, направления деятельности государству, определяет его функции, «программу» его деятельности, ибо государство - «слуга» общества, создаваемый им институт, главное назначение которого выполнять те задачи и функции, которые общество ему задает.
Исследование динамического элемента функции государства - практической (фактической) деятельности позволило выявить ее сложную внутреннюю структуру, включающую такие компоненты, как предметная («объектная») направленность этой деятельности, ее цели, формы, методы, способы государственной деятельности. В связи с этим функция государства рассматривается не как нечто нерасчлененное, а как сложное, богатое содержанием, внутренне противоречивое явление, включающее определенный набор элементов и связей, отношений между ними. Эти связи, отношения, противоречия обнаружились между социальным назначением государства и его деятельностью, между деятель-
ностью и целями функции, между целями и методами деятельности и т.д. [5].
Приведенное понимание функций государства, а также их определение не только как направлений его деятельности, но и как включающих в себя механизм государственного воздействия на развитие общественных процессов [6], в которых находит свое выражение его сущность и социальное назначение [7], используется нами при исследовании надзора как функции государства.
Содержание надзора, как и других функций государства, обусловлено социальным его назначением, что формирует основу и сущностную сторону функции. В связи с этим справедливо определение последней, предложенное В.М. Сырых, как обусловленные конкретно-историческими условиями существования государства основные направления его деятельности по управлению делами общества, осуществляемой в присущих ей формах и с помощью специфических методов [8].
Рассмотрение социального назначения государства и выделения в нем в качестве компонентов таких составляющих, как его классовое и общесоциальное назначение, позволяет исследовать функцию надзора с социальных и классовых позиций, используя при этом принцип конкретно-исторического подхода, поскольку «если мы говорим о развитии объекта, то независимо от большей или меньшей сложности мы должны иметь дело с его историческими состояниями» [9].
В советский период исследование функций государства основывалось на марксистско-ленинском учении о классовом подходе к изучаемым явлениям. Как известно, в обществе, где социальная структура носит ярко выраженный классовый характер, классы или другие социальные группы противостоят друг другу прежде всего по экономическому признаку, по своему отношению к средствам производства, государство выступает в качестве института экономически господствующего класса. Оно обслуживает в первую очередь интересы господствующего или доминирующего класса и осуществляет организованное насилие в отношении своих классовых противников.
Классовый характер носит не только функция подавления господствующим классом своих противников, но и большинство функций государства, поскольку оно проводит в жизнь в первую очередь интересы экономически господствующего класса. Поэтому общесоциальное содержание других основных функций государства (т.е. всего того, что направлено на решение основных экономических, социальных, политических и иных задач, затрагивающих интересы общества на длительном историческом пути его жизнедеятельности, обеспечивает существование и благополучие общества), в том числе и надзорной, также было подвержено влиянию классового подхода.
Фактически контролировались мысли человека и его моральные, религиозные, национальные, идеологические убеждения. Так, согласно циркуляру Народного комиссариата юстиции от 12.06.1924 г., органы РКИ (Рабоче-Крестьянской инспекции) вправе были производить соответствующие обследования деятельности судов и обслуживающих их органов (дознания, предварительного следствия, прокуратуры и мест заключения) как для выявления методов их работы, соблюдения установленных процессуальных норм и сроков, так и для проверки правильности проведения классовой линии и результатов осуществляемой этими органами и судами карательной политики [10].
«Если судья - хороший марксист, диалектик, опытный практический работник, культурный, грамотный человек, - писал М. И. Калинин, - то можно смело сказать, что 99 процентов его приговоров и решений будут иметь положительное политическое значение, будут являться одной из лучших форм пропаганды советских законов, пропаганды директив партии. Судья -плохой марксист, не знающий партийных решений, не умеющий достаточно крепко драться за партийные решения, идущий на поводу у местных организаций, не годится» [11].
Исторические подходы использования идеологических критериев в проверочной деятельности подконтрольных структур подвергались корректировке при изменении политической ситуации в стране. Так, в период перестройки деятельность поднадзорных организаций оценивалась исходя из того, «перестроился» или нет тот или иной руководитель (организация) в соответствии с новыми партийными установками. Перерастание социалистического государства со ступени диктатуры пролетариата на ступень общенародного государства социалистического общества, повлекло утрату функции подавления сопротивления свергнутых эксплуататорских классов, но не изменило его классовой сущности.
Так, основанный на классовом подходе контроль за мерой труда и потребления стал определяющей функцией социалистического государства на известный исторический период его существования. Функция контроля за мерой труда и мерой потребления в 1977 г. стала конституционной (ст. 14 Конституции СССР 1977 г.).
Становление в 90-х гг. ХХ в. новых социально-политических условий деятельности российского государства повлекло отмирание некоторых его старых функций, приспособленных только к прежним, исчерпавшим себя условиям существования государства.
К таким «отмирающим», основанным на классовом подходе в «переходных» экономических и социально-политических системах, М.Н. Марченко относит функции контроля за мерой труда и мерой потребления, борьбы за мир и мирное сосуществование двух противоборствующих между собою социалистической и капиталистической систем, хозяйственно-организаторскую, культурно-воспитательную функцию и др. [12].
Претерпела изменения сущность экономической функции, выражающей степень участия государства в управлении экономикой страны, его способность со-
действовать или препятствовать ее развитию. Глобальные и необратимые изменения природной среды (разрушение озонового слоя планеты, «парниковый эффект» и др.), возникшие в результате негативного воздействия хозяйственной деятельности человека на природу, привели к качественным изменениям экологической функции государства, которая приобрела самостоятельное значение. Провозглашение высшей ценностью в деятельности государства человека, его прав и свобод обусловливает служебную роль государства и его органов по отношению к личности и гражданину, а также ответственность перед ним.
Как справедливо полагает Дж. Финнис, последователь британской школы естественного права, для истинного законодательства индивид представляет ценность как личность, обладающая качествами человеческого достоинства и позитивной ответственности [13].
На конституционном уровне, отмечает Д.Ю. Шапсугов, закреплен обобщенный политико-правовой идеал, включающий идею правового и социального государства, идею прав человека, которые определяют направления и содержание деятельности органов государственной власти и местного самоуправления, идею народовластия [14].
Рассмотрение деятельности государства как внешнего проявления его функций, исследование соотношения классовых и общесоциальных начал и их взаимозависимость по отношению к функции надзора приводят к выводу, что упразднение классового подхода влечет изменение не только содержания функции надзора, но и масштабов реализующей ее деятельности.
Такой подход имеет практическое значение применительно к деятельности современной прокуратуры, вопрос о пределах осуществления ею надзорной деятельности продолжает оставаться наиболее дискуссионным, поскольку масштабы ее в настоящее время не изменены и, как в советский период, остаются практически безграничными.
Так, согласно действующему Федеральному закону «О прокуратуре РФ», прокуратура осуществляет от имени РФ надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории России федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, военного управления, контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерче -ских и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства (ст. 1 Закона).
Как видно, изменение сущности надзора, основой которого стала защита прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства, не повлияло на изменение масштабов этой
деятельности, тогда как эти составляющие функции надзора следует рассматривать как взаимообусловленные и взаимосвязанные друг с другом категории.
Надзор (контроль) как функция государства есть определяемое сущностью и социальным назначением государства, историческим этапом его развития такое основное направление его деятельности, которое выражается в наблюдении за нормальным функционированием государственного механизма [15].
Данное определение базируется на традиционном понимании функции как направления деятельности, в связи с чем оно отражает лишь внешнее проявление функции надзора причем, на наш взгляд, с пассивной стороны и не включает в себя основу - сущность этой функции.
Как уже отмечалось, в фундамент понятия «функция», положены философские категории «свойства вещи», «способность вещи» и «отношение». Их объяснительные возможности в познании функции государства, права и других явлений, отмечает А.П. Гле -бов, поистине огромны и уникальны. Именно с них, а не только с «социального назначения государства» должен начинаться функциональный анализ государственных и правовых явлений. Они - базовый источник функции, ее основание [2].
Свойства надзора, которые непосредственно порождают его отношение к объектам функционального воздействия, следует рассматривать как основание этой функции. Вне объекта функционального воздействия указанные свойства, реально присущие конкретному объекту, существуют как потенциальная способность, возможность их реализации.
Надзору присуще множество свойств, которые в своем единстве выражают его качество. Однако выделение среди них основных свойств надзора, отражающих его предназначение, позволяет выявить сущность надзора. Таким определяющим, основным функциональным свойством, характеризующим сущность надзора, по нашему мнению, является обеспечение регулятивного воздействия права на общественные отношения.
Другие свойства, которыми обладает надзор (например, выделяемые В.М. Горшеневым и И.Б. Шаховым функции корректировки, социальной превенции [16]), значимы для его характеристики, но по отношению к основному свойству носят второстепенный характер.
Рассмотрение права как «регулятора» соответствует утвердившейся в современной науке теории системы, когда все общество и его подразделения научно интерпретируются как сложные социальные системы, которые отличаются устойчивостью, непрерывностью существования и действия во времени. Это обусловливает необходимость наличия в социальных системах, в том числе и в обществе в целом, особых механизмов, призванных реализовывать и поддерживать устойчивость и непрерывность функционирования в заданных параметрах общества.
Одним из таких механизмов является право, но которое практически неосуществимо без государственного аппарата и процессуальной формы его деятель-
ности, направленной на применение правовых норм, решение споров, принуждение к исполнению и соблюдению права, наказание правонарушителей. «Институа-лизация права заключается в единстве нормативной основы правопорядка и специального аппарата, способного обеспечить осуществление (включая охрану, защиту, восстановление) правовых норм через правоотношения» [16, с. 592].
Элементом системы «особых механизмов» по поддержанию устойчивости и непрерывности функционирования общества в заданных правовым регулированием параметрах посредством обеспечения деятельностью «специального аппарата» реализации правового регулирования, следует рассматривать надзор как функцию государства.
Таким образом, надзор можно определить как обусловленное сущностью, социальным назначением и историческим этапом развития государства направление его деятельности по обеспечению регулятивного воздействия права на общественные отношения, реализуемое посредством осуществления проверочной деятельности в урегулированных правом сферах жизнедеятельности в отношении определенных объектов.
Литература
1. Философский словарь / Под ред. М.М. Розенталя, П.Ф. Юдина. М., 1968. С. 389.
2. Проблемы теории государства и права. М., 2005. С. 166.
3. Общая теория права и государства / Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994. С. 239; Байтин М.И. Сущность и основные функция социалистического государства. Саратов, 1979. С. 190-191; Голунский С.А., Стро-гович М.С. Теория государства и права. М., 1940. С. 51; Карева М.П., Кечекьян С.Ф., Федосеев А.С., Федькин Г.И. Теория государства и права. М., 1955. С. 211; и др.
4. Байтин М.И. Функции государства // Общая теория государства и права. Академический курс: В 2 т. Т. 1. Теория государства. М., 1998. С. 197.
5. Глебов А. П. Сущностно-субстанциональный и функциональный подходы в исследовании государственных и правовых явлений // Проблемы теории государства и права. М., 2005. С. 160-161.
6. Байтин М.И. Указ. соч.
7. См.: Любашиц В.Я. и др. Теория государства и права. М., 2003. С. 189.
8. Сырых В.М. Теория государства и права. М., 2001. С. 34.
9. Столяров В.И. Процесс изменения и его познание. М., 1966. С. 31.
10. См.: Еженедельник советской юстиции. 1924. № 25. С. 594.
11. См.: История советской прокуратуры в важнейших документах. М., 1947. С. 464.
12. См.: Марченко М.Н. Национальное государство в условиях интеграции и глобализации // Сб. мате-
риалов Междунар. науч.-практ. конф. «Интеграция 14. Шапсугов Д.Ю. Политико-правовой идеал как вы-
и опыт правовых преобразований в условиях вызо- ражение деятельно стной сущности человека. Рос-
ва мировому правопорядку». М., 2003. С. 55. тов н/Д, 2005. С. 15.
13. См.: Власенко Н.А. Личность и правовое государ- 15. См.: Маштакова Е.А. Теоретико-правовые вопро-
ство: принципы взаимоотношений // Советское го- сы государственного контроля в Российской Феде-
сударство и право. 1990. № 12. С. 16-17. рации: Дис. ... канд. юрид. наук. Ростов н/Д, 2000.
16. См.: Горшенев В.М., Шахов И.Б. Контроль как пра-
вовая форма деятельности. М., 1987. С. 31-32.
Северо-Кавказская академия государственной службы 2 октября 2006 г
