CC BY
27
О.В. ФИЛИМОНОВ,
старший преподаватель кафедры морально-психологического обеспечения,
кандидат социологических наук, доцент (Военный университет)
Функциональный анализ структуры управления социальной сферой внутренних войск МВД России на современном этапе
В статье проводится структурно-функциональный анализ управления социальной сферой внутренних войск МВД России, автор дает оценку оптимальности существующей структуры.
Внутренние войска, социальная сфера, структура и органы управления, функции управления.
Реформа военно-социального управления Вооруженных сил России затрагивает все сущностные характеристики, включая и структуру органов управления. Изменения коснулись в основном органов управления социальной сферой. Системная реорганизация предвидится и во внутренних войсках МВД России, и в этой связи представляется целесообразным проанализировать действующую структуру управления социальной сферой данных подразделений.
Управление социальной сферой внутренних войск имеет двойную структуру, основными составляющими которой являются (в пределах своей компетенции) федеральные органы государственного управления и штатные (внештатные) органы управления внутренних войск.
Федеральные органы государственной власти — внешний, обеспечивающий уровень управления, на котором реализуются законодательные, нормирующие и материально-обеспечивающие функции вышеуказанных органов. Так, Президент Российской Федерации принимает меры по обеспечению правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск, членов их семей, гражданского персонала, а также граждан, уволенных со службы во внутренних войсках. Нормативное правовое регулирование деятельности указанных подразделений осуществляет Федеральное Собрание Российской Федерации, устанавливая законодательные гарантии правовой и социальной защиты как основу деятельности органов военного управления в социальной сфере.
К сожалению, практика нормотворчества показывает, что у законодателя во многих случаях пропадает интерес к закону после того, как он определит момент его вступления в силу. Фран-
цузский социолог права Ж. Карбонье, который отметил данную тенденцию, вместе с тем считает, что немало реформ осталось «мертвой буквой» лишь потому, что власть, издав закон, тотчас же теряла интерес к его дальнейшей судьбе. «Законодательство — это не только создание и обнародование права, оно должно стать своеобразным сервисом после продажи» [9, с. 320].
Такой «сервисной» структурой на федеральном уровне является Правительство Российской Федерации, в перечне полномочий которого присутствуют задачи по социальной защите, материальному и бытовому обеспечению военнослужащих внутренних войск, членов их семей, гражданского персонала, а также граждан, уволенных со службы во внутренних войсках. Именно Правительство осуществляет выделение финансовых средств на обеспечение деятельности внутренних войск в пределах сумм, установленных федеральным законом о федеральном бюджете на соответствующий год, а также утверждает выделение необходимых материально-технических ресурсов, тем самым реализуя функцию гарантии правовой защиты и социальной поддержки.
Уровень представления на федеральном уровне интересов военнослужащих, членов их семей и граждан, уволенных с военной службы, резко понизился. Еще в середине 1990-х гг. при Правительстве РФ в качестве координационного органа, обеспечивающего согласованную работу федеральных органов исполнительной власти, была создана Комиссия по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей [4], где интересы лиц вышеуказанных категорий представлял заместитель главнокомандующего внутренними войсками МВД России. В 2004 г. она была ликвидирована [5], и в настоящее время при Правительстве РФ нет ни одного координационного и совещательного органа, который бы целевым образом занимался социальными проблемами вышеупомянутых категорий граждан.
Военно-институциональный уровень управления социальной сферой осуществляется главным командованием внутренними войсками (ГКВВ) [1], оперативно-территориальными объединениями (ОТО), региональным ко-
73
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
S
н и о X
л
<
Ы
н «
Ы »S
0
1
л
<
Ы
н S I
л
X о о
03 л
с
<
а S н
bS л
с
к S а
О
74
мандованием) [2] и в соединениях, воинских частях, а также военных образовательных учреждениях высшего профессионального образования.
Функции управления социальной сферой в войсках распределены между «профильными» организационными структурами, и задачи управления социальной сферой являются либо превалирующими (например, в медицинском управлении), либо частичными (в управлении по работе с личным составом).
Центральным органом управления социальной сферой является ГКВВ МВД России. На главное командование возложена задача разработки и осуществления мер по обеспечению правовой и социальной защиты военнослужащих внутренних войск, граждан, уволенных с военной службы, членов их семей и гражданского персонала. Главнокомандующий внутренними войсками лично отвечает в основном за нормативно-организационные функции; в частности, в пределах своей компетенции он издает приказы, директивы и иные нормативные правовые акты; организует и проверяет их исполнение; утверждает положения о структурных подразделениях главного командования; вносит изменения в штатное расписание управлений округов, соединений, воинских частей, учреждений и военно-учебных заведений внутренних войск в пределах установленной численности.
Главное командование внутренних войск состоит из следующих функциональных элементов: главного штаба, управлений, отделов, служб и иных структурных подразделений, предназначенных для обеспечения управления (в том числе и социальной сферой). Условно все организационно-управленческие структуры ГКВВ можно разделить по главному функциональному предназначению на военный и социальный блоки. По нашему мнению, задачи управления социальной сферой полностью или частично возложены на тыловую, медицинскую, финансовую и кадровую службы внутренних войск, а также штаб, службу по работе с личным составом и боевой подготовке и войсковые общественные организации.
Тыловое обеспечение представлено Управлением расквартирования и строительства (УРиС) и Управлением материального обеспечения (УМО). Основными функциями последнего в социальной сфере являются расквартирование частей и подразделений, эксплуатация казарменно-жилищного фонда, вопросы капитального строительства.
Продовольственное и вещевое обеспечение находится в ведении УМО, в чьи основные задачи входит разработка и аналитическая работа по выполнению планов снабжения и обеспечения войск продовольствием и материальными
средствами, а также разработка нормативных, аналитических, информационных и справочных материалов по вещевому обеспечению; обеспечение военнослужащих, проходящих военную службу по контракту, продовольственным пайком; организация банно-прачечного обслуживания личного состава соединений и воинских частей внутренних войск в пунктах постоянной дислокации и в районах чрезвычайного положения.
Медицинская служба внутренних войск МВД России является составной частью системы управления социальной сферой и удовлетворяет соци-овитальные потребности военнослужащих путем проведения в войсках санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических мероприятий, осуществления постоянного контроля за состоянием здоровья военнослужащих и оказания им медицинской помощи в случае ранения или болезни, бесплатного обеспечения лекарствами, медикаментами и предоставления различных медицинских услуг в соответствующих учреждениях МВД России.
Структура службы вертикально интегрирована и в своем составе имеет военно-медицинское управление (ВМУ) Главного командования внутренних войск, которому непосредственно подчинены Главный военный клинический госпиталь, Центральная военно-врачебная комиссия, Главный центр государственного санитарно-эпидемиологического надзора; медицинская служба, представленная органом управления, службой соединений и воинских частей, лечебными и санитарно-эпидемиологическими учреждениями, военно-врачебными комиссиями, подвижными рентгенологическими и стоматологическими кабинетами и др.; медицинской службой соединений, воинских частей и воинских образовательных учреждений высшего профессионального образования (включая орган управления медицинской службой; медицинскую службу воинских частей; отдельный медико-санитарный батальон, роту, лазарет; подвижную лабораторию государственного санитарно-эпидемиологического надзора).
Органом, координирующим многие вопросы управления социальной сферой, является служба по работе с личным составом (правопреемница военно-политических органов). На уровне главного командования она представлена Управлением по работе с личным составом (УРЛС), предназначенным для организации работы по морально-психологическому обеспечению деятельности войск, в частности социально-психологической, военно-социальной и культурно-досуговой работы. Основными функциями УРЛС являются контроль за соблюдением конституционных прав, гарантий правовой и социальной защиты военнослужащих, членов их семей, гражданского
персонала; психологическая и психореабилитационная работа; организация культурного досуга военнослужащих, членов их семей, гражданского персонала; руководство военными учреждениями культуры; взаимодействие с вневойсковыми общественными объединениями и организациями в интересах решения социальных проблем военнослужащих и членов их семей; выработка предложений в законопроекты, нормативные правовые акты, разрабатываемые в данной сфере МВД России и главнокомандующим внутренними войсками; взаимодействие с министерствами и ведомствами по линии социальной защиты; выработка соответствующих предложений.
В состав УРЛС для осуществления этих функций входит социально-психологическая и культурно--досуговая службы. Социально-психологическая служба предназначена для организации работы с военнослужащими войск по обеспечению служебно-боевой деятельности. Основными ее функциями являются организация психологической реабилитации военнослужащих при выполнении служебно-боевых задач (в экстремальных условиях), психологическое консультирование военнослужащих и членов их семей, проведение мероприятий по психокоррекции негативных состояний.
Более разветвлена структура культурно-досугового обеспечения. Первым — высшим ее уровнем является ГКВВ, в подчинении которого находятся Академический ансамбль песни и пляски, Образцово-показательный оркестр и Центральный музей. Второй уровень — учреждения культуры региональных командований внутренних войск, как то: гарнизонные дома офицеров (ГДО) и клубы внутренних войск МВД России, ансамбли песни и пляски и филиалы Центрального музея внутренних войск. Третьим уровнем являются клубы воинских частей и соединений внутренних войск и комнаты информирования и досуга подразделений. Управление культурно-досуговым обеспечением в воинской части двойное: начальник клуба подчиняется командиру и его заместителю по работе с личным составом. Начальник клуба также руководит работой библиотеки, комплектованием и использованием ее книжного фонда. Являясь войсковыми учреждениями культуры, ГДО и клубы приоритет в своей деятельности отдают работе с военнослужащими, членами их семей, гражданским персоналом внутренних войск и оказывают постоянное содействие командованию воинских частей и гарнизонов в проведении мероприятий по воспитанию и организации культурного отдыха личного состава.
В каждой роте (батарее, эскадрилье), батальоне, дивизионе (взводного состава) и других равных им подразделениях в целях проведения
культурно-досуговых мероприятий с личным составом, создания благоприятных условий для полноценного отдыха и психологической разгрузки военнослужащих существует комната информирования и досуга. Вместе с тем предусмотрено создание дееспособного коллектива (группы) художественной самодеятельности, а при клубах воинских частей — самодеятельных бригад.
Одной из главных функций военно-социального управления в войсках, которую повседневно реализуют все органы управления и должностные лица, является создание безопасных условий службы. Общую координацию деятельности по обеспечению безопасности военной службы осуществляет Штаб внутренних войск МВД России (отдел службы войск и безопасности военной службы). Основной целью обеспечения безопасности военной службы в социальной сфере являются реализация жизненно важных интересов военнослужащих, предотвращение причинения вреда их жизни и здоровью.
Удовлетворение потребностей военнослужащих в физическом развитии в основном осуществляется в рамках боевой подготовки войск. Ее центральным органом является Управление боевой подготовки, которое возглавляет заместитель главнокомандующего Внутренними войсками МВД России — начальник Управления боевой подготовки. Единственной задачей вышеуказанного управления в социальной сфере является руководство физической подготовкой и спортом. Данная структура является самостоятельным подразделением ГКВВ МВД России и создана в целях организации и непосредственного руководства боевой подготовкой внутренних войск МВД России.
Ресурсным органом управления социальной сферой является финансовая служба внутренних войск. Среди ее основных задач в решении вопросов социальной защиты военнослужащих и членов их семей присутствуют такие, как полное и своевременное обеспечение денежными средствами культурно--бытовых нужд, научно-исследовательской деятельности; своевременное и полное удовлетворение личного состава положенными видами довольствия и другими выплатами, установленными законодательством Российской Федерации.
Кадровая служба занимается в основном документальным оформлением прохождения личным составом военной службы и трудовой деятельности, при этом в ее отчетных документах содержатся рапорты о выполнении задач по удовлетворению социовитальных потребностей военнослужащих: ежегодно издается приказ для кадровых органов региональных командований, соединений и воинских частей о разработке планов мероприятий о встрече, распределении и бытовом обустройстве выпуск-
75
IISSN 2072-9391
Труды Академии управления МВД России. 2012. № 1 (21)
S H u о X
ja <
ui H K
UJ ^
»s
0
1
ja <
UJ H
s
I
X О
о ва
л
С
<
а
iC л
с
к S а
О
76
ников военных образовательных учреждений высшего профессионального образования, где также содержатся указания о необходимости обеспечения проживания молодых офицеров в общежитиях, подготовленных до их прибытия, в частности в расположении воинских частей. Важной социальной функцией кадровых органов является оформление и выдача военнослужащим удостоверений «Ветеран боевых действий»; отработка документов для внесения их в ведомственный сегмент регистра лиц, имеющих право на получение государственной социальной помощи.
Механизм управления социальной сферой включает не только организационно-штатный аппарат управления, но и субъектов, участвующих в выявлении и решении социальных проблем, в него не входящих. Во внутренних войсках они представлены войсковыми общественными организациями. Под общественным объединением военнослужащих В. Бондалетов понимает «общественное институциональное формирование, объединяющее военнослужащих и других лиц, связанных с военной службой профессиональными, гражданскими, личностными интересами, и осуществляющее коллективную деятельность, направленную на удовлетворение потребностей военнослужащих и членов их семей в различных сферах жизнедеятельности» [7, с. 25]. На многие из них полностью или частично возложены социально ориентированные функции.
Внештатным органом управления социальной сферой являются военные советы внутренних войск [3], созданные Президентом Российской Федерации и постоянно действующие совещательные органы при ГКВВ и командовании ОТО. Возглавляют их соответственно главнокомандующий внутренними войсками и командующие войсками ОТО (они и являются председателями). Отметим, что в состав военного совета ГКВВ Президентом Российской Федерации включены представители администрации Президента РФ и федеральных органов исполнительной власти, в состав военных советов ОТО — полномочные представители Президента РФ в федеральных округах (и их заместители) и представители органов исполнительной власти субъектов РФ (по согласованию).
Нештатным контролирующим органом управления социальной сферой являются комиссии по социальным вопросам [6], созданные с целью обеспечения в органах управления от ГКВВ МВД России, ОТО, военно-учебных заведений, соединений и воинских частей внутренних войск контроля за единообразным исполнением федерального законодательства, нормативных правовых актов Министра внутренних дел РФ, главнокомандующего внутренними войсками
по реализации социальных и правовых гарантий военнослужащих и членов их семей.
Основными функциями комиссий являются анализ состояния социальной и правовой защиты, причин нарушений прав и законных интересов военнослужащих и членов их семей, а также участие в разработке методических рекомендаций и оказании консультативной помощи должностным лицам органов военного управления внутренних войск по социальным вопросам. Комиссия вправе заслушивать отчеты должностных лиц органов военного управления внутренних войск о проводимой работе по решению социальных вопросов военнослужащих и членов их семей, для получения информации и обобщения опыта ею вносятся предложения о проведении научных исследований, конференций, семинаров в целях внедрения положительного опыта организации этой работы проводятся совещания.
По результатам функционального анализа структуры управления социальной сферой внутренних войск нами сделаны следующие выводы.
Структура управления социальной сферой внутренних войск характеризуется разобщенностью функциональных подразделений, что не отвечает требованиям качества удовлетворения социальных потребностей военнослужащих и членов их семей. Функции удовлетворения социальных потребностей во внутренних войсках выполняют взаимно неподчиненные и функционально не связанные структурные подразделения. Например, функцию удовлетворения жилищных и торгово-бытовых потребностей реализуют служба тыла с привлечением специалистов из других служб (в основном в целях контроля и обеспечения прозрачности процедур); медицинских и санаторно-курортных потребностей — как Медицинское управление, так и управления по работе с личным составом; физкультурно-спортивные — управления боевой подготовки и по работе с личным составом; образовательные — Управление кадров и Управление по работе с личным составом; культурно-досуговые и духовные потребности — управления по работе с личным составом.
Подобная функциональная разобщенность снижает эффективность управления социальной сферой, распыляет немногочисленные выделенные ресурсы. В такой схеме отсутствуют механизмы взаимодействия (наподобие межведомственных комиссий в Правительстве РФ), единая статистика результативности управления социальной сферой. В функциях существующих координационно-совещательных органов почти нет задач по регулированию социальной сферы войск. Такая разобщенность подразделений, занимающихся вопросами социальной сферы,
мало способствует скоординированным стратегическим действиям. Поэтому актуальным, на наш взгляд, является вопрос о выделении в этой системе структурной единицы, отвечающей либо за координацию усилий в области управления социальной сферой, либо, что более предпочтительно, структуры управления, в ведение которой будут переданы функции и ресурсы всех вышеуказанных элементов системы управления социальной сферой.
Анализ структуры управления социальной сферой в общей системе военно-социального управления имеет большое практическое значение. Во внутренних войсках, как и в других структурах, где предусмотрена военная служба, почти идеально отработаны организационный и функциональный аспекты управления служебно-боевой деятельностью. В то же время, как отметил Ю. Волков, процессы, выражающие «динамику взаимоотношений между людьми, работниками, их социально-психологическое самочувствие, удовлетворенность трудовой средой и другие чисто человеческие характеристики социально-трудовой ситуации в силу недостаточного внимания к этим явлениям начинают развиваться по нисходящей, деградировать. Это неизбежно скажется отрицательно и на собственно производственных и экономических результатах деятельности организации и будет иметь негативные социальные последствия» [8, с. 12—13]. В системах с потребностями, как заметила Г. Ромашкина, очевидно, должны существовать определенные типы структур, обеспечивающие их выживание и (или) развитие [10, с. 21]. Таким образом, несмотря на главенствующую роль структур (органов, подразделений, должностных лиц), обеспечивающих функционирование военной сферы, постоянно возрастает и роль социально-обеспечивающих структур.
Список литературы
1. Об утверждении Положения о Главном командовании внутренних войск Министерства внут-
ренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ № 281 от 3 марта 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 10. Ст. 1182.
2. Об утверждении Положения об оперативно-территориальном объединении внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации: Указ Президента РФ № 627 от 1 июня 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 23. Ст. 2243.
3. Вопросы деятельности военных советов: Указ Президента РФ № 846 от 5 августа 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 32. Ст. 3165.
4. Об утверждении Положения о Правительственной комиссии по социальным вопросам военнослужащих, граждан, уволенных с военной службы, и членов их семей: постановление Правительства РФ от 30 декабря 1994 г. № 1459// СЗ РФ. 1995. № 2. Ст. 157.
5. О признании утратившими силу решений Правительства РФ по вопросам создания и деятельности координационных и совещательных органов, образованных Правительством РФ: постановление Правительства РФ от 26 июля 2004 г. № 380// СЗ РФ. 2004. № 31. Ст. 3268.
6. Положение о комиссии по социальным вопросам военнослужащих внутренних войск МВД России, членов их семей и гражданского персонала: приложение к приказу главнокомандующего внутренними войсками МВД России от 5 апреля 2001 г. № 165.
7. Бондалетов В.В. Социально-защитная функция общественных объединений военнослужащих (социологический анализ): монография. М., 2008.
8. Волков Ю.Е. Социальное управление как вид управленческой деятельности в общественных системах // Управление социальным развитием организации: хрестоматия. Новосибирск, 2007.
9. Карбонье Ж. Юридическая социология. М., 1986.
10. Ромашкина Г.Ф. Теоретико-социологические аспекты моделирования в управлении. Тюмень, 2003.
E-mail: [email protected]
