CC BY
259УДК 343.1 ББК 67.410.2
DOI 10.24411/2312-0444-2019-10040
ФУНКЦИОНАЛЬНЫЕ ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА В РОССИЙСКОМ ДОСУДЕБНОМ ПРОИЗВОДСТВЕ ПО УГОЛОВНОМУ ДЕЛУ
Дмитрий Владимирович ГРЫЗЛОВ,
аспирант кафедры уголовного процесса Кубанского государственного университета E-mail: [email protected]
Научная специальность: 12.00.09 — уголовный процесс
Аннотация. Статья посвящена рассмотрению проблемных вопросов, связанных с функциональными полномочиями прокурора в российском досудебном производстве по уголовному делу.
Ключевые слова: прокурор в уголовном процессе, досудебное производство по уголовным делам, полномочия прокурора в досудебном производстве в уголовном процессе, осуществление прокурором функций уголовного преследования и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Annotation. This article is devoted to the consideration of problematic issues related to the functional powers of the prosecutor in the Russian pre-trial criminal proceedings.
Keyword: the prosecutor in the criminal process, pretrial criminal proceedings, powers of the prosecutor in pre-trial proceedings in criminal proceedings, implementation by the prosecutor of functions of criminal prosecution and supervision of procedural activity of bodies of inquiry and bodies of preliminary investigation.
В соответствии с действующим уголовно-процессуальным законодательством Российской Федерации прокурор является должностным лицом, уполномоченным от имени государства осуществлять уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия (ч. 1 ст. 37 УПК РФ).
После вступления в действие федеральных законов от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ правовое положение прокурора в уголовном процессе, выполняемые им функции, оптимальный объем и характер его процессуальных полномочий, их соотношение с компетенцией других органов уголовного судопроизводства существенно изменились1.
Произошедшие изменения полномочий в ходе досудебного производства по уголовным делам многими учеными и практиками были восприняты критически2.
Так, Л.В. Головко указывает, что «с принятием известного Закона от 5 июня 2007 г. и выделением из прокуратуры автономного следственного ведомства, первоначально представ-
шего в виде Следственного комитета при Прокуратуре РФ, а ныне преобразованного в полностью самостоятельный Следственный комитет РФ, отечественная система предварительного расследования, прежде базировавшаяся на в чем-то, быть может, устаревших, но казавшихся еще прочными советских институциональных основах, не только не укрепилась, но, напротив, вступила в полосу турбулентности»3.
С точки зрения В.М. Быкова, «прокурор на предварительном следствии превратился в такую процессуальную фигуру, которая в значительной степени утратила свое процессуальное влияние на ход и результаты проводимого предварительного следствия по уголовному делу. По существу, прокурор должен выступать во всех указанных случаях в виде жалобщика, просителя, хотя по смыслу его надзорных функций должен бы иметь право отменять все незаконные и необоснованные решений следователя и его начальника своим постановлением»4.
По мнению Н.В. Булановой, федеральными законами от 5 июня 2007 г. № 87-ФЗ и от 6 июня 2007 г. № 90-ФЗ, по сути, была реализована концепция разделения прокурорского
№ 1/2019
надзора и процессуального руководства расследованием путем дифференциации объема надзорных полномочий прокурора в зависимости от формы предварительного расследования5.
Как пишет И.В. Маслов, «полномочия прокурора по надзору за законностью предварительного следствия и дознания, а также процессуальному руководству предварительным расследованием не должны отличаться, потому что дознание и предварительное следствие имеют единую процессуальную форму, задачи и цели»6.
Б.Я. Гаврилов также критически оценивает современное состояние и предлагает пути совершенствования полномочий прокурора в досудебном производстве7.
Обеспокоенные заметным падением качества предварительного следствия в стране при снижении нагрузки на следственный аппарат ряд депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации 19 сентября 2018 г. внесли на рассмотрение Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации проект федерального закона «О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации (о расширении полномочий прокурора в досудебном судопро-изводстве)»8.
Законопроект предлагает наделить прокурора рядом полномочий в сфере надзора за предварительным следствием, которыми сейчас обладает руководитель следственного органа. Так, согласно этому законопроекту прокурор приобретает право принятия решения об отказе в возбуждении уголовного дела и о возбуждении уголовного дела при наличии повода и основания, предусмотренного ст. 140 УПК РФ, а также по делам частного и частно-публичного обвинения, при отсутствии заявления потерпевшего или его законного представителя, если данное преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы, а также в случае совершения преступления лицом, данные о котором неизвестны.
Законопроект предусматривает право прокурора производить отдельные следственные и иные процессуальные действия без принятия уголовного дела к своему производству. Прокурор будет наделяться правом давать следователю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий, которые обязательны для следователя и руководителя следственного органа; отменять
любые незаконные или необоснованные постановления следователя; разрешать отводы, заявленные нижестоящему прокурору, следователю, а также их самоотводы; отстранять следователя от дельнейшего производства расследования, если им допущено нарушение требований УПК РФ; приостанавливать или прекращать производство по любому уголовному делу9.
В настоящее время, исходя из действующего уголовно-процессуального законодательства РФ, прокурор лишен права возбуждать уголовные дела, принимать их к своему производству, самостоятельно направлять ход расследования, принимать решения о производстве следственных и иных процессуальных действий.
Вместе с тем в рамках предоставленных ему полномочий он может, например,
■ истребовать и проверять законность и обоснованность решений следователя или руководителя следственного органа об отказе в возбуждении, приостановлении или прекращении уголовного дела и принимать по ним решение (п. 5.1 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
■ отменять незаконные и необоснованные постановления нижестоящего прокурора, а также незаконные или необоснованные постановления органа дознания, начальника органа дознания, начальника подразделения дознания и дознавателя (п. 6 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
■ утверждать постановление дознавателя о прекращении производства по уголовному делу (п. 13 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
■ утверждать обвинительное заключение, об-
винительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу (п. 14 ч. 2 ст. 37 УПК РФ);
■ возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых или для пересоставления обвинительного заключения, обвинительного акта или обвинительного постановления и устранения выявленных недостатков (п. 15 ч. 2 ст. 37 УПК РФ).
Кроме того, по мотивированному письменному запросу прокурора ему предоставляется возможность ознакомиться с материалами находящегося в производстве уголовного дела (ч. 2.1 ст. 37 УПК РФ).
№ 1/2019
Обозначенные выше основные полномочия, которыми обладает прокурор в ходе досудебного производства в современном российском уголовном процессе, представляют собой форму реализации им функции уголовного преследования, а также надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Обращает на себя внимание тот факт, что УПК РФ не дает однозначного ответа на вопрос, каково соотношение, иерархичность указанных функций. Поэтому одни авторы предлагают выдвигать на первый план функцию надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия10, а другие отдают приоритет уголовному преследованию11.
В целом необходимо констатировать, что в науке уголовного процесса не существует признанного единства суждений относительно гра-дуированности по важности функций прокурора. Каждый исследователь указанной проблемы приводит свои аргументы, отстаивает свою позицию.
Отдельно следует остановиться на точке зрения, согласно которой реализация прокурором функции уголовного преследования непосредственно связана и подчинена функции по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия.
Как отмечается, в отличие от иных органов и должностных лиц, исполняющих уголовное преследование, прокурор выступает гарантом законности следствия, соблюдения прав и законного круга интересов участников уголовного процесса12. Собственно, поэтому через призму обеспечения законности и рассматривается деятельность прокурора по осуществлению уголовного преследования.
Таким образом, по мнению отдельных ученых, надзор прокурора представляется достаточным средством обеспечения уголовного преследования, формой его исполнения, формой его реализации13.
Вместе с тем полагаем, что подобного рода высказывания нивелируют функцию надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, переводят ее в разряд средств уголовного преследования. А согласно УПК РФ прокурор является единственным (исключительным) субъектом, носителем полномочий по надзору за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Ни одному другому участнику уголовного судопроизводства рассматриваемая функция не присуща.
В связи с этим уместно говорить о приоритетности прокурорского надзора над уголовным преследованием. Надзирая за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, прокурор располагается на наиболее высоком уровне в системе правоохранительных органов.
Однако, по справедливому замечанию И.Б. Михайловской, «осуществление уголовного преследования разными по ведомственной принадлежности государственными органами и должностными лицами, а также отнесение законодателем дознавателя, следователя, прокурора к одной процессуальной стороне — стороне обвинения, лишает основания для исполнения прокурором надзора за иными субъектами стороны обвинения, т.е. фактически «за самим собой»14.
На наш взгляд, имеющийся в УПК РФ статус прокурора в равной степени предопределяет осуществление им как уголовного преследования, так и надзора за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. «Названные функции становятся ведущими, взаимно друг друга дополняющими, а благодаря совокупности предоставленных полномочий — исключительными, не присущими иным субъектам уголовного процесса со стороны обвинения. Данный факт получает дополнительное объяснение благодаря сохраняющейся смешанной природе отечественного уголовного процесса (состязательность в судебных стадиях и доминирование розыска в досудебном производстве) и исторически предопределенному сочетанию в фигуре российского прокурора направлений деятельности по надзору и уголовному преследованию»15.
1 См.: федеральные законы:
«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» от 05.06.2007 г. № 87-ФЗ;
«О внесении изменений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации» от 06.06.2007 г. № 90-ФЗ // СЗ РФ. 2007. № 24. Ст. 2833.
2 См.: Соловьёв A.B. Проблема обеспечения законности при производстве предварительного следствия в связи с изменением процессуального статуса прокурора // Уголовное судопроизводство. 2007. № 3. С. 15;
Крюков В.Ф. Полномочия прокурора в досудебном производстве по уголовным делам: современность и перспективы // Журнал рос. права. 2007. № 10. С. 65; Ковтун H.H., Юнусов A.A. Реформы ради реформ: или некоторые размышления по поводу сути и содержания законодательных новелл от 5 июня 2007 года // Следователь. 2007. № 10. С. 36—38;
№ 1/2019
Бажанов С. Правовое положение прокурора в уголовном процессе // Законность. 2008. № 7. С. 23—26; Махов В. Роль прокурора и органов дознания в уголовном преследовании // Законность. 2008. № 7. С. 27— 30; и др.
3 Головко Л.В. Архетипы досудебного производства, возможные перспективы развития отечественного предварительного следствия // Уголовное судопроизводство. 2014. № 2. С. 9.
4 Быков В.М. Правовое положение прокурора на предварительном следствии // Следователь. 2008. № 6. С. 33.
5 Буланова Н.В. Правовая регламентация прокурорского надзора за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия // Уголовное право. 2009. № 3. С. 73.
6 Маслов И.В. Прокурорский надзор на стадии предварительного расследования // Уголовный процесс. 2008. № 1. С. 11—12.
7 Гаврилов Б.Я. О полномочиях прокурора в досудебном производстве: современное состояние и пути совершенствования // Преступление. Наказание. Исправление. (Науч.-практ. журнал Вологодского ин-та права и экономики ФСИН России). 2011. № 3 (15). С. 29—34.
8 URL: https://lawmon.ru/law/550619-7.html
9 Там же.
10 См., напр.: Болтошев Е.Д. Функции прокурора в досудебных стадиях уголовного процесса: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2002. С. 8—9;
Спирин А.В. Полномочия прокурора по надзору за процессуальной деятельностью органов предварительного следствия: вопросы теории, практики, законодательного регулирования: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2014. С. 7—8;
Абдул-Кадыров Ш.М. Осуществление прокурором уголовного преследования и надзора за исполнением зако-
нов в досудебном производстве: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2015. С. 13—14;
Таболина КА. Надзор прокурора за возбуждением и расследованием уголовных дел: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2016. С. 10.
11 См., напр.: Тушев АА. Прокурор в уголовном процессе Российской Федерации: система функций и полномочий: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. Краснодар, 2006. С. 21—23;
Дубина И.А. Задачи досудебного уголовного судопроизводства и роль прокурора в их достижении: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2006. С. 7—9; Бабин К.А. Уголовное преследование как функция прокурора в уголовном процессе России: Автореф. дис. . д-ра юрид. наук. Н.Новгород, 2008. С. 7—8.
12 Законность в досудебных стадиях уголовного процесса России / А.Б. Соловьев, М.Е. Токарева, А.Г. Халиулин, Н.А. Якубович. Науч. ред.: А.Б. Соловьев, А.Г. Халиу-лин. Кемерово, 1997. С. 39—40.
13 См.: Лазарева ВА. Судебная защита в уголовном процессе Российской Федерации: проблемы теории и практики: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 2000. С. 21—22;
Уголовные процесс России: Учебник / Александров А.С., Ковтун Н.Н., Поляков М.П., Сереброва С.П. / Науч. ред. В.Т. Томин. М.: Юрайт, 2003. С. 796; Уголовно-процессуальное право Российской Федерации: Учебник / Башкатов Л.Н. и др. Отв. ред.: И.Л. Петру-хин, И.Б. Михайловская. 3-е изд., перераб. и доп. М.: Проспект, 2012. С. 127.
14 Михайловская И.Б. Оснований для оптимизма больше, чем для мрачных прогнозов // Рос. юстиция. 2001. № 11. С. 13—14.
15 Сычев Д.А. Содержание и реализация прокурором функций надзора и уголовного преследования в досудебных стадиях уголовного процесса: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2016. С. 12.
№ 1/2019
