CC BY
59
ФУНКЦИОНАЛЬНАЯ СТРУКТУРА ПРОЦЕССА УПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ ГРАЖДАНСКОЙ ЗАЩИТЫ
д.пин. В^шдимиров В.А.. д.т.н. Ихчалков В.И., д.кн. Ичлиыков А.В.
1. Концептуальные основы управления гражданской безопасностью и защитой
Гражданская защита является одним из важных структурных элементов парадигмы, т. е. модели гражданской безопасности. Напомним, что под гражданской безопасностью здесь понимается безопасность социально- экономических систем при угрозах и воздействиях техногенного, природного, экологического и военного характера, как элемент национальной безопасности, а под гражданской защитой - система мер и действий по обеспечению этого вида безопасности. Поскольку понятия гражданской безопасности и г ражданской защиты структурно и по смыслу тесно связаны, то в предлагаемой читателю статье широко используется словосочетание гражданская безопасность и защита.
Основываясь на положениях общей теории управления сложными системами, управление гражданской безопасностью и защитой следует рассматривать в рамках определенной социально-экономической системы, объединяющей устойчивыми внутренними связями население, объекты экономики, инфраструктуры, территории, а также управленческие структуры
С учетом этого под управлением гражданской безопасностью и защитой будем понимать функцию указанной социально-экономической системы, направленную на сохранение заданного уровня безопасности населения, территорий, объектов экономики и инфраструктуры при техногенных, экологических и военных воздействиях, а также обеспечение регулирования уровня безопасности системы и ее перевода в новое состояние с более высокими показателями безопасности.
На взгляд авторов, определяющим фактором в управлении безопасностью и защитой социально-экономических систем и критерием оценки его результативности является достижение и поддержание на необходимом, приемлемом в социальном и экономическом отношениях, уровне безопасности и риска.
В процессе управления рассматриваемым видом безопасности, по нашему мнению, следует выделять два уровня, две иерархически связанных составляющих, для каждой из которых характерно определенное содержание.
Первый уровень (первая составляющая управления безопасностью СЭС) включает управленческую деятельность аналитического, научнопрогностического и организационного характера. Ее результатом, прежде всего является определение стратегий управления безопасностью и риском для СЭС различного уровня при внешних, например техногенных, воздействиях, а также организации и механизма их реализации, с учетом социальных, экономических и других факторов.
580
Уторой уровень процесса управления касается организационнотехнических систем. Базовыми элементами системы управления безопасностью на этом уровне являются функциональный контур и информационная технология, методы и средства подготовки и принятия управленческих решений, а также методический аппарат анализа и оценки риска, с учетом социальных, экономических и других аспектов.
Сущность управления безопасностью и риском техногенных воздействий состоит в распознавании, выявлении и разрешении проблемных ситуаций, связанных с обеспечением безопасности и риска, особенно в условиях аварий и катастроф на этих объектах. По своей внутренней основе это единый функционально и организационно структурированный процесс, в котором органически связывается системная целенаправленная деятельность государственных, ведомственных и функциональных органов управления и структур, включая научно-исследовательские, научно-технические организации, а также органов управления силами и средствами наблюдения, контроля, ликвидации последствий чрезвычайных ситуаций при техногенных авариях и катастрофах.
В процессе управления безопасностью и риском техногенных воздействий, в соответствии с его сущностью и функциональным смыслом, могут быть выделены три последовательные стадии:
анализ безопасности и риска, предусматривающий идентификацию и исследование источников опасности, моделирование процессов техногенного воздействия, оценку возможного ущерба и уровней риска;
оценка риска, состоящая в сравнении расчетных или фактических уровней риска с научно обоснованными, социально осознанными, называемыми приемлемыми, уровнями риска;
выработка и принятие нормативно-правовых актов и управленческих решений по мерам, обеспечивающим снижение техногенной опасности, установление, поддержание и восстановление приемлемого уровня безопасности и риска человека и объектов окружающей среды.
Управление техногенной безопасностью и риском связано с приведением в действие определенных социальных и экономических механизмов, поэтому оно строится на основе теории и практики управления социально-экономическими системами.
С учетом проведенного нами анализа работ отечественных и зарубежных авторов, представляется возможным высказать следующие соображения.
! !ри формировании модели процесса управления безопасностью и риском при техногенных воздействиях следует исходить из основных направлений усилий по обеспечению защиты и безопасности человека и объектов окружающей среды, предпринимаемых на различных уровнях. При этом необходимо соблюдать принцип преемственности этих усилий при переходе с одного уровня на другой, а также собственные интересы каждого из уровней системы управления.
Система управления безопасностью и риском, включая ее федеральный, региональный и местный уровни, нами рассматривается как сложная иерархическая структура. Управление этой системой следует осуществлять на основе синтеза принципов теории управления, теории неантагонистических игр, информационной теории иерархических систем. В иерархических системах обычно рассматриваются задачи централизованного и децентрализованного управления, когда учитываются интересы управленческих структур нижних уровней. При этом принимается во внимание, что самостоятельные действия управленческих подсистем, преследующих свои иели, в определенной степени могут снизить эффективность решения задач центром.
Как уже отмечалось, управление безопасностью и риском на федеральном и региональном уровне должно быть направлено главным образом на решение перспективных, долгосрочных задач, формирование целевых установок и стратегий управления риском, а также необходимой законодательной и нормативно-правовой базы в интересах обеспечения высокого уровня жизни человека.
Здесь под стратегиями управления риском понимаются главные направления усилий по достижению приемлемого уровня безопасности во всех ее аспектах, подчиненные идее обеспечения высокого уровня жизни человека.
Обычно рассматриваются три стратегии управления в чрезвычайных ситуациях, название и смысл которых, применительно к рассматриваемому виду управления, могут быть сформулированы следующим образом:
страте! ия предотвращения причин возникновения техногенных аварий и катастроф и обеспечения нормальною, регламентного функционирования опасных в техногенном отношении объектов;
стратегия локализации аварий (катастроф) и предотвращения формирования опасной техногенной обстановки, когда причину возникновения той или иной аварии (катастрофы) по технологическим, экономическим, социальным или иным соображениям устранить невозможно и начинается цепная «реакция» событий, ведущих к аварии или катастрофе;
стратегия максимально возможного недопущения или ослабления воздействий техногенных факторов на людей и окружающую среду и ликвидации последствий аварии, катастрофы в кратчайшие сроки.
Первая стратегия носит превентивный характер. Управление безопасностью и риском, которое следует этой стратегии, может быть названо превентивным. О:^. осуществляется в плановом порядке и включает целый ряд мероприятий. Кроме рассмотренных ранее идентификации опасных в техногенном отношении объектов, а также анализа и оценки уровней риска, превентивное управление безопасностью и риском включает:
выработку и установление законодательных и нормативных правовых актов, регулирующих управление техногенным риском, разработку и адаптацию к региональным и местным условиям методических, норматив-^ ■ ■■ ■ • • 582 ". - - ... ..
ч ги, принципам и организации мониторинга, процедурам контроля уровня риска, критериям дл* принятия управленческих решений по защите от техногенных воздействий и обеспечению безопасности населения, персонала опаскых объектов, а также популяций и сообществ животных, экосистем и т.п.;
выработку стратегии и принципов размещения в регионах и на их территориях опасных в техногенном отношении объектов, а также создание нормативных документов по выбору оптимальных вариантов этого размещения;
лицензирование проектов строящихся опасных в техногенном отношении объектов, а также паспортизацию функционирующих объектов и территорий;
создание и развитие пространственно - распределенных баз данных и баз знаний, необходимых для анализа и оценки всех видов техногенного риска (ухудшения здоровья и гибели людей, нарушения экологического равновесия, ухудшения качества окружающей среды, нанесения социально - экономического ущерба и др.);
выработку и принятие управленческих решений по переходу на другой уровень риска, обоснованный и установленный исходя из изменившихся социально-экономических и других условий, а также новых научных данных и взглядов, на основе которых проводится анализ и оценка риска;
подготовку сил и средств, предназначенных для контроля, нормализации обстановки, защиты и обеспечения безопасности при техногенных воздействиях;
информирование населения, общественных и других заинтересованных организаций о характере и степени техногенной опасности, уровнях риска и предполагаемых мерах по их снижению;
выработку предложений в программу социально-экономического развития государства (региона, территории), а также в план распределения бюджетных ассигнований, выделения необходимых средств на финансирование работ по проблеме управления техногенным риском.
Две другие стратегии управления безопасностью и риском реализуются в порядке оперативного реагирования на возникновение и развитие аварий и катастроф. В этом смысле они могут называться стратегиями оперативного управления безопасностью и риском.
Оперативное управление безопасностью и риском, независимо от того, на реализацию второй и. ч третьей стратегии оно направлено, включает:
выявление, оценку и прогнозирование развития аварийной обстановки, формирования факторов техногенного воздействия на человека и окружающую среду;
организацию и осуществление аварийного технологического контроля, в том числе слежения и контроля за выбросами радиоактивных, вред-
ных химических и биологических веществ, а также локализации аварийных процессов и выбросов указанных веществ;
выработку и принятие управленческих решений по локализации аварий (катастроф), предотвращению формирования опасных факторов техногенного воздействия, а в случае развития аварии (катастрофы), недопущению или максимально возможному ослаблению воздействия этих факторов на человека и окружающу ю среду, а также ликвидации последствий и возмещению нанесенного ущерба;
доведение задач до специальных служб, сил и средств, а также подразделений аварийных объектов и других структур, привлекаемых для реализации принятых решений, информирование населения и общественности об аварийной обстановке и принимаемых мерах по обеспечению безопасности;
руководство и координацию действий государственных и ведомственных структур всех уровней, в том числе объектовых, по локализации и предотвращению развития аварий и катастроф, максимальному снижению наносимого ущерба и ликвидации последствий в соответствии с принятыми управленческими решениями и планами взаимодействия.
Каждая из трех рассмотренных выше стратегий не только не исключает других, но даже наоборот, предполагает разработку всех стратегий и их совместное существование. В зависимости от обстановки вводится в действие и реализуется та или иная стратегия. Как уже отмечаюсь, в безаварийных условиях управление техногенным риском осуществляется в соответствии с первой стратегией, при авариях реализуются вторая и третья стратегии. При контролируемом ходе событий вначале вводится в действие вторая стратегия, затем, при необходимости, - трегья.
Совокупность действий по формированию стратегий, управлению их реализацией, предусматривающему обоснованный переход к альтернативным стратегиям, с учетом взглядов, сформулированных в работе Н.И. Бур-дакова и др. [5], может быть названа стратегическим управлением безопасностью и риском. В сферу стратегического управления входят, главным образом, верхние эшелоны властных управленческих и других структур, через которые предусматривается выбор и реализация организационнотехнических, экономических и нормативно-правовых механизмов регулирования уровня безопасности и риска. В иерархической структуре системы управления безопасностью и риском стратегическое управление присуще федеральному и региональному уровням этой системы.
На федеральном уровне управление техногенной безопасностью и риском должно быть сосредоточено на решении перспективных, долгосрочных задач, формировании целевых установок и стратегий управления, создании необходимой законодательной и нормативно-правовой базы.
На региональном уровне, охватывающем территории республики (нескольких республик) в составе Российской Федерации, края (нескольких краев) и ряда областей, кроме решения указанных задач, целесообразно предусматривать: адаптацию принятых р. гос\дарстве стратегий управ-
пения безопасностью и риском к условиям региона, формирование пространственно - распределенных баз данных и баз знаний в рассматриваемой предметной области; решение практических задач по реализации действующей стратегии, анализу и оценке на регионапьном уровне показателей безопасности и риска; организацию, руководство и координирование действий по защите населения и персонала опасных в техногенном отношении объектов, а также ликвидации последствий аварий и снижению уровней риска до приемлемых.
Таким образом, стратегическое управление безопасностью и риском на региональном уровне сводится, главным образом, к адаптации и реализации выработанных стратегий управления.
На местном уровне (в республиках, краях, областях, городах, районах) управление безопасностью и риском сосредоточивается на решении практических задач, связанных с организацией комплексного мониторинга и осу шест зле ни ем всех видов контроля за источниками техногенных воздействий, выявлением, оценкой и прогнозированием развития обстановки в условиях нормального, регламентного функционирования опасных объектов и в аварийных случаях, разработкой и принятием управленческих решений по нормализации обстановки и защите населения и персонала объектов, обеспечению безопасности людей и окружающей среды, снижению уровней риска, ликвидацией последствий аварий (катастроф).
На рассматриваемом уровне предусматривается также: проведение научно-исследовательских, проектно-изыскательских и других работ по выработке и обоснованию оптимальных вариантов размещения производственной базы, направлений социально-экономического развития, исходя из критериев обеспечения безопасности и приемлемых уровней риска при техногенных воздействиях; лицензирование и паспортизация объектов и территорий, опасных в техногенном отношении; создание и развитие распределенных баз данных и баз знаний, удовлетворяющих задачам информационно-интеллектуальной поддержки процесса подготовки и принятия управленческих решений. Кроме того, на местном уровне решаются важные задачи по подготовке штабов, а также штатных и нештатных подразделений и формирований различных ведомств и объектов, привлекаемых для решения задач по обеспечению зашиты и безопасности персонала объектов. населения и окружающей среды, к действиям по реализации принимаемых управленческих решений.
Управление гражданской безопасностью является необходимым условием нормального функционирования социально-экономической системы любого уровня: федерального, регионального, территориального и местного. Чем эффективнее это управление, тем выше возможности системы по реализации намерений и планов социально-экономического развития.
Как и во многих других случаях, при управлении гражданской безопасностью и защитой могут предусматриваться принятие индивидуальных и групповых решений. При этом организационной структурой системы
гг.. ' 585 ■ : V Ь "-V ■ '!:•
принятие решений между лицами или группами лиц, представляющими те или иные структуры рассматриваемой социально-экономической системы.
В рамках структуры системы управления гражданской безопасностью целесообразна реализация совместного использования двух принципов: единоначалия, основывающегося на единстве полномочий и ответственности, и распределенных обязанностей и ответственности, что обеспечивает проведение согласований и консультаций, а также создает условия для устранения неизбежных разногласий и даже конфликтов.
Коснемся структуры и содержания процесса управления граждан* ской защитой.
С точки зрения кибернетики это циклический информационный процесс, осуществляемый в замкнутом контуре для достижения определенной цели: сохранения или регулирования и повышения уровня безопасности населения, территорий, объектов экономики и инфраструктуры при техногенных и иных воздействиях.
В процессе управления участвуют орган управления (субъект управления), объект управления и соединяющие их каналы передачи информации. Простейший контур управления гражданской безопасностью, в котором циркулируют командная информация и информация состояния, может быть представлен в виде схемы (рис. I.)
Орган управления безопасностью
СЭС
------Аг
X
X
3
<4
Накладываемые ограничения или условия по уровням риска и расходам на его регулирование
Внешняя
среда
с.
с
«Є-
СЕ
О
X
Г
Объекты управления (структурные элементы СЭС’
о
¥
Рис. /. Контур управления гражданской безопасностью СЭС
В качестве объектов управления в рассматриваемой системе в общем
техносферы, опасные приролные явления, применение оружия в процессе вооруженной борьбы, а также ресурсы (людские, материальные, финансовые и др.), привлекаемые и используемые для решения задач по обеспечению безопасности.
Объектом управления может быть определенная совокупность перечисленных выше объектов. Все определяется иерархическим уровнем системы, характером цели управления и т.п.
В качестве органа управления может выступать орган исполнительной власти того или иного уровня, а также его структуры, на которые возложено решение задач по предупреждению и ликвидации чрезвычайных ситуаций техногенного и природного характера и обеспечение гражданской безопасности. В системе не может рассматриваться два или несколько органов управления. При необходимости из системы могут быть выделены те или иные подсистемы того же или более низкого уровня с соответствующими органами управления.
В любом случае орган управления должен быть способен выполнить целевую функцию по преобразованию информации о состоянии объектов управления в командную информацию в соответствии с поставленной целью.
Информация о состоянии объектов управления в данном случае должна отражать все три элемента триады “безопасность": жизненно важные интересы личности, общества, государства: угрозы и опасности; меры и действия по обеспечению безопасности и, в конечном счете, количественно характеризовать уровень опасности (безопасности) объектов и ресурсные возможности по сохранению этого уровня или повышению безопасности.
Заметим, что информация, отражающая жизненно важные интересы личности, общества, государства на длительный период остается неизменной и может быть отнесена к категории постоянной информации.
Что касается объектов, которые выше были названы «ресурсы», то информация о состоянии этих объектов отражает объем и качество различных видов ресурсов, используемых непосредственно на иерархическом уровне рассматриваемой системы.
Командная информация вырабатывается на основе анализа и оценки информации о состоянии объектов управления и внешней среды и является функцией этой информации.
Ядром информации о состоянии объектов управления, по нашему мнению, с ,?дует считать основные параметры состояния рассматриваемой социально-экономической системы в части, касающейся гражданской безопасности: жизненно важные интересы личности, общества, государства в природно-техносферной области; существующие на данный момент угрозы и опасности; предпринятые меры и действия по обеспечению безопасности. В совокупности эта информация должна давать представление об уровне опасности (безопасности), с учетом проводимых мер и действий по ее обеспечен^.
Количественной мерой этого уровня опасности может служить уровень риска или математическое ожидание ущерба. Уровень риска в данном случае является обобщенным показателем степени опасности. В принципе он может быть определен как для отдельных структурных элементов объекта управления, так и для объекта в целом.
При этом проявление опасности может выражаться самым различным образом. Для населения опасность выражается в возможности нанесения смертельных поражений и гибели людей, для объектов экономики - в возможности возникновения аварий и катастроф, для территорий - в существенном негативном изменении объектов окружающей среды, ухудшение условий и снижение возможностей по жизнеобеспечению населения и т.п.
Во всех этих случаях может быть определена количественная мера опасности в виде вероятности возникновения указанных опасностей или математического ожидания наносимого ущерба.
Информация о состоянии внешней среды включает: трансграничные или трансрегиональные техногенные воздействия; непредвиденные, неожиданно возникающие опасные природные явления; воздействия климатического характера; влияние на окружающую среду разрушенного озонного слоя и т.п.
Частично информация, касающаяся внешних угроз и опасностей, а также мер и действий по обеспечению от них безопасности учитывается в информации о состоянии объектов управления. Параметр отражает лишь ту информацию, которая не поддается этому учету и используется в виде отдельного информационного пакета при подготовке и принятии решений. В качестве количественной меры информации о внешней среде должны использоваться также вероятные величины: вероятность возникновения опасностей и математическое ожидание ущерба.
В любом управленческом процессе, как известно, исключительно важное значение имеет время, затрачиваемое на обработку исходной информации, оценку обстановки и выработку решения. Оно зависит от характера принимаемого решения.
В данном случае управленческое решение, на наш взгляд, должно приниматься в два этапа: 1-ый этап - принятие концептуальною решения, определяющего, исходя из ситуации, цель управления и уровни безопасности (уровни риска) а также стратегию для основных объектов управления, управления риском; 2 -ой этап - принятие организационного решения по мерам и действиям, направленным на реализацию концептуального решения.
Концептуатьное решение принимается на основе социальноэкономического и научно-технического анатиза, состояния и основных направлений регулирования и повышения уровня безопасности, оценки ресурсных возможностей и законодательных аспектов. Для его подготовки привлекаются не только соответствующие органы управления, но и эксперты по основным направлениям проводимого комплексного системного анализа.
Управленческое решение, принимаемое на втором этапе, на наш взгляд, помимо оценки и выводов из обстановки, должно определять задачи, состав привлекаемых сил и средств, механизм осуществления мер и действий по сохранению в новых условиях на установленном уровне безопасности населения, территорий и объектов экономики или повышению уровня безопасности тех или иных объектов управления, а также организацию управления, взаимодействия, подготовки к решению задач и контроля исполнения.
Принятие концептуального решения не потребует много времени и больших усилий при наличии предварительно выполненных проработок, прогнозных оценок и соответствующей научно-методической нормативноправовой и законодательной базы. В связи с этим в данной работе особое внимание уделяется разработке научно-методических основ анализа и оценки рисков в системе управления гражданской безопасностью.
Выработка организационного решения основывается на выработанной в концептуальном решении цели управления, установленных для объектов управления уровнях риска, а также выбранной стратегии управления риском. Она сопряжена с большой рутинной работой органов управления и требует достаточно больших временных затрат. Однако содержание и механизм выработки такого рода решений хорошо известны из теории и практики управления войсками и объектами народного хозяйства. В данной работе они рассматриваться не будут.
Для исследования процессов управления гражданской безопасностью важное значение имеет характер функциональной зависимости командной информации от информации о состоянии объектов управления и внешней среды. Эла функциональная зависимость в общем виде может быть выражена следующей формулой:
м*(/ + г)---Ф[]£|«,|(0 + ив(/)1. ( 1)
где: ик - командная информация (управленческое решение); и(1- информация о состоянии объектов управления; им- информация о состоянии внешней среды;
/,- момент времени, к которому относится информация о состоянии объектов управления и внешней среды;
г - время отработки информации, поступающей в орган управления. оценки обстановки и выработки управленческого решения; п - количество объектов управления;
Ф- функция, описывающая процесс обработки, оценки информации и выработки управленческого решения.
На этапе принятия концептуального решения физический смысл и количественная мера командной информации и информации о состоянии объектов управления и окружающей Среды определяются как уровень риска.
Конкретный вид функции Ф может быть выяснен только на основе большого достаточно п} •' • ~ ельногс Ч'^сл^а расчетов по принятой схе-
ме обработки информации, оценки обстановки (анализа и оценки рисков) и принятия оешения, построения по расчетным данным графических зависимостей и их аппроксимации аналитическими выражениями. В процессе этих расчетов учитываются различные варианты расхода ресурсов на иерархическом уровне исследуемой системы.
Необходимо отметить, что функциональные зависимости вида (1) справедливы при самых различных вариантах группирования информационных потоков. Например, командная информация, получаемая на основе полной информации о состоянии всех объектов, может вырабатываться и распространяться по группам объектов. В этом случае математическое описание процесса управления должно включать систему уравнений:
п
И„(Г + =
/ )
п
И,г(/ + Г; >=ф,|£ил(0 + »*(')]
(2)
п
«<„<' + г„) = Ф„[£и„(/) + иЛс(0]
I I
Объединение объектов по группам, для которых проводятся расчеты, может быть самым различным, в зависимости от характера объектов, наличия ресурсов и т.п.
Функционапьные зависимости вида (10) и (11) отражают лишь взаимосвязь информационных потоков в циклическом процессе управления гражданской безопасностью. При практическом решении управленческих чадач, как правило, нужно будет определять необходимый расход ресурсов для сохранения на определенном уровне или повышения уровня безопасности тех или объектов, а также проводить оптимизацию материальных и других затрат с учегом социально-экономических факторов. При известных функциональных зависимостях Ф|,Ф:...Фт, накладываемых ограничениях и условиях это не составит большого труда.
Следует лишь заметить, что объем ресурсов любых видов и их расход должны быть выражены через вероятностные характеристики уровней риска. Это не простая задача, поскольку далеко не всегда представляется возможным с достаточной точностью определить соответствие между расходом ресурсов и величиной, на которую при этом снижается уровень риска и повышается степень безопасности объекта управления.
Что касается этапа принятия организационного решения, то здесь общий вид функциональной зависимости информационных потоков, остается тем же. Однако физический смысл и количественная мера информации будут другими. Хотя накладываемые ограничения и условия будут выражаться уровнями риска.
2. функциональная структура и методологические основы
процесса управления
В соответствии с современными взглядами, процесс управления в большинстве случаев может рассматриваться как серия непрерывных взаимосвязанных действий, направленных на достижение определенных наперед заданных целей. Эти действия в теории управления принято называть управленческими функциями.
Следует заметить, что каждая управленческая функция в свою очередь представляет собой процесс, поскольку является серией непрерывных взаимосвязанных действий.
Таким образом, функционатьная структура процесса управления в сфере гражданской защиты может быть представлена как некая определенным образом упорядоченная совокупность управленческих функций, связанных в единый процесс управления.
В интересах эффективной организации и осуществления процесса управления, обычно, выделяется ряд укрупненных последовательно выполняемых управленческих функций, имеющих относительную самостоятельность. К числу такого рода функций процесса управления в сфере гражданской защиты, на наш взгляд, следует отнести: аналчз и оценку складывающейся ситуации;
принятие решения на действия, направленные на достижение главной цели;
планирование;
организацию выполнения запланированных и вновь возникающих мероприятий и задач;
организацию взаимодействия органов управления и исполнительных структур, привлекаемых к выполнению мероприятий и задач;
ресурсное обеспечение, мотивация и стимулирование, в том числе экономическое, работ по выполнению мероприятий и задач;
контроль, оценка степени достижения поставленных целей, выявление проблем и определение путей их решения.
Все указанные управленческие функции объединяются и связываются в единый процесс управления такими действиями как коммуникация (процесс, с помощью которого может быть получена или передана управленческая информация) и принятие решения.
По современным взглядам, анатиз и оценку ситуации целесообразно проводить, основываясь на прогнозировании и на фактических данных , независимо от того уровня управления гражданской защитой , на котором реализуется эта функция. Что же касается содержания действий по анализу и оценке ситуации, то оно существенно зависит от уровня управления. При управлении безопасностью и защитой социально-экономических систем высоких уровней управления (федерация, регион, субъект федерации) это аналитико-исследовательский процесс, проводимый с привлечением широкого круга данных и использованием современных научных методов
591
с целью выработки необходимых данных для обоснования и принятия решений по стратегии гражданской защиты на данном этапе. Заметим, что применяемые в данном случае технологии анализа, оценки ситуации и стратегического управления ориентированы на движение управленческой мысли от общего к конкретному. На уровне организационно-технических систем действия по анализу и оценке ситуации носят более конкретный характер и направляются на обеспечение информацией для принятия тактических решений в сфере гражданской защиты.
В процессе анализа и оценки складывающейся обстановки и подготовки данных для принятия управленческих решений, на наш взгляд, на всех уровнях целесообразно широкое использование метода ситуационного анализа. Особенно полезным этот метод может оказаться на тактическом уровне.
При ситуационном анализе исходят из того, что в основе управления лежит ситуация, которой нужно управлять [14, 7] .Считается, что ситуационный подход на сегодняшний день является одним из наиболее перспективных в современной науке об управлении. Он включает в себя элементы системного анализа и позволяет наряду с целостным видением и полным представлением об объекте управления и его функционировании осуществлять эффективное управление конкретной ситуацией и принимать адекватные ей решения.
Безусловно, ситуации, в которых надо принимать управленческие решения в сфере гражданской защиты, отличаются большим разнообразием. Поэтому очень важно правильно понимать и интерпретировать складывающуюся ситуацию, видеть и правильно определять факторы, оказывающие решающее влияние на развитие ситуации, и предвидеть те изменения, которые может повлечь за собой смена наиболее значимых факторов. Немаловажной проблемой здесь является установление этих значимых факторов, определяющих развитие ситуации и исключение факторов, влияние которых на ситуацию несущественно.
С учетом приведенных соображений при ситуационном подходе следует предусматривать следующие действия:
выбор и обоснование целесообразности применения в данном конкретном случае тех или иных технологий ситуационного анализа;
интерпретация и оценка ситуации с выделением наиболее важных факторов и определение возможных последствий их изменения;
прогнозную оценку возможных результатов реализации решений по различным альтернативным вариантам;
принятие наиболее эффективного и выгодного в экономическом и других отношениях решения.
В соответствии с современными взглядами [14, 7], технология ситуационного анатиза должна включать элементы использования заранее разработанных: банка возможных ситуаций для данного уровня управления; моделей эталонных ситуаций; сценариев развития ситуаций при различных управляющих воздействиях, а гакж.* при их отсутствии.
Следует отметить, что эталонных ситуаций, модели которых разрабатываются на основе информации о типовых, ранее возникавших ситуациях, принимавшимся управленческим решениям, действиям и результатам этих действий, может быть принято для использования несколько. Все они могут быть включены в отдельный банк эталонных ситуаций.
Важное значение при ситуационном анализе и принятии управленческих решений по нашему мнению могут сыграть профессионально разработанные сценарии возможных путей развития ситуации. Такого рола сценарии дают возможность предвидеть опасности, которые могут повлечь принятие неправильных управленческих решений или неблагоприятное развитие событий, и выбирать наиболее эффективные пути решения возникающих проблем.
Внедрение ситуационного подхода в практику управления гражданской защитой предполагает создание технологий разработки сценариев, которые бы обеспечивали выработку наиболее эффективных решений в тех ситуациях, когда фактическая обстановка еще не до конца выяснена, когда потери и ущерб неизбежны и их необходимо свести к минимуму.
Анализ проведенных другими авторами исследований [6 ] показывает, что при реализации рассматриваемого подхода могут применяться различные методы, в частности: метод выработки согласованного мнения; метод , основанный на итеративном анализе; метод согласований и объединения независимых частных сценариев; метод матриц взаимовлияния и др.
Первый метод, по существу, сводится к выработке коллективного мнения определенных групп экспертов относительно развития ситуации в заданный период будущего. Недостаток здесь в том, что не я полной мере проводится системный анализ вопросов взаимовлияния различных факторов, влияющих на динамику развития ситуации.
Второй метод заключается в разработке независимых сценариев по каждому из аспектов, оказывающих существенное влияние на развитие ситуации, и повторяющемся в итеративном процессе согласования этих сценариев развития рассматриваемых аспектов ситуации в сфере гражданской защиты. Недостаток на сегодняшний день состоит в слабой разработанности и методической обеспеченности процедур согласования сценариев.
Третий метод предполагает рассмотрение и анализ всевозможных комбинаций событий с учетом их распределения по различным признакам и взаимовлияния. Его реализация связана с трудностями получения боль-итого количества оценок и корректной их обработки .
Необходимо отметить, что технологией разработки сценариев развития ситуации, обычно, предусматривается предварительное проведение анализа ситуации с определением основных действующих сил. взаимосвязей между действующими в системе факторами, необходимая детализация и структуризация ситуации, а также определение пространства параметров, характеризующих рассматриваемую социально-экономическую или организационно-техническую систему. В каждый момент времени система с той или иной вероятностью '-ож^т находиться в определенной точке это-
го пространства. Управляющие воздействия будут смещать положение системы и изменять вероятностные оценки, а в ряде случаев они будут направлены на предотвращение превышения пороговых значений некоторых параметров и сохранение местоположения системы в поле параметров.
Как уже отмечалось, в ситуационном анализе используется банк эталонных ситуаций. Анализ имеющейся информации о ситуации, по которой принимается решение, целесообразно начинать с поиска возможных аналогов, т.е. подходящей эталонной ситуации. Нели анализируемая ситуация близка к эталонной, то подготовка и принятие решения особого труда не вызовет.
Если же ситуация не относится к числу этатонных, то одной из центральных задач ситуационного анализа является выявление основных факторов, определяющих развитие ситуации, и оценка их сравнительной значимости. Одним из распространенных путей решения этой задачи считается [7] метод «мозговой» атаки. Этот метод, как известно, широко применяется при проведении экспертиз.
«Мозговая» атака при проведении ситуационного анализа, как правило, предусматривается в два этапа. На первом этапе генерируются идеи, касающиеся оценки возможных путей развития ситуации и управляющих воздействий на нее, обеспечивающих достижение поставленной цели, на втором - происходит обсуждение этих идей, их оценка и выработка коллективных предложений на принятие управленческого решения. Заметим, что задача первого этапа состоит в том, чтобы получить возможно более полную картину о тех факторах, которые могут влиять на развитие ситуации. На втором же этапе предусматривается отбор наиболее существенных из них.
Управленческая деятельность в сфере гражданской защиты, по нашему мнению, не возможна без проведения различного рода прогнозных оценок.
Прогнозирование необходимо, во-первых, для выявления и анатиза ситуации, во-вторых, для оценки возможных результатов реализации решений по различным альтернативным вариантам, а также для получения представлений об ожидаемом ходе событий на всех этапах ситуационного анатиза, подготовки и принятия управленческих решений.
Анализ современных подходов к прогнозированию показывает, что в сфере гражданской защиты могут использоваться известные методы изыскательского, т.е. поискового и нормативного прогнозирования [7].
В основе изыскательского прогнозирования лежит ориентация на установление тенденций развития ситуации, исходя из имеющейся информации, и определение положения рассматриваемой системы в поле ее возможных параметров в заданные заранее моменты времени. При этом могут учитываться управляющие воздействия. При изыскательском прогнозировании предпочтение отдается использованию информации, имеюгцей количественные характеристики. Количественная информация, как известно, позволяет использовать точные математически^ методы и модели и опре-
594
делягь тенденции развития ситуации с указанием доверительных интервалов и возможных погрешностей. Следует все же заметить, что в изыскательском методе предусматривается и применение интуитивных подходов и проведение экспертных оценок.
Нормативное прогнозирование имеет существенные отличия от изыскательскою. В его основе лежит ориентация на те цели, к достижению которых стремится рассматриваемая система, т.е. на положение системы в иоле ее возможных параметров. С точки зрения теории принятия управленческих решений, при нормативном прогнозировании имеет место переход от более высокого уровня реализации определенной идеи к более низкому.
В последние годы в некоторых сферах деятельности, в частности в хозяйственном менеджменте, получило развитие экспертное прогнозирование, ориентированное в значительной степени на работу не только с количественной, но и с качественной информацией, когда данные представляются в виде вербальных (словесных) описаний, получаемых непосредственно от экспертов.
При экспертном прогнозировании немаловажное значение придается ретроспективной информации, которой, как правило, широко владеют эксперты. Эта информация оказывается весьма полезной для выработки наиболее вероятных вариантов развития анализируемой ситуации.
Большое значение в управленческом процессе имеет априорная и апостериорная оценка качества прогноза. Степень доверия к разработанному прогнозу во многом влияет на принимаемое решение и в датьнейшем сказывается на эффективности управленческого процесса в целом .
Центральное место в управленческом процессе вообще, и в сфере гражданской защиты в частности, занимает принятие решения на действия, результатом которых должно быть достижение главной или, так называемой, генеральной цели. Этой главной (генератьной) целью в сфере гражданской защиты может быть, например, состояние безопасности населения и территорий той или иной социально-экономической системы при техногенных и природных воздействиях. Главная цель для какой либо организационно-технической системы (опасного объекта) может быть сформулирована как установление и поддержание на допустимом уровне риска возникновения чрезвычайных ситуаций и математического ожидания тех или иных видов ущерба.
Следует заметить, что наряду с главной целью при управлении гражданской защитой на том или ином уровне может определяться целый ряд частных целей. Эти частные цели граекторного (направляющего) и точечного (ориентированные на достижение конкретного результата) характера вместе с главной целью в теории исследования операций принято объединять в дерево целей. В нем могут быть цели различных иерархических уровней.
Как уже отмечалось, в ходе любого процесса управления, обычно,
вырабатываются альтернативные варианты решения. Они образуют про-
595 . - .
странство возможных решений. Задача состоит в выборе наиболее предпочтительного варианта решения в условиях сложившейся ситуации и имеющихся ограничений ресурсного и иного характера При этом возникает необходимость в учете большого числа факторов .
Для решения этой задачи в сфере гражданской защиты, на наш взгляд, можно воспользоваться некоторыми, так называемыми, решающими правилами из теории управления, на основании которых осуществляется многокритериальная оценка сравнение и выбор альтернативных вариантов. К числу этих правил и позволяющих их реализовать методов относятся [61:
метод «свертки», при котором рассчитываются значения единого комплексного критерия для каждого альтернативного варианта решения;
принцип Парето, в соответствии с которым сопоставляются оценки агьтернативных вариантов решений по нескольким критериям и отбрасываются «доминируемые» решения,
лексикографический выбор, при котором отбор вариантов осуществляется сначала по наиболее важным критериям, а затем по менее важным;
правило максимина, используемое при игровом подходе и реализующее стратегию гарантированного результата когда выбирается вариант, дающий максимальный эффект при наименее благоприятных условиях,
правила выбора основанные на анализе функций полезности альтернативных вариантов
Что же касается остальных функций процесса управления в сфере гражданской защиты, таких как планирование, организация выполнения мероприятий и задач, ресурсного обеспечения и др., то они требуют отдельного рассмотрения и анализа
3. Формализованное описание процесса управления в сфере гражданской безопасности и формирование его информационной технологии
Любое рассматриваемое в сфере гражданской безопасности направление деятельности так или иначе связано с развитием или преобразованиями материальных, финансовых, организационно-технических и других систем, создаваемых для обеспечения гражданской безопасности. Под такого рода системами будем понимать множество материальных объектов (технических систем и средств) и обслуживающего их персонала, непосредственно участвующего в процессе выполнения мероприятий по обеспечению безопасности.
Для того чтобы выработать системгтый подход к управлению гражданской безопасностью, дадим теоретико-множественное ее описание.
В полном соответствии с теорией сложных систем, в предметной области гражданской защиты може. быть выделен ряд сложных организационно-технических систем, имеющие в своем составе различные по своему
характеру технические, инженерно-технические, организационные и управленческие структуры.
Примерами могут служить система предупреждения чрезвычайных ситуаций, система ликвидации чрезвычайных ситуаций, система мониторинга, система управления гражданской безопасности, а также комбинации из указанных систем.
Теоретико-множественное описание сложной организационнотехнической системы из предметной области гражданской безопасности и может быть дано в виде кортежа;
в = < А, Я, X, V, Г,Е> , (3)
где А - множество элементов системы;
К - отношение на множестве А, характеризующее связь между элементами системы ( Р с А х А );
Ъ - множество входов системы;
У- множество выходов системы;
Р - множество функций, реализуемых элементами множества А;
I- отношение эмерджентности, определенное на множестве А и ¥ и ставящее в соответствие элементам системы реализуемые ими функции
Здесь под элементами понимаются материальные объекты, участвующие в преобразовании ресурсов в результат .
Заметим, что с точки зрения оценки эффективности управления гражданской безопасностью, в качестве элементов целесообразно выбирать какой-либо организационно-технический элемент системы гражданской безопасности или совокупность таких элементов.
В предметной области гражданской безопасности и защиты могут быть выделены определенные типы действий по выполнению тех или иных затач, называемых в теории исследований операций операциями.
Заметим, что под операциями обычно понимается совокупность последовательных согласованных действий, направленных на достижение некоторой цели.
Такими типами действий (операций) являются: терминальные, развивающиеся и календарно-развивающиеся.
Далее будет употребляться термин «операция» как синоним понятия
«действие».
Под терминальными следует понимать такие, которые завершаются достижением цели за конечный интервал времени.
Развивающиеся операции, которые иначе могут быть названы непрерывными. характериз, отся тем. что в процессе их выполнения формируется более высокая, по сравнению с предыдущей, цель, то есть осуществляется непрерывный процесс достижения и коррекции цели
В катендарно-развивающихся операциях цель периодически повторяется
Цель операции считается достигнутой, если получен соответствующий этой цели результат Во многих случаях результат может быть выра-
жен достигнутым уровнем риска (вероятностью возникновения негативного явления или математическим ожиданием ущерба).
Каким бы образом не выражатся требуемый результат операции, какой бы физический смысл ему не придавался, он может быть получен путем преобразования определенных ресурсов. Здесь под ресурсами понимаются сипы и средства, в том числе различного рода материальные объекты, энергия, финансы и т.п.
В качестве примеров терминальных операций могут быть названы действия по норматизации техногенной обстановки, формирующейся при авариях на радиационно и химически опасных объектах, когда параметры этой обстановки предварительно выявлены. Ехли такого рода действия по тем или иным причинам начинаются при не выясненной до конца обстановке или при обстановке, изменяющейся непредсказуемо, операции по ее нормализации носят развивающийся, непрерывный характер.
К числу календарно-развивающихся операций в сфере гражданской безопасности следует отнести подготовку населения, формирований, сил и средств к действиям в чрезвычайных ситуациях.
Операции в системе гражданской защиты различаются также по виду ресурсов. По этому признаку они могут быть, главным образом, материально-техническими, финансовыми, информационными и т.п.
Поскольку практически все эти операции осуществляются с участием людей и с использованием энергетических ресурсов, то по принятой классификации они могут быть также в известном смысле названы человеческими и энергетическими.
Существуют и другие классификации операций, в той или иной мере приемлемые для системы гражданской защиты. Однако их рассмотрение в рамках данной работы не представляет большого интереса.
Любая осуществляемая в сфере гражданской безопасности операция, то есть действия по выполнению определенных задач, может быть описана на основе теоретико-множественного подхода в виде совокупности элементов:
О « < Н1 ,Н2, П),0,Т >, (4)
где К! -ресурсы;
Я2 - результаты:
РО - отношение , Я2 , ставящее в соответствие затраченным ресурсам полученный результат
(РО с К! хЯ2);
0- уи овия проведения операции;
Т - время выполнения (длительность) операции.
При оценке эффективности операций гражданской защиты ресурсы целесообразно подразделить на две части:
ресурсы, непосредственно преобразуемые в результат (активные ресурсы);
ресурсы, используемые на создание системы и поддержание ее в состоянии, обеспечивающем проведение операций (пассивные ресурсы);
Кроме того, в структуре ресурсов, на наш взгляд, необходимо выделять оесурсы финансирования операции (или финансирования системы, т.е. экономические ресурсы). Эта отдельная часть ресурсов, видимо, будет относиться, главным образом, ко второй части ресурсов. Однако не исключается их использование и при непосредственном осуществлении операции (в активной части).
Результаты операции по достижению цели при том или ином количестве ресурсов зависят от ряда факторов: выбранного способа выполнения решаемых для достижения цели задач, принятого алгоритма управления процессом влияния внешних условий на проведение операции и т.п. (рис. 2.).
Заметим, что все эти факторы в теории исследования операций при рассмотрении их эффективности принято называть условиями и подразделять на управляемые и неуправляемые.
Условия проведения любых действий по выполнению задач (операций) в сфере гражданской безопасности, безусловно, оказывают непосредственное или косвенное влияние на расход ресурсов, результат и время его достижения, а также на сам процесс выполнения операции, то есть на вид отношения РО.
Поэтому выражение (4) перепишется в виде:
О = < Я1(0), К2(0), РО<0), Т(0) > . (5)
Последнее выражение может быть несколько преобразовано, если учесть динамику проведения операции и степень достижения результата, а также свойства ресурсов со временем характеризовать некой совокупностью фазовых координат.
Рис. 2. Блок - схема операции в сфере гражданской безопасности
В этом случае ресурсы операции R1 формально описываются вектором
X (t) = < х 1 (t), \2 (t), ..., хп (t) >, ( 6)
а результат вектором
Y(t)= < у\ (I), у2 (t)....... (I) >. (7)
Компоненты векторов характеризуют отдельные свойства ресурсов и результата соответственно.
С учетом введенных представлений
О = < X(0,t), Y(0,t), FO(0,t), T(0,t) >. ( 8)
Это условное описание операции отражает динамику любых целенаправленных мер и действий по обеспечению гражданской безопасности на всех уровнях т.е. динамику управления.
ЛИТЕРАТУРА
1. Автоматизированная информационно-управляющая система РСЧС. Эскизно-технический проект. Москва: НИИ «Восход», 1992.
2. Архипова Н.И., Кульба В.В. Управление в чрезвычайных ситуациях. Москва: Российский государственный гуманитарный университет, 1998,316с.
3. Белов П.Г. Моделирование опасных процессов в техносфере. Киев; КМУГА, 1999.
4. Белов П.Г. Теоретические основы системной инженерии безопасности. Киев; КМУГА, 1997.
5. Бурдаков Н.И., Кульба В.В., Назаретов В.М. Концепция стратегического управления техногенным и природным риском в регионе: Реф. сборник «Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях». - М.: ВИНИТИ, 1992, вып.2.
6. Владимиров В.А. Гражданская защита, как важнейший элемент обеспечения национальной безопасности. Сборник материалов ЦСИ ГЗ МЧС России, выпуск седьмой. Москва, 1998.
7. Воробьев Ю.Л. В свете концепции национальной безопасности Российской Федерации. Информационный сборник № 1 ЦСИ ГЗ МЧС России. Москва, 2000.
8. Горелик В.А., Горелов М.А., Кононенко А.Ф. Анализ конфликтных ситуаций в системах управления. - М.: Радио и связь, 1991.
9. Данилевский Ю.Г., Петухов И.А., Шибанов B.C. Информационная технология в промышленности. Ленинград: «Машиностроение», 1988.
10. Измалков л.В. Управление безопасностью социальноэкономических систем. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук . Москва .Мин. образов. Р Ф. ГУУ , 1999 г.
11. Интеллектуализация 1ВМ / Под ред. Ю.М. Смирнова. - М.: Высшая школа. 1989.
12. Кузьмин И.И., Махутов Н.А., Хетагуров С.В. Безопасность и риск: эколого-экономические аспекты. Санкт-Петербург; СПб государственный университет экономики и финансов, 1997.
13. Литвак Б.Г. Разработка управленческого решения. Москва, Издат. "Дело", 2001 г.
14. Порфирьев Б.Н. Управление в чрезвычайных ситуациях: проблемы теории и практики. -М.: ВИНИТИ, 1991.
15. Рябинкин И.А., Черкесов Г.Н. Логико-вероятностные методы исследования надежности структурно-сложных систем. Москва: «Радио и связь», 1981.
16. Свириденко С.С. Современные информационные технологии. Москва: «Радио и связь», 1989,
