CC BY
123
УДК 614.8
В.А. Владимиров, В.И. Измалков
Теоретические аспекты построения и предпосылки создания систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности
Аннотация
В статье проанализированы теоретические аспекты государственного управления радиационной, химической и биологической безопасностью, рассмотрены предпосылки и сформулированы основные идеи создания систем государственного управления указанными видами безопасности в Российской Федерации.
Ключевые слова: государственное управление; радиационная безопасность; химическая безопасность; биологическая безопасность; управляющее воздействие.
Содержание
Введение
1. Необходимость государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
2. Некоторые аспекты теории государственного управления и ее приложение в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности
3. Предпосылки и принципы, лежащие в основе создания систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности
4. Структурные элементы управляющего воздействия в системах государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
Заключение
Литература
Введение
В современных условиях, к сожалению, все увеличивается и увеличивается количество опасностей и угроз различного характера. Они хорошо известны. Необходимо лишь отметить, что в последнее время, наряду с опасностями и угрозами природного, техногенного и военного характера, существенно возросли опасности и угрозы, связанные с усиливающейся в мире террористической деятельностью различного рода экстремистских организаций.
Среди перечисленных опасностей и угроз большую озабоченность вызывают радиационная, химическая и биологическая опасности, учитывая которые в контексте государственного управления вопросы радиационной, химической и биологической безопасности в последние годы нашли отражение в ряде принятых важных нормативных правовых актов. К их числу следует отнести: Федеральный закон «О радиационной безопасности населения»; Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу; Основы государст-
венной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и дальнейшую перспективу; Положение о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации [6]; Федеральная целевая программа «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 — 2013 годы)» [8], Федеральная целевая программа «Снижение рисков и смягчение последствий чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в Российской Федерации» и другие.
Каждый из этих документов внес определенный вклад в формирование современных подходов в решение задач государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности населения и территорий Российской Федерации. Однако, из совокупности этих документов, к сожалению, не складывается целостного представления о государственном управлении в стране в области обеспечения радиационной, химичекой и биологической безопасности.
Выход из создавшегося положения видится в объединении в системном контексте субъектов и объектов в рассматриваемых областях государственного управления с существующими между ними связями информационного и управленческого характера и создании систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
В настоящее время системный подход и системное мышление, базирующиеся на целостном видении объектов, явлений и процессов все увереннее входит во все сферы человеческой деятельности. Системному подходу придается большое значение в науке и уделяется должное внимание при проведении исследований самого различного характера. Многие исследуемые объекты, в том числе управленческие структуры, рассматриваются в теоретическом плане как сложные системы. Системный подход представляется целесообразным применить и при решении вопросов государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности населения и территорий Российской Федерации.
Поскольку в настоящее время еще в полной мере не сформулированы представления о согласованной и осуществляемой в рамках единого целого целеполагающей, организующей, регулирующей и координирующей деятельности органов исполнительной власти, направленной на поддержание научно-обоснованного уровня безопасности и защищенности населения и территорий от вредных воздействий радиационного, химического и биологического характера, в данной статье представлялось целесообразным изложить сложившиеся у авторов взгляды на теоретические аспекты, предпосылки и принципы построения системы государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности в Российской Федерации.
1. Необходимость государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасностью
Среди существующих в реальном мире опасностей и угроз для человечества значимое место, как отмечалось выше, принадлежит опасностям и угрозам радиационного, химического и биологического характера.
Это обусловлено следующими тремя обстоятельствами.
Во-первых, сохраняющейся возможностью применения в войнах и вооруженных конфликтах оружия массового поражения и воздействия на войска и население поражающих факторов радиационной, химической и биологической природы.
Во-вторых, существующими и все время усиливающимися террористическими угрозами и действиями, в процессе которых достаточно велика вероятность применения террористами различного
рода ядерных устройств, опасных химических веществ, в том числе отравляющих веществ, биологических средств поражения, разрушения объектов хранения ядерных материалов и радиоактивных отходов, химических арсеналов и пунктов уничтожения запасов химического оружия. Чтобы убедиться в реальности такого рода угроз, достаточно вспомнить трагический случай применения членами секты Аум-сенрике в токийском метро сильнодействующего нервнопаралитического отравляющего вещества «зарин», связанный с большими человеческими жертвами.
В третьих, наличием в стране большого количества радиационно, химически и биологически опасных объектов, концентрирующих в себе огромные запасы энергии, различного рода вредных веществ и материалов. Достаточно отметить, что в Российской Федерации функционируют более 12 тысяч предприятий и организаций, использующих ядерные материалы, радиоактивные вещества и изделия из них [10]. Сегодня химические технологии в той или иной степени используются во всех отраслях промышленности. В соответствии со вторым законом термодинамики такие объекты, характеризующиеся, с термодинамической точки зрения, высокой упорядоченностью и минимумом энтропии, имеют повышенную склонность перехода в аварийное состояние. Это находит убедительное подтверждение на практике. Ежегодно на радиационно, химически и биологически опасных объектах происходят десятки и сотни происшествий и аварий, некоторые из них сопровождаются выбросом, сбросом, распылом радиоактивных и опасных химических веществ и биологических средств.
Даже при нормальном функционировании радиационно, химически и биологически опасных объектов имеет место выброс в атмосферу или сброс в водную среду тех или иных количеств радиоактивных и опасных химических веществ и биологических средств, а в случае радиационно опасных объектов и выход за пределы радиационной защиты определенных уровней радиоактивных излучений.
Как видим, проблемы обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности населения и окружающей среды как в мирное, так и в военное время, являются весьма актуальными. Причем, их решение требует государственного управления.
Во-первых, в целях защиты персонала радиационно, химически и биологически опасных объектов, предотвращения загрязнения (заражения) окружающей среды и защиты населения осуществляется нормированием допустимых выбросов и сбросов на этих объектах, устанавливаются допустимые степени радиоактивного загрязнения, уровни радиации и пределы доз облучения населения, допустимые концентрации опасных химических веществ и биологических средств в атмосфере,
плотности заражения ими местности и различных поверхностей, тем самым осуществляется государственное регулирование обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности населения и окружающей среды.
Во-вторых, применение оружия массового поражения, террористические акты с использованием ядерного оружия, радиоактивных и опасных химических веществ и биологических средств, крупномасштабные аварии на радиационно, химически и биологически опасных объектах характеризуются возникновением пространственно распределенных зон загрязнения (заражения) и опасных факторов, в большинстве случаев, долгосрочного действия. Это обуславливает развитие чрезвычайных ситуаций радиационного, химического и биологического характера на значительных площадях, перенос вредных воздействий и проявление их в соседних регионах и муниципальных образованиях, для ликвидации которых может потребоваться сосредоточение усилий государства, планирование и осуществление государственных мероприятий, в некоторых случаях многолетних усилий по ликвидации этих последствий.
Так например, взрыв одной из технологических емкостей в сентябре 1957 года на ПО «Маяк» привел к образованию радиоактивного следа шириной до 20 — 40 км. и протяженностью до 300 км, который охватил часть территорий Челябинской, Свердловской и Курганской областей, где проживало 270 тыс. человек. Ликвидация последствий этого взрыва в соответствии с государственными программами продолжается до настоящего времени.
В результате аварии в апреле 1986 года на Чернобыльской АЭС, общая площадь радиоактивно загрязненных территорий только в России, с плотностью загрязнения выше 1Ки/км по цезию-137, достигала почти 60 тыс.км. На загрязненных территориях оказалось 7 608 населенных пунктов, где проживало около 3 млн человек. Вообще же радиоактивному загрязнению подверглись территории в 16 областях и трех республиках России, на которых проживало около 30 млн человек. С наиболее загрязненных территорий (более 15 Ки/км ) было эвакуировано более 150 тыс. человек. В ликвидации аварии и ее последствий приняли участие более 650 тыс. человек. Ликвидация последствий аварии, в соответствии с федеральными целевыми программами, продолжается до настоящего времени.
В результате аварии в декабре 1984 года на химическом предприятии в г.Бхопал (Индия) с выбросом высоко токсичного метилизоционата погибло 3 тыс.человек и более 200 тыс. человек пострадало. В ликвидации последствий аварии под руководством правительственных органов принимали участие десятки тыс. человек, в т.ч. армейские подразделения [11].
В связи с этим, управление обеспечением радиационной, химической и биологической безопасно-
сти при возникновении аварий на опасных объектах, как правило, осуществляется с участием верхнего эшелона власти, то есть федеральных органов управления. Это участие носит, если можно так выразиться, стратегический характер и не выходит за рамки государственного управления.
Практически любая авария на радиационно, химически и биологически опасном объекте независимо от ее масштаба, в силу долгосрочного действия поражающих факторов и возможного трансграничного (трансрегионального) переноса вредных воздействий фокусируется в центре внимания федеральных органов исполнительной власти и национальном центре управления в кризисных ситуациях МЧС России. Здесь производится анализ и оценка складывающейся обстановки с учетом отмеченных выше особенностей вредных воздействий при таких авариях, вырабатывается концептуальная модель действий по ликвидации возникшей чрезвычайной ситуации и защите населения, определяется перечень управляющих воздействий, которые необходимо предпринять на государственном уровне.
Что же касается действий по локализации аварии, непосредственной защите персонала объекта и населения от первичных поражающих факторов и вредных воздействий, проведения аварийно-спасательных и других неотложных работ, то управление этими действиями может осуществляться органами управления того уровня, к которому относится возникшая в связи с аварией чрезвычайная ситуация.
Большую тревогу у населения вызывают аварии на радиационно и химически опасных объектах.
Определенный страх перед ядерными и радиационными авариями возник и поддерживается в связи с тем, что за суммарный срок эксплуатации всех имеющихся в мире реакторов АЭС, равный 6 000 лет [1], произошло уже четыре крупные аварии на АЭС: в Англии (Уиндскейл, 1957 г.), в США (Три-Майл-Айленд, 1979 г.) и в СССР (Чернобыль, 1986 г.). в Японии (Фокусима, 2012 г.). Наиболее тяжелой из них была Чернобыльская авария.
К числу радиационных аварий на объектах ядерного топливного цикла, вызвавших широкий резонанс, следует отнести аварию на производственном объединении «Маяк» (Челябинская область, 1957 г.), где произошел взрыв емкости с высокоактивными радиоактивными отходами радиохимического производства суммарной активностью 20 МКи, а также аварию на Сибирском химическом комбинате (Томск-7,1993 г.), где произошло разрушение технологического аппарата с раствором урана и залповый выброс определенной части радиоактивных продуктов в окружающую среду.
При этих радиационных авариях, не говоря уж о Чернобыльской, неизбежным и безусловно правильным являлось управление ликвидацией аварий, осуществлявшееся со стороны правительственных структур.
Высокая энергонасыщенность современных хозяйственных, в том числе химически опасных, объектов, применение в химических технологиях большого количества опасных веществ, высоких температур и давлений, наряду с запредельным износом оборудования и технических систем, является одной из причин значительных масштабов аварийности на объектах с химическими технологиями и тяжести последствий происходящих аварий. Возникающее при этих авариях загрязнение окружающей среды аварийно опасными химическими веществами вызывает особенную тревогу населения.
При авариях на химически опасных объектах, независимо от их уровня, в процессе управления их ликвидацией принимают участие органы государственного управления.
К числу химических аварий, вызвавших необходимость вмешательства в процесс управления ликвидацией их последствий государственных структур следует отнести: аврию на производственном объединении «Азот» (Ионава, Литва, 1989 г.) с выбросом из изотермического хранилища в окружающую среду 7 тыс. т сжиженного аммиака; авария на Уфимском производственном объединении «Химпром» (1989 г.), повлекшая за собой загрязнение питьевой воды в водопроводе г. Уфы фенолсодержащими веществами; авария на нефтепроводе в Усинском районе Республики Коми (1994 г.), приведшая к экологической катастрофе и др.
Поэтому, возникает необходимость в организации и осуществлении мероприятий радиационной и химической безопасности не только в тех ведомствах, структурах и организациях, которые имеют непосредственное отношение к этим проблемам, но и на государственном уровне.
В плане обеспечения безопасности, по признанию специалистов, в настоящее время вызывают определенное беспокойство исследовательские ядерные реакторы. Дело в том, что многие исследовательские реакторы работают на высокообогащенном уране, т.е. уране, содержащем высокий процент урана-235, который может быть использован для изготовления ядерных взрывных устройств. Такие реакторы находятся в поле зрения террористических организаций.
В связи с вышеизложенным, в России, США и некоторых других государствах начато преобразование (конверсия) исследовательских реакторов на основе высокообогащенного урана в реакторы, работающие на низкообогащенном уране с содержанием урана-235 менеее 20 %. Такой уран непригоден для создания ядерных взрывных устройств. В последнее время, в связи с усилившимся размахом террористической деятельности, между Россией и США достигнута договоренность об активизации конверсионной деятельности в отношении исследовательских реакторов, находящихся на собственных территориях, а также поставленных в другие страны. Их конверсия реально проводится. Однако, по данным Международного агенства по атом-
ной энергии, сегодня в общей сложности на территории нескольких десятков стран в исследовательских ядерных реакторах продолжает оставаться большое количествуо высокообогащенного урана, достаточного для изготовления сотен боезарядов.
Террористы проявляют повышенное внимание к исследовательским ядерным реакторам еще по одной причине. Видимо не без оснований считается, что на сегодня эти реакторы более уязвимы к диверсионным действиям, чем реакторы АЭС. В отличие от реакторов АЭС, к исследовательским реакторам в силу их целевых функций имеется доступ довольно широкого круга лиц из числа научных сотрудников и обслуживающего персонала. Это значительно снижает эффективность мероприятий по обеспечению безопасности. Исследовательские реакторы, как правило, размещаются в городской черте, вблизи университетских городков и других центров науки, что в большой степени увеличивает их опасность для населения.
Кроме отмеченных выше, остаются по-прежнему достаточно реальными и требующими постоянного внимания угрозы и опасности, связанные с возможным применением как в войнах и вооруженных конфликтах, так и в террористических действиях экстремистских группировок современных видов химического и биологического оружия. Увеличению риска реализации этих угроз и опасностей в значительной мере способствуют проводимые в некоторых государствах исследования, результаты которых могут быть использованы в военных и террористических целях.
Имеются сведения о том, что в США и ряде ведущих западных стран продолжаются работы, направленные на поиски новых физиологически активных веществ. Целью этих поисков, к сожалению, является создание отравляющих веществ, по отношению к которым не эффективны существующие средства индикации, дегазации и антидотной терапии. Наряду с исследованиями в области высокотоксичных веществ, разрабатываются отравляющие вещества не смертельного действия и другие средства вооруженной борьбы, выводящие из строя те или иные средства вооружения и технические системы. В основе этих разработок лежит концепция ведения войны с использованием «не смертельных технологий», предусматривающих с одной стороны временный вывод из строя руководящего звена и персонала системы управления войсками путем вызова у людей депрессии, чувства страха, лишения возможности ориентироваться во времени и пространстве, с другой стороны — нарушение функционирования и вывод из строя боевой техники, в частности, радиоэлектронных и оптических систем и средств, двигателей боевых машин, а также ряда элементов тылового и технического обеспечения войск.
Опасная тенденция, если ее рассматривать на складывающемся сегодня геополитическом и военном фоне, наблюдается в научных исследованиях
биологического характера, проводимых в ряде стран, в частности в США, результатом которых может стать создание нового биологического оружия, так называемого «постгеномного» (биологического оружия третьего поколения). Теоретической основой и предпосылкой для создания такого оружия являются последние достижения молекулярной и клеточной биологии и завершающаяся расшифровка генома человека. Следует заметить, что американскими учеными выявлено несколько классов генов, которые становятся смертоносными после встраивания в клетки человеческого организма. По утверждению американских ученых, новое биологическое оружие будет создано к 2014 году.
Считается, что в число основных биологических субстратов, на которых будет основываться поражающее воздействие этого оружия на человека, относятся:
гены, то есть молекулы ДНК, проникающие в организм и кодирующие вредные белки, такие как белковые токсины, белки репрессоры, подавляющие важные функции человека, регуляторы функций, активаторы малигнизации, ингибиторы иммунитета;
малые регулятивные РНК, проникающие в организм и избирательно выключающие синтез функционально важных белков в организме;
прионы — инфекционные белки, нарушающие процесс образования пространственной структуры функционально важных белков.
Результатами поражающего действия молекулярного биологического оружия могут быть: смерть человека, инвалидность, нервные и психические расстройства, дебилизация («манкуртизация»), стерилизация.
Учитывая особый интерес к новому поколению биологического оружия и изучению его свойств по заказу Минобороны США создается специальный рентгеновский аппарат, который даст возможность наблюдать за белками в момент их взаимодействия, что станет ключом к пониманию многих биологических процессов и заболеваний. Стоимость такого аппарата чрезвычайно велика, она составляет сотни млн. долларов. Однако, военное ведомство США считает, что игра стоит свеч.
Создание нового поколения биологического оружия и овладение им террористическими экстремистскими организациями приведет к изменению общей мировой ситуации и будет означать начало агрессивного биотерроризма.
2. Некоторые аспекты теории
государственного управления и ее приложение в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности
Как известно, управление является одной из труднейших и ответственных сфер интеллектуальной и практической деятельности людей. Это в
полной мере относится к государственному управлению, имеющему чрезвычайно высокую значимость в обеспечении устойчивого развития государства.
В связи с этим в настоящее время уделяется большое внимание вопросам совершенствования современной теории государственного управления, в основе которой лежит административно-иерархический подход к реализации управляющих воздействий.
По современным взглядам [1,2,7], государственное управление предполагает организующее и регулирующее воздействие государства (через систему своих структур, главным образом, государственного аппарата, государственных органов) на общественную жизнедеятельность людей в целях упорядочения, сохранения или преобразования, опирающееся на его властную силу.
Различают следующие уровни управления: общее руководство в той или иной сфере деятельности государства, осуществляемое государственными органами общей компетенции; функциональное управление в сфере этой деятельности, осуществляемое специально уполномоченными органами государственной власти; непосредственное управление действиями сил и средств, специально созданных для решения задач в рассматриваемой сфере деятельности.
В свете этого, управление в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности может рассматриваться как составная часть государственного управления, осуществляемого при общем руководстве государственных органов общей компетенции, которые наделены правом на осуществление управляющих воздействий.
При этом, функции государственного управления, имеющие конкретный функциональный характер, распределяются и рассредоточиваются в функциях органов управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасностью, в соответствии с их полномочиями.
Это общие соображения, вытекающие из теории государственного управления.
Теперь обратимся к рассмотрению некоторых аспектов теории государственного управления, представляющих наиболее важное значение при рассмотрении государственного управления в интересующей нас области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности.
Первый аспект имеет общенаучный характер и состоит в том, что теория государственного управления формируется на базе новейших достижений в области общей теории управления и теории систем. Как известно, основы общей теории управления заложены в кибернетике, где разработаны математические и информационные аспекты этой теории. Вместе с тем многие вопросы управления рассматриваются в общей теории систем. В настоящее время, к тому же, получила развитие теория самоорганизации и самоуправления динамических
неравновесных сложных систем - синергетика. В рамках данной статьи этот аспект отмечается, главным образом, для того, чтобы обратить внимание на возможный путь формирования современных мировозренческих взглядов на проблемы государственного управления на основе развивающейся высокими темпами науки синергетики, которая по взглядам ученых может прийти на смену кибернетике.
Использование синергетической теории в сфере государственного управления становится сегодня все большей реальностью. Начиная с 2000-х годов синергетика все шире применяется в областях, которые относятся к сфере гуманитарных наук (например, при стратегическом планировании и экономических прогнозах, в социологии). Модели и методы синергетики используются мозговыми центрами во всем мире, консультирующими правительства и корпорации, намечающими путь в завтрашний день.
Вполне очевидно, что взгляд в будущее с учетом получения и развития новых научных знаний, касающихся динамики саморазвивающихся сложных систем, необходим и при разработке основ государственной политики в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности на долгосрочную перспективу.
Второй аспект рассматриваемой теории касается управленческих функций и управляющих воздействий в системе государственного управления.
В теории государственного управления рассматриваются такие понятия как функции государственного управления и управленческие функции государственных органов. Эти понятия должны распространяться и на теорию управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности. Правильная расстановка акцентов при использовании указанных понятий имеет важное значение и создает предпосылки для успешного решения задач по организации и осуществлению государственного управления. В связи с этим следует отметить одно из важных положений теории государственного управления, состоящее в том, что функции государственного управления обеспечиваются всей силой государства, а реализация управленческих функций государственных органов осуществляется на основе тех полномочий, которые предоставлены конкретному государственному органу и его организационных возможностей [1].
С понятием управленческих функций непосредственно связано другое понятие рассматриваемой теории — управляющее воздействие. Эти две важные категории теории государственного управления обычно рассматриваются совместно.
Управляющее воздействие лежит в основе процесса государственного управления в целом и по отдельным его направлениям, в частности в области рассматриваемого нами обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности.
Содержание управляющего воздействия, главным образом, выражается в целеполагании, организации и регулировании деятельности объекта управления.
Из рассматриваемого аспекта теории государственного управления, вытекает следующее.
В теории государственного управления [1, 2, 7] функции государственных органов определяются в том числе в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности, как юридически выраженные управляющие воздействия. Имеется в виду, что правом управляющих воздействий наделены и должностные лица государственных органов.
Остовом функциональной структуры государственного управления являются функции государственного управления, для реализации которых формируются управленческие функции государственных органов, что свойственно и для обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности. Считается, что каждая функция государственного управления претворяется в жизнь через управляющие воздействия государственных органов. При этом используется системно-функциональный подход, соблюдение правил и условий которого позволяет упорядочить процесс государственного управления.
Третий аспект теории государственного управления, на который необходимо обратить особое внимание при ее использовании в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности, — это рассмотрение управления в системном контексте.
Дело в том, что государственное управление как явление имеет многогранный характер и распространяется на общественные отношения, на социально-экономическую и научно-технологическую сферы, на обеспечение национальной безопасности и всех ее элементов и другие важные направления деятельности государства. Совокупность субъектов и объектов государственного управления в этих сферах, прямых и обратных связей между ними, а также других элементов, составляющих единое структурное и функциональное целое, образуют систему государственного управления. Отдельными авторами даже отмечается, что государственное управление без свойства системности не может состояться [2].
Вполне очевидно, что системность должна лежать в основе государственного управления и обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
Заметим, что понятие системы в настоящее время все шире и плодотворнее используется при рассмотрении и анализе многих проблем, касащихся безопасности населения и территорий, в том числе управленческого характера. Это становится хорошо понятным, если учесть интегративное системное качество, проявляющееся в результате согласованного взаимодействия структурных компонен-
тов системы. Интегративное системное качество играет важную позитивную роль в выполнении целевой функции любой системы. Формирование интегративного системного качества необходимо предусматривать и при структурно-функциональном построении систем государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности.
Важно отметить, что государственные органы в системе государственного управления выступают во взаимосвязи и взаимодействии. Эта взаимосвязь и взаимодействие организуются как в рамках системы государственного управления в целом, так и в рамках образуемых по отдельным направлениям деятельности (управленческим функциям) подсистемам (системам) государственного управления. В качестве таких систем, в рассматриваемой нами области, могут быть системы государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
Для государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасностью свойство системности имеет весьма важное значение. Благодаря этому свойству может обеспечиваться необходимая согласованность, координация, субординация, целеустремленность, рациональность и эффективность управленческих воздействий. Однако следует иметь в виду, что при анализе государственного управления в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности в системном контексте необходимо детальное рассмотрение субъектов, объектов управления и управленческого процесса со всеми непосредственными и косвенными информационными и материальными связями.
Завершая рассмотрение аспекта теории государственного управления, касающегося системных свойств управления, необходимо сделать некоторую оговорку относительно применения термина «система». Дело в том, что этот термин может применяться в двух достаточно близких смыслах: во-первых, для обозначения конкретной системы, представляющей единое структурно оформленное функциональное целое; во-вторых, для обозначения системы государственного управления обеспечением некоторой совокупности видов безопасности (радиационной, химической, биологической), рассматриваемой как объект исследования, не имеющий статуса единого функционального целого. В такой системе не определен единый системообразующий элемент. В процессе исследования система нуждается в структуризации по функциональным признакам.
На основе рассмотрения аспектов теории государственного управления в контексте рассматриваемого вопроса представляется возможным отметить следующее.
Теория государственного управления открывает предпосылки и возможности для выработки
предложений по созданию систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
В соответствии с системно-функциональным подходом, государственный орган, обличенный функциями государственного управления обеспечением радиационной, химической или биологической безопасности, должен выступать в качестве системообразующего элемента организационной структуры — системы государственного управления, осуществляющей формирование и реализацию государственно-управляющих воздействий в области того или иного вида безопасности. С учетом наличия общих технологических, организационных и иных принципов осуществления мер и действий по обеспечению рассматриваемых видов безопасности некоторые из них (в частности, радиационная и химическая безопасности) могут находиться в секторе управляющего воздействия общего для этих видов системообразующего элемента. Тем не менее, каждый из них будет идентифицироваться как отдельный вид безопасности и в структурно-функциональном аспекте будет рассматриваться в качестве системы второго уровня системы государственного управления.
Исходя из теории построения организационной структуры системы государственного управления, подтверждаемой практикой, в состав системы могут входить несколько органов государственного управления. При этом одни органы государственного управления в системе должны принимать управленческие решения и проводить их в жизнь, другие - обеспечивать органы, принимающие решения информацией консультативного, статистического, планирующего, координационного и иного свойства. При этом из органов управления первой группы формируются основные элементы систем различного направления деятельности общей системы государственного управления. На таких началах и представляется целесообразным строить организационную структуру систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности.
Таким образом, для выполнения целевых функций в области обеспечения радиационной, химической или биологической безопасности должен привлекаться ряд государственных органов первой и второй групп, т.е., как правило, система государственного управления должна быть комплексной. При этом следует предусматривать строго обоснованную установленными государством этим органам полномочия по дифференциации и распределению управленческих функций. Исходя из принципа системности управленческого процесса, один из государственных органов должен наделяться системообразующей функцией. В расчете на долгосрочную перспективу создаваемые системы государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должны учитывать быстро развиваю-
щиеся научные знания. касающиеся динамики са-моразвивающихся сложных систем.
3. Предпосылки и принципы,
лежащие в основе создания систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности
Из приведенных теоретических положений, а также рассмотрения и анализа полномочий, которыми наделены существующие федеральные органы исполнительной власти, госкорпорации и другие структуры, имеющие то или иное отношение к обеспечению рассматриваемых видов безопасности, в частности МЧС России, Минздрав России, Госкорпорация «Росатом», Ростехнадзор и другие, вытекают следующие соображения.
С учетом специфических особенностей опасностей и угроз радиационного, химического и биологического характера, необходимых превентивных и оперативных мер и действий по обеспечению безопасности населения, и окружающей среды этих опасностей и угроз в соответствии с теорией построения общей системы государственного управления [2], на наш взгляд могут быть созданы три отдельные системы :
система государственного управления обеспечением радиационной безопасности (СГУРБ);
система государственного управления обеспечением химической безопасности (СГУХБ);
система государственного управления обеспечением биологической безопасности (СГУББ).
В качестве системообразубщего элемента в СГУРБ и СГУХБ представляется целесообразным определить МЧС России, в СГУББ — Минздрав России.
Прежде всего, хотелось бы отметить, что среди существующих федеральных органов исполнительной власти и организаций нет органа ответственного за организацию обеспечения в стране, как радиационной, так и химической безопасности.
Известно, что в обеспечении радиационной безопасности в определенных сферах деятельности важную роль играет Госкорпорация «Росатом». На нее, наряду с государственным управлением использованием атомной энергии, возложена задача по участию в разработке государственной политики в области обеспечения радиационной безопасности, а также по обеспечению радиационной безопасности на предприятиях и в организациях ядерно-топливного комплекса, т.е. деятельность госкорпорации по обеспечению радиационной безопасности носит, прежде всего, внутриведомственный характер. В связи с этим, полагаем, что Госкорпорация «Росатом» не может рассматриваться в качестве претендента на роль системообразующего элемента в СГУРБ.
Поэтому в СГУРБ, по мнению авторов, ей целесообразно отвести роль органа, участвующего в го-
сударственном управлении обеспечением радиационной безопасности, решающего часть проблем в области обеспечения радиационной безопасности в стране.
Аналогичные суждения можно привести относительно МПР России, Роспотребнадзора, Ростехнадзора, Росгидромета и других государственных органов, имеющих то или иное отношение к вопросам государственного управления обеспечением радиационной безопасности (нормативное регулирование, надзор за обеспечением, контроль за радиоактивным загрязнением и т.п.).
Перечисленные выше государственные органы, участвующие в управлении радиационной безопасностью, в отношении управляемой системы выступают во взаимосвязи и взаимодйствии, образуя в организационной структуре государственного управления целостность с определенной целевой функцией и задачами.
Аналогичная картина и в части обеспечения химической безопасности.
В связи с этим полагаем, что системообразующим элементом в столь необходимых СГУРБ и СГУХБ должно стать МЧС России, которое обладает организующими, координирующими и контрольными управляющими воздействиями в области обеспечения радиационной и химической безопасности в рамках единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС).
Приведенные соображения основываются на взглядах ученых и специалистов Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России, состоящих в том. что функции гражданской обороны следует расширить и в полной мере возложить на нее функциональные задачи Российской системы гражданской защиты, обоснованные при намерении ее создания.
Это же касается государственного управления обеспечением биологической безопасности. Как уже отмечалось, системообразующим элементом в СГУББ целесообразно определить федеральный орган исполнительной власти — Минздрав России. Организующие, координирующие и контрольные управляющие воздействия Минздрав России в рамках ПСГУББ в мирное и военное время, как и МЧС России, может осуществлять через структуры РСГО. В данном случае такой структурой является орган управления функциональной системой РСГО, решающей задачи по обеспечению биологической безопасности. Эти системы имеют иерархическую структуру с несколькими уровнями: от федерального до муниципального и объектового.
В качестве других государственных органов, участвующих в управлении обеспечением биологической безопасности в данном случае могут быть органы и структуры, уполномоченные государством в той или иной степени решать задачи организационного, координирующего, регулирующего и
иного характера в области обеспечения биологической безопасности.
Следует отметить, что в процессе государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности в военное время на формирование управляющих воздействий существенное, а в ряде случаев решающее, влияние будет оказывать информация об обстановке и принимаемых мерах ограничительного характера, поступающая от органов управления радиационной, химической и биологической защиты Минобороны России.
Рассмотренные системы государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должны иметь иерархическую структуру. По горизонтали эта структура охватывает федеральные органы исполнительной власти и организации, привлекаемые к управлению в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности, по вертикали - структуру этих систем от федерального до муниципального и объектового уровней.
Из общей теории государственного управления вытекает, что государственное управление обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должно быть направлено, главным образом, на реализацию государственной политики и выполнение своих целевых функций в условиях мирного и военного времени. При этом должное внимание и управленческие ресурсы необходимо сосредотачивать на реализации превентивной стратегии обеспечения безопасности, на предотвращении аварий и катастроф на радиаци-онно, химически и биологически опасных объектах, в особенности, имеющих статус критически важных объектов, и ликвидации их последствий в возможно короткие сроки.
Как известно, аварии на радиационно, химически и биологически опасных объектах характеризуются возникновением пространственно распределенных зон заражения и опасных факторов долгосрочного действия. Это обуславливает развитие чрезвычайной ситуации на значительных площадях, трансграничный перенос вредных воздействий и проявление их в соседних регионах и муниципальных образованиях. Все это является причиной и основанием высокой тревоги и настороженности населения на больших территориях.
В связи с этим, как правило, управление в области обеспечения в радиационной, химической и биологической безопасности при возникновении аварий на опасных объектах осуществляется с участием верхнего эшелона власти, то есть федеральных органов управления. Это участие носит, если можно так выразиться, стратегический характер и не выходит за рамки государственного управления.
Практически любая авария на радиационно и химически и биологически опасном объекте независимо от ее масштаба авария, в силу долгосрочно-
го действия поражающих факторов и возможного трансграничного (трансрегионального) переноса вредных воздействий фокусируется в центре внимания федеральных органов исполнительной власти и центра управления в кризисных ситуациях федерального уровня. Здесь производится анализ и оценка складывающейся обстановки с учетом отмеченных выше особенностей вредных воздействий при таких авариях, вырабатывается концептуальная модель действий по ликвидации последствий возникшей чрезвычайной ситуации и защите населения, определяется перечень управляющих воздействий, которые необходимо предпринять на государственном уровне.
Что же касается действий по локализации аварии, непосредственной защиты персонала объекта и населения от первичных поражающих факторов и вредных воздействий, проведения аварйно-спа-сательных и других неотложных работ, то управление этими действиями осуществляется органами управления того уровня, к которому относится возникшая в связи с аварией чрезвычайная ситуация.
Такой подход является обоснованным с точки зрения рационального использования информационных возможностей органов государственного упраления различных уровней и их административно-управленческих ресурсов в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности. Его жизненность подтверждается многочисленными примерами ликвидации происходивших ранее в нашей стране аварий на радиационно и химически опасных объектах [3].
Как показывает анализ характера и масштабов опасностей и угроз радиационного, химического и биологического характера, с которыми сегодня сталкивается человечество, а также достаточно большой российский и международный опыт предупреждения и ликвидации последствий аварий и катастроф, связанных с непосредственным формированием и воздействием поражающих факторов указанной природы, в сферу обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности вовлекается широкий круг структур и организаций различного профиля деятельности и различных форм собственности.
В военное время масштабы опасностей и угроз радиационного, химического и биологического характера существенно увеличиваются как за счет возможного применения ОМП, так и за счет поражения и разрушения радиационно и химически опасных объектов.
Эффективное решение задач по обеспечению рассматриваемых видов безопасности в масштабе государства становится все более затруднительным и даже невозможным без всестороннего согласования усилий министерств, ведомств и организаций , а также без соблюдения ряда принципов. Основные принципы, которыми целесообразно руководствоваться при построении системы государственного управления в области обеспечения ра-
диационной, химической и биологической безопасности, представляется возможным сформулировать следующим образом.
Следует отметить, что эффективное решение задач по обеспечению рассматриваемых видов безопасности в масштабе государства затруднительно и даже невозможно без всестороннего согласования усилий федеральных органов исполнительной власти и организаций, а также без соблюдения ряда принципов. Основные принципы, которыми необходимо руководствоваться при построении системы государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности, представляется возможным сформулировать следующим образом.
Во-первых, обеспечение радиационной, химической и биологической безопасности должно осуществляться на уровне приемлемого в социально-экономическом, психологическом и иных отношениях системного риска, не превышающем тех значений стратегических рисков, по которым оценивается национальная безопасность государства как достаточно гарантированная.
Во-вторых, успешность построения системы управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности в Российской Федерации может быть достигнута лишь при условии реализации согласованной государственной политики в указанных областях с общей государственной политикой, а также с государственной политикой, проводимой в области социально-экономического развития, национальной безопасности, научно-технологического, инновационно-технологического, территориального развития и других направлениях.
В- третьих, система государственного управления в области управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должна функционировать в едином законодательном и нормативно-правовом поле, регулирующем вопросы этих видов безопасности в Российской Федерации.
В четвертых, в процессе создания и функционирования систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должна реализовываться единая согласованная научно-техническая политика по вопросам анализа и количественной оценки опасностей и угроз с применением методов теории риска, предупреждения чрезвычайных ситуаций радиационного, химического, биологического характера и их ликвидации.
В пятых, структурно-функциональное построение систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности должно быть приемлемым как для условий мирного, так и военного времени.
Представляется, что указанные принципы могут быть реализованы в системах государственного управления СГУРБ, СГУХБ и СГУББ, иерархиче-
ское построение, создание и функционирование которых может быть осуществлено в рамках соответствующих функциональных подсистем РСЧС.
В заключение заметим, что о целесообразности создания систем государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности, вполне определенно указывается в таких концептуальных документах как: «Основы государственной политики в области обеспечения ядерной и радиационной безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу», «Основы государственной политики в области обеспечения химической и биологической безопасности Российской Федерации на период до 2010 года и на дальнейшую перспективу». О целесообразности создания системы государственного управления обеспечением радиационной безопасности указывается также в Федеральном законе «О радиационной безопасности населения».
4. Структурные элементы управляющего воздействия в системах государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности
Определенные соображения по государственному управлению обеспечением радиационной и химической безопасности нами сформулированы ранее в монографии «Радиационная и химическая безопасность населения» [3], а также в работе [4], где затронуты и вопросы биологической безопасности. Однако в указанных работах не удалось в полной мере отразить вопросы управляющего воздействия при государственном управлении обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности. Поэтому в рамках данной статьи авторы попытались восполнить этот пробел.
С этой целью представлялось целесообразным сосредоточить внимание на развитии взглядов, касающихся формирования и реализации основных структурных элементов управляющего воздействия: целеполагания, организующего и регулирующего воздействия, координации и контроля.
Целеполагание заключается в определении цели управляющих воздействий в рассматриваемой сфере деятельности [9]. Оно предполагает предвидение, прогнозирование, креативное и иное моделирование желаемого состояния объекта управления, а также планирование мероприятий по достижению этого состояния.
Цель в известной степени предопределяет организацию управленческого процесса, его регулирование и подконтрольность. Изменение цели влечет за собой изменение содержания, а иногда и формы управленческого процесса, вносит существенные поправки в структуру управляющего воздействия.
Целеполагание в данном случае представляется возможным осуществлять исходя из положений официальных документов, утвержденных Президентом Российской Федерации, где изложены основы государственной политики в области обеспечения радиационной, химической и биологической безопасности.
Результат и сущность целеполагания наилучшим образом могут быть выражены в виде целевой функции.
В рассматриваемых видах безопасности, несмотря на наличие особенностей, просматривается общая направленность их целевых установок на достижение и поддержание на научно-обоснованном, приемлемом в социально-экономическом отношении и оправданном на данном этапе общественного развития уровня риска, а также необходимой гарантированной степени защищенности населения и территорий от опасностей и угроз радиационного, химического и биологического характера в мирное и военное время.
Следует отметить, что уровень риска имеет разные значения для условий мирного и военного времени. Это вытекает из следующей мотивировки. В мирное время при принятой приемлемой и оправданной величине уровня риска должно обеспечиваться необходимое качество жизни людей и природной среды, в военное время — определенный установленный применительно к конкретным условиям показатель выживания людей.
Здесь некоторое исключение нужно сделать для уровня биологического риска. В силу особенностей биологических факторов и их высокой опасности для приемлемого уровня риска, по всей видимости, может быть установлено одно и то же значение для условий мирного и военного времени.
Тот или иной уровень качества жизни, удовлетворяющий общество на данном этапе его развития является аргументом оправданности величины риска, при которой достигается требуемое качество жизни.
Как известно, качество жизни людей обычно характеризуется четырьмя показателями: здоровьем (долгожительством); знаниями (осведомленностью); уровенем потребностей; достижением определенного индекса прав человека.
Основным показателем, по которому с достаточно высокой степенью доверности можно судить о качестве жизни, является уровень здоровья людей определенного региона или иной территории, оцениваемый, как правило, величиной средней ожидаемой продолжительности предстоящей жизни (СОППЖ).
С учетом отмеченной выше общей направленности целевых установок по обеспечению рассматриваемых видов безопасности и определенных их особенностей могут быть сформулированы целевые функции для СГУРБ, СГУХБ и СГУББ.
В частности, целевая функция СГУРБ состоит в обеспечении приемлемого и оправданного уровня
риска и необходимой защищенности настоящего и будущего поколений людей от вредного для здоровья воздействия ионизирующих излучений, с учетом радиационного риска техногенных аварий и катастроф, а также опасностей и угроз радиационного характера, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий.
Целевая функция СГУХБ состоит в обеспечении приемлемого и оправданного уровня риска и необходимой защищенности всех категорий населения и окружающей среды от различных опасных факторов химической природы, формирующихся при техногенных воздействиях аварийного и иного характера (например, вызванных террористическими актами), при применении отравляющих веществ противником в ходе военных действий и т.п.
Аналогичным образом может быть определена целевая функция СГУББ. Представляется, что она состоит в обеспечении приемлемого и оправданного в эпидемиологическом отношении уровня риска воздействия опасных биологических факторов на население, персонал опасных в биологическом отношении объектов, социальную инфраструктуру и экосистемы, необходимой гарантированной защищенности указанных реципиентов опасного воздействия.
Организующее воздействие при государственном управлении обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности является одним из наиболее важных. По своей функциональной сущности оно практически идентично понятию организации управления этими видами безопасности, которое включает: анализ и оценку обстановки; целеполагание и принятие соответствующего решения; планирование действий по реализации решения; организацию непрерывного поддержания взаимодействия элементов системы в интересах наиболее рационального распределения усилий по обеспечению рассматриваемого вида безопасности; организацию контроля и помощи при выполнении задач.
Организующее воздействие в рамках СГУРБ, СГУХБ и СГУББ особенно необходимо в процессе регулирования и упорядочения взаимодействия элементов систем, их координации в интересах обеспечения устойчивости управления. Заметим, что координация в более широком смысле (как элемент управляющего воздействия) рассматривается отдельно.
Регулирующее воздействие как элемент организующего воздействия направлено только на регулирование вопросов взаимодействия. Однако этим его роль в управляющем воздействии в области государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности далеко не ограничивается.
При управлении обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности регулирование следует рассматривать как процесс ориентации, направления и уточнения деятельности
объекта управления в той или иной области. Регулирование может иметь правовой, нормативный, морально-нравственный и иной характер. Регулирование предопределяет ликвидацию отклонений от нормального режима функционирования управляемого объекта.
В рамках СГУРБ, СГУХБ и СГУББ регулирующее воздействие целесообразно предусматривать как со стороны системообразующих федеральных органов управления: МЧС России и Минздрава России, так и со стороны структурных элементов рассматриваемых систем, выполняющих роль субъектов государственного управления. При этом каждый субъект управления призван осуществлять регулирующее воздействие в области, соответствующей данным ему государством полномочиям.
К числу федеральных органов управления, выполняющих те или иные функции регулирующего воздействия в области государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности, наряду с МЧС России и Минздравом России, следует отнести Минп-ромтог России, МПР России, Роспотребнадзор, Ростехнадзор, Госкорпорацию «Росатом» и другие государственные органы.
Координация как функция государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасности означает упорядоченное создание иерархической структуры субъектов управления (органов исполнительной власти и других структур, привлекаемых к управлению в рамках СГУРБ, СГУХБ и СГУББ), которая призвана обеспечить распределение задач, урегулирование полномочий субъектов управления и ответственности на тех или иных этапах деятельности, а также четкого структурирования управленческого процесса.
Координирующее воздействие в рамках СГУРБ, СГУХБ и СГУББ, на взгляд авторов, должно быть делегировано системообразующим федеральным органам исполнительной власти (МЧС России, Минздрав России), которые для выполнения этой функции располагают необходимыми возможностями.
Координация как элемент управляющего воздействия со стороны МЧС России и Минздрава России выполняется на основе установленных правил, общих для исполнения структурами СГУРБ, СГУХБ и СГУББ, а также на основе принимаемых в процессе оперативного управления решений. При этом процесс оперативного управления выражается в специальных указаниях, необходимость и содержание которых определяется характером возникающей нештатной ситуации и обстоятельств.
С учетом некоторой типичности осуществляемых мер и действий по обеспечению радиационной, химической и биологической безопасности в течение длительного промежутка времени, в процессе координирующих воздействий вырабатывается комплекс наиболее эффективных алгоритмов
действий по выработке управленческих решений. Эти алгоритмы могут использоваться при информационно-интеллектуальной поддержке оперативных решений.
Наряду с целеполаганием, организующим воздействием, регулированием и координацией в процессе государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологической безопасностью важная роль принадлежит контролю.
Контрольные функции управляющего воздействия в данном случае достаточно многообразны и включают: надзор за исполнением установленных норм и правил; лицензирование деятельности опасных в радиационном, химическом и биологическом отношении объектов и оформление им паспортов безопасности; контроль исполнения принятых в порядке реагирования на складывающуюся обстановку оперативных решений.
Анализ рассмотренных элементов управляющего воздействия, осуществляемого в рамках СГУРБ, СГУХБ и СГУББ, показывает, что из комплекса применяемых управляющих воздействий следует выделить организующее воздействие, которое. по мнению авторов, целесообразно возложить на МЧС России (по СГУРБ, СГУХБ) и на Минздрав России (по СГУББ), как на системообразующие федеральные органы исполнительной власти. Для реализации этого вида управляющего воздействия в МЧС России и Минздраве России имеется необходимый интеллектульный потенциал, базовые информационно-управленческие системы и средства, а также органы управления федерального, межрегионального и регионального уровней.
В заключение небходимо коснуться системного характера государственного управления организации радиационной, химической и биологической безопасности.
Приведенные выше элементы управляющего воздействия в соо тветствии с современными взглядами следует рассматривать и наполнять соответствующим содержанием и технологиями реализации в системном контексте. Для этого есть все необходимые предпосылки.
На взгляд авторов, СГУРБ, СГУХБ и СГУББ отвечают основным признакам, присущим системам. В работе, выполненной в Российской академии наук И.В. Прангишвили [5], отмечено четыре основных признака, которым должен обладать объект или явление (процесс), чтобы их можно было назвать системой.
Первый признак — это целостность объекта в сочетании с возможностью его расчленения. Таким образом, система представляет собой целостное образование и включает целостную совокупность элементов, а, с другой стороны, в системе можно четко выделить ее элементы (целостные объекты). При наличии определенного дуализма, главным является целостность системы. Система представляет собой единое целое, состоящее из взаимодействующих и взаимосвязанных частей (элементов).
Эти элементы могут качественно отличаться, но при этом должны быть совместимыми.
Основными элементами рассматриваемых систем государственного управления являются субъекты управления, в том числе системообразующие, объекты управления, связи различного характера между ними и другие субстанции. По своему характеру эти элементы могут быть подразделены на два вида: элементы, специфические для данной системы; элементы широкого назначения, входящие одновременно в состав той и другой систем.
Второй признак — наличие более или менее устойчивых связей (отношений) между элементами системы, превосходящих по своей силе связи этих элементов с элементами, не входящими в рассматриваемую систему. Следует заметить, что с системных позиций определяющими являются не любые связи, а только лишь существенные связи, определяющие интегративные свойства системы. Рядом исследователей отмечается, что именно интегративные свойства отличают от простого конгломерата и выделяют систему в виде целостного образования.
Третий признак — это наличие интегративных свойств (качеств), то есть новых свойств, которые формируются при согласованном взаимодействии объединенных в системе элементов. Интегративные свойства присущи системе в целом, но не присущи ее элементам в отдельности. Рассматриваемый признак имеет важное значение. Из этого свойства следует, что простая совокупность элементов и связей между ними еще не система. Должно быть согласованное взаимодействие между элементами. Лишь в этом случае проявляются интегративные свойства системы. Заметим, что при создании с определенными целями искусственных систем их интегративные свойства прогнозируются. СГУРБ, СГУХБ и СГУББ интегративными свойствами обладают.
Четвертый признак — это наличие в системе определенной организации. Организованность системы проявляется в снижении степени ее неопределенности, то есть в уменьшении величины энтропии, являющейся важной функцией, которая характеризует упорядоченность системы.
Занимаясь изучением сложных систем, очень важно иметь правильное представление о их типологии с точки зрения количества входящих в их состав структурных элементов, поскольку от числа взаимодействующих элементов существенно зависят системные свойства.
Заключение
Изложенные в статье теоретические положения, касающиеся государственного управления обеспечением радиационной, химической и биологиче-
ской безопасности населения и территорий, могут составить основу для разработки концепции создания и структурно-функционального построения СГуРБ, СГуХБ и СГУББ.
Ряд положений, высказанных авторами, являются новыми и носят проблемный характер. По ним целесообразен обмен мнениями специалистов, заинтересованных в развитии и совершенствовании системы управления радиационной, химической и биологической безопасностью. Авторы с благодарностью примут и учтут в своей дальнейшей работе все конструктивные замечания и пожелания.
Литература
1. АтаманчукГ.В. Теория государственного управления. Москва, Омега-Л, 2011.
2. Система государственного управления. Под ред. Проф. А.А. Скамницкого. Москва, Гардарики. 2006.
3. Владимиров В.А., Измалков В.И., Измалков А.В. Радиационная и химическая безопасность населения. Москва, Деловой экспресс, 2005.
4. Измалков В.И. Развитие военной науки в сфере организационного строительства войск, обеспечения и оценки риска военной деятельности. Москва, ВАГШ, 2005. Положение о Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору. Утвержд. Пост. Прав. РФ от 30.07.04 № 401.
5. Прангишвили И.В. Системный подход и системная оптимизация. М.: СИНТЕГ, 2004 г.
6. Положение о разграничении полномочий федеральных органов исполнительной власти в области обеспечения биологической и химической безопасности Российской Федерации. Утверждено постановлением Правительства Российской Федерации от 16 мая 2005 г. № 303.
7. Бурганова Л.А. Теория управления. М.: ИНФРА-М, 2011 г.
8. Федеральная целевая программа «Национальная система химической и биологической безопасности Российской Федерации (2009 — 2013 годы)».
9. Государственная политика и управление. Часть 1. Концепции и проблемы государственной политики и управления. Под ред. Л.В. Сморгунова. М.: РОССПЭН, 2006. 384 с.
10. Лавров Н.П. Труды международной конференции «Радиоактивность при ядерных взрывах и авариях» Л-СПб.: Гидрометеоиздат, 2000г., с. 14.
11. Катастрофы конца ХХ века. Геополитика, 2001, 424 с.
18.01.2013
Сведения об авторах:
Владимиров Виктор Алексеевич; д.т.н.; заслуженный деятель науки Российской Федерации; главный специалист;
Измалков Владимир Иванович; д.т.н.; профессор; заслуженный деятель науки Российской Федерации; главный специалист;
ФКу ЦСИ ГЗ МЧС России; e-mail: [email protected]; 121352, Москва, ул. Давыдковская, д. 7.
