CC BY
59
Международные политические процессы
А. Л. Сагалова
ФУНКЦИОНАЛИЗМ ПРОТИВ ФЕДЕРАЛИЗМА: ИНТЕГРАЦИОННЫЕ ПРОЕКТЫ БРИТАНСКИХ ЛЕЙБОРИСТОВ В ПЕРИОД ВТОРОЙ МИРОВОЙ ВОЙНЫ
В статье исследуется имевший место в 1940-е годы процесс перехода лейбористской партии Великобритании к новой парадигме в теории международной организации. Полемика о роли и месте глобальных институтов, имевшая место в период Второй мировой войны на фоне исторического фиаско Лиги Наций, развернулась и внутри партии, которая разделилась на неравные фракции федералистов и функционалистов.
В статье уделяется значительное внимание федералистским интеграционным проектам Р. Маккея, Г. Брейлсфорда, Х. Далтона и теории функциональной международной организации Д. Митрани. Функционализм, будучи более гибкой политической философией, в итоге заменил «идею Лиги Наций» в качестве теоретической основы официальной линии партии в вопросах создания интеграционных объединений в послевоенной Европе.
Ключевые слова: лейбористская партия Великобритании, функционализм, федерализм, международная организация, интеграция, Лига Наций, европейская идея.
Для лейбористской партии Великобритании историческое фиаско Лиги Наций означало нечто большее, чем просто провал международного института в области безопасности. В межвоенный период Лига Наций находилась в центре представлений лейбористов о «новой» системе международных отношений, призванной упразднить национальный суверенитет, принцип «баланса сил» и избавить мир от войн. Но политическая практика показала, что инклюзивная организация с федеративным устройством, строящая свою деятельность на тесной экономической и политической взаимозависимости государств-членов, арбитраже и разоружении, являлась утопией.
В 1940-е годы лейбористам предстояло проститься с «идеей Лиги Наций» и разработать качественно новые представления о глобальных институтах и их роли в мировой политике. Именно поэтому представители партии приняли активное участие в дискуссии о структуре и методах международной организации в послевоенном мире, развернувшейся после выхода в свет книги «Союз сейчас»
© А. Л. Сагалова, 2010
американского журналиста К. Страйта и превратившейся в итоге в полемику федералистов и функционалистов (Streit, http://www.constitution.org/aun/union_now.htm).
Главным выразителем федералистских настроений среди лейбористов стал Рональд Маккей, австралийский социалист, в 1934 г. переехавший в Великобританию и сблизившийся с представителями левого крыла партии (см.: Gildart, 2005). В 1940 г. увидела свет одна из наиболее известных его работ «Федеральная Европа», представлявшая собой самую фундаментальную разработку европейской идеи, опубликованную за время Второй мировой войны в Соединенном Королевстве. Основную мысль автора можно сформулировать следующим образом: создание федеративного государства в Европе способно раз и навсегда избавить многострадальный континент от войн. Маккей довольно безжалостно развенчал все имеющиеся у лейбористов иллюзии о преимуществах того или иного политического режима в деле поддержания мира; он констатировал, что ни социалистические государства, ни капиталистические демократии не застрахованы от участия в войнах или даже от их развязывания (в данном случае имелась в виду агрессия СССР против Финляндии). Ожидание победы социализма во всем мире может сильно затянуться. По мнению Маккея, европейская федерация, пусть даже состоящая из капиталистических государств, способна положить конец кровопролитию в Старом Свете. Будучи частями единого целого, Германия и Франция едва ли развяжут новую войну — ведь, в конце концов, «капиталисты Массачусетса не воюют с капиталистами Виргинии или Мэна» (Mackay, 1940, p. 63).
Маккей разумно отвергал идею всемирной федерации из-за непреодолимой разницы политических режимов. К субрегиональным союзам он также относился скептически: федерация Скандинавских стран, например, вряд ли сможет предотвратить военное столкновение между такими сильными державами, как Франция и Германия. Объединение Европы на основе идей, высказанных в рамках довоенного панъевропейского движения французским министром иностранных дел А. Брианом, представлялось ему половинчатой мерой, поскольку тот не предлагал упразднения суверенитета. Проект Страйта по формированию союза демократий Маккей также оценивал весьма пессимистично, предвидя, что подобный союз, скорее всего, станет причиной раскола мира на две враждующие группировки, «противоречия между которыми будут разрешены лишь войной — гораздо более страшной, чем все известные нам войны» (Ibid., p. 94).
Собственную схему создания европейской федерации Маккей выстроил на основе той роли, которую различные страны играли в событиях Второй мировой войны. Ядро будущего союза должны были составить, с одной стороны, самые сильные страны, с другой стороны, государства, находящиеся под угрозой. В свое объединение Маккей включил в первую очередь Великобританию, Францию и Германию, от которых в наибольшей степени зависело пребывание Европы в состоянии войны или мира, а также «жертвы» — Австрию, Польшу и Чехословакию. В дальнейшем допускалось присоединение к федерации доминионов, кроме Индии, «интересы которой лежат в Азии» (Ibid., p. 105). Что касается СССР, то здесь Р. Маккей, как и большинство его товарищей по партии, проявил предельную осторожность, понимая, что, будучи крупным государством с огромным населением, Советский Союз вполне самодостаточен и не нуждается в присоединении к союзу европейских стран. При этом автор книги заранее опроверг возможные домыслы о превращении европейской федерации в антисоветский блок — единая Европа будет слишком дорожить своей безопасностью, чтобы идти на конфронтацию с Москвой (Ibid., p. 106). Получающие независимость колониальные владения Маккей также наделил правом присоединиться к федерации или же образовать свою собственную — он не исключал возможности появления азиатской федерации или Соединенных штатов Африки. В отдаленном будущем может возникнуть и всемирный союз, ступенью к которому станет европейская федерация (Ibid., p. 131).
В первые годы Второй мировой войны подобные взгляды не являлись экзотикой в глазах лейбористов — напротив, федерализм означал для них продолжение следованию теории «мирового правительства», бывшей в свое время краеугольным камнем «идеи Лиги Наций». В том же году, когда была опубликована книга Маккея, увидели свет два сходных по духу, хотя и не столь детализированных, проекта, принадлежавших видным партийным теоретикам, каждый из которых в межвоенный период внес значительный вклад в разработку лейбористской теории международной организации.
Автором одного из них стал Генри Брейлсфорд, известнейший журналист, являвшийся создателем наиболее развернутой лейбористской концепции Лиги Наций. На протяжении 1910-1920-х годов в своих работах он формировал образ Лиги Наций как будущего «мирового правительства», эффективность которого основывалась не столько на запугивании государств-членов посредством санкций, сколько на их взаимной экономической заинтересованности. В 1940 г. под эгидой неправительственной организации «Федеральный союз» журналист выпустил памфлет под названием «Федеральная идея»,
в котором он изложил причины неудач Лиги Наций и представил собственный способ решения проблемы войны и мира. В своей работе Брейлсфорд констатировал: вся концепция коллективной безопасности на поверку оказалась «жульничеством», поскольку этот принцип не мог быть реализован для противодействия великой державе Италии, Японии или Германии (Brailsford, http://www.federalunion. org.uk/archives/ brailsford.shtml). Лига Наций так и не стала тем, что хотели в ней видеть теоретики времен Первой мировой войны, — альтернативой суверенитету, а государства-члены так и не смогли перешагнуть барьер национальных интересов ни в области безопасности, ни в сфере экономики. Подобную ситуацию Брейлсфорд объяснял тем, что у Лиги было недостаточно конструктивного потенциала — по сути, она ничего не могла предложить государствам в обмен на отказ от суверенитета. «В результате история просто прошла мимо Женевы, даже не заметив Лигу», — писал автор «Федеральной идеи» (Ibid.).
Исправить ошибку можно было единственным, по мнению Брейлсфорда, способом — создать европейскую федерацию, этической основой которой должен был стать так называемый «расширенный патриотизм» (Ibid.). В своем памфлете журналист довольно подробно описал компетенцию будущего союза, закрепив за ним шесть основных сфер: оборону, внешнюю политику, колониальные вопросы, экономическое сотрудничество, культурные связи и проблемы меньшинств. Брейлсфорд настаивал на том, чтобы все имеющиеся на территории федерации наземные, воздушные и военно-морские силы были отданы под централизованное командование; государствам же разрешалось оставить за собой лишь полицию. Единая Европа, по его замыслу, должна была стать зоной свободной торговли; федеральным властям надлежало взять под свой контроль распределение сырья, цены, рынки и зарубежные инвестиции. Специально созданные учреждения призваны были следить за соблюдением стандарта уровня жизни и разработать единое торговое законодательство для членов федерации. Несущей конструкцией всей экономической системы предполагалось сделать совместное планирование.
Брейлсфорд не очерчивал четко границ будущей федерации, в его описании она представала скорее как открытая структура; единственное исключение он делал для «нелиберальных и фашистских государств». Несмотря на то, что автор «Федеральной идеи» принадлежал к левой фракции лейбористской партии, он был далек от того, чтобы требовать перехода к социализму всех членов будущего союза. Проекты, предполагающие создание объединения с уча_ 109
ЛОЛИШЭКС. 2010. Том 6. № 3
стием США или СССР, казались ему утопическими, поскольку эти две великие державы уже представляли собой федерации. Брейл-сфорд полагал, что вновь созданная европейская федерация должна развивать «теплые и дружественные отношения» и с Москвой, и с Вашингтоном и сотрудничать с ними в деле разоружения и совместного контроля над распределением природных ресурсов (Ibid.).
В 1940 г. была опубликована книга «Война Гитлера: до и после», принадлежавшая перу Хью Далтона, который в 1929-1931 гг. занимал пост заместителя главы Форин офис, а в 1935 г. стал «теневым» министром иностранных дел. В межвоенный период Далтон выступал как приверженец концепции «сильной» Лиги Наций, основой которой был принцип сочетания разоружения, международного арбитража и коллективной безопасности в деятельности международной организации. Именно Далтон являлся автором программной работы, где была изложена точка зрения партийного руководства на проблемы обеспечения мира Лигой Наций (Dalton, 1928).
В отличие от Брейлсфорда и Маккея Далтон в «Войне Гитлера...» не обозначил четких отличий европейской федерации от всемирной. Подобная «размытость» границ являлась наследием федерализма довоенного образца: существенной разницы и тем более конфликта целей между «мировым правительством» и региональной федерацией в европоцентричном мире попросту не существовало. Глобальная организация, которая неизбежно возникнет в послевоенном мире, должна была, по мнению Далтона, в своей деятельности опираться на пакт Бриана-Келогга и пресекать любые попытки его нарушения, проводить регулярные консультации в областях, где имелись общие интересы, продолжить начатое Лигой Наций сотрудничество в экономической, социальной и гуманитарной сферах. «Новому содружеству» надлежало стремиться к универсализму — в данном случае Далтон отдавал дань распространенным в межвоенный период убеждениям, что эффективность Лиги Наций как института коллективной безопасности напрямую зависела от количества входящих в нее государств. Автор «Войны Гитлера.» также указывал на необходимость создания системы экономических льгот для членов будущей организации: предполагалось обеспечить им равный доступ к природным ресурсам и колониальным рынкам друг друга (Dalton, 1940, p. 157-159).
Что касается федерализации Европы, то здесь Х. Далтон предложил три возможные модели: создание нескольких компактных федеральных образований (Скандинавского, Балканского, Польско-Чехословацкого), формирование единого союза, включающего в себя все европейские и, возможно, ряд внерегиональных государств, либо комбинация первых двух сценариев (Ibid., p. 161).
Наиболее вероятным «ядром» будущих объединений Далтону представлялся англо-французский альянс, который, по его мнению, обладал огромным потенциалом расширения вплоть до глобального уровня, а также союз Польши и Чехословакии, государств, которые оставались разъединенными лишь в силу «гибельной неосмотрительности» (Ibid., p. 136). Англо-французская федерация, по замыслу Далтона, должна была стать многофункциональным институтом: в ее задачи входило как обеспечение безопасности посредством общих вооруженных сил, так и экономическая интеграция, что предполагало создание зоны свободной торговли, полную свободу передвижения и в перспективе даже введение единой валюты (Ibid., р. 154). Следует, впрочем, отметить, что подобное преувеличенное внимание к сотрудничеству с Францией было продиктовано внешнеполитической конъюнктурой — в начале Второй мировой войны правительства Н. Чемберлена и У. Черчилля (в состав которого входил Далтон) осуществили ряд мер, направленных на сближение с Парижем, а в июне 1940 г. Черчилль вручил Ш. де Голлю «Декларацию единства», в соответствии с которой «Франция и Великобритания перестают быть отдельными государствами» (см.: Sahlim, 1974, р. 50).
Развитие и расширение англо-французского альянса, очевидно, являлось тем аспектом интеграции, о котором автор «Войны Гитлера...» рассуждал с наибольшей долей уверенности. В целом же проекты Далтона отличались неопределенностью, особенно в вопросах разграничения компетенции глобального и региональных институтов. Через несколько лет, когда судьба европейской интеграции будет напрямую зависеть от лейбористского правительства, Далтон как министр финансов и член партийного исполкома сделает все, чтобы помешать реализации в Европе федералистского проекта, и станет одним из самых жестких противников принятия Британией «плана Шумана». Его федерализм образца 1940 г. — скорее свидетельство того, что в начале войны лейбористы оказались на распутье между региональным и глобальным критерием, между универсальным и эксклюзивным принципами создания международной организации.
Для умеренного партийного руководства, к которому принадлежал и Далтон, федерализм фактически не оставлял пространства для маневра — в итоге ему суждено было стать идеологией представителей левого крыла партии, не вовлеченных в большую политику. Правые лейбористы получили альтернативу теории Маккея в 1943 г., когда увидела свет небольшая работа Дэвида Митрани «Мир и функциональное развитие международной организации».
Строго говоря, автор этой книги не был лейбористом — бывший членом Консультационного комитета по вопросам международных отношений при довоенных лейбористских правительствах, Митрани фактически разорвал официальные связи с партией еще в начале 1930-х годов. Не был он и англичанином — родившись в Румынии, Митрани получал образование в Германии, Великобритании и США, много работал в различных регионах мира. В 1939 г. он вошел в состав Международной исследовательской и журналистской службы — группы ученых и аналитиков под руководством А. Тойнби, созданной для оказания экспертных услуг Форин офис. Работа, проделанная Митрани в этой структуре, в конечном итоге и составила основу его знаменитой книги (см.: Douglas, 2004, p. 87). Будучи румыном по происхождению, Митрани сумел создать типично английскую концепцию, роль абсолюта в которой играл не сам международный институт, а совместное действие. Его главная мысль состояла в том, что функциональное сотрудничество должно предшествовать созданию организации и придавать ей определенную форму, а не наоборот. Международная организация должна иметь гибкую, текучую структуру и представлять собой не столько орган, сколько процесс непрерывного приспособления к аспектам сотрудничества.
Исследуя имеющиеся проекты по созданию эффективной международной организации, Митрани не скрывал своего скепсиса в отношении большинства из них. Тесные континентальные союзы, по характеристике Митрани, представляли собой «рациональный национализм» и в целом воспроизводили характеристики национальных государств. Теория Страйта аналогичным образом не находила у него поддержки, поскольку демократия в его глазах была слишком ненадежным критерием. Митрани инстинктивно не доверял всему политическому: демократии могли превратиться в тоталитарные режимы, а фашистские государства, напротив, встать на путь конституционного развития. Фашистская Италия захватила Абиссинию, но до этого демократическая Польша насильственно присоединила к себе Вильно, а отнюдь не самое демократическое государство — кемалистская Турция — ведет себя вполне разумно на международной арене (Mitrany, 1943, p. 16). «Секторные», как именовал их Митрани, союзы были неблагонадежными и по той причине, что они автоматически оказывались направленными против не входящих в них государств: европейская федерация вызовет недоверие у СССР и США, объединение демократий насторожит недемократические режимы. «Мы фактически скатимся к балансу сил между группами, еще более одиозному, чем это было в 1914 г. или несколько лет назад», — предрекал он, как будто вторя Маккею (Ibid.).
Идея Митрани состояла в создании целой сети тесно перепле-
тающихся сфер сотрудничества и выстраивании на ее основе системы «функциональных агентств». Основная цель функционального порядка — совместными усилиями, преодолев узкие рамки национального государства, обеспечить «мирные перемены» (Ibid., p. 32). Все аспекты деятельности функциональной организации должны были отбираться и организовываться по отдельности, «каждый — сообразно своей природе, условиям в которых оно будет реализо-вываться и потребностям текущего момента» (Ibid., p. 33). Например, сотрудничество в области развития железных дорог должно было быть континентальным, а не межрегиональным; сотрудничество в области авиации, наоборот, не имело бы смысла без участия государств из разных регионов. Таким образом, основное достоинство подобного метода состояло в том, что «функциональное измерение... определяет само себя» (Ibid., p. 35).
Функционализм, как и федерализм, был направлен против государства и национального суверенитета. Космополит Митрани с легкостью перешагивал через такой незначительный фактор, как государственная граница. Главным актором сотрудничества могла быть, в соответствии с представлениями Митрани, не политическая единица в лице государства, а единица социально-экономическая в лице предприятий, общественных организаций, банков и прочих структур, не имеющих прямого отношения к политической власти и суверенитету. Быть основой международной организации, обеспечивать устойчивость демократического режима, осуществлять насущные задачи вроде восстановления экономики после войны — со всем этим и со многим другим государство, по мнению Митрани, не справлялось. В этой точке он сходился с федералистами и шел дальше них: Маккей просто предлагал создать новое государство, Митрани считал, что нужно дать государству возможность отмереть за ненадобностью.
Несмотря на критику из уст некоторых видных деятелей партии, функционализм завоевал умы лейбористов. Интерес к нему проявляли представители как правого, так и левого крыла — Э. Бевин, Г. Ласки, Дж. Д. Г. Коул, С. Криппс; к функционалистам примкнул и Далтон, на партийной конференции 1948 г. заявивший: «Я всецело поддерживаю практический британский функциональный подход, а ни какой бы то ни было теоретический федерализм» (Report of., 1948, p. 177). В первой половине 1940-х годов внутрипартийный конфликт между федералистами и функционалистами только намечался — руководство партии не могло позволить себе раскол в условиях войны. Немногочисленные федералисты, преимущественно принадлежавшие к левой фракции, выступали как проводники идеи
создания Соединенных Социалистических штатов Европы; их более умеренные однопартийцы, прибегая к традиционной риторике глобальной организации, делали ставку на продолжение сотрудничества в рамках «Большой тройки», а с началом «холодной войны» — на альянс с США. Первое открытое столкновение федералистов и функционалистов имело место на партийном съезде 1944 г., когда Далтон заблокировал резолюцию о Соединенных штатах Европы с участием СССР, предложенную членом «Федерального союза» Г. Асборном (Report of..., 1944, p. 139-140); полемика достигла своего пика на партийном форуме 1948 г. (Report of., 1948). Функцио-налистски настроенные лидеры лейбористов всячески препятствовали участию членов партии в движении за объединение Европы, хранили ледяное молчание по поводу достижений Гаагского конгресса 1948 г., добились того, что Совет Европы не превратился в многофункциональное интеграционное объединение, отказались от участия в «плане Шумана», и, в результате, на долгие десятилетия заработали своей партии репутацию «антиевропейской».
Литература
1. Brailsford H. N. The Federal Idea // http://www.federalunion.org.uk/archives/ brailsford.shtml (дата обращения 03.03.10).
2. Dalton H. Hitler's War: Before and After. Harmondsworth: Penguin's Books Ltd., 1940.
3. Dalton H. Towards the Peace of Nations. A Study in International Politics. London: George Routledge & Sons, Ltd., 1928.
4. Douglas R. M. The Labour Party, Nationalism and Internationalism, 1939-1951. London: Routledge, 2004
5. Feet on the Ground: a Study of Western Union. London: Labour Party Publication, 1948.
6. Gildart K. An Australian Socialist in England: Kim Mackay, the British Left, and European Federalism, 1934-1960 // History Cooperative's Conference Proceedings, June, 2005 // http://www.historycooperative.org/proceedings/asslh/gildart.html (дата обращения — 18.11.2008).
7. Mackay R. W. G. Federal Europe Being the Case for European Federation Together with a Draft Constitution of the United States of Europe. London: Michael Joseph Ltd., 1940.
8. Mitrany D. A Working Peace System. An Argument for the Functional Development of International Organization. London: The Royal Institute of International Affairs, 1943.
9. Report of the 43d Annual Conference of the Labour Party Held in Central Hall, Westminster, December 11th-15th , 1944. London, 1944.
10. Report of the 47th Annual Conference of the Labour Party Held in the Spa Grand Hall, Scarborough, May 17 to May 2, 1948. London: Transport House, 1948.
11. Sahlim A. Prelude to Downfall: the British Offer of Union to France, June 1940// Journal of Contemporary History. 1974. Vol. 9. N 3. P. 27-63.
12. Streit C. Union Now // http://www.constitution.org/aun/union_now.htm (дата обращения — 18.11.2008).
