CC BY
521
СОЦИОЛОГИЯ ПОЛИТИКИ И МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
УДК 316.258
А. Е. Кутейников
ЛИГА НАЦИЙ И ВОЗНИКНОВЕНИЕ ФУНКЦИОНАЛИЗМА КАК СОЦИОЛОГИЧЕСКОЙ КОНЦЕПЦИИ МЕЖДУНАРОДНЫХ ОТНОШЕНИЙ
Лига наций — первая универсальная международная межправительственная организация политического характера — действовала в период между двумя мировыми войнами. В зависимости от того, какую дату принимать за отправную точку, годом начала деятельности Лиги наций следует считать либо 1919, либо 1920. 28 апреля 1919 г. участники Парижской конференции единогласно одобрили проект Устава Лиги наций и фактически назначили первого Генерального секретаря организации. 10 июня в Лондоне начал работать секретариат. 28 июня был подписан Версальский договор, составной частью которого стал устав Лиги. 10 января 1920 г. договор вступил в силу, а 16 января 1920 г. в Париже открылось первое заседание Совета Лиги. Во всяком случае, в 20092010 гг. следует отметить 90-летие этой организации, оказавшей громадное влияние не только на развитие международных отношений, но и на многие стороны социально-политической жизни большинства государств мира. Вместе с Лигой наций возник и новый тип организаций — как в плане ее целей, внутреннего строения и механизмов действия, так и в плане влияния на среду, окружающую организацию.
Впервые создавалась организация, призванная поддерживать всю систему международных отношений [1, с. 45]. Перед Лигой ставились фундаментальные цели: прекращение войн, всеобщее разоружение, международное разрешение социальных проблем. Отсутствие опыта в столь масштабном проекте, а возможно, и спешка, привели к тому, что устав, названный по требованию В. Вильсона ковенантом, был краток, многие аспекты в нем не раскрывались.
Благодаря Лиге появился новый многосторонний механизм сотрудничества. Организация зарегистрировала и предала гласности 4834 международных договора. Урегулировала четыре территориальных спора. Провела конференцию по разоружению, конференцию по опиуму. Создала международное бюро просвещения в Женеве. Публиковала статистические сборники. Начала работу по предотвращению эпидемий. Помогла десяткам тысяч беженцев. Стала бороться с незаконным трафиком женщин и детей. Защищала вольность города Данцига и администрировала Саар. Лига поддерживала мандатную систему: семь стран получили мандаты — особые права на несамоуправляющиеся территории и обязывались содействовать их прогрессу до достижения ими независимости. Месопотамия, на месте которой возник Ирак. Палестина, из которой была выделена Трансиордания. Сирия, разделенная на несколько частей, одна из ко© А. Е. Кутейников, 2010
торых Ливан. . . До сих пор нет однозначной оценки результатов помощи Лиги наций и действий держав-мандатариев.
Идеи и дела Лиги расходились. Предлагалась новая форма дипломатии, но с ее помощью никогда не решались коренные вопросы. Провозглашалась обязательность арбитража, но он ни разу не проводился по существу. Лиге следовало предотвращать конфликты, но она обычно самоустранялась. Система коллективной безопасности не остановила агрессоров. Во многом это связано с особенностями устройства и характером функционирования международной организации. Лига состояла из Ассамблеи и Совета. Ассамблея включала всех членов, а Совет — нескольких. Четкого разделения полномочий между ними не было. Для принятия решения требовалось полное единогласие, и одна страна могла заблокировать принятие резолюции.
Обеспечивал функционирование организации постоянный Секретариат. Он состоял из международных служащих и возглавлялся генеральным секретарем. В 1938 г. насчитывалось более 750 чиновников. Таким образом было положено начало созданию особого профессионального слоя, обеспечивающего функционирование организации — международной гражданской службы. Возникшие до Лиги наций международные организации обслуживались небольшими бюро. В них, как правило, работали граждане тех стран, где находились штаб-квартиры. Так было уместно, когда речь шла о технических вопросах почты, телеграфа или железнодорожных сообщений. Лига же стала заниматься политикой. Ни одна держава не могла допустить, чтобы сотрудники секретариата служили интересам какого-либо государства. Первый генеральный секретарь Э.Друммонд предложил правила и стандарты международной гражданской службы (МГС). Позднее они стали применяться в ООН и других международных организациях.
Вспомогательными органами Лиги наций были постоянные и временные консультативные комиссии, комитеты и т. п., создаваемые для решения каждого нового крупного вопроса. Политические проблемы рассматривались, например, в Комиссии по делам беженцев, Верховном комиссариате по делам Данцига. Для обсуждения экономических аспектов были учреждены, например, Организация сообщений и транзита, Экономическая и финансовая организация. Социальными вопросами ведали Совещательный комитет экспертов по рабству, Организация здравоохранения, а проблемами войны и разоружения — Постоянная совещательная комиссия по сухопутным, морским и воздушным военным вопросам, Подготовительная комиссия к конференции по разоружению.
При Лиге наций действовали две автономные международные структуры: Международная организация труда (МОТ) и Постоянная палата международного правосудия (ППМП). МОТ была создана одновременно с Лигой наций на Парижской мирной конференции и получила собственный устав. В то же время она имела общие с Лигой наций членство и бюджет и контролировалась главными органами Лиги. ПМП была образована в 1922 г., она работала в Гааге.
Деятельность Лиги наций продолжалась с 10 января 1920 г. по 18 апреля 1946 г. (окончание последней 21 ассамблеи). 31 июля 1947 г. были закрыты счета Лиги, но активной работы она не вела уже с 1940 г. [2, р. 364].
Значение Лиги состоит в том, что она была первой попыткой всемирного регулирования межгосударственных политических отношений. Начало претворения в жизнь идеи коллективной безопасности — важнейшее новшество в международной политике. Однако нескольких пактов, деклараций или договоров было недостаточно, чтобы немедленно изменить поведение государств. Жан Бельвиль, известный французский историк, в 1919 г. опубликовал книгу «Политические последствия мира». В частности,
в ней говорилось, что Лига наций была не чем иным, как «ирреальным равновесием взамен равновесия реального». Объективное равновесие, вытекающее из сочетания различных альянсов, отрицалось [3, с. 20-22].
Опыт Лиги наций привлек внимание многих специалистов в области общественных наук, включая и социологов, и, в частности, способствовал развитию функционалистской теории международных отношений. Функционализм сложился и развивался в русле социологии. Его основы были заложены О. Контом, а в научный оборот термин «функционализм» ввел антрополог Б. Малиновский [4, с. 678-679]. Позднее солидный вклад в развитие функционализма внес Т. Парсонс [5, р. 235-236]. К изучению международных отношений функционализм применил также социолог — Д. Митрани. Идеи Д. Митрани в значительной степени основываются на изучении опыта Лиги наций и Международной организации труда. Функционалисты положительно оценивают итоги работы Лиги наций в целом, утверждая, что, несмотря на неудачу в достижении главной цели Лиги наций — поддержании мира, организация тем не менее добилась определенных успехов в таких областях, как международное регулирование труда, сотрудничество в области гигиены и фармацевтики, положение меньшинств. В соответствии с положениями классического функционализма международные организации, управляемые экспертами, могут стать силой, трансформирующей мировую политику [6, р. 12-13].
Следует отметить, что работа Д. Митрани «Действующая система мира» представляет собой политический памфлет, содержащий проект регулирования международных отношений, а не научный труд. Тем не менее выводы из рассуждений основателя функционалистского направления в международных отношениях стали одним из идейных источников концепции специализированных учреждений ООН [5, р. 237].
Д. Митрани утверждает, что социальная жизнь в настоящее время (его работа вышла в свет в 1943 г.) представляет собой в высокой степени интегрированное органическое единство, тогда как на политическом уровне мир есть мозаика национальных государств [7, р. 26]. Еще перед Второй мировой войной появилась необходимость создания новой международной системы [7, р. 37], соответствующей данному положению вещей. Из трех существующих вариантов — ассоциация государств наподобие Лиги наций, федеративная система и «функционалистский подход», он отдает предпочтение последнему. Этот вариант предполагает создание международной организации — солидного международного органа, охватывающего определенные сферы совместной жизни [7, р. 27]. Этот орган должен вести ту же деятельность, что и национальные правительства, только в масштабе всего мира [7, р. 28]. Создание международной организации представляет собой усилия в направлении деполитизации международных отношений [5, р. 227]. «Функциональная альтернатива» [7, р. 54] заключается в разрыве традиционной связи между политической властью и определенной территорией.
Митрани предлагает перенести на сферу международных отношений «функциональный метод изменений» [7, р. 32], испытанный в США в годы мирового экономического кризиса. Тогда требовалось быстрое проведение реформ, но этому мешала конституция, изменить которую было крайне сложно, и необходимость учета баланса ветвей власти. Были найдены способы предоставления властям свободы действий без использования демократических процедур. Функциональный подход привел в США к созданию регионального измерения политической структуры, которая никак не отражена в конституции [7, р. 57].
Опыт США, Лиги наций и МОТ показывает, что крайне сложно иметь дело с централизованной организацией власти для осуществления каких-либо изменений. Поэто-
му в качестве более простого варианта управления предлагается функциональная система, в которой власть распылена [7, р. 33]. Предлагалось на международном уровне создавать не «лигу правительств», а «лигу народов» [7, р. 33]. Как считал Митрани, функциональная организация могла бы работать и развиваться без конституционной конструкции [7, р. 61].
В. Моравецкий выделил и критически рассмотрел пять тезисов теории функционализма Д. Митрани [8, р. 80-84]. В первом тезисе британского социолога утверждается, что организационные структуры подчиняются функциям соответствующего социального учреждения. В соответствии с этим тезисом международная организация создается тогда, когда в отношениях между государствами в сфере проблем, выходящих за пределы территории и возможностей отдельных государств, выявляется некоторая область общих интересов и потребностей и появляется необходимость сотрудничества для их удовлетворения. Митрани называет это явление естественным отбором интересов. Исходным пунктом для осуществления подобных действий или для определения их сферы, а следовательно, для выполнения международной организацией соответствующих функций, должно быть проявление такой объективной потребности в международном сотрудничестве.
Второй тезис утверждает разграничение двух сфер международных отношений: политической и технической. В политическую сферу входят вопросы межправительственного взаимодействия. К технической сфере относятся вопросы экономические и социальные. Как считает Митрани, в политической сфере существуют непреодолимые конфликты, обусловленные иррациональным стремлением государств к могуществу, сотрудничество государств в ней затруднено. В технической же сфере, где острые противоречия и конфликты отсутствуют, потребность в сотрудничестве выступает в качестве исходного пункта для создания международной организации. По мысли функционалистов, в идеале вопросы технического характера, в отличие от политических вопросов, должны быть выведены из-под контроля правительств.
Третий тезис содержит идею об экспансионизме функциональных задач. Он гласит, что функции международной организации, охватывающие первоначально ограниченную область осознанных общих потребностей и существующих возможностей сотрудничества, обнаруживают затем как бы самопроизвольную тенденцию к расширению, как количественному — вширь, на новые области, так и качественному — в смысле повышения уровня интенсивности сотрудничества. Митрани убежден в безусловно прогрессивном и неотвратимом характере процесса экспансии функциональных задач.
Своим четвертым тезисом Митрани утверждает, что по мере расширения сотрудничества экспертов и лиц, вовлеченных в решение технических проблем, возникающие между ними личные контакты и связи будут создавать внутри этих специализированных групп новые взаимоотношения. Митрани использует термин «лояльность». Мы бы сказали, что сейчас эквивалентом этого понятия стал термин «корпоративизм». Этот корпоративизм «пересиливает» лояльность по отношению к нациям или государствам. По мере расширения сферы функционального сотрудничества и непосредственных контактов между личностями возникнет новое всемирное общество. Суверенность, являющаяся атрибутом внутригосударственного общества и представляющая собой, по мнению функционалистов, иррациональный барьер для удовлетворения потребностей человечества, окажется, таким образом, лишенной содержания.
Пятым заключительным тезисом Митрани объявляет возможность обеспечения мира путем постепенной ликвидации государственного суверенитета (космополитизм). В связи с этим постулируется деполитизация международных отношений. Функцио-
налисты полагают, что развитие международных отношений должно вести к постепенному ограничению и ликвидации суверенитета государств, а основанная на этом суверенитете система международных отношений должна быть заменена безгосудар-ственным обществом.
Сыграв определенную роль в становлении системы ООН, функционализм стал применяться преимущественно для объяснения западноевропейских интеграционных процессов. Развитие последних также опровергло исходный тезис функционалистов о возможности разделения политической и технической сферы международного сотрудничества, но ложная исходная установка не помешала получить некоторые верные выводы относительно многих сторон экономической и политической интеграции. Функционализм остается одной из самых популярных теорий для ее объяснения.
Недостатки функционалистской теории подвергались серьезной критике не только оппонентами Д. Митрани, но и им самим и его последователями, составившими школу неофункционализма, крупнейшими представителями которой являются Э. Хаас и Л. Линдберг. Критики функционализма совершенно справедливо указывают на невозможность разделения технических и политических вопросов, на иллюзорность представлений о существовании сферы взаимоотношений, лишенной политики.
Важнейшим выводом, следующим из функционалистского видения международных организаций, является их понимание в качестве движущей силы изменений международных отношений [9, р. 147]. Вместе с тем практика показала, что «функциональное» сотрудничество нуждается в подкреплении мероприятиями политического характера. В 1946 г. Д. Митрани даже вынужден был признать, что ООН не соответствует идеям, которые он выдвигал. Исключения составляют лишь специализированные учреждения ООН. Однако работа специализированных учреждений ООН уже в первые годы их существования показала, что некоторые страны, особенно США, стремятся использовать в политических целях организации, созданные для регулирования, казалось бы, чисто технических вопросов. Последователи Д. Митрани, составившие школу неофункционалистов, подчеркивают вероятностный характер функциональной интеграции, зависимость ее успеха от политических факторов: внутренней структуры государств, общности идеологии. Однако они отстаивают тезис о главенствующей роли технического сотрудничества. Их предсказания о возможности появления наднациональных элементов в деятельности международных организаций, по мнению одних теоретиков, уже оправдались, по мнению других — нуждаются в верификации. Во всяком случае, к настоящему времени выявились лишь предпосылки для возникновения наднациональных учреждений и «зачаточные формы» наднациональных явлений и процессов [5].
С начала 1960-х годов в рамках неофункционализма некоторые исследователи предприняли попытки разработки положений Митрани, модернизируя некоторые из его положений. Воспользовавшись идеями о сообществах безопасности К. Дойча, Э. Хаас и Ф. Шмиттер предприняли изучение экономических сообществ в Европе, пытаясь перенести их опыт на Латинскую Америку. По словам Д. Нэя, неофункционалисты стремятся добиться федералистских целей средствами функционализма [5, р. 237]. Неофункционалисты разработали принципы сосуществования международных учреждений наряду с государствами, отчасти применимые к объяснению международных организаций.
Функционализм рассматривает международную организацию как учреждение, воздействующее на определенные наиболее чувствительные стороны общества и тем самым становящееся движущей силой общественного развития. Функционализм стал первой социологической теорией, объясняющей международные отношения. Вслед за
функционализмом социологические аспекты стали проникать и в другие теории международных отношений. В настоящее время при многочисленных различиях теорий в их «социологической составляющей» просматриваются два основных подхода. Первый подход состоит в понимании международных организаций в качестве вполне самостоятельных акторов международной системы. В качестве таковых они способствуют тем или иным изменениям в международных отношениях. Особенно четко такой вывод следует из идеалистической и функционалистской теорий. Такому взгляду на международные организации противостоит представление о международных организациях как об агентах с крайне ограниченной свободой действий, используемых ведущими государствами мира для стабилизации международной системы. Наиболее полно данная позиция обоснована в марксизме.
Литература
1. Дипломатический словарь: В 3 т. / Под ред. А. А. Громыко и др. Т. 2. М., 1985.
2. Colliard C.-A. Institutions des relations internationales. 9-eme ed. Paris, 1990.
3. Монбриаль де Т. Память настоящего времени. М., 1997.
4. Политика: Толковый словарь. М., 2001.
5. Dictionnaire des relations internationales. Paris, 2005.
6. Mathiason J. Invisible Governance: International Secretariats in Global Politics. Bloomfield, 2007.
7. Mitrany D. A Working Peace System. Chicago, 1966.
8. Моравецкий В. Функции международной организации. М., 1973.
9. Braillard P. Les organizations internationales dans le systeme mondial: facteurs de change-ment ou de maintien du status quo? // Les organisations internationales entre l’innovation et la stagnation. Lausanne, 1985.
Статья поступила в редакцию 17 сентября 2009 г.
