CC BY
152
< >
о о
А. Л. Сагалова A. L. Sagalova
Лига Наций во внешней политике Великобритании (1929-1931 гг.)
League of the Nations in Foreign Policy of Great Britain
(1929-1931)
Сагалова Александра Львовна
Северо-Западный институт управления — филиал
РАНХиГС (Санкт-Петербург)
Доцент кафедры международных процессов
евразийского региона
Кандидат исторических наук, доцент
Ключевые слова:
Лига Наций, лейбористская партия, коллективная безопасность, арбитраж, разоружение
В статье анализируются основные достижения и неудачи второго лейбористского правительства Дж. Рамсея Макдональда в области строительства международной системы коллективной безопасности под эгидой Лиги Наций. Женевскую деятельность Макдональда и его министра иностранных дел А. Гендерсона автор характеризует как пример построения внешнеполитического курса государства на основе теории международной организации.
Sagalova Aleksandra Lvovna
North-West Institute of Management branch of the Russian Presidential Academy of National Economy and Public Administration (Saint-Petersburg) Associate professor of the Chair of international processes of Eurasian Region PhD in History, Associate Professor [email protected]
Key words:
League of Nations, Labour party, collective security, arbitration, disarmament
The author examines the success and misfortunes of the 2nd Labour Government concerning the establishment of the system of collective security under the League of Nations. The "pro-League" policy of Foreign secretary A.Henderson and Prime-minister J. Ramsay MacDonald presented an attempt to convert the theory of international organization into political practice.
На всеобщих парламентских выборах в Великобритании 1929 г. победу одержала партия лейбористов во главе с Дж. Рамсеем Макдональдом. Новый кабинет пришел к власти под лозунгами мира, разоружения и арбитража — к концу 1920-х гг. британские социалисты зарекомендовали себя как приверженцы «идеи Лиги Наций», т. е. системы международных отношений, краеугольным камнем которой был не традиционный для XIX в. принцип «баланса сил», а верховенство глобального международного института.
Еще в период Первой мировой войны ряд партийных теоретиков (Г. Н. Брейлс-форд, Л. Вулф) выступали с проектами будущей всемирной организации, ее пер-
спективы обсуждались на партийных конференциях Независимой рабочей партии, представлявшей собой ядро лейбористов. В 1919 г. вновь созданная Лига вызвала резкое неприятие последних, поскольку, с их точки зрения, она представляла собой «Лигу завоевателей», носила капиталистический характер и в итоге лишь закрепляла приведшую к столкновению европейских держав «международную анархию». Постепенно занимавшее умеренные позиции руководство партии пришло к выводу, что концептуально Лига Наций может быть отделена от условий Версальского договора и использована как инструмент достижения мира — главной внешнеполитической цели лейбористов.
Дж. Рамсей Макдональд, лидер партии, занимал в отношении Лиги двусмысленную позицию: на партийных съездах он нередко полемизировал с противниками Женевы, однако сам неявно выступал против использования Лигой международных санкций. Тем не менее к концу 1920-х гг. в партийном истеблишменте сформировалась группа политиков, которые рассматривали Лигу как ключевой элемент международной системы коллективной безопасности и выступали как стойкие приверженцы триады «разоружение—арбитраж—безопасность».
Лидером этой группы был Артур Ген-дерсон, которому предстояло во втором правительстве Макдональда получить пост министра иностранных дел. Несмотря на отсутствие профильного образования и незнание иностранных языков, Гендерсон во многих смыслах идеально подходил для роли главы внешнеполитического ведомства: он был членом коалиционных военных кабинетов, имел опыт международного сотрудничества в рамках Социалистического интернационала и Лиги Наций, где в 1924 г. принимал участие в разработке Женевского протокола. Три сделанных им должностных назначения весьма красноречиво свидетельствовали о том, что новый глава Форин-офис намерен в своей политике ориентироваться на Женеву: Хью Далтон, автор лейбористской концепции коллективной безопасности, стал его заместителем (подробнее о взглядах Далтона см.: [1]), ведущий эксперт в вопросах разоружения Филип Ноэль-Бейкер — его парламентским секретарем, а «архитектор» Лиги Наций Роберт Сесил занял пост советника по вопросам Лиги Наций.
Вместе с самим министром иностранных дел его ближайшие помощники составили своего рода «гвардию Лиги Наций» — все четверо были полны решимости реализовывать триаду «разоружение—арбитраж—безопасность» на практике. «Первые три задачи, решение которых поручил мне Дядюшка [Гендер-сон. — А. С.], были подписание „Факультативной статьи", возобновление отношений с Россией и эвакуация Рейнской
области, — вспоминал Далтон. — Мы о
со
справились со всеми тремя за несколько ^ месяцев, но не без нелегкой борьбы» [6, ^ р. 221]. «Нелегкую борьбу» Гендерсону и е^ Далтону пришлось вести не только с не- ^ сговорчивыми европейскими лидерами, но и с изоляционистски настроенными о членами британского правительства, о в том числе и самим премьер-министром, < всегда воспринимавшим Женеву без ^ большого энтузиазма. Активное противо- х действие практически всем крупным ини- 2 циативам Гендерсона оказывали мини- н стерства, связанные с обороной (в первую ^ очередь возглавляемое А. Александром щ Адмиралтейство), а также доминионы, опасавшиеся утратить гарантии безопасности со стороны метрополии или быть втянутыми в европейские конфликты.
Внешняя политика Гендерсона опиралась на упомянутую триаду «разоружение—арбитраж—безопасность», причем последняя из трех вызывала наибольшие разногласия в правительственных и партийных кругах. Синонимом безопасности в данном случае были санкции, по сути представлявшие собой взаимные гарантии в рамках Лиги Наций и неизбежно предполагавшие военные обязательства сторон. Гендерсон не склонен был отделять арбитраж и разоружение от безопасности и выстраивать иерархию внутри триады по принципу «сначала арбитраж и разоружение, затем — безопасность». Тем не менее главе Форин-офис приходилось учитывать в целом негативное отношение к применению санкций Макдональда, руководителей военных министерств, а также представителей левого крыла партии и проявлять предельную осторожность в вопросах использования силы Лигой Наций. Именно поэтому во внешней политике Гендерсона, в определенном смысле вопреки его собственным взглядам, присутствует очевидный уклон в сторону арбитража и разоружения.
Впрочем, и эти две части триады получили крайне неравномерное развитие в деятельности второго лейбористского правительства: если международный арбитраж стал сферой несомненного успеха Гендерсона, то в области раз-
о оружения достижения оказались куда
^ скромнее. В сентябре 1929 г. Велико-
^ британия одобрила «Факультативную
EJ статью» к Статуту Постоянной палаты
g международного правосудия, открытую для подписания еще в 1920 г. и в тече-
о ние последующих лет отвергавшуюся
со
о консерваторами преимущественно по < причинам изоляционистского толка.
CL п
ш В соответствии с ней, все правовые спо-х ры между государствами должны были 2 передаваться в Постоянную палату меж-н- дународного правосудия на основе од-^ ностороннего обращения государства-d истца.
Эта мера, ставившая Великобританию под обязательную юрисдикцию Палаты, стала результатом серьезной работы, которую проделал глава Форин-офиса, преодолевая сопротивление внутри правительства. Далтон вспоминал, что в ходе борьбы за «Факультативную статью» ему, как политику, впервые довелось столкнуться с тем, что он назвал «скачки с препятствиями в Уайтхолле», имея в виду попытки заблокировать то или иное решение посредством создания целой череды помех. По словам Далтона, сопротивление действиям Гендерсона оказывали, во-первых, некоторые сотрудники Форин-офиса, во-вторых, отдельные министерства, в-третьих, ряд членов кабинета и, в-четвертых, главы доминионов [Ibid, p. 237-238].
Их опасения в основном сводились к тому, что Великобритания утратит свободу рук в тех случаях, когда будет вести войну не в целях самообороны и не по поручению Совета Лиги. В итоге список оговорок, подготовленных членами кабинета и доминионами, оказался настолько внушительным, что, по словам Далтона, привел в ужас Э. Драммонда, генерального секретаря Лиги Наций, заявившего, что лучше пусть Британия вовсе откажется от подписания «Факультативной статьи» [6, p. 237].
В течение августа Гендерсону, Ноэль-Бейкеру и Далтону все же удалось прийти к компромиссу со своими оппонентами: 19 сентября 1929 г. статья была подписана с рядом оговорок (в частности, под ее действие не подпадали
разногласия между Великобританией и доминионами). В конце января 1930 г. в Парламенте развернулась оживленная дискуссия о ратификации «Факультативной статьи», в ходе которой Гендерсону и Ноэль-Бейкеру при поддержке либералов удалось преодолеть сопротивление консерваторов: палата общин одобрила ратификацию 278 голосами против 193 [11, со!в. 653-777].
«Факультативная статья» стала не единственным достижением Гендерсона в области международного арбитража. Следующим шагом стало подписание Общего акта о мирном разрешении международных споров 1928 г. Этот документ, предназначенный как для юридических, так и для неюридических споров, ставил их под обязательную юрисдикцию Постоянной палаты международного правосудия в случае, если межгосударственные разногласия не были урегулированы путем переговоров.
На X Ассамблее Лиги Гендерсон выступил с предложениями внести поправки в статьи 12 и 15 Статута с целью включить в основной документ Лиги запрет на ведение войн в соответствии с пактом Бриана—Келога. Помимо проблем коллективной безопасности, Великобритания проявляла активность и в социально-экономических вопросах повестки дня Ассамблей 1929-1930 гг.: в частности, Лондон поднял вопрос о подборе персонала, повышении по службе и выплатах пенсий как в Лиге Наций, так и в Международной организации труда, о двухгодичном «тарифном перемирии», во время которого должны вестись переговоры о снижении тарифов1. «Это было равносильно чуду, после тех долгих лет бессилия, в которое ввергла Лигу торийская Англия, услышать британского премьер-министра, дающего обещание подписать „Факультативную статью"...», — так в октябре 1929 г. известный журналист и теоретик Лиги Наций Г. Брейлсфорд комментировал своим
1 Конференция по тарифам открылась в феврале 1930 г. Великобритания и еще 10 государств подписали соответствующую конвенцию, но она так и не вступила в силу.
американским читателям смену атмосферы в Женеве [3].
Самой труднодостижимой целью внешнеполитического курса Гендерсона стало разоружение: в данном случае это были «скачки с препятствиями» не только в Уайтхолле, но и в Женеве, на международных конференциях и партийных форумах. Основной задачей, которую предстояло решить лейбористскому правительству, была подготовка к проведению всемирной конференции по разоружению с целью подписания соответствующего многостороннего договора. В Женеве работа по созданию текста соответствующего договора началась в 1920 г., с появлением Постоянной консультативной комиссии для предоставления Совету Лиги экспертных заключений во всем видам вооружений, а также Временной смешанной комиссии по разоружению, целью которой было формирование планов в соответствии со статьей VIII Статута.
В дополнение к этому сокращение морских вооружений в межвоенные десятилетия стало предметом международных конференций в Вашингтоне (1921 — 1922), Женеве (1927) и Лондоне (1930). Подготовительная комиссия представляла собой поле битвы, где сталкивались интересы Лондона, Парижа и Вашингтона: Соединенное Королевство стремилось сохранить позицию морской сверхдержавы, оправдывая размеры своего флота масштабами импери; Франция, не вполне доверявшая разоружению, настаивала на сохранении строгой взаимосвязи в сокращениях наземных, морских и воздушных вооружений; целью США было достижение военно-морского паритета с Великобританией. Париж намеревался ограничить тоннаж, но не классы судов: это позволило бы ему продолжать строительство субмарин, самого эффективного вида военных судов на французском флоте; Лондон же, напротив, выступал за ограничения классов, но не тоннажа.
К моменту прихода к власти второго правительства Макдональда деятельность Подготовительной комиссии на время замерла в ожидании результатов Лондон-
ской морской конференции. На послед- о ней сессии в апреле 1929 г. Комиссии ^ удалось прийти к ряду решений только ^ ценой откладывания обсуждения несколь- е^ ких важных вопросов (наземных воору- ^ жений, ограничение военных бюджетов, международный контроль). В 1929 г. Ас- о самблея создала «Третий комитет», при- о званный рассмотреть результаты работы < комиссии и сформулировать свои пред- ^ ложения по оптимизации ее деятельно- х сти. Британская делегация проявила осо- 2 бую активность в работе именно этой н структуры: ее глава Сесил прилагал все ^ усилия для того, чтобы заключения «Тре- щ тьего комитета» составили реальную основу для возобновленной деятельности Постоянной комиссии.
Его попытка провести через Комитет резолюцию, в которой говорилось о необходимости сокращения личного состава или срока службы во всех видах войск, ограничении объемов стратегического сырья и создании международной структуры для осуществления контроля над реализацией этих мер, провалилась из-за сильного сопротивления Франции. Гендерсон, понимая, что без активного участия Франции конференция по разоружению попросту не состоится, вопреки собственной позиции дал Сесилу инструкцию уступить Парижу и принять компромиссную поправку представителя Греции Н. Политиса. В соответствии с предложением греческой делегации, «Третий комитет» представлял Постоянной комиссии свои протоколы и оставлял на ее усмотрение их принятие в качестве руководства к действию [5, р. 82].
Стремление Гендерсона поддерживать сбалансированные отношения между Парижем, Лондоном и Берлином наталкивалось, во-первых, на сложившуюся внутри партии «традицию фран-кофобии» [4, р. 33] и, во-вторых, на наличие объективных противоречий между Великобританией и Францией в области безопасности. В отдельных случаях Лондон говорил твердое «нет» своим соседям по ту сторону Ла-Манша. Примером подобной ситуации может служить британский ответ на инициативу
о французского министра иностранных ^ дел А. Бриана по созданию европейско-^ го федерального союза. Соответствую-ЕЗ щий проект был выдвинут на X Ассам-^ блее Лиги Наций в сентябре 1929 г., а затем более детально сформулирован о в подготовленном Брианом меморанду-о ме от 17 мая 1930 г. < «План Бриана» предусматривал соз-!= дание европейской федерации с соб-х ственной системой институтов (Ев-КА ропейская конференция, Европейский н- комитет и секретариат), основанием для ^ которой должно было стать в первую с очередь политическое и лишь во вторую — экономическое сотрудничество. По замыслу Бриана, европейское объединение должно было «опираться на идею союза, но не единства, т. е. быть достаточно гибким для того, чтобы считаться с независимостью и суверенитетом каждого государства, в то же время гарантируя все преимущества всеобщей солидарности в решении насущных проблем всего европейского содружества или отдельных его членов» [9, р. 11].
Французский министр позаботился о том, чтобы в глазах потенциальных участников объединения европейский союз не представал как своего рода конкурирующий центр силы по отношению к Лиге Наций: текст меморандума изобилует заверениями в лояльности Женевы. «В данном случае речь идет не о формировании европейской группы за пределами Лиги Наций, а, напротив, о приведении европейских интересов к гармонии под контролем и в полном соответствии с духом Лиги, о создании внутри универсальной структуры организации, которая, являясь более ограниченной по составу, будет гораздо более эффективной», — говорится в документе [9, р. 5].
Из членов лейбористского правительства первым на предложения Парижа отреагировал министр торговли У. Грэм, выступивший на X Ассамблее в их поддержку: «план Бриана» представлялся ему наиважнейшим шагом к достижению свободы торговли. Впрочем, это была едва ли не единственная безусловно положительная оценка европейской федерации,
данная британским политиком, — в Лондоне прекрасно понимали, что реализация «плана Бриана» осложнит отношения с Содружеством, вызовет подозрения со стороны США и СССР и, наконец, вопреки утверждениям Парижа, все-таки подорвет основы Лиги Наций.
В данном случае правительство пришло к консенсусу практически безболезненно: комитет из пяти министров, созданный в конце мая 1930 г. для обсуждения французских предложений, в июле выступил с меморандумом, в котором говорилось, что Великобритания не может согласиться на создание институтов, «органически не связанных с Лигой Наций» и способных «породить тенденцию к усилению внутриконтинен-тального соперничества» [4, р. 2]. Британский кабинет, не желая обострения отношений с Францией, затягивал окончательный ответ, насколько это было возможно, и дал его в последний день отведенного на обсуждение срока. Как известно, правительство Макдональда было не единственным, отвергшим «план Бриана»: реакция европейских государств (в том числе Германии) в целом была отрицательной, и на XI Ассамблее Лиги Наций Бриан отказался от своего проекта. Несмотря на то что провал идеи европейского союза означал отход от политики уступок Франции, Гендер-сон практически без колебаний согласился с мнением кабинета: в данном случае речь шла о слишком труднореализуемой инициативе, к тому же плохо соотносящейся с созданием коллективной безопасности под эгидой Лиги Наций.
Помимо разногласий с Францией, существовал еще один узел британской внешней политики, который необходимо было распутать, чтобы создать условия для разоружения: в англо-американских отношениях к концу 1920-х гг. накопилась масса противоречий, связанных с развитием морского соперничества двух держав. «Американскую» линию внешней политики взял на себя Макдо-нальд. Устранение напряженности в отношениях с США и поиск компромиссных решений в области сокращения
морских вооружений стали тем вкладом, который лидер лейбористов и внес в дело разоружения.
Следует отметить, что в вопросах разоружения (в отличие от прочих аспектов функционирования системы коллективной безопасности) Макдональд не выступал как антагонист Гендерсона. По замечанию известного специалиста по истории разоружения К. Китчинг, разница между двумя политиками состояла скорее в инструментарии: если Гендер-сон был приверженцем широкого подхода к разоружению через Лигу Наций, то не доверявший Женеве Макдональд склонялся к решению проблемы на двустороннем уровне или в узком кругу нескольких государств [8, p. 116].
В октябре 1929 г. Макдональд отправился с визитом в Вашингтон и Нью-Йорк, став, таким образом, первым главой британского правительства, посетившим США. Премьер-министр обсуждал с президентом Г. Гувером расширение Вашингтонского договора 1922 г., проблемы военно-морского базирования на Атлантике и в Тихом океане и перспективы сокращения разрыва в количестве крейсеров между двумя флотами. С точки зрения результативности переговорного процесса визит Макдональда не внес решающих изменений в существующий расклад сил, однако лейбористскому премьер-министру удалось существенно улучшить атмосферу англо-американских отношений. В январе 1930 г. открылась Лондонская морская конференция с участием пяти крупнейших морских держав, продлившаяся 87 дней и заслужившая славу «самой скучной конференции этого века» [2, с. 111]. Результатом конференции стало подписание в апреле 1930 г. Лондонского договора, закрепившего военно-морской паритет с США и фактически лишившего Британию статуса ведущей морской державы.
Действия Макдональда на данном направлении являлись одновременно реализацией традиционного курса британских социалистов на сокращение военного бюджета и естественным продолжением процессов, начавшихся еще
при консерваторах. Дискуссия о роли о
флота в жизни империи, развернувшая- ^
ся до прихода к власти лейбористов, ^
была вызвана значительным повышени- е^
ем расходов на создание новых кораблей ^ в 1927 г. Противники гонки вооружений,
среди которых было немало социалистов, о
со
утверждали, что следование принципу о
«стандарта двух держав» в строительстве <
крейсеров лишь спровоцирует аналогич- ^
ные меры со стороны США и Японии, х
и шансы Великобритании выиграть 2
в этом состязании весьма невелики [7, н
х
р. 37-38]. Лейбористы с парламентской ^ трибуны обвиняли Адмиралтейство в щ медлительности и недобросовестности при сокращении расходов на флот, а возглавляемое У. Черчиллем Казначейство — в тайном потакании амбициям морского ведомства [10, со1. 228].
В мае 1931 г. Гендерсон был назначен председателем конференции по разоружению, однако занять этот пост ему пришлось уже не как министру иностранных дел, а как лидеру оппозиции — в результате правительственного кризиса и раскола лейбористской партии Гендерсон, Далтон и большинство приверженцев «идеи Лиги Наций» лишились своих мест в парламенте. Внешнюю политику второго лейбористского правительства Далтон весьма точно охарактеризовал как «историю умеренного успеха» [6, р. 259]. Женевская деятельность Гендерсона представляла собой постепенный, тщательно выверенный процесс внедрения концепции коллективной безопасности в международную практику — это был уникальный пример того, как политика ведущей мировой державы выстраивалась на основе теории международной организации.
Тем не менее у лейбористов было слишком мало времени, чтобы довести до конца свои начинания; слишком много сил уходило на «скачки с препятствиями» как в Уайтхолле, так и в Женеве. Впрочем, последующие события оставляли еще меньше оптимизма для проведения политики коллективной безопасности: если 1929-1930 гг. были относительно благополучны с точки зрения
общей международной обстановки, то и, наконец, Маньчжурский кризис — пер-начало нового десятилетия принесло вый в череде международных конфлик-нарастание франко-германских противо- тов, приведших к историческому фиаско
<
^ речий, усиление нацистов в Германии Лиги Наций.
о
m Литература
< 1. Сагалова А. Л. Принцип коллективной безопасности во внешнеполитических концепциях
британских лейбористов (на примере взглядов К. Эттли, Х. Далтона, Э. Бевина) // Клио. X 2007. № 1 (36). С. 61-67.
< 2. Табуи Ж. Двадцать лет дипломатической борьбы. М., 1960.
х 3. Brailsford H. N. The League Revives // The New Republic. October 2, 1929. x 4. M. Briand Memorandum for a Federated Union of Europe. Draft Reply proposed by Committee ^ on Proposed European Federal Union, July 14, 1930 // National Archive, London / Cabinet
i= Papers/CAB/24/213. C.P.243/30.
5. Carlton D. MacDonald versus Henderson. The Foreign Policy of the Second Labour Government. N. Y., 1970.
6. Dalton H. Call Back Yesterday. Memoirs, 1887-1931. L.: Frederick Miller Ltd., 1953.
7. Fanning R. W. Peace and Disarmament: Naval Rivalry & Arms Control, 1922-1933. Lexington, 1995.
8. Kitching C. J. Britain and the Problem of International Disarmament, 1919-1934. L.; N. Y., 1999.
9. Memorandum on the Organisation of a System of European Federal Union, May 21, 1930 // National Archive, London / Cabinet Papers/CAB/24/212. C.P.180/30.
10. The Parliamentary Debates. 5th Series. Vol. 205. L., 1927.
11. The Parliamentary Debates. 5th Series. Vol. 234. L., 1930.
References
1. Sagalova A.L. The principle of collective security in foreign policy concepts of the British labourists (on the example of K. Attlee, H. Dalton, E. Bevin's views) // Clio. 2007. N 1 (36). P. 61-67.
2. Tabouis G. Twenty years of diplomatic fight. M., 1960.
3. Brailsford H.N. The League Revives // The New Republic. October 2, 1929.
4. M. Briand Memorandum for a Federated Union of Europe. Draft Reply proposed by Committee on Proposed European Federal Union, July 14, 1930 // National Archive, London / Cabinet Papers/CAB/24/213. C.P.243/30.
5. Carlton D. MacDonald versus Henderson. The Foreign Policy of the Second Labour Government. N. Y, 1970.
6. Dalton H. Call Back Yesterday. Memoirs, 1887-1931. L.: Frederick Miller Ltd., 1953.
7. Fanning R.W. Peace and Disarmament: Naval Rivalry & Arms Control, 1922-1933. Lexington, 1995.
8. Kitching C. J. Britain and the Problem of International Disarmament, 1919-1934. L.; N. Y, 1999.
9. Memorandum on the Organisation of a System of European Federal Union, May 21, 1930 // National Archive, London / Cabinet Papers/CAB/24/212. C.P.180/30.
10. The Parliamentary Debates. 5th Series. Vol. 205. L., 1927.
11. The Parliamentary Debates. 5th Series. Vol. 234. L., 1930.
