CC BY
970
А.И. Гальченко *
ФУНКЦИИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: СПОРНЫЕ ВОПРОСЫ
Аннотация. Отсутствие четкой правовой регламентации понятия и перечня функций прокуратуры порождает острые дискуссии в юридической литературе. В связи с этим в статье излагается авторский взгляд на данные вопросы, обосновывается несовпадение понятий «функций» и «основных направлений деятельности» прокуратуры, а также освещается сущность имеющихся в настоящее время функций. В частности, дается описание функции прокурорского надзора и его отраслей, а также ненадзорных функций, таких как: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью; уголовного преследования; участие в рассмотрении дел судами; участие в правотворческой деятельности; международного сотрудничества и др. При этом подчеркивается значимость каждой функции и выражается несогласие с господствующей точкой зрения о главенствующем положении функции надзора. Особое внимание уделяется вопросам соотношения функций друг с другом. Кроме того, отмечается ошибочность высказываемых мнений об отнесении к функциям таких видов деятельности, которые функциями считаться не могут. На основании проведенного исследования дается последовательное описание прокурорских функций и предлагается на законодательном уровне скорректировать определение «прокуратуры», четко обозначить понятия «функция» и «основные направления деятельности» прокуратуры, а также перечень функций и подфункций, что придаст определенность и значимость назначения прокуратуры РФ. Ключевые слова: рассмотрение дел судами, уголовное преследование, координация деятельности, прокурорский надзор, основные направления деятельности, функции, прокуратура, правотворческая деятельность, международное сотрудничество, административное преследование.
В научной и учебной юридической литературе существует единое мнение, согласно которому функции являются ключевой правовой категорией, раскрывающей и объясняющей содержание, структуру и пределы деятельности государственного органа, в том числе и прокуратуры. Само слово функция происходит от латинского <^ипсйо», что можно перевести на русский язык как деятельность, круг обязанностей, предназначение, исполнение, совершение, осуществление.
В Российской Федерации вплоть до настоящего времени не утихают споры относительно сущности функций прокуратуры, в связи с чем представляется интересным рассмотреть данные вопросы.
В действующем законодательстве о функциях прокуратуры говорится в ряде правовых норм. Так, в ч. 1 ст. 1 Федерального закона «О
прокуратуре Российской Федерации»1 (далее по тексту — Закон о прокуратуре) понятие прокуратуры дается через такую функцию, как надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов2; при этом указывается, что прокуратура РФ выполняет и иные функции, установленные федеральными законами.
Кроме того, в ст. 3 Закона о прокуратуре подчеркивается, что на прокуратуру РФ не может быть возложено выполнение функций, не предусмотренных федеральными законами.
Тем не менее ни Конституция РФ, ни Закон о
1 Федеральный закон от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 2014. № 6. Ст. 558.
2 Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.
© Гальченко А.И., 2014
* Гальченко Андрей Игоревич — кандидат юридических наук, прокурор г. Нижнего Новгорода [galchenko1976@yandex.ru]
603000, Россия, г. Нижний Новгород, ул. Горького, д. 150.
прокуратуре не содержат определение понятия и перечня функций прокуратуры.
Относительно определения понятия функции в литературе имеются различные суждения, однако в большинстве своем они сводятся к следующему. Под функцией прокуратуры понимается конкретный вид ее деятельности, предусмотренный федеральным законом и обусловленный предназначением прокуратуры, выраженным в ее задачах, характеризующийся определенным предметом ведения, направленностью на решение этих задач и использованием присущих этому виду деятельности полномочий и правовых средств. Можно согласиться с данным определением. В то же время распространено мнение, что функции прокуратуры, по сути, тождественны основным направлениям деятельности прокуратуры. По нашему мнению, данные понятия действительно тесно связаны между собой, и противопоставлять их друг другу не следует, однако и ставить между ними знак равенства нельзя.
На законодательном уровне четко определить эти понятия не удалось. В Законе СССР от 30 ноября 1979 г. «О прокуратуре СССР» ст. 3 именовалась «Основные направления деятельности прокуратуры», однако в ней перечислялись не столько основные направления, сколько наряду с ними и функции прокуратуры. В Законе РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» в ст. 2 под названием «Цели и направления прокурорской деятельности» фактически перечислялись функции. Федеральный закон от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» вовсе исключил упоминания об основных направлениях деятельности прокуратуры.
С определенной долей условности можно сказать, что под функциями следует рассматривать виды (иными словами — разновидности, участки) деятельности, совокупность которых составляет содержание деятельности в целом, тогда как основные направления деятельности обусловлены определенными приоритетами, преобладающим характером деятельности, устремленностью к чему-либо.
Рассматривая деятельность прокуратуры в виде некого правового поля, на которое проецируются регулируемые законодательными нормами явления и процессы, ее направления можно представить как относительно самостоятельные секторы линейного характера, в каждом из которых реализуются определенные виды действий, направленных на решение конкретных, актуальных для данного места и времени задач укрепления законности и правопорядка. Сущность деятельности, заложенная в функциях прокуратуры, получает свое выражение, материализуется в основных направлениях ее деятельности. В сво-
ей совокупности правильно избранные основные направления позволяют обеспечить не только полноту реализации функций прокуратуры, но и оптимальность ее результатов, сосредоточение усилий на решении самых насущных проблем3.
Прокуратура не должна и не может подменять другие государственно-правовые структуры по обеспечению законности, с одинаковой интенсивностью осуществлять надзор за исполнением всех законов, во всех сферах правовых отношений. В этом зачастую и нет необходимости. Здесь должны быть правильно выбраны приоритеты, от обеспечения которых в решающей степени зависит состояние законности и правопорядка в районе, городе, субъекте РФ, в стране в целом. Такие приоритетные направления деятельности и являются основными. Они реализуются с помощью надзорной и иных функций прокуратуры в приоритетном, первоочередном порядке, могут составлять основное содержание деятельности органов прокуратуры в определенные периоды4.
Таким образом, основные направления деятельности, в отличие от функций прокуратуры, являются менее постоянными значениями, поскольку могут изменяться с учетом складывающейся обстановки и потребностей жизнедеятельности общества. Более того, если функции прокуратуры устанавливаются только федеральными законами и являются едиными по всей стране, то многие основные направления деятельности прокуратуры находят отражения в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ и прокуроров субъектов РФ, могут являться актуальными как для всей страны, так и лишь для отдельных регионов.
В настоящее время к одним из основных направлений деятельности прокуратуры можно отнести противодействие коррупции, терроризму, экстремизму, незаконному обороту наркотиков и незаконной игорной деятельности; защиту прав работников на получение заработной платы, а также прав участников долевого строительства жилья, инвалидов и ветеранов Великой Отечественной войны и др.
Совокупность функций обусловливает содержание той деятельности, ради выполнения которой существование и сохранение прокуратуры признается необходимым и социально оправданным. Они же наиболее последовательно и полно определяют место прокуратуры в системе государственных органов5. При этом важнейшим условием эффективности деятельности прокуратуры является полнота, внутренняя взаимосвязанность и взаимообусловленность
3 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. М., 2011. С. 107-108.
4 Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. М., 2009. С. 89; Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кех-лерова, О.С. Капинус. М., 2013. С. 33.
5 Ястребов В.Б. Прокурорский надзор. С. 104-105.
функций, причем такая взаимообусловленность вытекает из единства задач обеспечения законности и правопорядка6.
В силу того что обязательным признаком функций прокуратуры является установление их федеральным законом, перечень функций должен быть исчерпывающим. Вместе с тем в законодательстве такой перечень четко не обозначен, а вопрос определения видов и количества функций прокуратуры продолжает оставаться дискуссионным.
Как указывалось, одной из функций прокуратуры является надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов.
Прокурорский надзор представляет собой урегулированный нормами права специфический вид государственной деятельности, осуществляемый от имени Российской Федерации уполномоченными органами (органами прокуратуры) с использованием установленных законом полномочий и правовых средств их исполнения и заключающийся в проверке соблюдения Конституции РФ и исполнения законов, действующих на территории РФ, принятии мер к предотвращению, пресечению и устранению нарушений закона, а также привлечению виновных лиц к установленной законом ответственности.
Данная функция подразделяется на отрасли (или подфункции) надзора, к которым в соответствии с ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре относятся:
— надзор за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов РФ, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, субъектами осуществления общественного контроля за обеспечением прав человека в местах принудительного содержания и содействия лицам, находящимся в местах принудительного содержания, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов (далее по тексту — надзор за исполнением законов);
— надзор за соблюдением прав и свобод человека и гражданина указанными органами и должностными лицами;
— надзор за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие;
— надзор за исполнением законов администрациями органов и учреждений, исполня-
ющих наказание и применяющих назначаемые судом меры принудительного характера, администрациями мест содержания задержанных и заключенных под стражу; — надзор за исполнением законов судебными приставами.
Данные отрасли надзора являются относительно самостоятельными со своими специфическими предметами и иными особенностями (в зависимости от сферы правового регулирования, пределов надзора, а также полномочий прокурора и правовых средств), но тесно связанными между собой частями единого прокурорского надзора.
Исходя из этого каждой отрасли надзора (за исключением надзора за исполнением законов судебными приставами) посвящена отдельная глава раздела III Закона о прокуратуре с указанием предмета надзора.
Отсутствие главы о надзоре за исполнением законов судебными приставами, вероятно, объясняется тем, что, в отличие от других отраслей надзора, в качестве самостоятельной он был выделен в ч. 2 ст. 1 закона о прокуратуре не при принятии данного Закона, а позднее — в 1999 г., когда начала функционировать созданная служба судебных приставов.
К сожалению, Закон о прокуратуре не конкретизирует предмет надзора за исполнением законов судебными приставами, в связи с чем на страницах юридической печати справедливо высказывалось мнение о необходимости внесения в данный Закон отдельной главы, отражающей специфику такого надзора7.
Вместе с тем некоторыми учеными надзор за исполнением законов судебными приставами признается не в качестве отдельной отрасли надзора, а частью надзора за исполнением зако-нов8. Ряд же авторов, выделяя надзор за исполнением законов судебными приставами, в то же время рассматривают в качестве единой отрасли надзор за исполнением законов совместно с надзором за соблюдением прав и свобод человека и гражданина9.
Действительно, все отрасли прокурорского надзора заключаются в надзоре за законностью. Более того, при осуществлении надзорной деятельности за исполнением законов и соблюде-
6 Прокурорский надзор / под общ. ред. О.С. Капинус. М., 2014. С. 63.
7 Винокуров А.Ю. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. 2000. № 1. С. 34-36; Лазарев Р. Надзор за судебными приставами // Законность. 2000. № 10. С. 17.
8 Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. М., 2007. С. 327, 333; Прокурорский надзор в Российской Федерации / под общ. ред. А.Н. Савенкова. М., 2011. С. 190-191; Прокурорский надзор / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2011. С. 33.
9 Прокурорский надзор в Российской Федерации / под
ред. А.А. Чувилева. М., 2000. С. 117, 142-158; Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 54.
нием прав и свобод человека и гражданина, а также за исполнением законов судебными приставами прокурорами используются, по сути, аналогичные полномочия и правовые средства их исполнения. Тем не менее предметы надзора для каждой отрасли различны.
При этом отрасль надзора за исполнением законов и законностью правовых актов охватывает такую надзорную деятельность, которая не относится к предмету иных отраслей прокурорского надзора. Соблюдение прав и свобод человека и гражданина входит в сферы всех отраслей надзора, но предметом отдельной одноименной отрасли охватывается только соблюдение и только тех прав и свобод, которые не относятся к предметам других отраслей.
К предмету отрасли надзора за исполнением законов судебными приставами не относится исполнение ими законов при осуществлении дознания, так как это входит в предмет соответствующей отрасли надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К сфере же последней отрасли относится лишь оперативно-розыскная деятельность, дознание и предварительное следствие, тогда как иная деятельность данных органов (например, в сфере закупок такими органами товаров, работ, услуг для обеспечения государственных нужд, в сфере трудовых отношений и т.д.) является предметом надзора за исполнением законов и законностью правовых актов.
К иным функциям прокуратуры, упоминаемым в настоящее время большинством авторов, относятся:
— координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью;
— уголовное преследование;
— участие в рассмотрении дел судами;
— участие в правотворческой деятельности;
— международное сотрудничество10.
Указанные функции не относятся к надзорной
деятельности, однако это не умаляет их значение.
В юридической литературе господствует точка зрения о том, что надзор является главенствующей функцией, поскольку, во-первых, именно для этого и создавалась прокуратура, во-вторых, законодатель, давая определение прокуратуры, прямо указал только на надзорную функцию, в-третьих, объем выполняемой прокуратурой надзорной деятельности превалирует над другими видами деятельности.
Тем не менее позволим себе не согласиться с таким подходом к рассмотрению функций прокуратуры. Обращаясь к истокам создания прокуратуры в 1722 г. невозможно не отметить, что
уже в то далекое время на прокуратуру возлагалась не только функция надзора. В частности, генерал-прокурор при недостаточной правовой регламентации тех или иных правовых отношений («о которых делах указами ясно не изъяснено») был наделен правом законодательной инициативы.
Прокуратуру ныне называют надзорным органом, хотя, по нашему мнению, это не в полной мере отражает ее сущность, поскольку наряду с надзорной функцией прокуратура наделена и значительным количеством ненадзорных функций.
Безусловно нельзя не принимать во внимание, что в действующем законодательстве о прокуратуре прямо говорится только о надзорной функции, которой к тому же на практике уделяется достаточно много внимания. Между тем если с учетом данных обстоятельств рассматривать надзорную функцию как главную, то, следуя такой логике, остальные функции прокуратуры должны считаться второстепенными. Между тем в организационно-распорядительных документах Генерального прокурора РФ справедливо подчеркивается важность каждой функции. К примеру, приказом Генерального прокурора РФ «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»11 нижестоящим прокурорам предписано считать участие в судебных стадиях уголовного судопроизводства одной из важнейших функций прокуратуры. Как же можно говорить о том, что поддержание государственного обвинения менее важно, чем осуществление прокурорского надзора, когда от активной позиции и профессионализма государственного обвинителя в значительной степени зависят законность и справедливость рассмотрения уголовного дела, а значит судьбы людей, восстановление социальной справедливости и предупреждение совершения новых преступлений?
Таким образом, на наш взгляд, все функции прокуратуры являются значимыми, в связи с чем законодательное определение прокуратуры следовало бы пересмотреть.
Сегодня прокуратура РФ составляет федеральную централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ, выполняющую установленные федеральными законами функции в целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства.
Предвидим возражения наших оппонентов о том, что такой подход может стать первым шагом к упразднению функции прокурорского надзора, однако данные опасения безоснова-
10 Рядом авторов все же не выделяются в качестве отдельных функций участие в правотворческой деятельности и (или) международное сотрудничество.
11 Приказ Генерального прокурора РФ от 25 декабря 2012 г. № 465 «Об участии прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства» // Документ опубликован не был. СПС «КонсультантПлюс».
тельны. В настоящее время действенной альтернативы прокурорскому надзору нет.
Перейдем к рассмотрению ненадзорных функций прокуратуры и их отличий от надзора и между собой.
Самостоятельной функцией является координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью. В соответствии с ч. 1 ст. 8 Закона о прокуратуре и п. 1 Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденного Указом Президента РФ12, Генеральный прокурор РФ и подчиненные ему прокуроры координируют деятельность органов внутренних дел, органов федеральной службы безопасности, органов уголовно-исполнительной системы, органов по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, таможенных органов, следственных органов Следственного комитета и других правоохранительных органов в целях повышения эффективности борьбы с преступностью путем разработки и реализации этими органами согласованных мер по своевременному выявлению, раскрытию, пресечению и предупреждению преступлений, устранению причин и условий, способствующих их совершению.
В законодательстве не оговорен полный перечень координируемых прокуратурой правоохранительных органов. Представляется, что к ним следует относить органы, осуществляющие охрану общественного порядка и безопасности, оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие.
Прокуратура в силу своеобразия своего положения в механизме разделения и взаимодействия властей оказалась объективно наиболее подходящей государственно-правовой структурой, способной должным образом осуществить координацию деятельности правоохранительных органов13. При осуществлении координации прокуратура занимает главенствующее положение, объединяя усилия всех правоохранительных органов. Такая координация позволяет достичь эффективных результатов в более сжатые сроки, правильнее намечать главные направления этой борьбы, вести ее целенаправленно и наступательно; охватить профилактической работой большее число объектов; лучше использовать возможности, которыми располагает каждый из органов, ведущих борьбу с преступностью; правильнее распределить силы; устранить разнобой и параллелизм в работе этих ор-
ганов; создать единый фронт борьбы с любыми преступлениями14.
Согласно п. 6 указанного Положения о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью данная координация осуществляется в следующих основных формах:
— проведение координационных совещаний руководителей правоохранительных органов;
— обмен информацией по вопросам борьбы с преступностью;
— совместные выезды в регионы для проведения согласованных действий, проверок и оказания помощи местным правоохранительным органам в борьбе с преступностью, изучения и распространения положительного опыта;
— создание следственно-оперативных групп для расследования конкретных преступлений;
— проведение совместных целевых мероприятий для выявления и пресечения преступлений, а также устранения причин и условий, способствующих их совершению;
— взаимное использование возможностей правоохранительных органов для повышения квалификации работников, проведение совместных семинаров, конференций;
— оказание взаимной помощи в обеспечении собственной безопасности в процессе деятельности по борьбе с преступностью;
— издание совместных приказов, указаний, подготовка информационных писем и иных организационно-распорядительных документов;
— выпуск совместных бюллетеней (сборников) и других информационных изданий;
— разработка и утверждение согласованных планов координационной деятельности.
С осуществлением надзора и координации тесно связана функция уголовного преследования. В силу ст. 5 УПК РФ уголовное преследование — это процессуальная деятельность, осуществляемая стороной обвинения в целях изобличения подозреваемого, обвиняемого в совершении преступления. При этом согласно ст. 21 и 37 УПК РФ прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной УПК РФ, осуществлять как надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия, так и от имени государства — уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства.
В каждом случае обнаружения признаков преступления на прокуроре (так же как и на следователе, органе дознания и дознавателе) ле-
12 Указ Президента РФ от 18 апреля 1996 г. № 567 «О координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью» // Собрание законодательства РФ. 1996. № 17. Ст. 1958; 2013. № 26. Ст. 3309.
13 Стрельников В. Система управления в прокуратуре //
ЭЖ-Юрист. 2011. № 25. С. 7.
14 Шобухин В.Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов // Безопасность бизнеса. 2007. № 1. С. 7-8; Руденко Ю.И. К вопросу о координации правоохранительной деятельности // Российская юстиция. 2010. № 11. С. 56-58.
жит обязанность принимать предусмотренные УПК РФ меры по установлению события преступления, изобличению лица или лиц, виновных в совершении преступления.
Осуществляя уголовное преследование в ходе досудебного производства по уголовному делу, прокурор, в частности, уполномочен:
— давать согласие дознавателю на возбуждение уголовных дел в предусмотренных ст. 20 УПК РФ случаях, когда преступление совершено в отношении лица, которое в силу зависимого или беспомощного состояния либо по иным причинам не может защищать свои права и законные интересы;
— давать дознавателю письменные указания о направлении расследования, производстве процессуальных действий;
— давать согласие дознавателю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения либо о производстве иного процессуального действия, которое допускается на основании судебного решения;
— изымать любое уголовное дело у органа дознания и передавать его следователю с обязательным указанием оснований такой передачи;
— изымать любое уголовное дело или любые материалы проверки сообщения о преступлении у органа предварительного расследования федерального органа исполнительной власти (при федеральном органе исполнительной власти) и передавать его (их) следователю Следственного комитета РФ с обязательным указанием оснований такой передачи;
— заключать с подозреваемым или обвиняемым досудебное соглашение о сотрудничестве;
— утверждать обвинительное заключение, обвинительный акт или обвинительное постановление по уголовному делу;
— возвращать уголовное дело дознавателю, следователю со своими письменными указаниями о производстве дополнительного расследования, об изменении объема обвинения либо квалификации действий обвиняемых.
Для решения вопроса об уголовном преследовании по фактам выявленных прокурором нарушений уголовного законодательства прокурор выносит мотивированное постановление о направлении соответствующих материалов в следственный орган или орган дознания. Причем данное постановление может быть вынесено как по результатам проведенной прокуратурой надзорной проверки, так и на основании поступивших в прокуратуру материалов, содержащих достаточные данные, свидетельствующие о наличии признаков преступления.
Кроме того, в рамках осуществления функции уголовного преследования прокуратурой проводится работа по выявлению незарегистрирован-
ных сообщений о преступлениях для постановки на учет в целях последующего разрешения органами предварительного расследования в порядке уголовно-процессуального законодательства и, как следствие, для привлечения виновных в преступлениях лиц к уголовной ответственности.
В соответствии с приказом Генерального прокурора РФ «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия»15 в целях определения полноты регистрации сообщений о преступлениях на прокуроров возложены обязанности:
— ежемесячно производить сверки регистра-ционно-учетных данных органов дознания и предварительного следствия с имеющимися в медицинских учреждениях, страховых компаниях, государственных контролирующих, надзорных и контрольно-ревизионных органах, в том числе контрольно-счетных палатах субъектов Федерации, подразделениях территориальных органов Федеральной миграционной службы, комендантских службах гарнизонов и иных организациях, документами и данными, указывающими на противоправный характер деяний;
— систематически анализировать содержание информационных программ радио, телевидения, иных электронных средств массовой информации, различных публикаций в печатных изданиях, обращений граждан, должностных лиц и организаций, а также материалов надзорных проверок.
Таким образом, на досудебной стадии уголовного судопроизводства отличие уголовного преследования от надзора заключается в направленности прокурорской деятельности. Прокурорский надзор призван выявлять и устранять нарушения законов, допускаемые органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, тогда как целью осуществляемого прокуратурой уголовного преследования является изобличение и привлечение к уголовной ответственности виновных в преступлениях лиц.
Деятельность по надзору за исполнением законов может порождать действия прокурора в рамках уголовного преследования, обусловливать реализацию уголовного преследования следователем (дознавателем), но при этом функция надзора за исполнением законов непосредственно не переходит в функцию уголовного преследования. Каждая из этих функций
15 Приказ Генерального прокурора РФ от 5 сентября 2011 г. № 277 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов при приеме, регистрации и разрешении сообщений о преступлениях в органах дознания и предварительного следствия» // Законность. 2011. № 12. С. 62-65.
имеет свои цели, задачи, содержание и предмет правового регулирования16.
В связи с изложенным не можем согласиться с точкой зрения об отождествлении надзора и уголовного преследования, в обоснование которой положено утверждение, что путем осуществления надзорных полномочий прокуратура выполняет также и функцию уголовного преследования17.
Осуществляя уголовное преследование в ходе судебного производства по уголовному делу, прокурор поддерживает государственное обвинение, добиваясь осуждения виновных в преступлениях лиц. Вместе с тем участие в рассмотрении дел судами, на наш взгляд, является самостоятельной функцией прокуратуры, при этом в зависимости от видов судопроизводства можно выделить следующие подфункции:
— участие в рассмотрении дел Конституционным Судом РФ и конституционными (уставными) судами субъектов РФ;
— участие в рассмотрении судами уголовных дел;
— участие в рассмотрении судами дел об административных правонарушениях;
— участие в рассмотрении судами гражданских дел;
— участие в рассмотрении дел в порядке арбитражного судопроизводства. Полномочия прокурора, участвующего в судебном рассмотрении дел, определяются процессуальным законодательством РФ, при этом в зависимости от особенностей конкретных видов судопроизводства изменяются виды процессуальных режимов, основания участия в суде, полномочия прокурора и правовые средства их осуществления. В то же время независимо от видов судопроизводства участие прокурора призвано обеспечить вынесения судом законного, обоснованного и справедливого решения. При этом прокурор в пределах своей компетенции вправе обжаловать в вышестоящий суд незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда в аппеля-ционном, кассационном и надзорном порядке. Данное обжалование является составляющей функции прокуратуры по участию в рассмотрении дел судами и не может расцениваться как надзор за законностью судебных решений, хотя такая точка зрения высказывается18. Прокурату-
16 Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. М., 2003. С. 90-153; Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. М., 2007 // СПС «КонсультантПлюс».
17 Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека. СПб., 2001. С. 42.
18 Антонов И.А., Горленко В.А. Функции прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства: понятие, содержание,
«тенденции к сокращению» // Российский следователь. 2008. № 20. С. 5-9; Прокурорский надзор / под ред. А.В. Ен-дольцевой, О.В. Химичевой. М., 2011. С. 25-26.
ра не осуществляет надзор за судами и судьями, соответственно не может и надзирать за законностью судебных решений.
Также отметим, что многие авторы, описывая эту функцию, умалчивают об участии прокуратуры в каком-либо одном либо нескольких видах судопроизводства (конституционном, административном, арбитражном либо уголовном), что вряд ли можно признать обоснованным.
Отдельное внимание следует уделить вопросам участия в рассмотрении судом уголовных дел. В таком случае прокурор участвует в суде в качестве государственного обвинителя, при этом между функцией уголовного преследования и подфункцией участия в рассмотрении судами уголовных дел (функции участия в рассмотрении дел судами) существует очень тонкая грань, в связи с чем достаточно сложно четко их разграничить. Вместе с тем отождествлять их не следует.
Прокурор в суде обязан принять все предусмотренные законом меры к доказыванию виновности подсудимых в инкриминируемых преступных деяниях, активно участвуя в исследовании представляемых доказательств, а также аргументировано и убедительно выступая в прениях сторон. В то же время на прокуроре лежит обязанность способствовать вынесению судом законных, обоснованных и справедливых решений.
В соответствии со ст. 246 УПК РФ государственный обвинитель представляет в суде доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, а также по другим вопросам, возникающим в ходе судебного разбирательства, высказывает суду предложения о применении уголовного закона и назначении подсудимому наказания. Если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что представленные доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения и излагает суду мотивы отказа. Государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановления приговора может также изменить обвинение в сторону смягчения.
Таким образом, поддержание прокурором государственного обвинения не носит одностороннего обвинительного характера. Государственный обвинитель для обеспечения законности и обоснованности государственного обвинения должен способствовать всестороннему исследованию обстоятельств дела, поддерживать обвинение лишь в меру его доказанности. Его окончательная позиция должна быть независимой от выводов обвинительного заключения и основанной на результатах исследования обстоятельств дела в судебном заседании19.
19 Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Указ. соч. // СПС «Консуль-тантПлюс».
В связи с этим Генеральный прокурор РФ от нижестоящих прокуроров требует учитывать, что отказ от уголовного преследования невиновных и их реабилитация в той же мере отвечают назначению уголовного судопроизводства, что и поддержание обоснованного обвинения.
Противоречий в этом не усматривается, как нет противоречий между прокурорским надзором и уголовным преследованием на досудебной стадии уголовного судопроизводства.
Между тем из-за недостаточной ясности понятия осуществляемого прокуратурой уголовного преследования некоторыми авторами высказывается, на наш взгляд, ошибочное мнение о том, что данное понятие объединяет в себе осуществление надзора и поддержание государственного обвинения20.
Еще одной функцией прокуратуры является участие в правотворческой деятельности.
Как красноречиво отмечается в юридической литературе, было бы крайне расточительным для государства не использовать имеющуюся у прокуратуры разностороннюю информацию о недостатках и потребностях правового регулирования, получаемую прежде всего в результате осуществления надзора за исполнением законов21.
В Законе о прокуратуре ст. 9 названа «Участие в правотворческой деятельности», согласно которой прокурор при установлении в ходе осуществления своих полномочий необходимости совершенствования действующих нормативных правовых актов вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижестоящего уровней предложения об изменении, о дополнении, об отмене или о принятии законов и иных нормативных правовых актов.
Вместе с тем полагаем, что участие прокуратуры в правотворческой деятельности не ограничивается изложенным. Как указано в приказе Генерального прокурора РФ «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления»22, интенсивное обновление федерального законодательства, активная реализация конституционного права законодательной инициативы субъектами РФ,
20 Прокурорский надзор / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. М., 2011. С. 37; Прокурорский надзор / под науч. ред. Е.Р. Ергашева. М., 2012. С. 24.
21 Прокурорский надзор / под общ. ред. О.С. Капинус. С. 67.
22 Приказ Генерального прокурора РФ от 17 сентября 2007 г. № 144 (в ред. от 6 февраля 2013 г.) «О правотворческой деятельности органов прокуратуры и улучшения взаимодействия с законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти и органами местного самоуправления» // Документы опубликованы не были. СПС «Кон-сультантПлюс».
нормотворческая деятельность органов местного самоуправления диктуют необходимость повышения качества принимаемых законов и иных нормативных правовых актов, расширения сложившихся форм сотрудничества прокуратуры с законодательными и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления в сфере нормотворчества.
К основным формам участия прокуратуры в правотворческой деятельности, на наш взгляд, можно отнести следующие:
— внесение в органы, обладающие правом законодательной инициативы, предложений об изменении, об отмене или о принятии нормативных правовых актов;
— инициативная разработка проектов самих нормативных правовых актов, а также подготовка модельных правовых актов;
— участие в подготовке проектов нормативных правовых актов, разрабатываемых органами государственной власти и органами местного самоуправления;
— изучение проектов нормативных правовых актов и подготовка на них правовых заключений;
— участие в обсуждении проектов нормативных правовых актов на заседаниях органов государственной власти, органов местного самоуправления, заседаниях их комитетов, комиссий, рабочих групп.
Кроме того, прокуроры проводят рабочие встречи с руководителями соответствующих законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления для обсуждения возникающих проблем взаимодействия в правотворческой деятельности; организовывают межведомственные совещания, семинары и «круглые столы» с участием государственных и муниципальных служащих; по обращениям депутатов и разработчиков проектов нормативных правовых актов дают им консультации по правовым вопросам.
Функция участия в правотворческой деятельности тесно связана с функцией надзора. Однако отличие заключается в том, что в первом случае деятельность прокуратуры направлена на совершенствование и принятие нормативных правовых актов в точном соответствии с Конституцией РФ и действующими законами, а во втором случае — на проверку уже принятых правовых актов на соответствие актам более высокой юридической силы. Также следует отличать функцию участия в правотворческой деятельности от функции участия в рассмотрении дел судами, где обжалуются нормативные правовые акты.
Отдельные авторы к формам участия в правотворческой деятельности, по нашему мнению, необоснованно относят в том числе проведение
прокурорами правовых экспертиз законов и иных нормативных правовых актов; принесение актов реагирования (протестов, представлений) на несоответствующие федеральному законодательству нормативные правовые акты субъектов РФ и органов местного самоуправления, а также участие в их рассмотрении; участие Генерального прокурора РФ, его заместителей в заседаниях Конституционного Суда РФ при рассмотрении жалоб на несоответствие Конституции РФ федеральных законов и указов Президента РФ23. Более того, высказывалось мнение, что участие прокуратуры в правотворческом процессе является «превентивным надзором»24.
Отдельной функцией прокуратуры является международное сотрудничество, предусмотренное ст. 2 Закона о прокуратуре. Так, Генеральная прокуратура РФ в пределах своей компетенции осуществляет прямые связи с соответствующими органами других государств и международными организациями, сотрудничает с ними, заключает соглашения по вопросам правовой помощи и борьбы с преступностью, участвует в разработке международных договоров РФ.
Наиболее значимое место в данной деятельности занимают вопросы международного взаимодействия в сфере уголовного судопроизводства, а именно:
— направление в иностранные государства запросов о выдаче лиц для привлечения их к уголовной ответственности или исполнения приговоров;
— принятие решений о выдаче лиц из Российской Федерации для привлечения к уголовной ответственности или исполнения приговоров;
— передача лиц, страдающих психическими расстройствами, для проведения принудительного лечения;
— оказание правовой помощи по уголовным делам, в том числе в вопросах розыска, наложения ареста и возврата из-за рубежа имущества, полученного в результате совершения преступлений.
Кроме того, Генеральная прокуратура РФ организует взаимодействие с зарубежными партнерами по другим вопросам на двусторонней или многосторонней основе. В частности, принимает активное участие в мероприятиях по вопросам правового сотрудничества, проводимых по линии международных организаций и форумов (ООН, СНГ, Совета Европы, Евросоюза, ОБСЕ, ШОС, Совета государств Балтийского моря и др.).
Во исполнение межведомственных соглашений и иных договоренностей о сотрудничестве с партнерами из иностранных государств осуществляется обмен опытом работы и нормативными правовыми актами, проводятся совместные семинары и конференции.
Налажено взаимодействие российской прокуратуры и с международными неправительственными организациями (например, Международной ассоциацией прокуроров (МАП) и Международной ассоциацией антикоррупционных органов (МААО).
Перечень описанных функций прокуратуры, приводимый большинством авторов в юридической литературе, все же не носит исчерпывающего характера.
В качестве самостоятельной функции прокуратуры, на наш взгляд, следует также рассматривать административное преследование. К сожалению, в литературе об этом практически не говорится25. В ч. 2 ст. 1 Закона о прокуратуре законодатель, перечисляя функции и подфункции прокуратуры, указал на то, что прокурор уполномочен возбуждать дела об административных правонарушениях и проводить административное расследование в соответствии с полномочиями, установленными КоАП РФ и другими федеральными законами. Согласно ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ при осуществлении надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ, прокурор вправе возбудить дело о любом административном правонарушении, ответственность за которое предусмотрена КоАП РФ или законом субъекта РФ.
Прокурор возбуждает дела об административных правонарушениях не только при осуществлении надзорной деятельности. В соответствии с ч. 1 ст. 28.4 КоАП РФ к исключительной компетенции прокурора относится возбуждение дел по целому ряду предусмотренных данным Кодексом РФ об административных правонарушений, посягающих на права граждан, на здоровье и общественную нравственность, в области охраны собственности, дорожного движения, связи и информации, предпринимательской деятельности, финансов, против порядка управления, а также посягающих на общественный порядок и общественную безопасность.
Дела об указанных административных правонарушениях могут быть возбуждены прокурором как по результатам проверок в рамках
23 Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. М., 2010. С. 60-61; Коробейников Б.В. О некоторых функциях прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры РФ. 2013. № 4 (36). С. 15-16.
24 Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов
субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор про-
куратуры // Журнал российского права. 2000. № 9. С. 51-55.
25 Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 52-56; Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. 2013. № 1. С. 30-35.
осуществления надзорной деятельности, так и по поступившим в органы прокуратуры обращениям. Поводами к возбуждению дела об административном правонарушении, в частности, являются материалы, поступающие из правоохранительных органов, других государственных органов, органов местного самоуправления, от общественных объединений, а также сообщения и заявления физических и юридических лиц и сообщения в средствах массовой информации, когда эти материалы, сообщения и заявления содержат данные, указывающие на наличие события административного правонарушения (ч. 1 ст. 28.1 КоАП РФ).
С учетом исключительной компетенции прокурора обязанность рассмотрения в порядке КоАП РФ обращений, содержащих данные о наличии событий таких административных правонарушений, возлагается именно на прокурора, который не вправе перепоручить это каким-либо иным органам или должностным лицам. В связи с изложенным данная деятельность не относится к надзору, а является самостоятельным видом, что и позволяет говорить об отдельной функции.
Признаками функции прокуратуры должно обладать и ведение государственного единого статистического учета. В соответствии со ст. 51 Закона о прокуратуре именно на Генеральную прокуратуру РФ возлагается обязанность ведения государственного единого статистического учета заявлений и сообщений о преступлениях, состояния преступности, раскрываемости преступлений, состояния и результатов следственной работы и прокурорского надзора. Приказы Генерального прокурора РФ по вопросам указанного статистического учета обязательны для органов государственной власти.
Между тем осуществление комплекса организационно-практических мероприятий по введению в прокуратуре данной функции разбито на три этапа и планируется завершить к концу 2015 г.
В юридической литературе предлагается также считать функциями прокуратуры и некоторые другие виды деятельности, в частности, контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам26.
Кроме того следует отметить, что прокуратура фактически осуществляет пропаганду права, т.е. деятельность по разъяснению законодательства, направленную на преодоление правового нигилизма и повышение правовой культуры населения. Как отмечается в приказе Генерального прокурора РФ «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению
законодательства и правовому просвещению»27, тематическую направленность и планирование работы прокуратуры по пропаганде права следует основывать на системном, глубоком анализе законодательства и практике его применения. Исходить из того, что правовое просвещение — один из способов привития членам общества уважения к защищаемым правом социальным ценностям, воспитания у них навыков пользоваться конституционными правами и гарантиями и эффективно отстаивать их.
Основными формами участия прокурора в пропаганде права являются:
— проведение лекций, бесед, иных мероприятий по правовому просвещению, в том числе в образовательных заведениях, в коллективах по месту работы или жительства, иных собраниях граждан, а также в общественных и иных объединениях;
— выступления в средствах массовой информации, связанные с правовым просвещением, в том числе в печати, на радио, по телевидению, в информационно-телекоммуникационной сети Интернет;
— участие в мероприятиях правового просвещения, проведенных иными организациями, в том числе законодательными (представительными) и исполнительными органами государственной власти, органами местного самоуправления, общественными и иными объединениями, научными и образовательными учреждениями;
— разъяснение норм законодательства гражданам и иным лицам на личном приеме, а также по их письменным обращениям в прокуратуру.
Тем не менее для того чтобы считать пропаганду права отдельной функцией прокуратуры, требуется прямо закрепить это в законе.
Вместе с тем следует отметить и то, что в юридической литературе высказывается немало ошибочных, по нашему мнению, суждений о выделении в качестве отдельных целого ряда функций прокуратуры, в том числе:
— правозащитной;
— организационной (составными частями которой являются координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество и организационное обеспечение деятельности органов прокуратуры);
— подготовки, подбора, расстановки и повышения квалификации прокурорских кадров;
26 Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. 2013. № 2. С. 108-112.
27 Приказ Генерального прокурора РФ от 10 сентября 2008 г. № 182 (в ред. от 22 апреля 2011 г.) «Об организации работы по взаимодействию с общественностью, разъяснению законодательства и правовому просвещению» // Законность. 2008. № 10.
— профилактики преступлений и иных правонарушений;
— проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов;
— участия прокуроров в заседаниях федеральных органов законодательной и исполнительной власти, представительных (законодательных) и исполнительных органов субъектов РФ, органов местного самоуправления;
— рассмотрения и разрешения прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений. Выделить в структуре деятельности прокуратуры правозащитную функцию наряду с другими невозможно, в связи с чем правильнее говорить о правозащитном предназначении прокуратуры, пронизывающим все имеющиеся у прокуратуры функции. Невозможно рассматривать в качестве отдельной функции прокуратуры и организационную, так как три из четырех предложенных ее составляющих (координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, участие в правотворческой деятельности, международное сотрудничество) являются самостоятельными функциями, отличающимися стоящими перед прокуратурой задачами.
В свою очередь, организационное обеспечение деятельности органов прокуратуры, так же как и подготовка, подбор, расстановка и повышение квалификации прокурорских кадров, направлены на наиболее эффективное осуществление всего комплекса прокурорских функций.
Профилактику преступлений и иных правонарушений нельзя рассматривать в качестве функции прокуратуры, поскольку в законодательстве об этом четко не говорится, а сама профилактика осуществляется посредством всей функциональной деятельности прокуратуры.
Антикоррупционная экспертиза проводится вместе с анализом нормативных правовых актов и их проектов на соответствие актам более высокой юридической силы, отсутствие внутренних противоречий и пробелов в правовом регулировании общественных отношений, а также на соблюдение правил юридической техники. По результатам даются правовые заключения, причем такая деятельность прокуратуры осуществляется как в рамках функции участия в правотворческой деятельности (относительно проектов нормативных правовых актов), так и в рамках функции надзора (относительно принятых нормативных правовых актов).
Участие прокуроров в заседаниях законодательных и исполнительных органов власти и местного самоуправления не обладает достаточными признаками самостоятельной функции. Присутствие прокуроров в таких заседаниях позволяет им оказывать содействие этим органам в принятии правовых актов в точном соответствии с Конституцией РФ и действующими законами (что относится к функции участия в правотворческой деятельности), а также оперативно получать информацию о конкретной деятельности таких органов в целях своевременного принятия при необходимости мер прокурорского реагирования (что связано с осуществлением надзора).
Рассмотрение и разрешение прокуратурой заявлений, жалоб и иных обращений также вряд ли следует рассматривать как отдельную функцию. Согласно ст. 10 Закона о прокуратуре в органах прокуратуры в соответствии с их полномочиями разрешаются заявления, жалобы и иные обращения, содержащие сведения о нарушении законов. Ежегодно в органы прокуратуры поступает свыше 3,5 млн обращений граждан, при этом подавляющее большинство касается вопросов надзорной деятельности (жалобы о нарушениях жилищного, трудового, земельного, природоохранного законодательства, а также на действия и решения судебных приставов, дознавателей, органов дознания и следователей). Таким образом, рассмотрение данных обращений осуществляется в рамках надзорной функции.
Рассмотрение же других категорий обращений осуществляется в рамках иных функций прокуратуры. К примеру, как указано выше, рассмотрение прокуратурой обращений, содержащих данные о наличии административных правонарушений, возбуждение дел по которым относится к исключительной компетенции прокурора, характерно для функции административного преследования.
В заключение отметим, что правовая неопределенность порождает острые дискуссии как об определении правовых категорий функций и основных направлений деятельности, так и о выделении и целесообразности тех или иных функций. В связи с изложенным представляется необходимым на законодательном уровне четко определить понятия «функции» и «основные направления деятельности» прокуратуры, а также перечень функций и подфункций, что придаст определенность и значимость назначения прокуратуры.
Библиография:
1. Антонов И.А., Горленко В.А. Функции прокуратуры в сфере уголовного судопроизводства: понятие, содержание, «тенденции к сокращению» // Российский следователь. — 2008. — № 20.
2. Бессарабов В.Г., Кашаев К.А. Защита российской прокуратурой прав и свобод человека и гражданина. — М., 2007.
3. Винокуров А.Ю. Административное преследование как функция прокуратуры Российской Федерации // Административное и муниципальное право. — 2012. — № 10.
АЛ_ ГАЛЬЧЕНКО_LEX ЩЗЗЩ,
4. Винокуров А.Ю. Контроль за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам как самостоятельная функция прокуратуры // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 2.
5. Винокуров А.Ю. Надзор за исполнением законов судебными приставами // Законность. — 2000. — № 1.
6. Винокуров А.Ю. Участие прокурора в административном преследовании должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции // Административное и муниципальное право. — 2013. — № 1.
7. Гуценко К.Ф., Ковалев М.А. Правоохранительные органы. — М., 2007.
8. Коробейников Б.В. О некоторых функциях прокуратуры // Вестник Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации. -2013. — № 4 (36).
9. Крюков В.Ф. Прокурорский надзор. — М., 2010.
10. Лазарев Р. Надзор за судебными приставами // Законность. — 2000. — № 10.
11. Мельников Н.В. Прокурорская власть и личность. Правовые средства обеспечения конституционных прав и свобод граждан России. — М., 2003.
12. Настольная книга прокурора / под общ. ред. С.Г. Кехлерова, О.С. Капинус. — М., 2013.
13. Прокурорский надзор / под науч. ред. Е.Р. Ергашева. — М., 2012.
14. Прокурорский надзор / под общ. ред. О.С. Капинус. — М., 2014.
15. Прокурорский надзор / под общ. ред. Ю.Е. Винокурова. — М., 2011.
16. Прокурорский надзор / под ред. А.В. Ендольцевой, О.В. Химичевой. — М., 2011.
17. Прокурорский надзор / под ред. А.Я. Сухарева. — М., 2009.
18. Прокурорский надзор в Российской Федерации / под общ. ред. А.Н. Савенкова. — М., 2011.
19. Прокурорский надзор в Российской Федерации / под ред. А.А. Чувилева. — М., 2000.
20. Рабко Т.А. Правотворчество законодательных органов субъектов Федерации: возможен ли превентивный надзор прокуратуры // Журнал российского права. — 2000. — № 9.
21. Рохлин В.И., Сыдорук И.И. Прокурорский надзор: защита прав человека. — СПб., 2001
22. Руденко Ю.И. К вопросу о координации правоохранительной деятельности // Российская юстиция. — 2010. — № 11.
23. Стрельников В. Система управления в прокуратуре // ЭЖ-Юрист. — 2011. — № 25.
24. Шобухин В.Ю. Роль прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов // Безопасность бизнеса. — 2007. — № 1.
25. Ястребов В. Б. Прокурорский надзор. — М., 2011.
Материал поступил в редакцию 7 апреля 2014 г.
FUNCTIONS OF THE PROCURACY OF THE RUSSIAN FEDERATION: DISPUTABLE ISSUES
Galchenko Andrei Igorevich
PhD in Law, procurator of Nizhny Novgorod [galchenko1976@yandex.ru]
Abstract
The absence of clear legal regulation of the notion of procuracy and the enumeration of its functions generate heated discussions in juristic literature. In connection with this the article presents the author's viewpoint on the above issues; it provides ground for the discrepancy of the notions «functions» and the procuracy's «major activities», it also highlightens the essence of the current functions. In particular, the article gives the coverage of the procuracy's function of supervision and the description of its branches as well as the coverage of functions which are not linked with supervision, namely: coordination of the enforcement bodies' activities aimed at crime-fighting; criminal prosecution; involvement in court procedure; participation in lawmaking activities, involvement in international cooperation and others. While elaborating these issues the author specially underlines the significance of each function and expresses his disagreement with the dominant viewpoint of the priority of the supervisory function. Special attention is given to the issue of functional correlation. Apart from this, the author dwells on the erroneous opinions according to which certain activities are attributed to the procuracy's functions while they cannot be regarded as such. Basing on the conducted research, there has been given a consistent description of procurator's functions and it has been suggested that there should be introduced certain corrections to the notion «procuracy» at the legislation level , there should be given accurate definitions to the notions «functions» and the procuracy's «major activities» as well as there should be thoroughly enumerated the procuracy's functions and subfunctions — all this will enhance the certainty and significance of the procuracy of the Russian Federation.
Keywords
Court trial, criminal prosecution, coordination of activities, procuracy supervision, major activities, functions, procuracy, lawmaking activities, international cooperation, administrative prosecution.
References
1. Antonov I.A., Gorlenko V.A. Procuracy's functions in criminal proceedings: notion, contents, «reduction tendencies» // Russian investigator. -2008. — № 20.
2. Bessarabov V.G., Kashaev K.A. Protection by the Russian Procuracy of the rights and freedoms of man and citizen. — M., 2007.
3. Vinokurov A.Yu. Administrative prosecution as function of the procuracy of the Russian Federation // Administrative and Municipal Law. — 2012. — № 10.
4. Vinokurov A.Yu. Supervision over correlation of expenses and income of people filling in the public office as well as other people's expenses and income as an independent procuracy's function // Administrative and Municipal Law. — 2013. — № 2.
5. Vinokurov A.Yu. Supervision over law enforcement by enforcement officers // Legitimacy. — 2000. — № 1.
6. Vinokurov A.Yu. Procurator's involvement in the administrative prosecution of public officers performing certain governmental functions// Administrative and Municipal Law. — 2013. — № 1.
7. Gutsenko K.F., Kovalev M.A. Law enforcement bodies. — M., 2007.
8. Korobeynikov B. V. Regarding some procuracy's functions // Courier of the Academy of the General Procuracy of the Russian Federation. -2013. — № 4 (36).
9. Kryukov V.F. Procuracy Supervision. — M., 2010.
10. Lazarev R. Supervision over enforcement officers // Legitimacy. — 2000. — № 10.
11. Melnikov N.V. Procurator's powers and personality. Legal means for ensuring constitutional rights and freedoms of Russian citizens. — M., 2003.
12. Procurator's indispensable book / under the general editorship of S.G. Kekhlerov, O.S. Kapinus. — M., 2013.
13. Procuracy Supervision / under the scientific editorship of E.R. Yergashev. — M., 2012.
14. Procuracy Supervision / under the general editorship of O.S. Kapinus. — M., 2014.
15. Procuracy Supervision / under the general editorship of Yu.E. Vinokurov. — M., 2011.
16. Procuracy Supervision / under the editorship of A.V. Yendoltseva, O.V. Khimicheva. — M., 2011.
17. Procuracy Supervision / under the editorship of A.Ya. Sukharev. — M., 2009.
18. Procuracy Supervision in the Russian Federation / under the general editorship of A.N. Savenkov. — M., 2011.
19. Procuracy Supervision in the Russian Federation / under the editorship A.A. Chuvilev. — M., 2000.
20. Rabko T.A. Lawmaking activities of legislative bodies of the constituent entities of the Russian Federation: the possibility of preventive procuracy supervision // Russian Law Journal. — 2000. — № 9.
21. Rokhlin V.I., Sydoruk I.I. Procuracy Supervision: human rights protection. — SPb., 2001.
22. Rudenko Yu.I. Regarding the issue of coordination of law enforcement activities // Russian Justice. — 2010. — № 11.
23. Strelnikov V. Administration System in the Procuracy // EJ (Economics and Life) Jurist. — 2011. — № 25.
24. Shobukhin V.Yu. Role of procuracy in coordinating law enforcement bodies' activity // Business security. — 2007. — № 1.
25. Yastrebov V.B. Procuracy Supervision. — M., 2011.
