CC BY
34
УДК 343.13 ББК 67.72
НОРМАТИВНОЕ ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРОКУРОРСКИХ ПОЛНОМОЧИЙ С НАЧАЛА 60-Х ГОДОВ ПРОШЛОГО ВЕКА ДО СЕРЕДИНЫ ВТОРОГО ДЕСЯТИЛЕТИЯ XXI СТОЛЕТИЯ И ИХ ВЗАИМОСВЯЗЬ С ТАК НАЗЫВАЕМЫМ УГОЛОВНЫМ ПРЕСЛЕДОВАНИЕМ
СТАНИСЛАВ ВАСИЛЬЕВИЧ БАЖАНОВ,
ведущий научный сотрудник отдела проблем прокурорского надзора и укрепления законности в сфере экономики
НИИ Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации, доктор юридических наук, профессор, старший советник юстиции, академик Петровской академии наук и искусств
E-mail: [email protected] Научная специальность 12.00.09—уголовный процесс
Citation-индекс в электронной библиотеке НИИОН
Аннотация. Рассматриваются вопросы, связанные с состоянием органов прокуратуры в российской правовой системе и с соотношением функций прокурорского надзора и прокурорского уголовного преследования с начала 60-х годов прошлого века до середины второго десятилетия XXI столетия.
Ключевые слова: прокурор, надзор, уголовное преследование, уголовный процесс, преступление.
Abstract. This article discusses issues related to the state prosecutor's office in the Russian legal system and with the ratio of public prosecutor's supervision functions of public prosecutor and the prosecution since the early 60-ies of the last century to the middle of the second decade of the twenty-first century.
Keywords: attorney, supervision, prosecution, prosecuting crime.
По УПК РСФСР 1960 г. процессуальное положение прокурора резко изменилось. Указанное должностное лицо, констатирует профессор Г.Н. Королев, стало хозяином положения в досудебных стадиях. Его наделили полномочиями по санкционированию обысков и заключений под стражу; он приобрел право отменять любое постановление следователя (органа дознания), отстранять их от дальнейшего производства предварительного расследования; его указания стали обязательными для исполнения последними; ему предоставили право участвовать в производстве отдельных следственных действий. Кроме того, прокурора признали полноправным субъектом предварительного следствия: он стал полномочным принимать к своему производству любое уголовное дело и лично проводить расследование в полном объеме1.
Вместе с тем отдельные авторы, в частности Р. Готлиб, не забывали о так называемом прокурорском руководстве расследованием, заявляя, что едва ли можно отрицать наличие у прокурора указанной функции, несмотря на то, что «... действующий закон ни в одной своей норме не применяет данного термина по отношению к прокурорско-надзорной деятельности». По его убеждению, важна не терминология, а содержание уголовно-процессуальных норм права2.
На взгляд автора настоящей статьи, подобные утверждения совершенно несостоятельны, поскольку выступая поборником конкретного явления в юридическом, в том числе в нормативном правовом языке, нельзя не учитывать отдельных методологически значимых моментов: этимологии употребляемых терминов, их юридической природы и формулы
(смысловой нагрузки), придаваемой им особенно в рамках более развернутых морфологических формулировок. Прав был поэтому Р. Декарт, считавший, что правильное использование терминов и понятий способно избавить человечество от половины его заблуждений3.
В конце 60-х — начале 70-ых гг. (ХХ в.) в юридической литературе по-прежнему высказывался тезис о том, что, используя предоставленные ему законом права, прокурор, якобы, осуществляет процессуальное руководство расследованием4. Ставился вопрос о правовой природе его деятельности в стадиях, предшествовавших судебным5.
Принципиально иные нормативные правовые установления о прокурорском надзоре были сформулированы в Конституции СССР, принятой Верховным Советом СССР (1977). В отличие от ранее действовавшего Основного Закона в ее статье 164 приводился исчерпывающий перечень государственных органов, за точным и единообразным исполнением законов которыми призваны были осуществлять надзор прокуроры6.
Впоследствии общесоюзным законодательным актом стал Закон о прокуратуре СССР, принятый Верховным Советом СССР 30 ноября 1979 г. В нем были обозначены приоритетные направления деятельности советской прокуратуры, на которую возлагалась координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступлениями и правонарушениями (ст. 3); определялось, что прокуроры, решая задачи укрепления законности, взаимодействуют с Советами народных депутатов, другими государственными и общественными органами (трудовыми коллективами), опираются на активную помощь граждан (ст. 4)7.
В повременной теории прокурорского надзора суждения относительно роли и предназначения прокуратуры разнились. По мнению некоторых ученых, ее деятельность должна была рассматриваться как надзорная. Так, на взгляд А.Ф. Козлова, в ней (в этой деятельности) следовало различать две стороны: реагирование на нарушения законности, совершенные гражданами, организациями, как до возбуждения уголовного дела, так и в процессе отправления правосудия, путем обращения к суду с просьбой о принятии соответствующих мер; и наблюдение за исполнением законов
судом и другими субъектами процессуального права8.
Небезызвестной являлась и точка зрения, согласно которой в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования прокурор должен осуществлять уголовное преследование и надзор за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия. Предполагалось, что он призван был надзирать за обоснованностью возбуждения уголовных дел или сам принимать означенное решение, осуществляя общее руководство расследованием и направляя его ход9.
Специфика дальнейшего преобразования функционального предназначения органов прокуратуры прослеживается в многочисленных ведомственных нормативных правовых актах. Так, в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1997 № 34 «Об организации работы прокуратуры по борьбе с преступностью»10 акцент делался на «бескомпромиссном осуществлении уголовного преследования», а также «надзора за исполнением законов, направленных на борьбу с преступностью», «проведении проверок», «работе по координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью» и т.д. В приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 18.06.1997 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дозна-нием»11 обращалось внимание на необходимость «обеспечения единого подхода к организации прокурорского надзора за всеми органами дознания и предварительного следствия».
Об усилении прокурорского надзора за оперативно-розыскной деятельностью говорилось в приказе Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.1996 № 48 «Об организации надзора за
исполнением Федерального закона «Об оператив-
" 12 но-розыскной деятельности» и т.п.
Тем не менее застой в работе органов прокуратуры и других правоохранительных ведомств, а также судов, проявившийся к началу 80-х гг. ХХ в. привел к кризисному состоянию всей системы уголовной юстиции Российской Федерации. Возобладала точка зрения, согласно которой бюрократически организованная система, фактическая оторванность прокуратуры СССР от прокуратур союзных республик (регионов), формальный стиль руковод-
ства породили якобы на местах и, прежде всего в РСФСР, центробежные тенденции, приведшие, в конечном итоге, к ее неизбежному концу. В немалой степени способствовал этому общеполитический кризис в стране и центробежный процесс, начавшийся с начала 90-х гг.13 Неудивительно поэтому, что постановление Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. N° 1879-1 «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» лишь констатировало факт прекращения деятельности прокуратуры Союза ССР14.
Некоторые авторы полагали, что в российской прокуратуре сложилось положение, когда в одном ведомстве были объединены функции борьбы с преступностью и защиты прав человека при преимущественном значении первой.
С принятием Конституции Российской Федерации 1993 г. принципы организации и деятельности рассматриваемого ведомства заметных изменений не претерпели, в то время как суть критики в ее адрес оставалась прежней: сводилась она, главным образом, к тому, что после распада СССР и преобразования РСФСР в независимое демократическое государство — Российскую Федерацию, в стране произошли коренные преобразования, затронувшие государственные и политические учреждения, но мало коснувшиеся рассматриваемого института. Высказывались суждения о том, что в условиях «другого» общественного строя прокуратура использует явно устаревшие формы надзора и выполняет те же функции, которыми наделялась в первые годы советской власти. Результаты общенадзорной прокурорской практики признавались мизерными, высказывались суждения о незначительном влиянии протестов и представлений (в отличие от судебных решений) на реальное положение дел15.
Таким образом в концу ХХ в. российская прокуратура вступила в завершающий период своего «развития»16. Политическая обстановка и требования к дальнейшему укреплению законности и правопорядка предоставили Совету Федерации Федерального Собрания основания для того, чтобы сделать вывод о несостоятельности отдельных положений Концепции судебной реформы складывающейся ситуации и необходимости разработки принципиально иной модели прокурорского надзора17.
Вместе с тем, принятие очередных нормативных правовых актов, включая Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»18, Федеральный закон от 05.07.2007 № 87-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации и в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», а также создание Следственного комитета Российской Федерации — факт, до сих пор вызывающий ожесточенные дискуссии в юридической литературе, лишь усугубили неопределенность правового статуса прокурора в уголовном процессе. Отдельные вопросы совершенствованного прокурорского надзора, в том числе за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, заметно затрудняли правоприменительную практику.
К середине второго десятилетия XXI в. на «состояние дел в прокуратуре» принципиальное влияние оказала ставшая доминирующей установка на построение в Российской Федерации правового государства, к чему, как несложно заметить, она поспешает семимильными шагами. Нужны ли ей в обозримой перспективе органы прокуратуры вообще и прокурорский надзор в частности и особенно, — вопрос не столько риторический, сколько смешной, поскольку провозглашенные во время августовской революции 90-ых годов (XX в.) примитивные лозунги о том, что экономика в состоянии урегулировать все сама, сделав свое отвратное дело, скоропостижно канули в Лету.
Что остается прокуратуре? На взгляд автора настоящей статьи — общий надзор, в том числе (что немаловажно), и за судами. Потребность в этом предопределяется множеством самых разнообразных факторов, часть из которых (надо полагать, далеко не все) упоминалась еще в Постановлении Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2007 № 52 «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях»19:
• ненадлежащая подготовка дел к судебному разбирательству;
• несвоевременное извещение участников уголовного процесса о времени и месте предстоящего судебного заседания;
• необоснованное приостановление и отложение судебного разбирательства;
• длительное содержание подсудимых под стражей;
• нарушение сроков изготовления мотивированных решений20, протоколов;
• высокая загруженность мировых судей;
• трудности формирования коллегии присяжных заседателей;
• ненадлежащий уровень исполнения постановлений и определений судей о приводе лиц по уголовным делам и проч.
Сможет ли реанимация прокурорского надзора в его классическом понимании разрешить накопившиеся проблемы? Социологи утверждают, что ничего идеального в мире не существует. У любой доктрины (стратегии, явления, концепции) имеются как положительные, так и отрицательные стороны. Громогласно провозглашенные в последние десятилетия приоритеты прав и свобод человека, гражданина и личности перед интересами общества и государства произросли, надо полагать, из гипертрофированного понимания и толкования лозунга: «Равное для неравных становится неравным, когда не соблюдается должная мера». В условиях иллюзорной установки на построение идеально организованного в правовом отношении государства, по всей видимости, потребуются достаточно эффективные средства прокурорского реагирования на многочисленные жалобы граждан, которые возжелают уяснить пределы последней.
В завершение не лишне прокомментировать содержание часть 1 статьи 37 УПК РФ, провозглашающей, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, предусмотренной настоящим Кодексом, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Редакция указанной нормы следует признать некорректной, поскольку акцент в ней делается, с одной стороны, на прокурорском уголовном преследовании в ходе уголовного судопроизводства, а стало быть и в стадиях подготовки к судебному заседанию, судебного разбирательства и т.п.21, а с другой — на
прокурорском надзоре за уголовно-процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия, реализуемом в стадиях возбуждения уголовного дела и предварительного расследования. Таким образом законодатель позиционирует прокурора как участника уголовного процесса со стороны обвинения, правомочного осуществлять уголовное преследование по уголовному делу и (одновременно) как должностного лица, призванного осуществлять надзор за уголовно-процессуальной деятельностью этой же и, что занимательно, противостоящей ему по интересам стороны защи-ты22. В силу изложенного, нормативное правовое отнесение прокурора к стороне обвинения не исключает, а наоборот, предполагает различные формы его процессуального взаимодействия с органами предварительного расследования и с оперативно-розыскными органами, а вот юридический статус должностного лица, призванного надзирать (наблюдать) за ними, таковую возможность исключает в принципе.
Литература
1. Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» // Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
2. Постановление Совета Федерации Федерального Собрания от 08.04.1994 «О парламентских слушаниях «Борьба с преступностью и укрепление правопорядка в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
3. Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 27.12.2007 № 52 (ред. от 09.02.2012) «О сроках рассмотрения судами Российской Федерации уголовных, гражданских дел и дел об административных правонарушениях» // Российская газета. 2008. 12 января.
4. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 26.06.1997 № 34 «Об организации работы прокуратуры по борьбе с преступностью» // СПС «Консультант Плюс».
5. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 18.06.1997 № 31 «Об организации прокурорского надзора за предварительным следствием и дознанием» // СПС «Консультант Плюс».
6. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации от 09.08.1996 № 48 «Об организации надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности» // СПС «Консультант Плюс».
7. Бажанов С.В. О месте и роли прокуратуры в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Законность. 2009. № 6.
8. Басков В.И. Прокурорский надзор как гарантия правосудия: научная конференция, посвященная 50-илетию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.
9. Бровин Г.И., Михайлов В.Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров. М.: Юридическая литература, 1977.
10. Винокуров Ю.Е., Гречуха В.Н. Новый Закон о Прокуратуре СССР: лекция. М.: Военный краснознаменный институт, 1983.
11. Герасимов С.И., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации, 2000.
12. Готлиб Р.М. Прокурорский надзор за расследованием преступлений // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: СЮИ, 1983.
13. Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М.: Юридическая литература, 1968.
14. Ковязина Ю. Реформы XX века: стремление к преобразованию прокурорского надзора // Законность. 2002. № 10.
15. Козлов А.Ф. Основные этапы развития законодательства о прокуратуре // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, СЮИ, 1983.
16. Королев ГН.Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород: НГУ, 2005.
17. Ломовский В.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989.
18. Рене Декарт {Электронный ресурс} // Сидоров С.В. Сайт педагога-исследователя. URL.: http. // sisv.com/ board/ dekart /11-1-0-102 (дата обращения: 22.07.2016
19. Рагинский М.Ю. К разработке истории советской прокуратуры: научная конференция, посвященная 50-илетию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972.
20. Савицкий В.М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. № 1.
References
1. Federal law of 17.01.1992 № 2202-1 «On the procuracy of the Russian Federation» // sheets of Congress of people's deputies and the Supreme Soviet of the Russian Federation. 1992. No. 8. St. 366.
2. Resolution of the Council of Federation of the Federal Assembly from 08.04.1994 «On parliamentary hearings «the Fight against crime and strengthening the rule of law in the Russian Federation» // ATP «Consultant Plus».
3. The resolution of Plenum of the Supreme Court of the Russian Federation of 27.12.2007 № 52 (as amended on 09.02.2012) «On the timing of consideration by courts of the Russian Federation of criminal, civil cases and Affairs about administrative offences» // the Russian newspaper. 2008. January 12.
4. The order of the Prosecutor General of the Russian Federation from 26.06.1997 № 34 «On the organization of work of Prosecutor's office for fight against crime» // ATP «Consultant Plus».
5. The order of the Prosecutor General of the Russian Federation dated 18.06.1997 No. 31 «On the organization of Prosecutor's supervision over the preliminary investigation and inquiry» // ATP «Consultant Plus».
6. The order of the Prosecutor General of the Russian Federation dated 09.08.1996 No. 48 «On organization of supervision over implementation of the Federal law «About operatively-search activity» // ATP «Consultant Plus».
7. Bazhanov S.V place and role of prosecutors in the law enforcement system of the Russian Federation // Law. 2009. No. 6.
8. Basque I.V. Procuratorial supervision as a guarantee of justice: scientific conference dedicated to
ЮРИДИЧЕСКИЕ НАУКИ
50-ileti Soviet Prosecutor's office. Moscow: all-Union Institute for studying reasons and developing measures of crime prevention, 1972.
9. Brovin G.I., Mikhailov V.T. public Prosecutor's supervision of legality of execution of sentences. M.: Legal literature, 1977.
10. Vinokurov Yu.E., Grechukha V.N. The new Law on the procuracy of the USSR: a lecture. Moscow: Military red banner Institute, 1983.
11. Gerasimov S.I., Ryabtsev V.P. Model law on Prosecutor's office (draft). M.: Institute of problems of strengthening of legality and the rule of law under the Prosecutor General of the Russian Federation, 2000.
12. Gottlieb R.M., Prosecutorial supervision over the investigation of crimes // Questions of application of the new law on Prosecutor's office: interuniversity collection of scientific papers. Sverdlovsk: SUI, 1983.
13. Gogin N.V. Prosecutorial supervision over the preliminary investigation of criminal cases. M.: Legal literature, 1968.
14. Kovyazin Yu. Reforms of the twentieth century: the desire to reform the Prosecutor's supervision // Legality. 2002. No. 10.
15. KozlovA.F. Basic stages of development of the legislation on Prosecutor's office the implementation of the new legislation on the Prosecutor's office: interuniversity collection of scientific papers. Sverdlovsk, SUI, 1983.
16. Korolev G.N. Theoretical and legal basis of the Prosecutor criminal prosecution in the Russian criminal trial: dis. ... d-ra yurid. Sciences. N. Novgorod: NSU, 2005.
17. Lomovsky V.D. the Nature and objectives of prosecutorial supervision in the USSR: Avtoref. dis. ... d-RA yurid. Sciences. M., 1989.
18. Rene Descartes {Electronic resource} // Sidorov S.V. the Website of the teacher-researcher. URL.: http. // sisv.com/ board/ product /11-1-0-102 (date accessed: 22.07.2016
19. Raginsky M.Yu. To develop the history of the Soviet prosecution: scientific conference dedicated to 50-ileti Soviet Prosecutor's office. Moscow: all-Union Institute for studying reasons and developing measures of crime prevention, 1972.
20. Sawicki KM. Crisis of the Prosecutor's supervision // socialist legality. 1991. No. 1.
1 См.: Королев Г.Н. Теоретические и правовые основы осуществления прокурором уголовного преследования в российском уголовном процессе: дис. ... д-ра юрид. наук. Н. Новгород: НГУ, 2005. С. 123.
2 См.: Готлиб Р.М. Прокурорский надзор за расследованием преступлений // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск: СЮИ, 1983. С. 90.
3 См.: Рене Декарт {Электронный ресурс} // Сидоров С.В. Сайт педагога-исследователя. URL.: http. // sisv.com/ board/ dekart /111-0-102 (дата обращения: 22.07.2016).
4 См.: Жогин Н.В. Прокурорский надзор за предварительным расследованием уголовных дел. М.: Юридическая литература, 1968.
5 См.: Бровин Г.И., Михайлов В.Т. Прокурорский надзор за законностью исполнения приговоров. М.: Юридическая литература, 1977; Рагинский М.Ю. К разработке истории советской прокуратуры: научная конференция, посвященная 50-илетию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972. С. 266—270.
6 См.: Басков В.И. Прокурорский надзор как гарантия правосудия: научная конференция, посвященная 50-илетию советской прокуратуры. М.: Всесоюзный институт по изучению причин и разработке мер предупреждения преступности, 1972. С. 231—234.
7 См.: Винокуров Ю.Е., Гречуха В.Н. Новый Закон о Прокуратуре СССР: лекция. М.: Военный краснознаменный институт, 1983.
8 См.: КозловА.Ф. Основные этапы развития законодательства о прокуратуре // Вопросы применения нового законодательства о прокуратуре: межвузовский сборник научных трудов. Свердловск, СЮИ, 1983. С. 8—27.
9 См.: ЛомовскийВ.Д. Сущность и задачи прокурорского надзора в СССР: автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1989. С. 12—18.
10 СПС «Консультант Плюс», отменен.
11 СПС «Консультант Плюс», отменен.
12 СПС «Консультант Плюс», отменен.
13 См.: СавицкийВ.М. Кризис прокурорского надзора // Социалистическая законность. 1991. № 1. С. 46, 47.
14 СПС «Консультант Плюс».
15 См.: Ковязина Ю. Реформы ХХ века: стремление к преобразованию прокурорского надзора // Законность. 2002. № 10. С. 2—5.
16 См.: Герасимов С.И., Рябцев В.П. Модельный закон о прокуратуре (проект). М.: НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при ГП РФ, 2000.
17 Это нашло отражение в Постановлении Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 08.04.1994 «О парламентских слушаниях «Борьба с преступностью и укрепление правопорядка в Российской Федерации» // СПС «Консультант Плюс».
18 См.: Ведомости съезда народных депутатов РФ и Верховного Совета РФ. 1992. № 8. Ст. 366.
19 Ред. от 09.02.2012 // Российская газета. 2008. 12 января.
20 Так в оригинале. — прим. авт.
21 В п. 56 ст. 5 УПК РФ термины «уголовный процесс» и «уголовное судопроизводство» отождествляются (уголовное судопроизводство — досудебное и судебное производство по уголовному делу), хотя это и неверно. С этимологической точки зрения уголовное судопроизводство — производство исключительно в суде (профессор П.С. Элькинд). — прим. авт.
22 Бажанов С.В. О месте и роли прокуратуры в системе правоохранительных органов Российской Федерации // Законность. 2009. № 6. С. 52—58.
