Формы взаимодействия региональных Уполномоченных по правам человека с органами внутренних дел в сфере обеспечения прав и свобод человека и гражданина Текст научной статьи по специальности «Право»

Наука. Теория. Практика

ФОРМЫ взаимодействия региональных

УПОЛНОМОЧЕННЫХ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА С ОРГАНАМИ ВНуТРЕННИх ДЕЛ В СФЕРЕ ОБЕСПЕЧЕНИЯ

прав и свобод человека и гражданина

FORMS OF INTERACTION REGIONAL COMMISSIONERS FOR HUMAN RIGHTS wITH OF THE LAw-ENFORCEMENT BODIES IN THE AREA OF HUMAN RIGHTS AND FREEDOMS

OF THE PERSON AND CITIZEN

УДК 342.7

Е.Е. ЖЕРЕБЦОВА,

кандидат юридических наук, доцент (Белгородский юридический институт МВД России) e-mail: [email protected]

E.E. ZHEREBTSOVA,

candidate of jurisprudence , Associate Professor (Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation)

А.А. МИТЮШКИНА

(Белгородский юридический институт МВД России ) e-mail: [email protected]

A.A. MITYUSHKINA

(Belgorod Law Institute of the Ministry of the Interior of the Russian Federation)

Аннотация: анализируются формы взаимодействия органов внутренних дел и регионального Уполномоченного по правам человека: их регламентация и практика реализации. Приводятся статистические данные, характеризующие отдельные аспекты правоохранительной сферы современной России. Вносятся предложения по совершенствованию законодательства в исследуемой области.

Ключевые слова: правозащитная функция, Уполномоченный по правам человека, субъект Российской Федерации, органы внутренних дел, правонарушение.

Abstract: analysis of the forms of interaction of the law-enforcement bodies and the Commissioner for Human Rights: regulation and practice of their implementation. Provides statistics characterizing certain aspects of law-enforcement sphere of modern Russia. Makes suggestions to improve the legislation in the study area.

Keywords: human rights function, Commissioner for Human Rights, subject of the Russian Federation, law enforcement bodies, offense.

28

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

Наука. Теория. Практика

Одним из признаков федеративного государства является наличие собственных органов власти на уровне отдельных субъектов федерации. И речь идет не только о законодательных, исполнительных и судебных органах. Предназначение региональных структур и их функций абсолютно различны, охватывая всевозможные сферы деятельности, включая правоохранительную, правозащитную. Как следует из содержания ст. 5 Федерального конституционного закона от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» [1], субъект Российской Федерации вправе учреждать должность Уполномоченного по правам человека (далее - Уполномоченный). При этом, как показывает нам практика, сегодня процесс этот находится на завершающем этапе. На региональном уровне институт Уполномоченного провозглашен в качестве дополнительного средства защиты прав и свобод человека и гражданина. Например, в ч. 1 ст. 2 Закона Белгородской области от 10 марта 2009 г. № 262 (ред. от 27.03.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Белгородской области» установлено, что целью учреждения данной должности является обеспечение гарантий государственной защиты прав личности, содействие соблюдению прав и их уважению органами власти Белгородской области, органами местного самоуправления, их должностными лицами и др. [2]. Практика показывает, что в нашей области институт Уполномоченного является весьма эффективным и востребованным жителями. Так, 2208 граждан в 2013 г. направили Уполномоченному по правам человека в Белгородской области свои индивидуальные и коллективные обращения, общее число которых составило 1052. Из них 994 обращения были рассмотрены. Для сравнения в 2012 г. число обращений к Уполномоченному составило 832 [3]. Думаем, что это свидетельствует прежде всего о возрастании авторитетности роли данного института в глазах граждан не только в масштабе нашего региона, но и всей страны в целом.

Значимым элементом статуса Уполномоченного, представляющим не только научный, но и практический интерес, являются его полномочия, реализуемые в том числе и посредством осуществления взаимодействия с иными элементами механизма государства. С учетом специфики нашего вуза, безусловно, интерес представляет вза-

имодействие Уполномоченного с органами внутренних дел, поскольку их деятельность напрямую связана с охраной и защитой прав и свобод личности, их эффективным и своевременным обеспечением. Более того, нередки и случаи, когда Уполномоченный не может самостоятельно выполнить возложенные на него задачи и функции, не обратившись к помощи сотрудников органов внутренних дел, поскольку последние наделены широким перечнем полномочий, включая производство следственных и иных процессуальных действий. Как следует из текста ст. 13 Федерального закона от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О полиции», защита конституционных прав и свобод личности может быть осуществлена путем реализации права полиции требовать от граждан и должностных лиц прекращения противоправных действий [4]. Анализ содержания жалоб граждан, поступающих к Уполномоченным различных уровней, показывает, что в них нередко граждане излагают обстоятельства, подтверждающие факты совершения правонарушений. В этой связи и федеральное законодательство, и законодательство ряда субъектов федерации предоставляет Уполномоченному право по результатам рассмотрения жалобы гражданина обратиться в компетентные государственные органы с ходатайством о возбуждении дисциплинарного или административного производства либо уголовного дела в отношении должностного лица, действиями (бездействиями), решениями которого нарушены права и свободы человека и гражданина. Осуществление сотрудниками органов внутренних дел подобного рода полномочий позволяет с помощью разнообразных методов и форм обеспечивать реальную реализацию, а если потребуется, то и защиту конституционных прав и свобод граждан. Между тем, как показывают нам данные статистики, несмотря на слаженную и эффективную деятельность правоохранительных и правозащитных структур, уровень преступности и по сей день остается весьма высоким. По официальным данным МВД Российской Федерации в 2013 г. органами внутренних дел рассмотрено 28,35 млн. заявлений (сообщений) о преступлениях, об административных правонарушениях и иных происшествиях [5], а в 2014 г. их количество составило уже 29,28 млн [6]. Сопоставление приведенных данных дает основание констатировать увеличение таких заявлений (сообщений) на 3,3 %. Какие же

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

29

Наука. Теория. Практика

меры были приняты? В 2013 г. по каждому 16 сообщению (что составило 6,2 % от общего числа обращений), а в 2014 г. по каждому 17 сообщению (5,9 %) было принято решение о возбуждении уголовного дела. Сравнивая указанные данные, мы видим, что относительно показателей 2013 г. решений о возбуждении уголовного дела в 2014 г. принято меньше на 1,9 %. Обратим внимание, что приведенные данные касаются всей Российской Федерации. В субъектах же федерации картина несколько иная, поскольку снижение числа регистрируемых преступлений отмечается только в 50 из них, а в остальных - их рост. Интерес представляют и показатели, характеризующие количество раскрытых и не раскрытых преступлений. В частности, в 2014 г. их количество соответственно составило 1176,4 тыс. и 948,6 тыс. преступлений. К сожалению, общее количество не раскрытых в Российской Федерации преступлений и сегодня остается весьма высоким. Однако, сравнивая с аналогичными показателями 2013 г., нужно признать незначительное снижение их общего числа (на 0,2 %). Хотелось бы надеяться, что в дальнейшем мы будем констатировать более активную динамику подобного рода.

Российская практика показывает, что проблемы взаимодействия Уполномоченного и органов внутренних дел не новы, они уже многие годы выступают объектом пристального внимания на различных уровнях. Еще в октябре 2004 г. МВД России и Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации подписали Меморандум о сотрудничестве в области соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека и гражданина. Меморандум предусмотрел сотрудничество в области обеспечения прав и свобод личности, совершенствования российского законодательства и правоприменительной практики в правоохранительной сфере, правового информирования сотрудников органов внутренних дел по вопросам соблюдения прав и свобод личности и др. В июне 2013 г. прошло заседание Координационного совета Уполномоченных, в ходе которого были обсуждены применяемые сегодня формы и методы взаимодействия Уполномоченных с органами внутренних дел, существующие проблемы в данной сфере и отдельные перспективы их дальнейшего взаимодействия. Сказанное еще раз свидетельствует об актуальности тематики данной статьи и необходимости развития взаимодействия

названных институтов в сфере обеспечении прав и свобод человека и гражданина, поскольку их эффективное взаимодействие, в конечном счете, способствует реализации провозглашенных на конституционном уровне демократических правовых основ российского государства (ст. 1 Конституции Российской Федерации).

Различные аспекты взаимодействия Уполномоченного с иными элементами механизма государства регламентированы и на уровне субъектов федерации, причем как в законах, так и иных документах. Например, ст. 3 Закона Липецкой области от 27 августа 2001 года № 155-ОЗ (ред. 14.07.2011) «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области» предусматривает, что Уполномоченный дополняет существующие формы и средства защиты прав человека, взаимодействуя с правозащитными организациями, он содействует обеспечению защиты и восстановления нарушенных прав и свобод граждан [7]. В ч. 3 ст. 14 Закона Новгородской области от 3 ноября 2005 г. № 552-ОЗ (ред. от 28.04.2012) «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области» установлено, что в случае нарушения прав и свобод человека и гражданина федеральными органами государственной власти, расположенными на территории Новгородской области, Уполномоченный вправе направить в адрес данных органов рекомендации относительно мер по восстановлению прав и свобод личности. Уполномоченный Новгородской области также может обращаться в правоохранительные и иные компетентные органы для содействия в реализации его полномочий [8]. Законодательство Алтайского края конкретизирует круг лиц, к которым правомочен обратиться Уполномоченный. В частности, закреплено, что он вправе направлять материалы прокурору, в орган предварительного следствия или дознания в случаях, когда в ходе рассмотрения жалобы установлено, что в действиях (бездействиях) соответствующего должностного лица имеются признаки преступления (ч. 6 ст. 18 Закона Алтайского края от 11 ноября 2002 г. № 70-3С (ред. 05.11.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае») [9].

Изучение деятельности Уполномоченного показывает, что нормы подобного содержания имеют активное практическое воплощение, причем к ним относятся не только случаи, когда в аппарат Уполномоченного уже поступила жалоба о фактах

30

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

Наука. Теория. Практика

нарушения либо оспаривания прав человека. Это и ситуации, когда сотрудники органов внутренних дел, защищая права граждан и предотвращая правонарушения, ставили под угрозу свою жизнь, совершая реальные подвиги. Так, в докладе Уполномоченного в Липецкой области за 2012 г. описаны действия 28-летнего полицейского-водителя Воловского отделения полиции Липецкой области Д. Коровкина, спасшего от пьяного дебошира женщину и четверых детей, получив при этом многочисленные ожоги. Уполномоченный по правам человека в Липецкой области посчитал, что данные действия должны быть оценены государством, и направил представление Уполномоченному по правам человека в Российской Федерации о награждении Д. Коровкина медалью «Спешите делать добро» [10].

В последние годы все большее распространение имеют такие формы сотрудничества Уполномоченного с органами внутренних дел, как совместное вхождение в состав различных органов и участие в рабочих группах. При этом деятельность таковых может носить различный характер, в том числе консультативный, совещательный, координационный, экспертный и иной. Проведем некий географический экскурс, рассмотрев в качестве примера деятельность Уполномоченных ряда субъектов федерации. Уполномоченный по правам человека в Новгородской области входит в состав Общественного совета при Управлении МВД Российской Федерации по Новгородской области, Уполномоченный по правам человека в Воронежской области - Общественного совета при Управлении Федеральной службы исполнения наказания России по Воронежской области, представители Уполномоченного по правам человека в Алтайском крае - Общественных советов при территориальных отделах полиции и др.

Что касается Уполномоченного по правам человека в Белгородской области, то он входит в состав сразу нескольких органов подобной направленности, в том числе по согласованию принимает участие в работе Координационного совета при Губернаторе Белгородской области по противодействию коррупции (Постановление Губернатора Белгородской области от 29.09.2008 г. № 117 (в ред. от 13.02.2012) «О мерах по реализации плана противодействия коррупции») [11].

Направления сотрудничества Уполномоченного с ОВД детализированы и в их совместных решениях. Вот лишь некоторые примеры. В 2012 г. в Новгородской области под-

писано соглашение о сотрудничестве между Управлением МВД России по Новгородской области и Уполномоченным, которое не только уточняет, но и расширяет возможности, формы и методы их взаимодействия, в том числе в области оценки профессиональных качеств сотрудников полиции. Например, в 2013 г. был проведен конкурс «Наш участковый - Анискин XXI века», жюри которого во главе с председателем Общественного совета при Управлении МВД России по Новгородской области и Уполномоченным оценило деловые и моральные качества номинантов.

В 2013 г. в Алтайском крае было принято решение руководства Главного Управления МВД России по Алтайскому краю и Уполномоченного о включении представителей Уполномоченного в состав Общественных советов при территориальных отделах полиции. Представителем Уполномоченного в Благовещенском районе М.А. Бобиной принято активное участие в формировании Благовещенской районной общественной организацией ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных Сил и правоохранительных органов материалов для участия в краевом конкурсе среди общественных организаций по правовому просвещению.

В нашей области действует ряд документов, определяющих взаимодействие Уполномоченного с органами внутренних дел. Среди них заключенное в 2012 г. Соглашение «О порядке взаимодействия Уполномоченного по правам человека в Белгородской области по обеспечению гарантий государственной защиты прав и свобод граждан во время проведения массовых публичных мероприятий», которое предусматривает обмен органами внутренних дел и Уполномоченного информацией о предстоящих собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях (их дате, месте и времени проведения); имевших место в ходе их проведения нарушениях прав и свобод человека; изучение причин допущенных нарушений; осуществление согласованных мероприятий органами внутренних дел и Уполномоченного по контролю за проведением массовых публичных мероприятий и устранению возникших нарушений прав и свобод и др. С 2014 г. действует и соглашение с Белгородским линейным отделом МВД России на транспорте в области обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан в сфере обеспечения транспортной безопасности и др.

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

31

Наука. Теория. Практика

Более того, в нашей области подписаны и соглашения об основных формах взаимодействия и сотрудничества Уполномоченного с руководством иных органов и структур (например, с руководством Управления Федеральной службы исполнения наказания, Управления Федеральной антимонопольной службы по Белгородской области, Управления Федеральной миграционной службы России по Белгородской области и др.). Названные соглашения фиксируют эффективные формы взаимодействия по оказанию содействия Уполномоченному в ходе проверок фактов нарушений прав и свобод, изложенных в заявлениях и жалобах граждан. Сюда можно отнести проведение совместных проверок, рейдов и выездов, в том числе в места принудительного содержания граждан. Например, ежегодным соглашением Уполномоченного с руководством Управления Федеральной службы исполнения наказания утверждается график совместных выездов для проверки учреждений уголовно-исполнительной системы, реализуемый, как показывает практика, весьма активно. В частности, в Белгородской области 10 учреждений, исполняющих наказания (ФКУ ИК-4, ФКУ ИК-5, ФКУ ИК-6, ФКУ ИК-7, ФКУ КП-8, ФКУ ИК-9, ФКУ СИЗО-1, ФКУ СИЗО-2, ФКУ СИЗО-3, ФКУ Новооскольская ВК), в которых содержатся более 5 тыс. человек (если же быть точными, то по данным на 1 января 2014 г. их число составляло 5 243 чел.). Из содержания доклада Уполномоченного по правам человека в Белгородской области за 2013 г. следует, что в отчетный период к Уполномоченному поступило более 40 обращений из мест принудительного содержания (для сравнения в 2012 г. количество обращений подобного рода составляло более 60) [3]. Изучение обращений дает основание констатировать, что в большинстве своем жалобы касались условий содержания, бытового, медицинского, санитарного обслуживания и др. Заявители считали, что действиями (бездействиями) администраций данных учреждений нарушены их права, что и явилось поводом обращения к Уполномоченному. Как наглядно показывают приведенные статистические данные, наблюдается снижение количества обращений. Надеемся, что это свидетельствует и о реальном сокращении нарушений прав и свобод человека в местах принудительного содержания.

Проведенное исследование позволяет сделать следующие выводы. Во-первых, институт Уполномоченного сегодня представляет собой эффективное дополнительное средство защиты прав и свобод человека и гражданина. Во-вторых, на уровне субъектов федерации процесс их становления практически завершен. В-третьих, региональный Уполномоченный осуществляет активное сотрудничество с органами внутренних дел в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, при этом используются различные по своему характеру формы взаимодействия. Цель и задачи их сотрудничества состоят прежде всего в восстановлении нарушенных либо оспариваемых прав личности, а также в пресечении противоправных действий и наказании виновных. В-четвертых, не следует забывать и о профилактической работе, когда реализуются превентивные, воспитательные и иные функции. Это обусловлено тем, что деятельность консультативных, совещательных, координационных, экспертных и иных советов и рабочих групп, в состав которых входят Уполномоченные и сотрудники органов внутренних дел, нередко направлена как на обобщение фактов нарушений прав и свобод граждан, так и выявление причин, послуживших их возникновению, а также на выявление современных тенденций развития российского законодательства в правоохранительной сфере. В ходе деятельности подобного рода обращается внимание общественности на злободневные проблемы в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина, а также разрабатываются предложения по совершенствованию законодательной базы. В этой связи полагаем уместным говорить о некоторых законодательных корректировках, направленных на совершенствование взаимодействия Уполномоченного с органами внутренних дел. В частности, можно вести речь о детальной регламентации основных направлений их взаимодействия, конкретизации механизма реализации совместных действий в целях обеспечения их практического применения, поскольку лишь объединение усилий правоохранительных, правозащитных и иных структур приведет к функционированию демократического правового государства, в котором человек, его права и свободы не просто провозглашены, но и реально являются высшей ценностью!

32

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

Наука. Теория. Практика

Литература —

1. Федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ (ред. от 12.03.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. № 9. Ст. 1011.

2. Закон Белгородской области от 10 марта 2009 г. № 262 (ред. от 27.03.2014) «Об Уполномоченном по правам человека в Белгородской области» // Белгородские известия. 2009. № 46.

3. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Белгородской области за 2013 г. // URL: http:// www.belregion.ru

4. Федеральный закон от 07.02.2011 г. № 3-ФЗ (ред. от 22.12.2014) «О полиции» // Собрание законодательства Российской Федерации. 2011. № 7. Ст. 900.

5. Состояние преступности - январь-декабрь 2013 года: Официальный сайт МВД Российской Федерации // URL: http://mvd.ru/reports/item/1609734/

6. Состояние преступности - январь-декабрь 2014 года: Официальный сайт МВД Российской Федерации // URL: http://mvd.ru/reports/item/2994866/

7. Закон Липецкой области от 27 августа 2001 года № 155-ОЗ (ред. 14.07.2011 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Липецкой области» // СПС «КонсультантПлюс» URL: http://base.consultant.ru/regbase

8. Закон Новгородской области от 3 ноября 2005 г. № 552-ОЗ (ред. от 28.04.2012 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Новгородской области» // СПС «КонсультантПлюс» URL: http://base.consultant.ru/regbase

9. Закон Алтайского края от 11 ноября 2002 г. № 70-3С (ред. 05.11.2014 г.) «Об Уполномоченном по правам человека в Алтайском крае» // СПС «КонсультантПлюс» URL: http://base.consultant.ru/regbase

10. Ежегодный доклад Уполномоченного по правам человека в Липецкой области за 2012 г. // URL: http://www. oblsovet.ru/legislation/bill/6513/

11. Постановление Губернатора Белгородской области от 29.09.2008 г. № 117 (ред. от 04.04.2014 г.) «О мерах по реализации плана противодействия коррупции» // Белгородские известия. 2008. № 168.

References

1. Federal constitutional law of February 26, 1997 № 1 -FKZ (red. 03.12.2014) “On the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation” // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 1997. № 9. Art. 1011.

2. The law of the Belgorod region on March 10, 2009 № 262 (red. 03.27.2014) “On the Commissioner for Human Rights in the Belgorod region” // Belgorod news. 2009. № 46.

3. Annual report of the Commissioner for Human Rights in the Belgorod region in 2013// URL: http://www.belregion.ru

4. Federal Law of 07.02.2011 № 3-FZ (red. 12.22.2014) “On Police” // Meeting of the legislation of the Russian Federation. 2011. № 7. Art. 900.

5. State Crime - January-December 2013: The official website of the Russian Federation Ministry of Internal Affairs // URL: http: //mvd.ru/reports/item/1609734/

6. State Crime - January-December 2014: The official website of the Russian Federation Ministry of Internal Affairs // URL: http://mvd.ru/reports/item/2994866/

7. The Law of Lipetsk region on August 27, 2001 № 155-OZ (red. 14.07.2011) “On the Commissioner for Human Rights in the Lipetsk region” // ATP “Consultant» URL: http://base.consultant.ru / regbase

8. The Law of the Novgorod region on November 3, 2005 № 552-OZ (red. 28.04.2012) “On the Commissioner for Human Rights in the Novgorod region” // ATP “Consultant» URL: http: //base.consultant .ru / regbase

9. Law of the Altai Territory on November 11, 2002 № 70-3S (red. 11.05.2014) “On the Commissioner for Human Rights in the Altai Territory”) // ATP “Consultant» URL: http: //base.consultant .ru / regbase

10. Annual report of the Commissioner for Human Rights in the Lipetsk region for 2012 // URL: http://www.oblsovet. ru/legislation/bill/6513/

11. Decision of the Governor of the Belgorod region from 29.09.2008, № 117 (red. 04.04.2014) “On Measures to Implement Anti-Corruption Plan” // Belgorod news. 2008. № 168.

(Статья сдана в редакцию 20.01.2015)

Проблемы правоохранительной деятельности 1’15

33