Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с правоохранительными органами (на примере полиции) Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 342.5

DOI 10.24411/2078-5356-2018-10336

Трусов Николай Александрович Nikolai A. Trusov

кандидат юридических наук, доцент, начальник кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

сandidate of sciences (law), associate professor, head of the chair of constitutional and international law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)

E-mail: [email protected]

Цветков Владимир Владимирович Vladimir V. Tsvetkov

кандидат юридических наук, доцент кафедры конституционного и международного права Нижегородская академия МВД России (603950, Нижний Новгород, Анкудиновское шоссе, 3)

сandidate of sciences (law), associate professor of the chair of constitutional and international law Nizhny Novgorod academy of the Ministry of internal affairs of Russia (3 Ankudinovskoye shosse, Nizhny Novgorod, Russian Federation, 603950)

E-mail: [email protected]

Взаимодействие Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации с правоохранительными органами (на примере полиции)

Interaction of the Commissioner for human rights in the Russian Federation with law enforcement agencies (on the example of the police)

В статье анализируется взаимодействие The article analyzes the interaction of the

Уполномоченного по правам человека в Россий- Commissioner for human rights in the Russian

ской Федерации с правоохранительными орга- Federation with law enforcement agencies.

нами, дается характеристика формам взаимо- Authors characterise some forms of interaction of

действия омбудсмена с полицией в России на the ombudsman with the police in Russia at the

современном этапе ее развития. present stage of its development.

Ключевые слова: Уполномоченный по пра- Keywords: Commissioner for human rights

вам человека в Российской Федерации, правоох- in the Russian Federation, law enforcement

ранительные органы, полиция, взаимодействие agencies, police, interaction of the ombudsman

уполномоченного по правам человека с полицией. with the police.

© Трусов Н.А., Цветков В.В., 2018

Развитие института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее - Уполномоченный) исторически связывают с функционированием моделей омбудсмена в Швеции и Финляндии. В перечисленных скандинавских государствах надзорные полномочия омбудсмена юстиции имели большее сходство с современным российским институтом прокуратуры. Подача жалобы долгое время являлась «своего рода «индикатором» того, что орган публичной власти или отдельный чиновник не выполняли предписаний закона или возложенных на них функций, либо сами нормы требуют доработки и изменения. Таким образом, историческая модель омбудсмена является в большей степени надзорной...» [1, с. 13]. В последующем эволюция функционирования института омбудсмена сконцентрировалась на защите прав и свобод человека от незаконных действий (бездействий) чиновников.

Сегодня в Российской Федерации институт омбудсмена рассматривается в качестве:

- эффективного субъекта защиты прав и свобод человека и гражданина как на федеральном, так и на других уровнях публичного управления. Так, практически двукратное увеличение обращений к Уполномоченному в 2016 и 2017 годах по сравнению с предыдущими отчетными периодами свидетельствует о повышении доверия к рассматриваемому правозащитному институту со стороны граждан;

- субъекта активного сотрудничества с правоохранительными органами и иными органами публичной власти в области обеспечения прав и свобод человека и гражданина;

- субъекта, осуществляющего мониторинг фактов нарушения прав и свобод граждан, выявляющего причины, послужившие их возникновению, а также тенденции развития российского законодательства в правообеспечи-тельной сфере.

Несмотря на то, что формально-юридически Уполномоченный функционирует «в целях обеспечения гарантий государственной защиты прав и свобод граждан, их соблюдения и уважения государственными органами, органами местного самоуправления и должностными лицами» [2], специальные исследования, посвященные его развитию, позволили выделить ряд особенностей его деятельности. Во-первых, контрольная деятельность Уполномоченного является вспомогательной или производной разновидностью государственного и общественного контроля соответственно. Во-вторых, объектом

контрольной деятельности выступает деятельность органов публичной власти. В-третьих, она проявляется в получении информации о состоянии прав и свобод исключительно человека и гражданина; в выявлении нарушений или неразумных отклонений в правообеспечении; в способствовании восстановлению нарушенных прав и свобод; в обращениях к компетентным субъектам в целях привлечения к ответственности виновных и т. п. В-четвертых, решения Уполномоченного по результатам проверок имеют рекомендательное содержание и соответственно характер. В-пятых, достижение целей контрольной деятельности Уполномоченного невозможно без взаимодействия с правоохранительными органами в самом широком их понимании.

Успешно защитить человека, попавшего в беду, можно только при условии тесного взаимодействия государственных структур, которое позволяет объединить их инструментарии при осуществлении превентивных и восстановительных мер в правозащитной сфере. В этой связи Уполномоченный активно взаимодействует с органами публичной власти, используя различные формы сотрудничества: взаимный обмен информацией; совместные приемы граждан; оказание взаимопомощи при проведении мониторингов и проверок соблюдения прав человека; привлечение публичных органов власти к рассмотрению обращений граждан; проведение совместных мероприятий, участие Уполномоченного и его представителей в работе коллегий, общественных координационных и экспертных советов, приглашение представителей государственных органов [3].

Взаимодействие традиционно относят к философским категориям, отражающим воздействие объектов или субъектов друг на друга. Это воздействие порождает их (субъектов или объектов) изменения. Взаимодействие также представляет собой разновидность опосредованной или непосредственной, внутренней или внешней связи. Это обусловливает новые возможности познания или проявления свойств объектов, которые без взаимодействия были бы недоступны. Взаимодействие является интеграционным фактором, то есть обусловливает объединение отдельных элементов в определенную систему. Также взаимодействие воспринимается как форма движения, развития любой материальной системы.

Уполномоченный взаимодействует с субъектами, функционирующими в системе

обеспечения баланса интересов гражданского общества и институтов государства на высшем уровне. Цель взаимодействия - формирование политики, направленной на достижение в пра-вореализационной сфере высоких стандартов в области защиты прав человека. Задачи взаимодействия состоят в пресечении незаконных действий (бездействий) субъектов правообе-спечения и наказании виновных и защите и восстановлении нарушенных либо оспариваемых прав человека и гражданина. Посредством взаимодействия реализуются, прежде всего, правоохранительная превентивная, воспитательная и иные функции, чему способствует использование различных по своему характеру форм взаимодействия.

К субъектам самого активного взаимодействия традиционно относят палаты Федерального Собрания Российской Федерации. Так, Уполномоченный и сотрудники его аппарата принимают деятельное участие в парламентских слушаниях, круглых столах, заседаниях комитетов и комиссий. К современным формам, активно практикующимся в рамках рассматриваемого взаимодействия, следует причислять передаваемые членами парламента обращения. Результатом такого взаимодействия является смягчение приговоров судов, перевод из-под стражи под домашний арест, восстановление трудовых прав работников, привлечение виновных должностных лиц к административной ответственности, оказание содействия в организации доступа автотранспортных средств к медицинским учреждениям.

К конструктивным следует отнести взаимодействие Уполномоченного с Правительством РФ. Благодаря не оставленным без внимания обращениям Уполномоченного федеральной исполнительной властью приняты меры по поддержке граждан-заемщиков по договорам валютной ипотеки, выплаты задолженности по заработной плате работникам космодрома «Восточный», разработке образовательного курса «Права человека» для вузов в качестве элективной или факультативной дисциплины (модуля).

Безусловно, Уполномоченный находит понимание и во взаимодействии с органами судебной власти, в частности, в пересмотре судебных решений, общей корректировке судебной практики, выработке правовых позиций, в том числе и Конституционным Судом Российской Федерации.

Отдельного внимания заслуживает взаимодействие Уполномоченного с

правоохранительными органами, в адрес которых только в 2017 году им было направлено порядка четырех с половиной тысяч обращений [3].

Анализ ежегодных докладов Уполномоченного свидетельствует, что к основным государственным субъектам взаимодействия с Уполномоченным можно отнести контрольно-надзорные органы, наделенные полномочиями в сфере привлечения виновных к ответственности, восстановления нарушенных прав, возмещения причиненного вреда. К таким органам относятся суд, прокуратура, органы следствия, органы исполнительной власти.

Традиционно эффективно взаимодействие Уполномоченного в рамках надзорных проверок строится с Генеральной прокуратурой РФ, прокурорами субъектов Российской Федерации, уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации. Активное участие принимает Уполномоченный и в работе координационных и совещательных органов федеральных органов государственной власти. В рамках взаимодействия с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, зачастую проводятся мероприятия федерального значения.

Под взаимодействием Уполномоченного и полиции следует понимать совместную деятельность, направленную на наиболее оптимальное использование имеющихся у них средств, инструментов и возможностей для пресечения незаконных действий (бездействий) субъектов правообеспечения, наказания виновных, защиты и восстановления нарушенных либо оспариваемых прав человека и гражданина.

Взаимодействие Уполномоченного и полиции, с одной стороны, является постоянным, поскольку объективно осуществляется на всем протяжении выполнения возложенных на них обязанностей, а с другой - может носить временный характер. При таком подходе характерным будет являться объединение усилий для решения каких-либо конкретных задач. Собственно, достижение решения задачи является основанием прекращения такого взаимодействия.

Выделяют внешнее и внутреннее взаимодействие, непосредственное и опосредованное, а также взаимодействие по горизонтали и по вертикали. Основанием последнего выступает, к примеру, юридическая обязанность должностных лиц полиции как элемент взаимодействия основанного на правоотношении.

Долгое время взаимодействие Уполномоченного с органами внутренних дел в лице

территориальных органов заключалось лишь в официальном обмене информацией, касающейся прав человека, переписке о проверке фактов нарушения прав человека, участии в официальных публичных мероприятиях.

Для комплексной характеристики взаимодействия Уполномоченного и полиции в общей системе правообеспечения необходимо отдельно проанализировать формы взаимодействия и соответствующие им результаты.

Первой формой взаимодействия следует определить проведение проверки по жалобе. Эта форма имеет четкое правовое регулирование. Подача жалобы фактологически может быть и основанием для взаимодействия с правоохранительными органами.

В процессе проверки жалобы Уполномоченный обращается к полиции за содействием в фактическом подтверждении или опровержении обстоятельств, подлежащих выяснению. Взаимодействие предполагает получение квалифицированной помощи узковедомственных специалистов, обладающих профессиональными знаниями, умениями, навыками, необходимым опытом в правоохранительной деятельности, проведение экспертных исследований и подготовку заключений. Результатом такого взаимодействия является получение информации, позволяющей Уполномоченному разобраться в сути дела.

Иногда жалоба содержит и описание обстоятельств нарушения правоохранителями прав человека. В этом случае руководители органов внутренних дел обязаны безотлагательно принимать Уполномоченного, а полицейские должны обеспечить беспрепятственное посещение Уполномоченным помещений и территорий органов внутренних дел, присутствие на заседаниях коллегиальных органов.

К элементу взаимодействия относятся и передаваемые сведения, документы, материалы, необходимые для рассмотрения жалобы, которые помогают подтвердить или опровергнуть доводы, изложенные в обращении; предоставление для ознакомления уголовных дел, дел об административных правонарушениях, прекращенных дел и дел, по которым отказано в возбуждении.

Второй формой взаимодействия следует назвать взаимный обмен информацией. Эта форма предусматривает необходимость в информационной аналитической работе как полиции, так и Уполномоченного. Реализация формы предусматривает использование способов

познания и обработки накапливаемой информации в процессе профессиональной деятельности в рамках существующих полномочий. Эффективность реализации данной формы зависит от того, обладает ли информационный массив свойствами сравнимости и, конечно, объективности. Поскольку аналитическая работа это творческая деятельность, то она должна пройти профессиональную оценку перед принятием решения на ее основе.

Во взаимном обмене информацией особое значение приобретает своевременность ее получения. Оперативная защитная реакция рассматриваемых субъектов взаимодействия должна нейтрализовать угрозу, а последовательная ее профилактика обеспечить возможность предупреждения потенциальных преступлений и иных правонарушений в области прав человека.

Третья форма взаимодействия - направление в адрес полиции рекомендаций. С одной стороны, рекомендации воспринимаются как итог взаимодействия, а точнее как следствие взаимодействия негативного, поскольку содержат предложения на устранение выявленных нарушений в области прав человека либо их предупреждения. С другой стороны, за подготовкой рекомендаций стоит кропотливая и многодневная работа правозащитника. Количество содержащихся в них выводов не может не влиять на качественную составляющую работы всей полиции. Таким образом, речь идет о рекомендациях как дополнительной форме взаимодействия в целях совершенствования правоохранительной сферы. Ресурсы в такой работе у Уполномоченного ограничены, а вот следствием превентивного воздействия может быть вполне реальный правозащитный эффект.

Благодаря совместной работе в рекомендациях можно встретить следующие предложения:

- об оснащении отделов полиции, опорных пунктов полиции, структурных подразделений инспекции безопасности дорожного движения пандусами или кнопками вызова на высоте, доступной человеку в инвалидной коляске;

- включении инфраструктуры для маломобильных граждан при проведении реконструкций и ремонта зданий полиции;

- разработке единых правил пропуска граждан в отделы полиции и размещении их для ознакомления в Интернете и при входах;

- обеспечении беспрепятственного доступа ко всей информации, представленной в публичном помещении отдела полиции, и возможности

фиксировать ее любым способом, включая фото- и видеосъемку;

- контроле за тем, чтобы на сайтах территориальных органов и на стенде в самом отделе полиции была представлена единообразная, систематизированная и актуальная информация, информация о графике приема, сотрудниках отдела, сотрудника полиции, ведущего прием граждан;

- чистоте в туалетах, исправной сантехнике, туалетной бумаге, мыле, бумажных полотенцах или электросушилках;

- необходимости иметь легко моющиеся матрасы и комплекты блюд быстрого приготовления для лиц, задержанных на срок свыше 3 часов;

- существенном сокращении (до двух недель) сроков выдачи справок о наличии или отсутствии судимости и т. д.

В качестве сервисной функции звучат и предложения об установке персонального компьютера с доступом на портал «Госуслуги», где зарегистрированные граждане могут записаться на прием или выполнить необходимые действия. Среди прочего встречаются и рекомендации, связанные с обеспечением участковых уполномоченных жильем.

Четвертая форма - совместное вхождение в состав различных органов, участие в рабочих группах, комиссиях, составах жюри. В настоящее время часть этого взаимодействия уже считается традиционной. Речь идет о совместной работе в рамках общественных советов при МВД России и территориальных органах внутренних дел, координационных советах при высших должностных лицах субъектов Российской Федерации по противодействию коррупции, региональных и местных общественных организацией ветеранов (пенсионеров) войны, труда, Вооруженных сил и правоохранительных органов и пр.

В качестве актуальных форм взаимодействия признается участие в составе жюри на конкурсах различного уровня для оценки профессиональных, деловых и моральных качеств сотрудников полиции. К новым, перспективным формам будет относиться и совместное участие в конкурсах среди общественных организаций по правовому просвещению.

Пятая форма - подписание соглашений о сотрудничестве. Отметим, что между Уполномоченным и МВД России соглашение (меморандум) реализуется с 2004 года. В рамках этого документа Уполномоченным было направлено в МВД России немало предложений о совершенствовании действующего законодательства.

Подписание соглашений между территориальными органами внутренних дел и уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации продолжается. Соглашения закрепляют зарекомендовавшие себя наиболее эффективные формы оказания содействия Уполномоченному в ходе проверок изложенных в заявлениях и жалобах фактов нарушений прав человека; проведение на плановой основе совместных проверок, рейдов и выездов, в том числе в места принудительного содержания граждан, приемов граждан; привлечение сотрудников к участию в разработке проектов нормативных правовых актов или получение отзыва, согласования на проекты нормативных правовых актов, затрагивающих сферу внутренних дел; совместные обращения в средства массовой информации с заявлениями о грубых нарушениях прав и свобод человека и гражданина; совместные публикации в научных и периодических печатных и сетевых изданиях; оценка предложений по устранению существующих пробелов в законодательстве или их недопущению.

Конечно, перечисленные формы не являются исчерпывающими, их дальнейшее развитие обусловлено развитием общественных отношений и изменением правового регулирования. Так, уже сегодня ежегодные и тематические доклады Уполномоченного и доклады уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации являются одним из инструментов правового просвещения. «Они содержат информацию о рассмотрении уполномоченными индивидуальных и коллективных жалоб и обращений, противоречиях между международным и национальным правом, законодательных коллизиях и иных проблемах в области прав человека, а также предложения, направленные на совершенствование законодательства... и правоприменительной практики» [4]. Однако их изучение и учет в практической деятельности носит в полиции несистемный характер. Не трудно найти случаи, когда одно и то же нарушение в области прав человека со стороны полицейских фиксируется и повторяется в докладах разных годов.

30 мая 2018 года состоялось 439-е очередное заедание Совета Федерации Федерального Собрания РФ, на котором Т. Москалькова представила очередной доклад Уполномоченного за 2017 год. В процессе «живого» обсуждения были затронуты проблемы, не нашедшие отражения в официальном опубликованном тексте. Члены Совета Федерации смогли, так сказать,

напрямую обсудить текущие проблемы в сфере обеспечения прав человека, возникающие в отдельных субъектах Российской Федерации [3].

В качестве предложения по развитию взаимодействия Уполномоченного и полиции мы предлагаем ввести обязательное рассмотрение на заседании коллегиальных органов полиции ежегодных и специальных докладов, подготавливаемых Уполномоченным и уполномоченными по правам человека в соответствующих субъектах Российской Федерации. В качестве обязательного обсуждения предлагается включить отдельный раздел, посвященный рассмотрению вопросов, связанных с обеспечением прав и законных интересов полицейских и членов их семей, семей сотрудников, погибших при исполнении служебного долга, пенсионеров органов внутренних дел. Новой формой содействия реализации прав человека считаем и планирование проведения на регулярной основе совместных целевых проверок, а на базе научных и образовательных организаций научно-представительских мероприятий по этой тематике.

Примечания

1. Галяутдинов Б.С. Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственного контроля Российской Федерации: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2014.

2. Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации: федеральный конституционный закон от 26 февраля 1997 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 9, ст. 1011.

3. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2017 год. URL: http://om-budsmanrf.org/content/doclad2017 (дата обращения: 30.05.2018).

4. Доклад Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2016 год. URL: http:// ombudsmanrf.org/ombudsman/document/ezhegodnye_ doklady (дата обращения: 30.05.2018).

Notes

1. Galyautdinov B.S. Constitutional institute of the Commissioner for human rights in the Russian Federation in the system of state control of the Russian Federation. Author's abstract... candidate of legal sciences. Moscow, 2014. (In Russ.)

2. On the Commissioner for human rights in the Russian Federation: federal constitutional law of 26.02.1997 № 1-FKZ. Collection of legislative acts of the RF, 1997, no. 9, art. 1011. (In Russ.)

3. Report of the Commissioner for human rights in the Russian Federation for 2017. URL: http://ombudsmanrf. org/content/doclad2017 (accessed 30.05.2018). (In Russ.)

4. Report of the Commissioner for human rights in the Russian Federation for 2016. URL: http://ombuds-manrf.org/ombudsman/document/ezhegodnye_doklady (accessed 30.05.2018). (In Russ.)