CC BY
46
УДК 9(47).073
ИЗ ОПЫТА ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО ОФОРМЛЕНИЯ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ РЕФОРМЫ (НА ПРИМЕРЕ РЕФОРМЫ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДЕРЕВНИ 1837-1841 гг.)
© Елена Юрьевна ИВАНОВА
Тамбовский государственный университет им. Г.Р. Державина, г. Тамбов, Российская Федерация, кандидат исторических наук, доцент, доцент кафедры управления и предпринимательства, e-mail: [email protected]
Статья посвящена анализу законодательного содержания реформы государственной деревни 1837-1841 гг., одного из немногих удачных преобразований в области управления в российской истории. Рассмотрению подверглась схема новой системы управления государственной деревней, предусматривавшая создание четырехступенчатой структуры управления. Охарактеризованы статьи Сельского полицейского и Сельского судебного уставов. Проанализирована получившая развитие в новых законодательных актах идея попечительства о казенных крестьянах, превратившаяся в государственную политику попечительства над государственной деревней.
Ключевые слова: управление; законодательство; реформа; государственная деревня; казенные крестьяне.
Любая управленческая реформа в России начинается с ее законодательного оформления, так было в прошлом, так происходит и сейчас. В настоящий момент в Российской Федерации являются актуальными такие важные направления в области реализации социальной политики и административного управления, как федеральные программы и национальные приоритетные проекты, адми-
нистративная реформа и преобразования в сфере местного самоуправления. Полезно было бы обратиться к историческому опыту, в частности к содержанию законодательной базы подобных преобразований. Ярким примером может служить законодательное оформление реформы государственной деревни 1837-1841 гг. (т. н. реформы П.Д. Киселева), поскольку данная реформа сочетала
в себе и создание вертикали бюрократического аппарата по реализации политики в сфере государственных имуществ и управления казенными крестьянами, и организацию местного самоуправления, и проведение попечительных мероприятий в государственном аграрном секторе экономики, и мн. др.
Итак, в мае 1837 г. П.Д. Киселев представил Николаю I проект будущих преобразований. Содержание реформы излагалось в следующих проектах: учреждение министерства государственных имуществ, губернских палат государственных имуществ, окружного управления, волостного управления, сельского управления, сельский полицейский устав, сельский судебный устав, главные основания хозяйственного устава, учреждение штатов [1, т. 1, с. 505].
Предусматривалось создание новой системы управления государственной деревней, которая включала в себя центральный административный орган, бюрократический разветвленный аппарат на местах, сводку общественных и нравственных повелений, обращенных к казенным крестьянам, порядок и нормы судопроизводства по крестьянским делам, рекомендации по ведению хозяйственной и бытовой жизни государственной деревни.
Сама реформа как действие началась с перестройки высшего аппарата. 9 января 1837 г. при департаменте государственных имуществ минфина был образован Временный Совет для управления этим департаментом во главе с П.Д. Киселевым. Этот орган, как и сам департамент государственных имуществ, просуществовал до 1 января 1838 г., после чего все подведомственные ему дела были переданы в министерство государственных имуществ (МГИ) [2, т. 3, № 10907; т. 12, № 9846].
Порядок введения нового управления сводился к следующей схеме: учреждение центрального органа, открытие местных палат, прием государственных имуществ, образование окружных, а впоследствии волостных и сельских управлений. Эта новая бюрократическая система учреждалась для управления казенными имуществами, для попечительства над государственными крестьянами и для заведывания сельским хозяйством, бывшим в ведении казны.
Выполнение первой задачи устраняло притязания помещиков на государственные земли и приравнивало крестьянские наделы к остальным видам казенной собственности. Этим разрешались споры о претензиях помещиков и казенных крестьян на земельные угодья государственного фонда, создавались условия для утверждения принципа неприкосновенной собственности казны на земли крестьянских общин. Необходимо было оградить крестьянские хозяйства от распада, вводить в их жизнь улучшения, поднимать их доходность, следить за уравнительным распределением земли между крестьянами, рационально использовать казенные оброчные статьи, охранять природные богатства от расхищения или уничтожения.
Осуществление второй задачи предполагало сохранение и развитие системы государственной опеки над подвластным населением, которая была завещана традициями XVIII в. и связана с практикой внеэкономического принуждения. Реформа должна была преобразовать, но сохранить и укрепить систему феодальной зависимости казенных крестьян от государства-вотчинника. Политика попечительства распространялась на все категории казенного крестьянства, объединенные под названием «свободных сельских обывателей». Однако личная свобода государственных крестьян, признанная властью и подтвержденная ею, должна была быть подчинена системе опеки, попечительства и контроля со стороны самого государства. Необходимо было оказывать юридическую помощь крестьянам, обеспечивая правосудие при решении их дел, контролировать полицейские действия, ограждать крестьян от притеснений и несправедливости со стороны недобросовестных представителей власти, опекать хозяйственную деятельность поселян, наблюдать за охраной их здоровья, состоянием народного образования, соблюдением общинных традиций и нравственных устоев в государственных селениях. По рекомендации сверху шло и распространение в крестьянских хозяйствах передовых агрономических методов в земледелии, и разведение новых сельскохозяйственных культур, и улучшение пород домашнего скота, и организация выставок продукции, произведенной крестьянами, и т. д.
Политика попечительства была тесно связана с третьей задачей новой системы управления казенной деревней, реализация которой предполагала наблюдение и контроль за всеми отраслями крестьянского хозяйства: хлебопашеством, огородничеством, садоводством, лесоводством, скотоводством, рыбными промыслами и т. д. Для поощрения и совершенствования того, что связано с ведением хозяйства в казенных селениях надо было открывать училища земледелия и скотоводства, учреждать образцовые фермы, охранять и приумножать лесные богатства, разбивать фруктовые сады, заботиться о разведении полезных растений, плодов и овощей, выпускать книги и журналы по сельскому хозяйству, вкладывать капитал в промышленное производство по переработке сельскохозяйственной продукции. С помощью ресурсов государственного казначейства предполагалось увеличить платежеспособность крестьянских обществ, постепенно совершенствуя орудия производства в сельском хозяйстве, достичь прогресса в развитии всех отраслей сельского хозяйства.
Мероприятия в культурной сфере были задуманы в духе религиозно-нравственного воспитания крестьянской массы, например, распространение среди крестьян сведений, полезных в их бытовой и семейной жизни, привлечение в государственные села высоконравственных и образованных священников, учреждение приходских училищ и т. д.
В законе от 26 декабря 1837 г. широко были отражены задачи нового управления в хозяйственной сфере, но большое количество задуманных мероприятий по улучшению экономического состояния казенной деревни приняли характер лишь рекомендаций. Статьи же, посвященные укреплению правового положения казенных крестьян, вообще были слабо разработаны.
Именно на местные органы возлагалась вся работа по реформированию управления казенной деревней и государственными имуществами, т. к. МГИ было лишь центральным и руководящим органом. «Учреждением об управлении государственными имуществами в губерниях» от 30 апреля 1838 г. вводилась единообразная для всей империи административная система, которая унифицировала в отношении управления все категории «свободных сельских обывателей».
Первоначально четырехступенчатая система управления (палата, окружное, волостное и сельское управления) вводилась в виде опыта на три года в пяти губерниях: Петербургской, Московской, Тамбовской, Псковской и Курской.
В «Общих положениях» закона 1838 г. определялись задачи губернской палаты государственных имуществ. Во-первых, управление казенными крестьянами: поддержание среди них полицейского порядка, попечение о правах крестьян и их нуждах наблюдение за отбыванием крестьянами повинностей. Во-вторых, заведование хозяйственной жизнью государственной деревни: размежевание с другими владельцами и описание крестьянских наделов, распределение земельных угодий между самими крестьянами, содействие развитию земледелия и промыслов, осуществление мероприятий по предотвращению голода и т. д. В-третьих, управление государственными имуществами: казенными ненаселенными землями, оброчными статьями и лесными угодьями. Палата организовывала местное управление в округах, волостях и сельских обществах и руководила их работой (ст. 1-2).
В многочисленных статьях «Учреждения об управлении государственными имущест-вами в губерниях» говорилось о том, чем конкретно должна заниматься губернская палата во главе с управляющим. Она была покровителем и защитником казенных крестьян по отношению к миру, находящемуся вне их довольно замкнутой общности, и одновременно распорядителем и контролером жизни внутри крестьянского общества. Она должна была стать проводником политики попечительства в губернии и ее руководителем здесь.
Особое внимание уделялось деятельности палаты по улучшению нравственности крестьян: она должна была поощрять их «к благонравию и трудолюбию, неослабно смотреть за отвращением пьянства, соблазна, разврата и искоренением нищенства» (ст. 173). Крестьянскую безнравственность изучал особый чиновник палаты.
Палата брала на себя и фискальную функцию, контролируя правильное и своевременное выполнение крестьянами всех повинностей и взнос ими разного рода плате-
жей в государственную или местную казну (ст. 276-338).
В заведовании государственными иму-ществами палата брала на себя обязанности охраны, межевания, описания, рационального использования казенных земельных и лесных угодий. Особое внимание уделялось охране всех объектов государственной собственности как от посягательств на нее со стороны помещиков или лиц других сословий, так и со стороны нерадивых казенных крестьян (ст. 112-113, 365-485).
На палату возлагались широкие полномочия в решении всевозможных проблем относительно государственных имуществ. Она ведала устройством сельских обществ, волостей и округов, контролировала работу своих чиновников, занималась строительством церквей в казенных селениях и содержала чиновников, осуществляла наблюдение за сношениями государственных крестьян с представителями других сословий и различными ведомствами; собирала сведения о земельных пространствах, уравнивала земельные нормы селений и сельских обществ, наделяла по возможности нуждающихся землей за счет казенных незаселенных территорий и расчищенных лесов, проводила операции с землей для уничтожения чересполосицы, наблюдала за целостью, охраной и рациональным использованием казенных земель и лесов; отдавала оброчные статьи в содержание, наблюдала за исправным поступлением доходов с них, организовывала в казенных селениях базары, ярмарки; принимала меры к взысканию недоимок.
Палата государственных имуществ утверждала в должностях и контролировала работу крестьянских выборных, обязывалась готовить из крестьянских мальчиков оспопрививателей, сельских и волостных писарей, производила перепись населения, занималась переселением крестьян, следила за соблюдением крестьянами повинностей. Палата снабжала окружных начальников необходимыми законами и постановлениями, надзирала за соблюдением законности крестьянами и их повиновением властям, содействовала искоренению праздности и пьянства, нищенства и воровства, предпринимала противопожарные меры, утверждала санитарные и ветеринарные нормы, открывала
приходские училища, следила за порядком и общим благоустройством в казенных селениях.
Таким образом, губернская палата государственных имуществ являлась центром местного управления казенными имущества-ми. Она руководила хозяйственной, правовой и культурной жизнью государственных крестьян. Главными задачами палаты были опека над казенными крестьянами, защита их интересов и охрана государственных иму-ществ в губернии, чего трудно было достичь, имея лишь центральный аппарат в столице, руководивший преобразованиями, и не имея на местах органов управления, где бы концентрировалась вся информация о ходе реформы. Громадный спектр задач, касавшийся всех сторон крестьянской жизни и заведования казенными имуществами, предполагал наличие большого штата чиновников в палате государственных имуществ. Несмотря на множество своих обязанностей и массу занятых работой чиновников, число которых год от года возрастало, палата в губернии была руководящим и контролирующим органом, а проведение преобразований в государственной деревне происходило через подчиненные этому центру структуры управления, отвечавшие за округа, волости и сельские общества. Губернская палата была своеобразным посредником между министерством государственных имуществ и разветвленным аппаратом управления на местах. Она была высшим контролирующим органом по управлению государственными имуществами в губернии, проводили же в жизнь требования палаты окружные управления.
По закону от 30 апреля 1838 г. окружное управление осуществляли следующие лица: окружный начальник, его помощник по хозяйственной части, окружный и младшие лесничие, письмоводитель, канцелярские служители, конные и пешие рассыльные. Но основные обязанности по управлению округом лежали на одном человеке - окружном начальнике, он был непосредственным опекуном казенных крестьян, руководителем и контролером всех сторон деревенской жизни.
Деятельность окружного начальника подчинялась нескольким задачам: надзор за волостными и сельскими учреждениями, наблюдение за народонаселением в округе, контроль над крестьянскими податями и повинностями, попечительство над крестьянами
в их повседневной жизни, защита населения в его юридических и хозяйственных правах.
Выполняя первую задачу, окружный начальник должен был контролировать правильность действий низовых структур управления казенной деревней, наказывать провинившихся чиновников и представлять к награждению усердных, следить за соблюдением законности избранными лицами по волостным и сельским управлениям.
Вторая задача включала в себя сбор сведений обо всех лицах, проживающих или просто находящихся в округе, окружный начальник следил за законностью перемещений государственных крестьян, предотвращал самовольные отлучки крестьян из места жительства, не допускал появления в округе беглых, бродяг и беспаспортных.
Выполнение третьей задачи требовало от окружного начальника принимать меры для взыскания с крестьян различных податей и исполнения повинностей, проверять финансовое счетоводство низовых органов управления, вести учет денежным недоимкам крестьян и взыскивать их. Именно окружный начальник должен был бороться со злостными неплательщиками: он мог отдать распоряжение «о продаже имущества неплательщика и об отдаче его в работы» (ст. 313), мог переложить долг одного человека на всех крестьян того же сельского общества, мог рекомендовать губернской палате перевести недоимочное сельское общество в «хозяйственное управление», т. е. на барщинное положение до полной уплаты долга государству. Особое внимание окружный начальник уделял исполнению крестьянами рекрутской повинности: проверял рекрутские списки, контролировал правильность прохождения очереди, заседал в Рекрутском присутствии.
Реализация четвертой задачи предполагала личный надзор окружного начальника за благоустройством крестьянской жизни. Он заботился о соблюдении чистоты и порядка в селениях, поощрял крестьян к устройству садов и огородов, разведению лучших пород скота. Следил, чтобы земельные наделы крестьян использовались ими рационально; ходатайствовал перед палатой о наделении нуждающихся дополнительными участками земли; заботился о введении в действие противоэпидемических и противопожарных мер; контролировал деятельность хлебных запас-
ных магазинов; при межевании окружный начальник должен был действовать справедливо и на законных основаниях.
При осуществлении пятой задачи окружный начальник становился защитником и представителем интересов государственных крестьян. Он должен был бороться со злоупотреблениями и нарушением законов со стороны чиновников и помещиков. При внешнем межевании он выступал как депутат от казенных крестьян и должностное лицо, пресекающее претензии на казенные земли частных лиц. Он представлял государственных крестьян и в судах.
Окружный начальник не только заведовал государственными имуществами у себя в округе, но и отвечал за них. Каждый окружный начальник мог приступить к исполнению своих обязанностей только с утверждения его в должности самим министром государственных имуществ - столь важная роль отводилась работе окружного начальника.
Помимо всех прочих обязанностей, именно окружные управления имели непосредственный контакт с судами, где разбирались дела государственных крестьян. Суды с началом работы органов управления государственной деревней ограничивали свои действия в отношении казенных крестьян одним только полицейским наблюдением и обязаны были прекратить вмешательство в хозяйственное и административное устройство государственной деревни [3]. Поэтому теперь окружные управления ведали тем, за что раньше отвечали суды: делами, по которым полагалось исправительное наказание, делами по обеспечению продовольствием крестьян, по крестьянским недоимкам, спорами казенных крестьян между собой или изысканиями по хозяйственному управлению государственной деревней.
Таким образом, окружный начальник, подчиняясь непосредственно палате, руководил деятельностью волостной и сельской администрации. Окружный начальник был наделен широкими полномочиями и правами не только в наблюдении за крестьянской администрацией, но и в поддержании в казенных селениях полицейского порядка, исполнении крестьянами повинностей, в осуществлении попечительства во всех его проявлениях. Поэтому он, по сути дела, мог неограниченно вмешиваться в жизнь крестьянского
общества и использовать свое личное влияние при решении различных вопросов, оказывать давление на волостных и сельских начальников. От окружного начальника зависело решение усилить или ослабить податной пресс, увеличить или уменьшить влияние на хозяйственную деятельность крестьян финансовых законов, оградить или нет крестьян от противоправных действий представителей власти и помещиков. Окружный начальник - это строгий и расчетливый хозяин у себя в округе. Права окружного начальника фактически заменяли функцию земской полиции. Но так как институт земской полиции не отменялся, то происходило некоторое дублирование, однако влияние окружного начальника на жизнь государственной деревни было сильнее, чем чинов земской полиции.
Несмотря на широчайшие полномочия, окружный начальник со своими помощниками не мог постоянно быть связан со всеми крестьянами казенных селений, поэтому он устанавливал свою власть над ними и передавал свои распоряжения через следующую ступень в системе управления на уровне волости. Волости состояли из нескольких смежных селений одного уезда с населением около 6 тыс. душ. В каждой волости вводились: исполнительный орган - волостное правление, распорядительный - волостной сход и судебно-апелляционная инстанция для казенных крестьян - волостная расправа.
Волостное правление состояло из волостного головы и по одному избранному заседателю по полицейской и хозяйственной части, писарь служил при правлении, но не входил в него, а назначался окружным начальником. В состав волостного схода входили благонадежные крестьяне-домохозяева, он созывался один раз в три года лишь для выборов на волостные должности. Волостная расправа состояла из головы и добросовестных, т. е. избранных населением казенной деревни крестьян для разбора крестьянских проступков и разрешения споров.
Каждые три года старшины всех сельских обществ собирали совершеннолетних (от 25 лет) и отвечающих нравственным нормам домохозяев на выборы для участия в работе сельских сходов, где из своих рядов они избирали людей на волостной сход: одного представителя с 20 дворов. Такое «про-
сеивание» объяснял сам закон: необходимо «удалить многолюдство на сходах, рождающее беспорядки, дать возможность участвовать в выборах поселянам благонадежным» (ст. 748-751). На каждую должность волостной сход избирал трех кандидатов, окружный начальник делал свое заключение, а палата с утверждения гражданского губернатора выбирала из каждых трех одного. Таким образом, волостной сход не имел решающего голоса при выборах своих исполнительных органов.
Волостному правлению доверяли решать дела непринципиального значения, например: назначение опекунов малолетним сиротам (ст. 192) или разрешение ставить новые постройки в селениях (ст. 268). Закон выдвигал волостного голову как самого влиятельного члена волостного правления, он являлся носителем власти и большинство вопросов решал самостоятельно.
В отличие от членов волостного правления писарь не имел распорядительной и исполнительной власти (ст. 453). Как и заседатели, он подчинялся волостному голове, но имел важное преимущество перед всеми: он был грамотен, знал законы и умел работать с документами, а делопроизводству придавалось везде большое значение. В отличие от членов волостного правления, писарь не был сменяем при помощи выборов, хотя тоже был из числа казенных крестьян. Он имел большой вес в крестьянской среде.
Закон 1838 г. отводил волостному правлению роль исполнителя распоряжений и указаний окружного начальника, оно все осуществляло с его согласия. Так, волостное правление по распоряжению окружного начальника давало нуждающимся дополнительные земельные наделы, при обязательном согласовании с окружным начальником оно восстанавливало имущественные права казны при захватах земель казенными крестьянами и прочее (ст. 283-284, 387, 390).
Волостное правление непосредственно решало насущные проблемы крестьян, например: принимало прошения о переселении и помогало крестьянам устроиться на новом месте, отвечало за использование мирских оброчных статей, заботилось о содержании в надлежащем виде запасных хлебных магазинов, собирало сведения о нуждающихся в продовольственной помощи, следило, чтобы
крестьянские наделы не находились в запустении, не чинило препятствий распространению крестьянских промыслов, открывало ярмарки и базары у себя в волости (ст. 244, 305-318).
Волостное правление было обязано проводить в жизнь политику исправления нравственности крестьян, прививать добрые нравы при помощи советов, наставлений, напоминаний и увещаний, принимать меры против распространения среди крестьян пьянства, распутства, религиозных ересей и лени (ст. 187). То есть оно не исполняло карательных функций. Серьезные проступки крестьян рассматривались в волостной расправе, где судьями были два т. н. добросовестных, а председателем сам волостной голова.
Хотя реформой провозглашался принцип разделения властей, фактически он не соблюдался, т. к. глава волостного правления совмещал в своем лице административную и судебную функции. Свобода и независимость крестьянского суда в условиях всестороннего попечительства над казенной деревней были несовместимы с административной опекой.
Таким образом, волостное управление не имело самостоятельного характера, а являлось звеном между окружным начальником и сельскими обществами на местах. Волостное правление было проводником распоряжений окружного начальника, исполнителем его решений и помощником в его деятельности, оно и подчинялось только окружному начальнику. А волостному правлению подчинялись сельские старшины, которым оно посылало приказы окружного начальника (ст. 85). Волостной сход также был создан в помощь окружному начальнику, он созывался лишь для выборов на административные должности в управлении волостью; выборные имели авторитет в крестьянской среде и поэтому способствовали проведению политики попечительства, главным проводником которой был окружный начальник. Решающую же роль в утверждении кандидатов в волостное управление играла губернская палата государственных имуществ. Волостная расправа разбирала крестьянские споры, незначительные проступки и правонарушения; будучи органом сословного суда, она все-таки не решала судьбу крестьян, совершивших преступления. Хотя волостное управле-
ние являлось только исполнителем наказов вышестоящей администрации, излишек управленцев устанавливал более разветвленную и эффективную структуру руководства.
В эту структуру входило и последнее звено системы управления казенной деревней, которое отвечало непосредственно за каждое сельское общество. Сельскому
управлению была посвящена четвертая часть закона от 30 апреля 1838 г.
Сельское общество, как правило, состояло из казенных крестьян каждого большого села или из крестьян нескольких смежных малых селений, лучше, если они имели общее владение землей, составлявшее основание для раскладки повинностей и уплаты налогов. Количество населения в сельском обществе должно было приближаться к цифре в 1500 душ (ст. 19).
Сельским обществом управляло сельское начальство, являвшееся исполнительной властью, сельский сход - распорядительный орган, сельская расправа - представитель судебной власти.
Сельское начальство составляли сельский старшина, сельские старосты, сборщик податей и его помощник, смотритель запасного хлебного магазина, назначенный писарь, сотские, десятские, полесовщики и пожарные старосты. В малолюдных селениях один человек мог совмещать несколько должностей. Выборы на сельские должности происходили каждые три года по такой же схеме, как и волостные, решающее слово в утверждении кандидатов имела все та же губернская палата, хотя это было чистой формальностью, ведь не могли же чиновники палаты знать всех кандидатов и оценить их способности и перспективы.
Сельский старшина был главой местной исполнительной власти: он следил за работой сельского схода, занимался благоустройством в подведомственных ему селениях, наблюдал за порядком, контролировал сбор налогов и отбывание крестьянами повинностей, приводил к послушанию крестьян (ст. 76, 125-128, 131, 185-188). Сельский старшина заботился о нравственном состоянии казенных крестьян, содействовал исправлению их пороков, применяя целый спектр различных средств, начиная с внушений и заканчивая выселением провинившегося из места жительства (ст. 133-135). Все
должностные чины подчинялись сельскому старшине. Его главными помощниками были выборные сельские старосты в каждом селении, которые там проживали и влияли на жизнь своих односельчан.
Староста на месте осуществлял провозглашенную верховной властью политику попечительства в казенной деревне; через него до крестьян доводились планы МГИ, постановления палаты, распоряжения окружного начальника, волостного правления и сельского старшины; он в своем селении был воспитателем, хозяйственным руководителем, полицейским надзирателем. Как отмечалось в законе 1838 г., староста «наблюдает, чтобы государственные крестьяне в точности выполняли повеления и распоряжения начальства и законных властей и сопротивляющихся приводит к должному повиновению» (ст. 214). Сельский староста, являясь непосредственным проводником политики попечительства, обязан был вмешиваться буквально во все, даже в семейную жизнь своих односельчан, например, журить детей, которые не оказывают должного почтения родителям или наказывать виновных в домашних драках и т. д. (ст. 212-213, 220-221).
Определения других должностных лиц сельского управления говорят сами за себя: сборщик податей собирал денежные платежи, хранил их и потом вносил в уездные казначейства и волостные правления; смотритель запасного хлебного магазина собирал, учитывал, хранил и выдавал крестьянам в случае необходимости продовольственные запасы; полесовщики заботились об охране лесов, сотские и десятские надзирали в селениях за правопорядком, подчиняясь земской полиции; сельские пожарные старосты следили за соблюдением противопожарных мер, сельский писарь занимался счетоводством и делопроизводством, консультируя в вопросах законодательства и бюрократических установок сельского старшину.
Обсуждение и принятие решений по важным общественным делам было возложено на сельские сходы, которые являлись основным элементом крестьянского самоуправления. При обсуждении вопросов по конкретному селению сход составлялся из всех домохозяев этого селения. Если же дело касалось целого сельского общества, в состав которого в большинстве случаев входило
несколько селений, то сход должен был состоять из представителей исполнительной власти: сельского старшины, старост, сборщика податей, смотрителя запасного хлебного магазина и выборных от селений.
Сходы, если не считать чрезвычайных, созывались сельским старшиной три раза в год, согласуясь с агрономическим календарем: в январе для раскладки податей и повинностей, в конце весны - для распределения между крестьянами наделов при общинном переделе земли, осенью - для составления приговоров о потребности мирских расходов. На сходах решались вопросы о лучшем использовании земель и лесов, об оказании помощи нуждающимся в ней, о переселении крестьян и т. д. (ст. 20-22). Раз в три года на сельских сходах проходили выборы кандидатов на должности в системе сельского управления. Для выборных присутствие на сходе было не правом, а повинностью, а для сельского начальства - обязанностью; совещания на сходе не были публичными, т. к. традиционно между крестьянской массой и носителями хоть каких-нибудь властных полномочий поддерживалось известное расстояние. Приговоры сельского схода в большинстве случаев не были окончательными, они поступали на рассмотрение волостного правления, утверждались окружным начальником, иногда же санкционировались губернской палатой. Однако, пытаясь дать сельскому сходу хоть небольшую самостоятельность и убедить крестьян в его самодостаточности, закон запрещал губернским и окружным чиновникам из системы управления государственной деревней участвовать в совещаниях сельского схода, повелевал не допускать к составлению приговоров заинтересованных в исходе того или иного дела лиц, предоставлял крестьянам право обжаловать приговор схода (ст. 31, 40). Но естественно, что многое из этого так и осталось пожеланием.
Сельская расправа являлась низшим судебным органом, разрешавшим еще более незначительные крестьянские споры и еще более мелкие проступки крестьян, чем те, которые разбирались в волостной расправе (ст. 410-413). Сельский суд, как и волостной, по идее должен был быть отделен от администрации, но в лице председателя - сельского старшины - административная и су-
дебная функции сливались, а два других члена расправы - добросовестные - полностью зависели от череды начальства. Сельская расправа наряду с другими органами сельского управления выполняла обязанности по опеке, воспитанию или обузданию государственных крестьян.
Таким образом, сельское управление являлось последним звеном в цепи новой многоступенчатой структуры, созданной законом 1838 г. Чиновники губернской палаты и окружный начальник непосредственно соприкасались с крестьянами только во время ежегодных объездов подведомственных территорий и ревизий; низовые административные органы находились, как правило, вне большинства селений, а сельский староста был зримым представителем власти, настоящим распорядителем в селении, где жили казенные крестьяне. Компетенция сельского схода была ограничена рамками закона. Сельская расправа выполняла скорее назидательную функцию, чем судебную. Но, в отличие от волостного, сельское управление не было коллегиальным: каждый из сельских выборных являлся носителем единоличной власти и ответственности. Закон создавал сельские общества как хозяйственно-административные объединения большого числа крестьян в качестве основы для поднятия уровня благосостояния казенной деревни и повышения ее платежеспособности. По мысли же реформаторов, хозяйственное благоустройство поддерживало нравственность. Экономический рост и воспитание крестьян были важнейшими задачами начавшихся в государственной деревне преобразований.
Итак, закон от 30 апреля 1838 г. создавал в губерниях разветвленную бюрократическую систему управления государственными имуществами и казенными крестьянами. Здесь детально регламентировались все функции губернской палаты государственных имуществ, которая руководила деятельностью окружных управлений во главе с окружным начальником - опекуном и попечителем казенных крестьян. Говорилось об окружном управлении, которое являлось посредником между губернской администрацией и крестьянскими выборными. Указывалось на то, что исполнителем распоряжений окружного начальника было волостное правление, что создавался новый орган - волост-
ная расправа - в качестве судебно-апелляционной инстанции сословного типа. Рассказывалось о системе сельского управления, основной ячейкой которого являлось сельское общество. Структуры двух низших ступеней в управлении казенной деревней копировали друг друга, а функции всех четырех ступеней новой системы часто дублировались. Прохождение многих дел по цепи через разные инстанции одного ведомства отражало традицию бюрократического управления любой сферой в России.
Четырехступенчатая система должна была сочетать в себе направляющую роль губернской администрации, подчинявшейся непосредственно министерству государственных имуществ, и сохранение выборных должностей внутри крестьянской общины. Руководящими инстанциями правительственной власти являлись губернская палата и окружные начальники, последние контролировали территорию одного уезда или нескольких, вошедших в один округ, а представителями крестьянского мира были выборные начальники и волостные и сельские сходы. Предусмотренное реформой разделение властей при управлении казенными крестьянами самим же законом превращалось в фикцию. «Учреждение...» 1838 г. не расширяло прав государственных крестьян, зато поддерживало и укрепляло имевшиеся.
Закон от 30 апреля 1838 г. систематизировал действовавшие нормы в отношении управления государственными имуществами и казенными крестьянами. Из 2077 его статей 802 были извлечены из Свода законов Российской империи и несколько изменены ре-дакционно, 1092 были основаны на Своде законов с частичной переменой содержания и лишь 183 статьи содержали новые предложения [1, т. 1, с. 570]. Однако все заимствования не являлись механическим списыванием существовавших норм, они были подчинены идее контроля над государственными имуществами и попечительства над жизнью крестьянской общины со стороны государственных бюрократических органов.
Закон 1838 г. создавал управленческую администрацию, выполнявшую различные функции, и хотя в их число входили полицейская, а в волостном и сельском управлении - и судебная, однако две последние составляли особую ветвь власти. Поэтому,
продолжая законодательное оформление реформы государственной деревни, 23 марта 1839 г. в силу вступают сельский полицейский устав и сельский судебный устав.
«Сельский полицейский устав» содержал в себе повелевающие нормы, определявшие деяния казенных крестьян, и границы попечительной власти [2, т. 14, № 12165]. В этом уставе были отмечены три направления в надзоре властей за крестьянами: охрана общественного порядка, личной и имущественной безопасности; меры против крестьянских несчастий - эпидемий, пожаров, падежей скота; морально-нравственное воспитание казенных крестьян.
Статьи «Сельского полицейского устава» требовали от крестьян сохранять верность существующей власти (ст. 24-25). Запрещалось нарушать общественное спокойствие, развязывать драки, укрывать неблагонадежных (ст. 26, 38-39, 46, 49). Вводилась сложная система билетного и паспортного учета при отлучках крестьян с места жительства (ст. 50-59). Устав в деталях определял. каково должно быть поведение крестьян для их же блага, например: не употреблять в пищу недозрелых плодов, недопеченного хлеба (ст. 79), не готовить пищу в медной нелуженой посуде (ст. 81), не заходить в деревянные здания с зажженной свечой (ст. 99) и пр. От крестьян требовали соблюдать чистоту на улицах в санитарных целях, обязательно прививать младенцев от оспы и т. д. Большинство статей имели запрещающий или упреждающий характер, лишь несколько из них были посвящены правам крестьян: они охраняли крестьянское имущество (ст. 6073). Многие статьи уделяли внимание нравственному воспитанию крестьян: налагались запреты на нищенство, «неблагопристойные песни, речи, поступки», на нарушение церковного благочиния (ст. 1-7, 28-31, 34, 37). Забота властей о духовно-нравственном состоянии крестьян выражалась также в запретах и обязанностях.
Таким образом, «Сельский полицейский устав», продолжая законодательно оформлять попечительную политику властей по отношению к жизни государственной деревни, являлся сводом повелений, обращенных к казенным крестьянам. Суть устанавливаемых норм нашла свое отражение в ст. 42: «Государственные крестьяне должны обходиться
со всеми мирно и ласково, младшие почитать старших, работники повиноваться хозяевам, оказывать взаимное уважение и дружество, в несчастных случаях - возможную помощь и одолжение».
Проведение в жизнь норм «Сельского полицейского устава» возможно было только при наличии другого закона - «Сельского судебного устава» [2, т. 14, № 12166]. Первая часть этого устава содержала положения о судопроизводстве по спорам и тяжбам государственных крестьян. Судебными органами для казенных крестьян объявлялись сельская расправа, волостная расправа и общие судебные органы - уездные и земские суды. Сельская расправа была доступным для крестьян судом, решавшим дела быстро и мирно. Волостная расправа являлась апелляционной и кассационной инстанцией, контролировавшей сельскую расправу. При решении дел в общих судебных органах во всем содействовать казенным крестьянам должен был окружный начальник. В уездных и земских судах продолжительность разбора дел могла затянуться, в этом смысле сельские и волостные расправы имели существенное преимущество, приговоры последних приводились в исполнение через сельских старост немедленно. Большинство же дел находило свое решение в сельских и волостных расправах, что укорачивало и упрощало всю процедуру для крестьян и разгружало и без того переполненные работой уездные и земские суды.
«Сельский судебный устав» в своей второй части классифицировал проступки государственных крестьян, устанавливал меры наказания за них в порядке судопроизводства. Виновный в противоправном деянии крестьянин не всегда проходил процедуру разбирательства в своем сословном суде, но только если проступок был им совершен на казенной земле и без участия людей из других сословий. Если в проступке были виновны еще и помещичьи крестьяне, то дело рассматривалось в земском суде (то же, если на помещичьей территории); если проступок регистрировался в городе, то этим занималась городская полиция (ст. 225, 228-230).
Казенные крестьяне несли ответственность за следующие категории противоправных деяний: против правительства, против уставов о повинностях, казенного управле-
ния и благоустройства, против безопасности жизни и общественного состояния лиц, против законов о праве на имущество, против церковного благочиния, за недостойные поступки и соблазны. В зависимости от того, что устав признавал менее или более серьезными проступками, устанавливалась и градация наказаний: денежные взыскания, общественные работы, розги, тюремное заключение, принудительное возвращение на прежнее место жительства, отдача в солдаты, ссылка на поселение или на каторгу в Сибирь. Самым предпочтительным видом наказания и, как считалось, наиболее приемлемым для крестьян признавалось употребление провинившихся в работы.
Большинство дел о крестьянских проступках решалось в сельских расправах, они же занимались и расследованием происшествий. Лишь самое суровое наказание требовало прохождения всех инстанций и окончательного утверждения губернатора (сельская расправа, волостное правление, окружный начальник, палата, губернатор). Сословный суд для государственных крестьян был создан и успешно работал. Обвиняемый, согласно статьям «Сельского судебного устава», имел следующие права: он мог оказать недоверие членам суда, если считал их причастными к делу, мог не согласиться с наказанием розгами, мог за нарушение семейных норм не подвергаться осуждению через судебное разбирательство, а привилегированная часть крестьянства (имевшие ордена и медали, занимавшие более трех лет выборные должности) могла подавать апелляции, если грозило телесное наказание или заключение под стражу (ст. 221-223).
«Сельский судебный устав» опирался на уже существовавшие нормы: «Устав о предупреждении и пресечении преступлений», «Устав о содержании под стражей», «Законы уголовные» и т. д. Однако новый закон имел преимущества перед своими предшественниками. К ним можно отнести обязательную силу приговоров, точное определение судебной процедуры, приближение суда к крестьянскому населению, не говоря уже о том, что теперь все нормы были собраны в один документ. Сословный суд для казенных крестьян стал доступным, быстрым за счет устного рассмотрения дел, простым из-за детальной регламентации его работы; в нем в большин-
стве случаев судопроизводство не страдало из-за большого количества дублирующих друг друга инстанций; предпочиталось примирение сторон в спорах, устанавливались сроки для призыва ответчика, для обжалования и для приведения в исполнение приговора (сроки эти были краткими), предусматривалось право отвода судей. В число же недостатков нового устава входят следующие: разделение крестьян на неравноправные перед законом прослойки, сохранение телесных наказаний, отсутствие зафиксированных максимальных границ высших приговоров, порождавшее произвол со стороны властей (наказание розгами, заключение под стражу), фактическое слияние администрации и суда в лице волостного головы или сельского старшины, возможность давления на суд со стороны окружного начальника и палаты государственных имуществ.
Итак, сельские полицейский и судебный уставы определяли своими нормами общественную и личную жизнь государственных крестьян, работу крестьянского суда вполне в духе законодательства крепостнического государства. Все положения полицейского устава пронизаны мелочной опекой со стороны властных органов над казенной деревней. Наказания, установленные судебным уставом, предусматривались за огромное число проступков, усиливая тем самым личную несвободу государственных крестьян. Все определялось не правом, а обязанностью. Даже забота государства о здоровье и жизни подвластных ему крестьян выражалась через угрозу наказания. Как справедливо определил академик Н. М. Дружинин, противоречие между двумя частями «Сельского судебного устава» отразило противоречие всей реформы: с одной стороны, государство стремилось закрепить за казенными крестьянами права «свободных сельских обывателей», с другой стороны, сковывало крестьянскую жизнь средствами попечительно-полицейской власти [1, т. 1, с. 588].
Проект «Главных оснований хозяйственного устава», разработанный до начала реформы министерством государственных имуществ, так и не став законом, остался набором рекомендаций для постепенных и долговременных преобразований в области экономики казенной деревни. Земельный вопрос предполагалось решить путем организации
кадастра, ликвидации чересполосицы, установления достаточного для нормального хозяйствования крестьянского земельного пая, переселения безземельных и малоземельных крестьян. Земельная община сохранялась как традиционная форма жизни и деятельности крестьян и удобная для самого государства структура. В отношении повинностей казенных крестьян предлагалось придать оброчному душевому сбору характер налога с доходов от земли и промыслов, уравнять между обществами натуральные земские повинности и перевести их в денежную форму. Важной мерой должно было стать учреждение хозяйственного капитала для реализации попечительных мероприятий, при этом необходимо было организовать общественный сбор. Проект хозяйственного устава обращал внимание и на заведение общественной запашки как меры по реорганизации продовольственного дела. С целью подъема благосостояния казенной деревни предполагалось всячески поощрять действия, направленные на улучшение состояния сельского хозяйства и крестьянских промыслов [1, т. 2, с. 8].
П.Д. Киселев задумывал провести в государственной деревне и другие мероприятия: создать более совершенную систему отбывания рекрутской повинности, укрепить гражданские права казенных крестьян, уравнять во всех отношениях различные категории государственных крестьян и объединить их в одно сословие «свободных сельских обывателей».
В законах, явившихся нормативной основой реформы, подробно регламентировались функции органов новой системы управления государственными имуществами и казенными крестьянами, облекались в юридическую форму все возможные отношения, возникающие в сфере административной власти, потому что регламентация традиционно считалась в российских верхах залогом законности и порядка. Эти законы утвердили и закрепили по отношению к казенной деревне систему «государственного феодализма»: вся казенная земля, включая и крестьянские наделы, была юридически признана собственностью государства, которое по-прежнему выступало как хозяин по отношению к казенным крестьянам, платившим ренту за пользование землей. Также была установлена система организации охраны госу-
дарственных имуществ от насильственных захватов и незаконных земельных сделок.
Подробное развитие в новых законодательных актах получила идея попечительства о государственных крестьянах. Все стороны жизни общины и семьи были поставлены под опеку и руководство учрежденным органам управления казенной деревней. Сельские полицейский и судебный уставы своими нормами регламентировали поведение государственных крестьян.
Несмотря на то, что реформа предполагала сохранить с помощью закона самобытность государственного крестьянства, но гражданские права были очень слабо отражены в актах 1837-1841 гг. Попытка утвердить личную и имущественную правоспособность крестьян противоречила подчинению всех сторон крестьянской жизни государственной опеке. В законодательных актах все было очень четко регламентировано, реальная же действительность вносила свои коррективы в теорию.
Многочисленные облеченные широкой властью административные органы управления государственной деревней контролировали и руководили выборными органами самоуправления крестьянской общины. Сельское и волостное управления были сконструированы как орудия правительственной власти. Суд и администрация на этом уровне не были разделены. В данном вопросе, как и в вопросах об организации всесторонней опеки над крестьянами, о подчинении общины органам чиновничьего управления пр., укреплялось действовавшее право. Идея постепенного прогресса включала в себя задачу реформаторов как можно меньше изменять существующие правовые отношения, вырабатывать новые законы на основе традиционных юридических институтов. Таким образом, основой для законодательных актов, оформивших реформу 1837-1841 гг., стал Свод законов Российской империи в форме Свода государственных и губернских учреждений, Устава о благоустройстве в казенных селениях, Устава о предупреждении и пресечении преступлений и других кодексов. Старые нормы использовались как элементы новой конструкции, получая собственное толкование и выражение. Законодательство о государственных крестьянах является харак-
терным примером законодательства, построенного на принципе опеки и заботы свыше.
Губернская палата стала главным распорядительным и контролирующим органом, окружное управление выполняло распорядительную и исполнительную функции и ведало непосредственным устройством сельского управления, волостные и сельские органы были лишь подчиняющимися, безынициативными управлениями, проводившими в жизнь указания губернской палаты и окружного начальства. Складывается впечатление, что до начала реформы государственной деревни все управление шло самотеком, а с открытием новой административной системы был установлен тотальный контроль над состоянием государственных имуществ и жизнью казенной деревни.
Главными целями реформы стали охрана государственных имуществ и попечительство над казенной деревней. Законодательные акты 1837-1841 гг. определили функции системы нового управления, но недостаточно
четко разграничили полномочия административных органов; они также организовали систему защиты целостности государственных имуществ и регламентировали все стороны жизни и деятельности казенных крестьян. Идея о предоставлении государственным крестьянам широких прав в экономической, юридической и административной сферах не нашла должного отражения в законодательных актах реформы. Действительность и традиции наложили свой отпечаток на замысел преобразований.
1. Дружинин Н.М. Государственные крестьяне и реформа П.Д. Киселева: в 2 т. М., 1946, 1958.
2. ВПСЗ (Второе полное собрание законов Российской империи). Т. 1-55. Спб., 1825-1881.
3. Государственный архив Тамбовской области. Ф. 15. Оп. 2. Д. 7. Л. 30, 70.
Поступила в редакцию 21.11.2011 г.
UDC 9(47).073
FROM EXPERIENCE OF LEGISLATION FIGURATION REFORM (ON EXAMPLE OF REFORM OF STATE VILLAGE 1837-41S
Elena Yuryevna IVANOVA, Tambov State University named after G.R. Derzhavin, Tambov, Russian Federation, Candidate of History, Associate Professor, Associate Professor of Management and Entrepreneurship Department, e-mail: [email protected]
This article analyzes the content of the legislative reform of the state village 1837-1841 years, one of the few successful transformations of governance in Russian history. Review scheme has undergone a new management system of state country, envisaging the creation of a four-management structure. The articles of Agriculture and Rural police court statutes are characterized. The new legislation the idea of trusteeship of the state peasants, received the development in new legislation acts, turned into government policy trusteeship of the state village is analyzed.
Key words: management; law; reform public village; state peasants.
