CC BY
328
Вестник Омского университета. Серия «Право». 2014. № 3 (40). С. 13-19.
УДК 340
КРЕСТЬЯНСКАЯ ОБЩИНА КАК ПРЕДМЕТ ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОГО И МУНИЦИПАЛЬНО-ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В СИБИРИ В ДОРЕВОЛЮЦИОННЫЙ ПЕРИОД
RURAL COMMONS AS THE SUBJECT OF THE STATE LAW AND MUNICIPAL LAW REGULATION OF SIBERIA IN THE PRE-REVOLUTIONARY PERIOD
И. А. КОНОВАЛОВ (I. A. KONOVALOV)
На основе дореволюционного законодательства и научной юридической литературы сделана попытка выделить группы общественных отношений, в комплексе представляющих крестьянскую общину как предмет государственно-правового и муниципально-правового регулирования в Сибири в дореволюционный период.
Ключевые слова: история государства и права; полиция; Сибирь; администрация; полицейский; губернатор; управление.
On the basis of analysis of legislation and legal literature of scientific attempts to identify groups of public relation, in combination representing rural commons as the subject of the state law and municipal law regulation of Siberia in the pre-revolutionary period.
Key words: history; history of the state and the rule; police; Siberia; administration; policeman; management.
Значительные сложности при формировании системы научно-методического обеспечения муниципального управления создал разрыв исторической эволюции форм местного самоуправления России. Фактически была утрачена дореволюционная российская школа местного самоуправления. Поэтому большое научно-практическое значение имеет изучение дореволюционного опыта земского, городского и крестьянского самоуправления. Возросший интерес к различным формам местного самоуправления вызван также кризисом административных и управленческих структур современной России. Поиск выхода из сложившейся ситуации приводит исследователей к мысли о возрождении традиций местного самоуправления, так как определённая часть исторического опыта деятельности дореволюционных муниципалитетов была бы, несомненно, полезной и в современной российской политической ситуации.
С момента присоединения Сибири к Российскому государству в регионе складывались зачатки самоуправления. Русскими
первопроходцами в Сибири было установлено общинное самоуправление по образцу казачьих и новгородских поселений. Однако оно, в отличие от казачьего юга России, не могло существовать без поддержки государства. Пришедшая затем коронная администрация изменила суть этих самоуправляющихся корпораций и стала использовать их в своих интересах.
О должностях сотских и десятских как «блюстителей и охранителей» общественного спокойствия и порядка есть упоминание уже в первой статье Белозерской Уставной грамоты [1]. Реформы Петра I и Екатерины II почти не коснулись институтов крестьянского самоуправления. Выборные должности, не дающие никаких прав, а только обременяющее тех, на кого они были возложены, были наказанием для состоятельных крестьян, поскольку отнимали всякую возможность заниматься собственным хозяйством. В Сибири были примеры, когда крестьяне уходили в раскол специально для того, чтобы не быть избранными на общественную должность [2].
© Коновалов И. А., 2014
13
И. А. Коновалов
Крестьянское самоуправление концентрировалось в территориальных общинах государственных крестьян (помещичьих крестьян в Сибири почти не было), которые с самого начала находились под достаточно жестким контролем воеводских приказчиков. При Петре I начинается нормативно-правовое регулирование сложившихся общинных отношений. В 1718 г. был принят Указ, которым на сельских старост, сотских, приказчиков и других лиц возлагались полицейские функции в сфере охраны общественного порядка, за невыполнение которых им грозили большим штрафом [3].
Основные задачи общин, по мнению администрации, были в том, чтобы обеспечить распределение повинностей и налогов, гарантировать их исполнение и уплату, а также обеспечить выполнение рекрутской повинности. Сибирская крестьянская община обеспечивала также полицейский порядок на своей территории и выступала в качестве судебной инстанции по незначительным правонарушениям и гражданско-правовым спорам между членами крестьянского «мира». Коронная администрация стремилась привлекать для выполнения полицейских функций авторитетных, лояльных режиму, зажиточных крестьян, тем самым способствуя консервации в Сибири общинных начал.
19 декабря 1774 г. была издана «Инструкция сотскому с товарищи», ставшая важнейшим нормативно-правовым актом екатерининского времени, относившимся к организации сельского самоуправления [4]. По «Инструкции», в каждом селении ежегодно в начале декабря крестьяне должны выбирать из своей среды должностных лиц местного самоуправления - сотских, пятидесятских и десятских для выполнения полицейских функций. Выборные должны были пользоваться доверием населения и быть пригодными для этой службы. Будучи избранными, они прибывали в земский суд, где принимали присягу на верность коронной власти и на честное исполнение возложенных на них обязанностей. На всех местных жителей, не исключая управителей казенных селений, также возлагалась обязанность оказывать избранным лицам содействие, не препятствуя исполнению их должностных обязанностей. Во время исполнения обязанностей сотского,
пятидесятского или десятского крестьянин по «Инструкции» считался свободным от общественных работ.
Обязанности выборных должностных лиц крестьянского самоуправления были перечислены в 26 статьях «Инструкции». Их обязанности и полномочия состояли в следующем:
1. О хождении в воскресенье и великие праздники, и в обычные дни на моление в церковь; о непревращении лжераскольниче -скими учителями христиан, исповедающих православную веру греческого вероисповедания, в свою раскольническую ересь и о неприводе колдунов-волшебников в дома.
2. О ворах и разбойниках, и становщи-ках, и о злоумышленниках, и о лжеразгласителях, и о шпионах, и ко всякому воровству подговорщиках, и о смертоубийцах и беглых солдатах и прочих, шатающихся без паспортов, и о нехождении с письменными покор-межными более 30 верст.
3. О смотрении, чтоб кормчества вином и солью не было; о предосторожности, от чего Боже сохрани, заразительной язвы и других внезапно приключающихся в одном селении многим людям такой тяжкой болезни, и с непродажи ядовитых материалов.
4. О предостережении от скотского падежа; буде чрезвычайной величины в селении или в поле иногда град, или в селеньях приключится великий пожар.
5. О ничинении на спорных землях и при межевании ссор и драк, и о невъезде в чужие дачи.
6. О непереводе помещиками крестьян без ведения канцелярии других уездов в свои же вотчины не вечное там житье.
7. О неделании часовен и о нехождении с образами по селам и деревням.
8. О нераскладывании проезжающими близ лесов и посеянного хлеба огня.
9. Об удержании дворовых людей и крестьян от побегов; о мертвых телах; о неделании проезжающим озлоблений; о вспоможении в забрании оговорных.
10. О несборе с крестьян сверх положенного по указам другого ничего и о неотягощении постоями.
11. О неловлении и нестрелянии зверей и птиц.
12. О сохранении лесов и о неделании топорных досок.
14
Крестьянская община как предмет государственно-правового и муниципально-правового регулирования...
13. О содержании дорог, мостов, перевозов и бичевников.
14. О монстрах и о курьезных птицах и зверях [5].
Знание Инструкции было обязательным для выборных полицейских. За неисполнение Инструкции виновного ждало серьёзное наказание, хотя сам законодатель осознавал, что ни возможностей, ни квалификации у выборных должностных лиц крестьянского самоуправления для исполнения столь широких полномочий не было, но, очевидно, он исходил из принципа, что к этому всё равно нужно стремиться.
В 1787 г. был принят Устав о сельских порядках в казенных селениях и селениях удельного ведомства [6]. В соответствии с Уставом в селениях сибирских крестьян, состоявших из 1000 и более дворов, вводилась должность старшины, а на каждую часть из 500 дворов приходились один сельский староста, два выборных или словесных разборщика и один сборщик податей.
Старшина, как правило, назначался, староста избирался сельским сходом на три года, а остальные должностные лица избирались на годичный срок.
Обязанности старшины заключались в наблюдении за церковным благочинием, торговлей, за санитарным состоянием населённых пунктов. Кроме этого, старшина должен был «отвращать житие от худых толков и по важности представлять дела на них в земский суд и уездному стряпчему».
Устав 1787 г. прямо указывал, что «ежели от кого будет чиниться какая наглость», то нужно требовать защиты у земского исправника.
Старшина отвечал за выполнение воинской квартирной повинности, отряжал подводы для транспортировки грузов, назначал конвойных для этапирования преступников, ходатайствовал перед земским судом о выдаче паспортов, следил за пожарной безопасностью, обеспечивал ремонт мостов.
Старшина должен был осуществлять розыск через сотских и десятских лиц, подозреваемых в преступлениях, и отправлять задержанных в земский суд. Он был обязан всех подведомственных ему жителей «опо-ручить круговою порукою» в искоренении злодеев, за попустительство - взимать штраф
с каждого по 10 копеек, а с сотских, десятских и старост - сверх этого 5 рублей.
У селений должны были выставляться караульные, которые назначались поочередно старшиной по одному человеку с каждых 20 домов.
Караульные были обязаны проверять паспорта у проезжающих, досматривать вещи, задерживать подозрительных лиц и доставлять их в сельскую избу. Беглых или находившихся в розыске старшина отправлял в сопровождении конвоя в нижний земский суд для проведения расследования. Старшина имел право за неисполнение его указаний налагать взыскания (выговор), а также разбирать мелкие гражданско-правовые споры, в делах, влекущих за собою уголовно-правовую ответственность, - направлять материалы в земский суд. Старшина был также исполнителем предписаний уездной администрации.
Он должен был наблюдать за проведением сельскохозяйственных работ, противопожарной безопасностью, препятствовать разводам, упреждать аборты, опекать сирот, незаконнорожденных и нищих, поддерживать порядок, выступать арбитром в спорах.
Обязанности сотских и десятских в Ус -таве во многом повторяли «Инструкцию сотскому с товарищи» 1774 г. Устав для ведения делопроизводства каждому сотскому выделял специально обученного писаря [7].
При императоре Павле I была продолжена унификация административно-территориального деления империи. Созданные Екатериной II уезды были достаточно крупными территориальными образованиями. В центральных губерниях страны недостаток администраторов в уездах компенсировался наличием дворян и дворянского самоуправления. Большие размеры сибирских уездов, отсутствие дворян и помещичьего землевладения заставили коронную власть учредить в регионе в 1797 г. низшую территориальноадминистративную единицу - волость. Внутренняя жизнь общины определялась решениями волостных и сельских сходов. Сходы выбирали волостные и сельские правления -волостные мирские избы. Волостная мирская изба состояла из старосты, старшин, писаря, сотских, десятских и сборщиков налогов и должна была под контролем полиции на-
15
И. А. Коновалов
блюдать за всем, что делается в волости. По важным делам сходы выносили приговоры и могли выбирать поверенных. Поверенный получал чрезвычайные полномочия и ему подчинялись все выборные лица волостного крестьянского самоуправления [8]. Условия быта и традиции общины сибирских государственных крестьян позволили на долгое время, вплоть до революционных потрясений, найти решение, освобождавшее коронную администрацию от ресурсных и финансовых затрат на низовое звено сельских местных органов управления и выполнения ими полицейских полномочий.
Органы сибирского общинного крестьянского самоуправления в XVIII в. были формально включены в систему учреждений общегосударственной власти. Отличие их от государственных органов было лишь в формах организации, условиях и характере деятельности, подведомственной жесткому надзору со стороны местных полицейских органов - земских судов, что воспринималось самими общинниками как вполне оправданное условие их существования.
«Учреждение для управления сибирских губерний и областей» 1822 г. М. М. Сперанского не внесло серьёзных изменений в крестьянское самоуправление в регионе. В отличие от Центральной России, в Сибири «Учреждением» были ликвидированы должности сотских и пятидесятских, оставлены только десятские, которые стали именоваться десятниками, а также появилась должность волостного головы. Сибирские городские центры находились на значительном расстоянии друг от друга, и их роль как центров, стягивающих административную территорию, была существенно слабее, чем в центральных губерниях. Данное обстоятельство создавало некоторую автономность сельской полиции. В Сибири административно-полицейскими органами для крестьян являлись волостные правления (округа делились на волости), имевшие в своём составе назначаемого губернским правлением волостного голову, выборных старшину, сельских старост, десятников и писаря.
В 1837-1841 гг. волости были разделены на сельские общества. Непосредственные полицейские функции в сибирской деревне возлагались на десятников. В соответствии
с Положением 1837 г. десятники были обязаны еженедельно являться в становую квартиру с «благополучиями», т. е. с донесениями о состоянии селений за истекшую неделю [9]. Предметы ведомства волостных правлений были те же, что и окружных полицейских управлений, только сфера их деятельности простиралась на одну волость. Согласно «Учреждению», все дела о выборах должностных лиц крестьянского самоуправления подлежали ведению в округе - окружной полиции, а в губерниях - губернскому правлению. Отстранение от должности и привлечение к суду служащих крестьянского самоуправления зависело от генерал-губернатора и совета Главного управления.
В области организации крестьянского самоуправления весь дореволюционный период была заметна тенденция усиления контроля со стороны административно-полицейских органов за выборными крестьянскими институтами. С подачи коронной администрации шла внутренняя бюрократизация крестьянского самоуправления, вытеснение обычного права нормативными правовыми актами. Воздействие коронной администрации на сельское самоуправление вело к негативному процессу отчуждения выборных лиц крестьянского самоуправления от избравшего его населения. Волостное крестьянское самоуправление с момента его появления в Сибири поглощалось административно-полицейской системой, которая стала применять традиционные институты крестьянской самоорганизации для выполнения возложенных на неё полномочий. Среди должностных лиц крестьянского самоуправления особо стала выделяться фигура волостного писаря. Во всеподданнейшем отчёте западносибирского генерал-губернатора за 1823 г. прямо указывалось, что «волостное управление напрямую зависит от писаря, так как среди крестьян, из которых избираются волостные и сельские начальники, почти нет людей, знающих грамоту, а тем более делопроизводство» [10]. Реформы городского
и крестьянского самоуправления 80-х гг. XVIII - первой половины XIX вв. закрепили «взаимоотношения как между государственной и выборной властью, так и между различными звеньями системы органов самоуправления... по принципу централизма, ко-
16
Крестьянская община как предмет государственно-правового и муниципально-правового регулирования...
торый предусматривал подчинение выборной администрации государству» [11].
Реформы 60-70 гг. XIX в. не внесли серьёзных корректив в организацию сибирского крестьянского самоуправления. В Сибири на губернском и уездном уровнях земское самоуправление не было создано, поскольку здесь не было, как в европейской части страны, помещиков-дворян, из которых фактически формировались земские собрания и управы. На момент отмены крепостного права в 1861 г. в Сибири было всего 36 помещиков и 70 безземельных дворян, имевших дворовых людей, с общей численностью 3701 душ крепостных крестьян и дворовых [12]. Крестьянская реформа 1861 г. не затронула основную часть сибирского крестьянства и оказала лишь опосредованное влияние через рост переселенческого движения и распространение капитализма вширь на социально-экономическое и политическое развитие Сибири. Поэтому хозяйственные полномочия административно-полицейских органов в сибирских уездах были по-прежнему весьма обширны, хотя и не были такими всеобъемлющими, как в дореформенный период.
Вместо земской реформы для Сибири в 1879 г. было принято «Положение о преобразовании общественного управления государственных крестьян Западной Сибири», которое только через три года, в 1882 г. было распространено на Восточную Сибирь. В результате его внедрения произошло разукрупнение сибирских волостей. Верховная власть по-прежнему стремилась инкорпорировать выборное крестьянское самоуправление в го -сударственную систему администрирования. При этом существовало понимание, что волостное крестьянское самоуправление не только дешево и окупает себя само, но и достаточно эффективно выполняет ряд функций государства, прежде всего полицейскую, военномобилизационную и фискальную. Сельское самоуправление составляли в волостях - волостные правления, по селениям - старшины и десятники. Серьёзным нововведением стало то, что глава волостного самоуправления -волостной голова - стал избираться, а не назначаться, как прежде, губернским правлением. В каждой волости учреждался суд по гражданским и мелким уголовным делам [13].
Волостное правление состояло из волостного головы, волостного старосты и писаря. Волостной голова, староста, писарь, старшины и десятники избирались местными крестьянами на три года на альтернативной основе. Десятники переизбирались ежегодно в своих поселениях. Выборы на волостные должности производились поверенными от каждого села в декабре. От каждых ста душ мужского пола избирался один поверенный, малолюдные селения сливались воедино. Состав сотен определялся губернатором по представлению уездного (окружного) полицейского управления, которое было обязано предварительно истребовать мнение местного станового пристава [14]. Собрание таких поверенных составляло мирской сход, который был уполномочен только правом выборов. Для решения различных вопросов волостного управления могли образовываться сходы из сельских старшин, получающих наказы от своих сельских сходов относительно того, как они должны участвовать в принятии решения. Центральные фигуры крестьянского самоуправления - волостной голова, старшина и писарь - избирались волостным мирским сходом и представлялись через уездное полицейское управление на утверждение губернатору. Губернатор утверждал также тайшей, князцов, шуленг, зайсанов и в особенности лам [15]. Старшины и десятники избирались не мирским сходом, а в своих селениях. Сельские старшины утверждались в должности окружным (уездным) полицейским управлением, а после появления должности крестьянского начальника - последним [16].
Волостное правление представляло собой орган крестьянского самоуправления в волости, на который возлагалось выполнение полицейских обязанностей, приведение в исполнение судебных решений и даже осуществление судебного производства по маловажным делам [17]. Оно являлось ответственным за сохранение «общего порядка» и спокойствия в волости. Эта норма, ставшая ко второй половине XIX в. уже традиционной, составляла особенность организации полицейской службы в сельских местностях Сибири. Считалось, что поддержание порядка нужно осуществлять всем миром как необходимую меру обеспечения условий жизнедеятельности сельского общества.
17
И. А. Коновалов
Волостному правлению подчинялись сельские старосты, в руках которых было сосредоточено непосредственное управление сибирской деревней. Сельский староста созывал и распускал сельские сходы, председательствовал на них и приводил в исполнение их решения. Он был обязан наблюдать за исправным содержанием путей сообщения, сбором налогов и порядком несения повинностей сельскими обывателями. Кроме того, сельский староста обладал административносудебными полномочиями, он мог подвергать подведомственных ему крестьян наказанию в виде общественных работ до двадцати дней, штрафу в пользу мирских сумм до одного рубля или аресту до двух суток. В связи с малочисленностью жителей на несколько сибирских деревень мог быть избран один староста [18].
Однако ключевыми фигурами сельского самоуправления в Сибири, как показала административная практика, стали волостные писари. Писарь мог быть избран из посторонних лиц, не входивших в крестьянскую общину, за умеренную плату [19]. В отсутствие заинтересованности крестьянского населения в работе на выборных должностях, частой ротации и низкой компетенции волостной писарь воспринимался лицом наиболее стабильным и дееспособным. Грамотные, часто из ссыльных и бывших каторжан, знавшие премудрости делопроизводственной практики, писари постепенно выдвигались на первые роли, отодвигая от руководства малокомпетентных волостных голов и старшин. Именно писарь чаще всего общался с окружным (уездным) начальством. В его руках сосредоточивались денежные средства самоуправления, при его посредничестве коронная администрация поддерживала связь с крестьянскими общинами. Волостной писарь в большинстве мест Сибири стал тем звеном, которое скрепляло государственную власть и органы сибирского волостного крестьянского самоуправления.
Несмотря на выборность и подотчётность сходу, писарь утверждался уездным и губернским начальством, пользовался связями и покровительством уездных, а иногда и губернских чиновников. Если к этому добавить, что общественный контроль за его действиями был малоэффективен, то следует
признать, что волостной писарь стал главной фигурой в волостном правлении [20]. Волостной писарь в условиях усиления государственного вмешательства в жизнь крестьянского «мира» превратился в важного проводника политики коронной администрации в сибирской деревне. «В Сибири и русский посель-щик, и наивный бурят, и вымирающий остяк или самоед более чем где-либо чувствовали, что до господа бога действительно высоко, а какой-нибудь еле грамотный и вечно пьяный волостной писарь действительно близко» [21].
«Учреждение сибирское» во второй половине XIX - начале ХХ вв. не предусматривало выборных должностей сотских, а только десятников. На должности десятников могли быть назначены отставные и уволенные в запас из вооруженных сил, известные своим «хорошим» поведением, по взаимному согласию с обществами, от которых зависело их назначение и содержание. Выборные десятники, выполнявшие в сибирских деревнях и селах полицейскую повинность до 1905 г., избирались местными крестьянами, получали содержание от сельских обществ и были во многом в зависимости от них, а не от коронной администрации. В результате уездные исправники и становые приставы часто имели серьёзные затруднения при реализации решений, противоречащих интересам крестьянской общины. Сельские старосты и десятники часто бездействовали, а иногда даже противодействовали деятельности уездных полицейских органов. Политика верховной власти в сфере охраны правопорядка в сельской местности не была последовательной во второй половине XIX в., из-за отсутствия штатных сотрудников полиции на волостном уровне управления уездное полицейское начальство и местное население были вынуждены обеспечивать охрану правопорядка собственными силами. Участие в охране правопорядка выборных лиц волостного самоуправления не получило всестороннего нормативного регулирования, не был достаточно точно определен их правовой статус, что зачастую негативно сказывалось на состоянии общественного порядка в сибирской деревне.
Чаще всего в десятники избирались люди, положительно никуда не годные: или об-
18
Крестьянская община как предмет государственно-правового и муниципально-правового регулирования...
ремененные недоимками и бесполезные для общества работники и бобыли, в виде наказания за тунеядство, или калеки, потерявшие от дряхлости всякие способности, или бездомные отставные нижние чины, вынужденные служить за ничтожную плату, нередко даже мошенники, назначаемые с обязательством охранять мир, не выносить ничего наружу, скрывать всё, что можно, и не доводить народ до суда. Срок службы десятника ограничивался одним годом, вследствие чего десятник, только что успевший освоиться со своей должностью, передавал её другому крестьянину, совсем с ней не знакомому. Из-за этого большинство десятников не знало своих прав и обязанностей. Следователи и мировые судьи часто были вынуждены для раскрытия преступления образовывать совершенно новую, временную полицейскую власть на месте, устраняя десятских той деревни, где произошло преступление, и даже ближайших деревень.
На практике местное крестьянское самоуправление было часто малоэффективным и недостаточно востребованным государством. Основными причинами этого были неточность в определении компетенции уровней власти, недостаточное понимание сущности местного самоуправления и его возможностей. Важными факторами являлись отсутствие подготовленных кадров, недостаточный уровень научно-методического и информационного обеспечения, низкая эффективность контроля за деятельностью органов самоуправления со стороны населения, а
также всевластие местного административно-полицейского аппарата.
1. Губная Белозерская грамота // Российское законодательство Х-ХХ веков : в 9 т. / под ред. О. И. Чистякова. - Т 2. - М., 1985. - С. 213.
2. Анучин Е. Н. Исторический обзор развития административно-полицейских учреждений в России с Учреждения о губерниях 1775 г. до последнего времени. - СПб., 1872. - С. 175.
3. ПСЗ РИ. - Собр. 1. - T. V - № 3213.
4. Там же. - Т. XX. - № 14231.
5. Там же.
6. Там же. - Т. XXIV - № 18082.
7. Там же.
8. История Сибири. - Томск, 1987. - С. 216.
9. Анучин Е. Н. Указ. соч. - С. 180.
10. ГИАОО. - Ф. 3. - Оп. 1. - Д. 228. - Л. 15.
11. Рабцевич В. В. Крестьянская община как орган управления сибирской деревни в 80-х гг. XVIII - первой половине XIX в. // Крестьянство Сибири периода разложения феодализма и развития капитализма. - Новосибирск, 1980. - С. 3-27.
12. История Сибири. - Томск, 1987. - С. 267.
13. История Сибири. - Т. 3. - Ленинград, 1968. -С. 73.
14. СЗ РИ. - Т. 2. - СПб., 1912. - Ст. 659.
15. Там же. - Ст. 14.
16. Там же. - Приложение к ст. 70. - Ст. 1-16.
17. Там же. - Ст. 3.
18. Ивановский В. В. Учебник административно -го права. - 2-е изд., испр. и доп. - Казань, 1907. - С. 117.
19. СЗ РИ. - Т. 2. - СПб., 1912. - Приложение к ст. 70. - Ст. 13.
20. Страховский И. М. О волостных писарях // Право. - 1902. - С. 2536.
21. Станюкович К. М. В далекие края : собр. соч. - Т. 1. - М., 1977. - С. 241.
19
