CC BY
73
М.А. МИХАЙЛОВА
ассистент Байкальского государственного университета
экономики и права, г. Иркутск e-mail: [email protected]
ФОРМЫ ОРГАНИЗАЦИИ МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА В ГОРОДСКОЙ АГЛОМЕРАЦИИ
Исследованы способы реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, которые включают исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных услуг различными организациями. Предложены формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по исполнению муниципальных функций и по предоставлению бюджетных услуг.
Ключевые слова: межмуниципальное сотрудничество, формы организации межмуниципального сотрудничества, городская агломерация, муниципальная функция, муниципальная услуга, административная услуга, бюджетная услуга.
УДК 35.072(47) ББК 66.033.141
M.A. MIKHAYLOVA
Junior Instructor, Baikal State University of Economics and Law, Irkutsk e-mail: [email protected]
FORMS OF ORGANIZING INTERMUNICIPAL COLLABORATION IN URBAN AGGLOMERATION
The article studies the ways of execution of local governing bodies' authority to solve local issues, which include execution of municipal functions by local governing bodies and provision of budget services by different organizations. The author suggests some forms of organizing intermunicipal collaboration in urban agglomeration to execute municipal functions and to provide budget services.
Keywords: intermunicipal collaboration, forms of intermunicipal collaboration, urban agglomeration, municipal function, municipal service, administrative service, budget service.
В современных условиях укрепления института местного самоуправления в Российской Федерации развитие городских агломераций целесообразно рассматривать с точки зрения межмуниципального сотрудничества. Наличие тесных внутриагломерационных связей между отдельными территориями городской агломерации обусловливает необходимость согласования действий органов местного самоуправления, выработки единой позиции их при рассмотрении различных вопросов, решения общих задач и реализации совместных проектов, т.е. осуществления межмуниципального сотрудничества.
Хотя муниципальные образования в городской агломерации могут осуществлять государственные полномочия субъекта Российской Федерации, переданные им законом данного субъекта, а также государственные полномочия, находящиеся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, основной целью межмуниципального сотрудничества является повышение эффективности и результативности решения вопросов местного значения.
В целях организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации исследованы полномочия органов местного
© МА. Михайлова, 2011
самоуправления по решению вопросов местного значения и способы их реализации. В наиболее общем виде способы реализации полномочий органов местного самоуправления включают исполнение государственных (муниципальных) функций и предоставление государственных (муниципальных) услуг.
В толковых словарях понятие «функция» определяется по-разному: это обязанность, круг деятельности, подлежащая исполнению работа; обособленный, однородный вид деятельности, направленный на достижение целей организации. Для органов местного самоуправления исполнение муниципальных функций — это деятельность по решению вопросов местного значения.
Аналогично функциям федеральных органов исполнительной власти, определенным в указе Президента РФ «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» [1], можно выделить следующие виды муниципальных функций: функции по принятию муниципальных правовых актов, функции по контролю и надзору, функции по управлению муниципальным имуществом и функции по предоставлению муниципальных услуг. Учитывая сущность местного самоуправления, можно утверждать, что важнейшими муниципальными функциями являются функции по предоставлению муниципальных услуг в целях обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования.
Исследовав сложившиеся подходы к определению муниципальной услуги, автор предлагает разграничить два различных понятия, обозначаемых в настоящее время одним термином «муниципальная услуга», и вводит термины «административная услуга» и «бюджетная услуга». Под административными услугами предлагается понимать услуги, предоставляемые органами местного самоуправления по запросам заявителей (выдача субсидий, оформление справок и других документов и т.д.). Оказание административных услуг — это один из видов муниципальных функций, осуществляемых органами местного самоуправления. Под бюджетными услугами предлагается понимать услуги, предоставляемые организациями различных форм собственности полностью или частично за счет средств местного бюджета (услуги учреждений образования,
здравоохранения, культуры, услуги в сфере жилищно-коммунального хозяйства, строительство и содержание автомобильных дорог, транспортное обслуживание, сбор, вывоз, утилизация и переработка бытовых и промышленных отходов и др.). В целях обеспечения населения бюджетными услугами органы местного самоуправления осуществляют ряд функций по организации предоставления бюджетных услуг, вытекающих в основном из бюджетного законодательства.
Кроме бюджетных услуг существуют также частные услуги, предоставляемые организациями различных форм собственности за счет средств получателя. Органы местного самоуправления в рамках своих полномочий содействуют развитию частных услуг на территории муниципального образования.
Стоит отметить, что существует и другой подход, согласно которому следует разграничивать государственные (муниципальные) услуги и государственные (муниципальные) функции. При этом государственная услуга характеризуется как деятельность органа исполнительной власти по исполнению запроса физического или юридического лица по поводу получения материальных и финансовых средств в случаях, предусмотренных законодательством, а также по поводу предоставления им документированной информации. «Государственная функция характеризуется как деятельность органа исполнительной власти по принятию управленческого решения и его исполнению в установленные сроки или по передаче документированной информации, не связанной с непосредственным обращением (заявлением) гражданина или организации» [3, с. 45].
При таком подходе понятия «государственные (муниципальные) функции» и «государственные (муниципальные) услуги» применяются исключительно в отношении деятельности органов исполнительной власти, причем определение государственной (муниципальной) услуги идентично авторскому определению административной услуги. Вместе с тем в целях организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации необходимо учитывать не только деятельность органов местного самоуправления, исполняющих муниципальные
функции, но и деятельность различных организаций, осуществляемую по заказу органов местного самоуправления и финансируемую из местного бюджета, т.е. предоставление бюджетных услуг.
Таким образом, автором обоснована классификация способов реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения, включающая исполнение муниципальных функций органами местного самоуправления и предоставление бюджетных услуг различными организациями (рис. 1).
Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по исполнению муниципальных функций и по предоставлению бюджетных услуг при рассматриваемом подходе будут различны.
Поскольку исполнение муниципальных функций осуществляется непосредственно органами местного самоуправления, то организация межмуниципального сотрудничества возможна путем создания межмуниципаль-ных органов управления и передачи им полномочий органов местного самоуправления по исполнению муниципальных функций. Однако создание межмуниципальных органов управления приведет к увеличению количества уровней управления, возрастанию численности административного аппарата и расходов
на его содержание. Со стороны муниципальных образований могут возникнуть определенные опасения по поводу частичной потери самостоятельности и политического веса главы муниципального образования. К тому же создание межмуниципальных органов управления не предусмотрено отечественным законодательством. Поэтому использование такой формы межмуниципального сотрудничества нецелесообразно.
По мнению автора, в данном случае следует ограничиться совместной деятельностью в рамках ассоциации муниципальных образований, которая будет помогать им в исполнении муниципальных функций: оказывать методическую и консультативную поддержку, организовывать работу координационных советов и рабочих групп, разрабатывать типовые муниципальные правовые акты, обеспечивать обмен опытом и др. Кроме того, деятельность ассоциации муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию, должна быть также направлена на формирование общего видения стратегических перспектив развития городской агломерации; согласование планов и проектов развития муниципальных образований; обеспечение комплексного развития территории городской агломерации и использования земельных ресурсов.
Рис. 1. Классификация способов реализации полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (курсивом выделены предложения автора)
Формы организации межмуниципального сотрудничества по предоставлению бюджетных услуг будут определяться характером бюджетных услуг, которым могут быть присущи внешние эффекты и (или) эффект масштаба. Внешние эффекты возникают, если бюджетные услуги, предоставляемые в одном муниципальном образовании, оказывают влияние на качество жизни жителей других муниципальных образований либо если жители одного муниципального образования могут пользоваться бюджетными услугами, предоставляемыми в другом муниципальном образовании, никак не компенсируя расходы на их предоставление. Эффект масштаба возникает, если удельные затраты на предоставление бюджетной услуги снижаются при росте объема ее предоставления [2, с. 195-199].
Анализ бюджетных услуг показал, что большинству из них присущи внешние эффекты. Это обусловлено тем, что жители одного муниципального образования, приезжая на территорию другого муниципального образования, становятся потенциальными потребителями всех бюджетных услуг, предоставляемых на данной территории. Эффект масштаба присущ значительно меньшему
числу бюджетных услуг, связанных со строительством и эксплуатацией крупных объектов электро-, тепло-, газо- и водоснабжения, водоотведения; дорожной деятельностью; утилизацией и переработкой бытовых и промышленных отходов.
Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущи внешние эффекты, предлагается осуществлять путем заключения договоров на приобретение услуг одним муниципальным образованием у другого. Межмуниципальное сотрудничество по предоставлению бюджетных услуг, которым присущ эффект масштаба, предлагается осуществлять в форме создания межмуниципальных хозяйственных обществ, а также фондов для совместного финансирования строительства объектов.
Таким образом, автором предложены формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по решению вопросов местного значения, включающие формы организации межмуниципального сотрудничества по исполнению муниципальных функций и формы организации межмуниципального сотрудничества по предоставлению бюджетных услуг (рис. 2).
Рис. 2. Формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации по решению вопросов местного значения
Предложенные формы организации межмуниципального сотрудничества в городской агломерации могут быть использованы в практической деятельности муниципальных образований, входящих в городскую агломерацию, в целях повышения эффективности и результативности решения вопросов местного значения. Орга-
низация совместной деятельности в рамках межмуниципального сотрудничества будет способствовать эффективному использованию ресурсов муниципальных образований, что обеспечит увеличение объемов и повышение качества услуг, предоставляемых населению муниципальных образований.
Список использованной литературы
1. Глазычев В., Стародубровская И. и др. Челябинская агломерация: потенциал развития. Челябинск, 2008.
2. О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти: указ Президента РФ от 9 марта 2004 г. № 314 // Российская газета. 2004. 12 марта.
3. Соколова Л.Г. Административный регламент — основа повышения производительности государственного управления // Государственное регулирование и устойчивое развитие муниципальных образований: сб. науч. тр. Иркутск, 2010. Вып. 3. С. 42-48.
Bibliography (transliterated)
1. Glazychev V., Starodubrovskaya I. i dr. Chelyabinskaya aglomeratsiya: potentsial razvitiya. Chelyabinsk, 2008.
2. O sisteme i strukture federal'nykh organov ispolnitel'noi vlasti: ukaz Prezidenta RF ot 9 marta 2004 g. № 314 // Rossiiskaya gazeta. 2004. 12 marta.
3. Sokolova L.G. Administrativnyi reglament - osnova povysheniya proizvoditel'nosti gosudarstvennogo upravleniya // Gosudarstvennoe regulirovanie i ustoichivoe razvitie munitsipal'nykh obrazovanii: sb. nauch. tr. Irkutsk, 2010. Vyp. 3. S. 42-48.
