CC BY
107НАУЧНЫЕ СТАТЬИ И ДОКЛАДЫ
ТЕОРИЯ И ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА. ИСТОРИЯ УЧЕНИЙ О ПРАВЕ И ГОСУДАРСТВЕ
УДК 342.518:342.7.02(470)
В. Г. ИЩУК, преподаватель кафедры государственных и гражданско-правовых дисциплин Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя (г. Рязань)
V. G. ISHCHUK, Instructor of the Chair of State and Civil Law Disciplines of Ryazan Branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V Ya. Kikot (Ryazan)
И. В. ОШКИН, преподаватель кафедры оперативно-разыскной деятельности Рязанского филиала Московского университета МВД России имени В. Я. Кикотя (г. Рязань)
I. V. OSHKIN, Instructor of the Chair of Operative-Investigative Activities of Ryazan Branch of Moscow University of the Ministry of Internal Affairs of Russia named after V. Ya. Kikot (Ryazan)
ФОРМЫ ОБЕСПЕЧЕНИЯ И ЗАЩИТЫ ПРАВ ЧЕЛОВЕКА УПОЛНОМОЧЕННЫМ ПО ПРАВАМ ЧЕЛОВЕКА В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
FORMS OF ENSURING AND PROTECTING HUMAN RIGHTS BY THE COMMISSIONER FOR HUMAN RIGHTS IN THE RUSSIAN FEDERATION
Аннотация. В статье рассматриваются актуальные вопросы, связанные с формами обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, анализируется нормативно-правовая основа и закрепление указанных форм в действующем российском законодательстве, предпринимается попытка раскрытия сущностного предназначения форм обеспечения и защиты прав человека, актуализируются вопросы необходимости и значимости исследования имеющихся форм, приводится анализ всех основных форм обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, выявляются и подробно анализируются имеющиеся в данной сфере проблемы правового и иного характера, существенно снижающие эффективность использования форм обеспечения и защиты прав человека, а также предлагаются возможные варианты изменения негативных аспектов, связанных с применением конкретных форм, в деятельности омбудсмена.
Ключевые слова и словосочетания: Уполномоченный по правам человека, права человека, омбудсмен, формы обеспечения и защиты, компетенция, проблемы.
Annotation. The article examines topical issues related to the forms of ensuring and protecting human rights by the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation. It analyzes the regulatory framework and consolidation of these forms in the current Russian legislation, and attempts to disclose the essential purpose of the forms of ensuring and protecting human rights. The necessity and significance of studying available forms are emphasized and all the main forms of ensuring and protecting human rights by the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation are analyzed. The legal and other issues, which significantly reduce the effectiveness of using the forms of ensuring and protecting human rights existing in this area are identified and analyzed in detail. Possible options for changing the negative aspects associated with the use of specific forms in the activities of an ombudsman are offered.
Keywords and phrases: Commissioner for Human Rights, human rights, ombudsman, forms of provision and protection, competence, problems.
Права и свободы человека и гражданина в современном мире выступают в качестве важнейшей демократической и правовой категории. Каждый человек наделяется неотчуждаемыми правами от рождения и приобретает остальной комплекс прав в процессе своего взросления и жизнедеятельности. Какие-то права человек получает автоматически, для обладания другими правами необходимо обладать специальными знаниями, навыками и умениями, например, чтобы получить водительское удостоверение, дающее право на вождение транспортного средства, необходимо сдать специальные экзамены. Тем не менее, важно отметить, что во всех случаях любое право человека должно быть законодательно зафиксировано, так как без этого любые права и свободы теряют юридическую силу и не могут полноценно использоваться. Но любое право утрачивает свой смысл, если у человека нет возможности реализовать его на практике, воспользоваться им. К сожалению, в процессе функционирования общественных отношений время от времени возникают ситуации, когда субъект, наделенный определенным правом, не может им воспользоваться, так как ему не дают этого сделать. Исходя из вышеизложенного, вполне обосновано и логично, что в рамках современной правовой действительности институт специализированных омбудсменов получил
широкое распространение и развитие в подавляющем большинстве развитых демократических государств, в числе которых и Российская Федерация.
Правозащитная деятельность Уполномоченного по правам человека реализуется посредством определенных механизмов, которые установлены действующим законодательством. В числе данных механизмов существенное место занимают формы обеспечения и защиты прав человека, так как именно посредством конкретных форм Уполномоченный получает возможность использовать свой функционал для достижения правозащитной цели. В связи с этим, представляется актуальным и целесообразным исследовать формы обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, чтобы обозначить имеющиеся проблемы в данной сфере и предложить собственный вариант их решения.
Основу нормативно-правового регулирования института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации составляет федеральное законодательство. Применительно к институту Уполномоченного по правам человека в качестве фундаментального нормативно-правового акта выступает Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее - ФКЗ).
Применительно к закреплению форм обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека, которые содержатся в вышеуказанном ФКЗ, отметим, что вопросам, связанным с формами и их практическим выражением посвящена целая глава 3 ФКЗ. Данная глава не закрепляет формы в привычном для нас «научном» виде и формулировках, однако она детализирует функциональную составляющую омбудсмена применительно к его компетенции, которая основывается на формах обеспечения и защиты прав человека. По сути, вся компетенция Уполномоченного, закрепленная главой 3 рамочного ФКЗ, относится к той или иной форме обеспечения и защиты прав человека. Детально проанализировав большое количество научных трудов, касающихся форм обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации, нам удалось выделить несколько фундаментальных форм, которые, по мнению представителей научного сообщества, кому мы выражаем солидарность, также имеют важное значение в правозащитной деятельности омбудсмена [1, с. 33]. Итак, к указанным формам относятся следующие: 1) содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека; 2) совершенствование законодательства о правах человека и гражданина в пределах ведения Уполномоченного; 3) осуществление правового просвещения населения об объеме и составляющей прав и свобод человека и гражданина и закрепленных действующим законодательством методах защиты указанных прав; 4) международное и межрегиональное сотрудничество в области защиты прав и свобод человека и гражданина; 5) информирование населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека.
Содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека - это основная [2, с. 26], фундаментальная, базовая форма обеспечения и защиты прав
человека Уполномоченным по правам человека в нашей стране. Крайне подробную регламентацию данная форма находит в главе 3 ФКЗ. По сути, примерно 80 % всего нормативно-правового регулирования компетенций Уполномоченного по правам человека в действующем российском законодательстве посвящено указанной форме. В своем функциональном состоянии данная форма делится на два больших блока: работу Уполномоченного по правам человека с поступающими обращениями граждан и самостоятельную деятельность Уполномоченного по обнаружению в деятельности каких-либо властных субъектов случаев нарушения прав и свобод человека и гражданина. Безусловно, первый блок, посвященный работе с обращениями граждан, обладает преимущественным значением. Уполномоченный вправе рассматривать только те жалобы, которые касаются неправомерных действий или бездействия государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих, которые нарушили права и законные интересы заявителя [3, с. 95]. Текст жалобы должен содержать подробное повествование о сущности деяния того или иного органа или должностного лица, которое привело к нарушению права гражданина, а также указание на то, что это за право и в соответствии с каким нормативно-правовым актом оно было предоставлено [4, с. 230]. Уполномоченный может не принимать жалобы от гражданина, однако отказ должен быть мотивирован и обоснован. Обжалованию отказ не подлежит. В рамках самостоятельной деятельности Уполномоченного по обнаружению в деятельности каких-либо властных субъектов случаев нарушения прав и свобод человека и гражданина омбудсмен может инициировать проверку в том или ином государственном, муниципальном органе и должностном лице, запрашивать необходимые для проверки документы, пользоваться правом безотлагательного
посещения различных органов и организаций [5, с. 102].
Вторая форма обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека, а именно - совершенствование законодательства о правах человека и гражданина в пределах ведения Уполномоченного, реализуется посредством предоставления федеральному и региональным омбудсменам права законодательной инициативы. Важным условием при использовании права законодательной инициативы омбудсме-ном является направленность подобной инициативы исключительно на совершенствование законодательства о правах человека и гражданина и только в рамках компетенции, которой обладает омбудсмен. Тем не менее, данное право представляет собой один из наиболее эффективных и результативных способов деятельности Уполномоченного по правам человека ввиду того, что омбудсмен как лицо, которое непосредственно и на ежедневной основе от имени государства осуществляет правозащитную деятельность, понимает, какие правовые нормы в действующем законодательстве требуют корректировки. Законодательная инициатива Уполномоченного по правам человека на федеральном и региональном уровнях начинается с процедуры внесения в законодательный орган соответствующего уровня государственной власти какого-либо законопроекта в рамках компетенции омбудсмена.
Третьей формой обеспечения и защиты прав человека Уполномоченного по правам человека является осуществление правового просвещения населения об объеме и составляющей прав и свобод человека и гражданина и закрепленных действующим законодательством методах защиты указанных прав. Отметим, что указанная форма связана с другой не менее важной формой - информированием населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека. Их связь проявляется в
едином характере правовой направленности - проинформировать население о достижениях и неудачах в сфере защиты прав и свобод человека и гражданина, тем самым повысив степень правовой просвещенности граждан. Информирование населения о положении в области обеспечения и защиты прав и свобод человека как форма деятельности ом-будсмена заключается в представлении ежегодных и специальных докладов о своей деятельности в законодательный орган соответствующего уровня государственной власти. Ежегодные доклады, как правило, обладают статистическим характером и показывают то, как функционировал институт омбудсмена за год, в каком направлении в основном велась работа, сколько было тех или иных нарушений, какие органы чаще всего нарушали права граждан, чего удалось достичь, а над чем еще предстоит работать. В рамках доклада особое внимание акцентируется на наиболее острых проблемах в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека как в целом по России, так и в отдельных субъектах [6, с. 130]. Официальные доклады омбудсмена в обязательном порядке подлежат опубликованию на сайте Уполномоченного, чтобы каждый гражданин мог лично с ними ознакомиться. Кроме этого, в целях повышения правовой культуры населения и объема знаний граждан относительно принадлежащих им прав омбудсмен может выступать с лекциями в образовательных учреждениях, на личном приеме проводить консультацию граждан по тем или иным вопросам, выпускать различные информационные материалы в виде правовых памяток.
Международное и межрегиональное сотрудничество в области защиты прав и свобод человека и гражданина как форма обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека, исходя из названия, делится на два уровня. В рамках международного сотрудничества и взаимодействия омбу-
дсмен может обмениваться опытом с ом-будсменами из других стран, применять успешные зарубежные правозащитные практики в российских реалиях, давать советы и рекомендации относительно личного положительного опыта, выступать на международных конференциях и круглых столах. Региональное взаимодействие сводится к вертикали Уполномоченных по правам человека в Российской Федерации, на вершине которой находится федеральный омбудсмен, а омбудсмены субъектов могут активно взаимодействовать с ним для принятия грамотного и верного решения в той или иной сложной ситуации.
Применительно к вышеуказанной форме обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека в Российской Федерации дополнительно отметим, что, помимо взаимодействия в рамках международной и национальной вертикали омбудсменов, Уполномоченный активным образом стремится осуществлять взаимодействие с органами государственной, муниципальной власти, негосударственными организациями и структурами, которые в той или иной степени также задействованы в сфере обеспечения и защиты прав и свобод человека. При этом важно помнить, что для подобных органов и организаций правозащитная функция является не основной, а, скорее, второстепенной или сопутствующей. В частности, в числе подобных субъектов взаимодействия с Уполномоченным в качестве одного из основных следует выделить органы внутренних дел (далее - ОВД). Однако, опираясь на имеющиеся сведения и опросы, проведенные среди сотрудников аппаратов Уполномоченных по правам человека в субъектах Федерации, можно констатировать, что подобное взаимодействие в настоящее время отнюдь не отличается должной эффективностью и результативностью, в связи с чем на практике зачастую возникают различно-
го рода сложности [7, с. 38]. Во многом так происходит потому, что ОВД применительно к взаимодействию с омбудсме-ном выступают и в качестве союзника, и в качестве нарушителя, что существенно затрудняет выстраивание продуктивных взаимоотношений. В рамках обеспечения и защиты прав человека омбудсмен и ОВД могут проводить совместные проверочные мероприятия, осуществлять профилактическую работу с органами государственной, муниципальной власти и должностными лицами, проводить совместные семинары, лекции, конференции, круглые столы для повышения правовой осведомлённости граждан. В рамках совершенствования указанного сотрудничества был разработан и принят «Меморандум о сотрудничестве Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и Министерства внутренних дел Российской Федерации в области соблюдения и восстановления нарушенных прав и свобод человека», который содержит все основные положения подобной деятельности.
Несмотря на отмеченную положительную динамику и оказываемое благоприятное влияние на сферу защиты прав и свобод человека и гражданина, на практике применительно к формам обеспечения и защиты прав человека Уполномоченным по правам человека имеют место некоторые проблемы, недостатки и противоречия, которые затрудняют эффективную реализацию омбудсменами своих полномочий. Основная проблема заключается в том, что ни федеральное, ни региональное законодательство не предоставило омбудсменам право на решения императивного характера. Проведенный анализ нормативно-правовой основы позволяет сделать вывод о том, что даже в случае выявления доказанного факта нарушения прав и свобод человека и гражданина омбудсмен может лишь переадресовать материалы проверки в иные государственные органы, которые
наделены императивными полномочиями, а все его официальные заключения, которые направляются нарушителям, носят не императивный, а рекомендательный характер [8, с. 72]. В связи с этим возникает вполне разумный вопрос: с помощью каких рычагов воздействия Уполномоченные вправе императивным образом влиять на государственный, муниципальный орган или должностное лицо, которое допустило нарушение прав человека? В целях исправления сложившейся ситуации, исходя из мирового опыта, следует задуматься о том, чтобы законодательно повысить степень властных, императивных полномочий у специализированных омбудсменов, которых в настоящий момент, по нашему мнению, явно недостаточно.
Не менее важно без всякой доли условности и ограниченности применительно к тому или иному аспекту деятельности закрепить за Уполномоченным по правам человека право законодательной инициативы. Если государство закрепляет за омбудсменом специализированную обязанность по содействию в обеспечении и защите прав человека, то именно омбудсмен, как никто другой, представляется лицом, которому известно о тех или иных пробелах и недоработках в действующем законодательстве, о правовых нормах, которые нуждаются в корректировке и изменении, так как остальные властные структуры, в чьих должностные обязанности входит обеспечение и защита прав человека, не осуществляют данную деятельность целенаправленно, а имеют более широкий круг полномочий [9, с. 60]. В связи с этим предлагается внести коррективы в ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в РФ» и в законы субъектов РФ, зафиксировав там исключительное право законодательной инициативы омбудсмена и вместе с ним право на ознакомление с проектами федерального законодательства, чтобы
Уполномоченный уже на этапе формирования тех или иных норм имел возможность вынести на обсуждение свои корректировки.
Отдельное внимание хотелось бы уделить возможному направлению повышения эффективности информирования населения о положении дел в области обеспечения и защиты прав и свобод человека. На сегодняшний день основным способом информирования населения является выступление Уполномоченного с ежегодным докладом и его публикация на официальном сайте Уполномоченного в сети Интернет. Однако в условиях развития современных цифровых реалий, по нашему мнению, этого явно недостаточно. Необходимо активным образом вести социальные сети, взаимодействовать с гражданами онлайн, проводить видеоуроки и видеоконференции, записывать видеообращения с разбором наиболее интересных категорий дел по наиболее часто встречающимся и актуальным вопросам граждан и так далее.
В завершение исследования, хотелось бы сказать, что, несмотря на общую положительную динамику развития института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации, в этой сфере по-прежнему имеется ряд недостатков применительно к формам обеспечения и защиты прав человека омбу-дсменом, которые требуют внимания и корректировки. Основной формой работы Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации на сегодняшний день является содействие восстановлению нарушенных прав и свобод человека. Наиболее перспективной формой работы омбудсмена в настоящее время и в обозримом будущем, по нашему мнению, является информирование населения в онлайн-формате с использованием современных технических средств, социальных сетей и иных механизмов коммуникации.
ЛИТЕРАТУРА
1. Зиборов О. В., Кальгина А. А. О полномочиях Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Закон и право. 2018. № 7. С. 32 - 35.
2. Мусаева Г. М., Гаджимахадов В. К. Уполномоченный по правам человека Российской Федерации как специализированный институт по содействию защиты прав и свобод граждан // Юридический вестник Дагестанского государственного университета. 2014. № 2. С. 25 - 30.
3. Чесницкий И. И. Роль института Уполномоченного по правам человека в развитии гражданского общества: региональное измерение // Власть и управление на Востоке России. 2017. № 2. С. 94 - 100.
4. Богославский Е. А. Уполномоченный по правам человека как субъект государственного контроля и надзора // Вестник Адыгейского государственного университета. Серия 1: Регионо-ведение: философия, история, социология, юриспруденция, политология, культурология. 2015. № 3. С. 227 - 232.
5. Кальгина А. А. Об институте Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2019. № 4. С. 100 - 105.
6. Кудряшова А. М., Петренко Н. И. Правозащитная деятельность Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Вестник Российского университета кооперации. 2018. № 1. С. 128 - 133.
7. Либанова С. Э., Ищук В. Г. Пути взаимодействия омбудсменов и сотрудников органов внутренних дел в обеспечении конституционных прав человека как высшей конституционной ценности // Юридическая наука и практика: Вестник Нижегородской академии МВД России. 2019. № 4. С. 36 - 41.
8. Османова А. М. О некоторых проблемных аспектах правового регулирования деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации // Государственная служба и кадры. 2019. № 2. С. 71 - 76.
9. Кельманова Д. Г. Проблемы и перспективы развития деятельности Уполномоченного по правам человека в субъектах Российской Федерации // Марийский юридический вестник. 2017. № 2. С. 57 - 63.
© Ищук В. Г.
© Ошкин И. В.
