CC BY
118
формы и процедуры участия общественности в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности
FORMS AND PROCEDURES FOR PUBLIC PARTICIPATION IN PUBLIC ORDER AND PUBLIC SAFETY
УДК 351.75
В.И. МОСКОВЕЦ,
кандидат социологических наук, доцент, директор учебно-научного института права и массовых коммуникаций (Харьковский национальный университет внутренних дел, Украина)
V.I. MOSKOVEC,
Candidate of Sociology, Associate Professor, Director of the University Institute of Law and Mass Communications (Kharkiv National University of Internal Affairs, Ukraine)
Аннотация: изучена правовая основа участия общественности в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности в Украине. Определены формы и процедуры участия украинской общественности в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности.
Ключевые слова: общественный порядок, общественная безопасность, общественность.
Abstract: Legal framework of participation of public is studied in providing of public peace and public safety in Ukraine. Forms and procedures of participation of Ukrainian public are certain in providing of public peace and public safety.
Keywords: public peace, public safety, public.
Одной из составляющих правоохранительной функции государства является обеспечение общественного порядка и общественной безопасности. Выполнение этих обязанностей возлагается на соответствующие органы государственной власти. В то же время, привлечение общественности к обеспечению общественного порядка и общественной безопасности свидетельствует о демократичности политического режима. Зарубежным ученым было бы интересно и полезно ознакомиться с нормативно-правовой базой Украины, которая регулирует порядок и условия привлечения обществен-
ности к охране общественного порядка и общественной безопасности.
Проблема участия общественности в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности нашла своё отражение в трудах многих украинских учёных. Среди ведущих исследователей в данной отрасли необходимо назвать И.М. Копотуна, М.В. Лошицкого, М.С. Небескую, С.В. Оме-льянчика, В.М. Цикалевича, Д.С. Каблова, А.М. Долгополова и других специалистов в области административного права Украины.
Целью данной статьи является изучение правовых основ участия общественности
Украины в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности.
Задачей данного исследования выступает определение конкретных форм и процедур участия представителей общественности Украины в обеспечении общественного порядка и общественной безопасности.
В соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 2 Закона Украины «О милиции» от 20 декабря 1990 г. одной из функций милиции является охрана и обеспечение общественного порядка. В соответствии с ч. 1 ст. 9 названного Закона Украины милиция выполняет задачи по охране общественного порядка и общественной безопасности [1]. Таким образом, правоохранительным органом, который отвечает в Украине за поддержание общественного порядка и общественной безопасности, является милиция.
Необходимо более подробно остановиться на понятии «общественного порядка» и «общественной безопасности». И.М. Копотун определяет «общественный порядок» в широком, узком и политико-правовом понимании. По мнению исследователя, общественный порядок в широком понимании
- это вся система общественных отношений, которые сложились в данном обществе и поддерживают режим жизнедеятельности государства, обеспечивают неприкосновенность жизни, здоровья, чести и достоинства граждан, собственности, условий, которые обеспечивают нормальную деятельность предприятий, учреждений и организаций, должностных лиц и граждан.
Общественный порядок в политико-правовом понимании - это режим, который устанавливается в государстве, обеспечивается и охраняется им путем предоставления своим гражданам широкого спектра прав и возложения обязанностей на государственные органы относительно обеспечения установленных прав с целью всестороннего удовлетворения интересов граждан и общества, поддержания порядка и стабильности.
Общественный порядок в узком понимании определяется как морально-правовое состояние общества, при котором компетентные органы исполнительной власти путем полицейского надзора обеспечивают безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах, беспрепятственную реализацию ими своих конституционных прав и свобод [2, с.74].
Для целей данного исследования мы будем использовать понятие общественного порядка в узком, полицейском, понимании.
М.В. Лошицкий отмечает, что общественный порядок в полицейском понимании характеризуется следующей совокупностью признаков:
1. Общественный порядок устанавливается в общественных местах, которые являются разными по назначению и срокам использования.
2. Общественный порядок зависит от упорядочивания общественных мест.
3. Общественный порядок зависит от правомерного и морального поведения граждан.
4. Общественный порядок - это морально-правовое состояние общества, которое характеризуется признаками прочности и стабильности [3, с.261].
М.С. Небеская понимает общественную безопасность как общую защищенность, которая отвечает интересам общества и граждан, состояние общественных отношений, которое предотвращает угрозу причинения вреда и обеспечивает тем самым их нормальное функционирование. Обеспечение общественной безопасности
- это осуществление государственной политики в сфере общественной безопасности, которая направлена на создание и поддержку необходимого уровня защищенности объектов безопасности, осуществления мероприятий, которые противодействуют угрозам интересам государства, общества и граждан [4, с.61]. Мы поддерживаем это мнение относительно определения сущности общественной безопасности.
Деятельность по обеспечению общественного порядка и общественной безопасности нашла разное понимание в трудах исследователей. В.М. Цикалевич определяет охрану общественного порядка как урегулированную деятельность органов государственной власти относительно обеспечения функционирования системы общественных отношений, которые имеют целью нормальное функционирование гражданского общества и личности [6, с.75]. О.Г. Ярема предлагает понимать охрану общественного порядка как деятельность органов внутренних дел в сфере обеспечения общественного порядка относительно выполнения целого ряда внешних и внутренних организационных задач и функций, направленных на всестороннюю охрану прав и свобод граждан, обеспечение нормального функционирования предприятий, учреждений и организаций [7, с.81]. Важно отметить, что в этой деятельности органов исполнительной власти по обеспе-
чению общественного порядка и общественной безопасности активную роль должна принимать и общественность.
В соответствии со ст. 6 Закона Украины «О милиции» от 20 декабря 1990 г. государственные органы, общественные организации, должностные лица, трудовые коллективы, граждане обязаны способствовать милиции в охране общественного порядка и борьбе с преступностью. Милиция имеет право для выполнения возложенных на нее заданий привлекать граждан по их согласию к сотрудничеству в порядке, установленном законами, которые регулируют профилактическую и оперативно-розыскную деятельность. Принудительное привлечение граждан к сотрудничеству с милицией запрещается [1]. Данная норма Закона Украины «О милиции» от 20 декабря 1990 г. и Закон Украины «Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы» от 22 июня 2000 г. являются правовой основой для привлечения представителей общественности к обеспечению общественного порядка и общественной безопасности.
Граждане Украины в соответствии с Конституцией Украины, Законом Украины «Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы» от 22 июня 2000 г. имеют право создавать общественные объединения для участия в охране общественного порядка, содействия органам местного самоуправления и органам исполнительной власти, правоохранительным органам, а также должностным лицам, в предотвращении и прекращении административных правонарушений и преступлений, защите жизни и здоровья граждан, интересов общества и государства от противоправных посягательств [8]. Такие общественные объединения получили название «общественные объединения по охране общественного порядка».
По мнению С.М. Калюжного, сотрудничество полиции и населения может состоять в двух общих формах - консультации и непосредственно сотрудничество. Консультативный механизм заключается в том, что полиция вместе с населением определяет проблемы, которые имеют место на территории ее обслуживания. В государствах западной Европы и США считается, что каждый полицейский орган, которому не удастся внедрить в практическую деятельность эффективный и крепкий консультативный механизм для обсуждения с общественностью полицейской деятельности, не сможет дейс-
твовать эффективно, потому что такая деятельность нуждается в широкой поддержке общественности. Консультативный процесс помогает полиции устанавливать коротко- и долгосрочные задания для решения проблем борьбы с преступностью, уделять внимание тем правонарушениям, которые больше всего тревожат население.
Непосредственно сотрудничество между полицией и гражданами заключается в том, что между ними устанавливаются такие взаимоотношения, при которых они вместе разрешают проблемы преступности и других правонарушений по месту жительства граждан, обеспечивая тем самым решение заданий правоохранительной и правозащитной направленности [9, с.272].
Заслуживает внимание мнение В.К. Колпа-кова, который указывает, что все общественные формирования, взаимодействующие с милицией, можно объединить в две группы. Во-первых, это те, которые специально были созданы для борьбы с правонарушениями и охраны общественного порядка. К ним принадлежат советы общественных пунктов охраны порядка, добровольные народные дружины и тому подобное. Их вклад в правоохранительную практику оценивается, прежде всего, уровнем и эффективностью борьбы с правонарушениями, состоянием охраны общественного порядка на территории их обслуживания.
Во-вторых, это те, для которых охрана общественного порядка, борьба с правонарушениями выступает как функция, сопутствующая их основной хозяйственной или социально-культурной деятельности. К ним принадлежат общественные, поселковые, сельские, уличные, квартальные, участковые комитеты, советы ветеранов, родительские комитеты, агитационные коллективы по работе среди населения и др. Принимая участие в решении других важных вопросов государственной и общественной жизни, эти формирования попутно занимаются и правоохранительной деятельностью [10, с.60].
Соглашается с приведенной классификацией и Д.С. Каблов, который считает необходимым расширить перечень общественных формирований второй группы [11, с.113].
О.М. Музичук делает вывод о том, что наиболее приемлемой является классификация организационно-правовых форм участия общественности в правоохранительной деятельности по таким основаниям:
1. По характеру заданий, которые выполняются: общественные формирования, спе-
циально созданные для охраны общественного порядка и борьбы с правонарушениями, и общественные формирования, для которых охрана общественного порядка и борьба с правонарушениями является только одним из заданий: центры социальной реабилитации, домовые, уличные комитеты, общие собрания граждан, по месту жительства, комиссии местных советов.
2. По организационному оформлению правоохранительной деятельности: личное индивидуальное участие в правоохранительной деятельности (внештатные сотрудники милиции, общественные помощники, доверенные лица) и участие граждан в общественных формированиях правоохранительной направленности (ДНД, общественные пункты охраны порядка, организации «Останови преступника», организации «Соседской помощи», отряды содействия милиции и др.).
3. По составу (членству): общественные формирования, в составе которых есть работники органов внутренних дел, и общественные формирования, членами которых являются только гражданские лица.
4. По функциональному назначению: общественные формирования, которые непосредственно принимают участие в пресечении правонарушений (ДНД, студенческие оперативные отряды, группы охраны общественного порядка и тому подобное), и общественные формирования, которые вступают во взаимоотношения с правонарушителем после его задержания, то есть после совершения правонарушения. Например, административные комиссии, общественные пункты охраны порядка, собрания граждан, по месту жительства, советы профилактики правонарушений и тому подобное [13, с. 118].
Д.С. Каблов, кроме этого, выделяет еще и такие классификационные группы указанных общественных формирований:
1. По направлению деятельности: а) охраняют общественный порядок; б) способствуют охране государственной границы; в) охраняют достопримечательности культуры, дачи, частные дома, гаражные кооперативы и тому подобное; г) охраняют флору и фауну (союз охотников и рыболовов, эко-лого-охранительные формирования и тому подобное); д) способствуют обеспечению безопасности дорожного движения и много других специализированных общественных формирований.
2. По порядку выполнения возложенных на них заданий: а) те, которые выполняют такие задания лишь совместно с работниками
правоохранительных органов (общественные формирования, которые осуществляют патрулирование территорий); б) те, которые могут выполнять правоохранительные функции самостоятельно. Закрепление такого права должно иметь нормативное определение.
3. По наличию (отсутствию) права применять принудительные меры, составлять необходимые процессуальные документы: а) те, которые такие права имеют (общественные формирования по охране общественного порядка); б) те, которые таких прав не имеют, то есть могут лишь проинформировать компетентные органы о совершении правонарушения.
4. По наличию (отсутствию) реквизитов во время выполнения правоохранительных заданий: а) те, которые имеют специальную форму, повязки и тому подобное; б) те, которые выполняют правоохранительные функции в гражданской одежде [12, с.115].
А.М. Долгополов все формы участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с преступностью и другими правонарушениями разделяет на две разновидности: 1) привлечение граждан к работе государственных органов, которые призваны обеспечивать охрану общественного порядка и борьбу с правонарушениями; 2) самостоятельное участие граждан в охране общественного порядка и борьбе с преступностью и другими правонарушениями [14, с.179].
Д.С. Каблов отмечает, что одним из основных заданий общественных формирований в сфере охраны общественного порядка является предотвращение преступлений и административных проступков, содействие органам внутренних дел в выявлении и раскрытии преступлений, розыске лиц, которые их совершили, защите интересов государства, предприятий, учреждений, организаций, граждан от преступных посягательств [12, с.152]. И.Ф. Фисенко утверждает, что общественные формирования по охране общественного порядка могут быть созданы на принципах общественной самодеятельности как сводные отряды общественных формирований, специализированные отряды (группы) содействия милиции [15, с.117]. По нашему мнению, представители общественности как члены общественных формирований по охране общественного порядка могут принимать участие в задержании лиц, которые находятся в розыске за совершение ими уголовных правонарушений.
В соответствии с Законом Украины «Об участии граждан в охране общественного
порядка и государственной границы» от 22 июня 2000 г. членами общественных формирований по охране общественного порядка могут быть граждане Украины, которые достигли 18-летнего возраста, проявили желание принимать участие в укреплении правопорядка и способны по своим деловым и моральными качествам, а также состоянию здоровья выполнять на добровольных началах взятые на себя обязательства [8]. Согласно ч. 1 ст. 9 Закона Украины «Об общественных объединениях» от 22 марта 2012 г. создание общественного объединения осуществляется на учредительном собрании его основателей и оформляется протоколом. В соответствии со ст. 12 Закона Украины «Об общественных объединениях» от 22 марта 2012 г. общественное объединение считается созданным с момента его государственной регистрации. То есть именно с этого времени возникает его правосубъектность [16].
Как предусмотрено в ст. 4 Закона Украины «Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы» от 22 июня 2000 г. общественные формирования по охране общественного порядка и государственной границы создаются на добровольных началах по месту работы, учебы или проживания граждан. Решение о создании общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы принимается на собраниях (конференциях) граждан [8].
Вместе с тем, не только названные формирования могут быть привлечены к обеспечению общественного порядка и общественной безопасности. Согласно со ст. 1 Закона Украины «Об охранной деятельности» от 22 марта 2012 г. субъектом охранной деятельности является любой субъект ведения хозяйства любой формы собственности, созданный и зарегистрированный на территории Украины, который осуществляет охранную деятельность на основании полученной в установленном порядке лицензии. Как предусмотрено в ст. 18 названного Закона Украины, субъекты охранной деятельности и правоохранительные органы могут взаимодействовать в сфере предупреждения, прекращения и раскрытия преступлений и обеспечения охраны общественного порядка. Мероприятия по взаимодействию с правоохранительными органами не могут нарушать обязательств субъектов охранной деятельности по договору о предоставлении охранных услуг [17].
Вместе с тем, не стоит забывать о том, что охранные организации являются субъектами частного права. Осуществление охранной деятельности выступает для них в качестве способа получения прибыли.
Подводя итоги, необходимо отметить, что общественный порядок стоит понимать как морально-правовое состояние общества, при котором компетентные органы исполнительной власти путем полицейского надзора обеспечивают безопасность и правомерное поведение граждан в общественных местах, свободное использование ими своих прав и свобод, а также обеспечение безопасности общественных мест. Общественную безопасность необходимо определить как общую защищенность, которая отвечает интересам общества и граждан, обеспечивающую их нормальную жизнедеятельность. Обеспечение общественной безопасности - это осуществление государственной политики в сфере общественной безопасности, которая направлена на создание и поддержку необходимого уровня защищенности объектов безопасности, осуществления мероприятий, которые противодействуют угрозам интересам государства, общества и граждан.
Основными формами привлечения представителей общественности для обеспечения общественного порядка и общественной безопасности являются участие граждан в добровольных общественных формированиях по охране общественного порядка и сотрудничество милиции с частными субъектами охранной деятельности. В пределах этих форм сотрудничества возможны такие процедуры, как участие в обеспечении охраны общественного порядка вместе с работниками милиции, а в сельской местности - самостоятельно путем выполнения конкретных поручений руководителя соответствующего органа внутренних дел, применение совместно с работниками милиции мер к прекращению административных правонарушений и преступлений. Для данных формирований возможным является представительство и защита интересов своих членов в государственных органах и предприятиях, учреждениях, организациях, учебных заведениях. Взаимодействие указанных общественных формирований с другими органами самоорганизации населения состоит в участии в мероприятиях, направленных на ведение индивидуальной профилактической работы с лицами, склонными к совершению административных правонарушений и преступлений. Также возможно предоставление помощи в
борьбе с преступлениями в сфере эконо- территории городов, других населенных
мики, налогового законодательства, а так- пунктов, охраны природы, памятников исто-
же пьянством, наркоманией, нарушениями рии и культуры, обеспечении безопасности
правил торговли, и в сфере благоустройства дорожного движения.
Литература:
1. О милиции: Закон Украины от 20.12.1990 № 565-Х11 // Ведомости Верховной Рады Украины. 1991. № 4. Ст. 20.
2. Копотун И.М. Общественный порядок как объект правовой охраны // Право и общество. 2007. № 3. С. 72-75.
3. Лошицкий М.В. Сущность и масштабность общественного порядка // Сборник научных трудов “Государство и право”. 2001. Вып. 12. С. 256-262.
4. Небеская М.С., Бессмертный А.К. Особенности внутреннего взаимодействия субъектов обеспечения прав и свобод граждан в сфере охраны общественного порядка // Вестник Харьковского национального университета внутренних дел. 2009. № 44. С. 54-62
5. Омельянчик С.В. К вопросу определения понятия общественный порядок в административном праве Украины // Проблемы и перспективы реформирования права Украины глазами молодых ученых: тезисы докладов участников Всеукраинской студенческой научно-практической конференции (Запорожье, 27 марта 2008) / Запорожский национальный университет. - М.: Изд-во ЗНУ, 2009. С. 184-186.
6. Цикалевич В.М. Взаимодействие милиции и общественности в сфере охраны общественного порядка // Вестник Национального университета внутренних дел. 2004. Вып. 27. С. 70-76.
7. Ярема О.Г. Административно-правовые основы деятельности органов внутренних дел на железнодорожном транспорте в сфере охраны общественного порядка // Предпринимательство, хозяйство и право. 2008. № 4. С. 80-82.
8. Об участии граждан в охране общественного порядка и государственной границы: Закон Украины от 22 июня 2000 // Ведомости Верховной Рады Украины. 2000. № 40. Ст. 338.
9. Калюжный С.М. Правоохранительная деятельность в зарубежных странах. - М.: ИНИОН, 1991. 345 с.
10. Колпаков В.К. Взаимодействие милиции и общественности в сфере правопорядка: [уч. пос.] - М.: Изд-во УАВД, 1993. 80 с.
11. Каблов Д.С. Административно-правовой статус членов общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы: [монография]. - Донец. юрид. ин-т Луган. гос. ун-та внутр. дел им. Дидоренко. - М.: Ноулидж, Донец. изд., 2010. 170 с.
12. Музычук О.М. Организационно-правовые основы участия граждан в охране общественного порядка и борьбе с правонарушениями: дис ...канд. юрид. наук: 12.00.07. - Харьков, 2003. 193 с.
13. Долгополов А.Н. Организационно-правовые вопросы деятельности общественных формирований по охране общественного порядка и государственной границы в Украине: дис. Каб. Министров Украины, Нац. аудит. ун-т. - М., 2008. 268 с.
14. Фисенко И.Ф. Формы взаимодействия органов внутренних дел с общественными формированиями правоохранительной направленности в сфере обеспечения общественного порядка и общественной безопасности // Вестник Запорожского юридического института. 2006. № 3. С. 113-121.
15. Об общественных объединениях: Закон Украины от 22 марта 2012 г. // Ведомости Верховной Рады Украины. 2013. № 1. Ст. 1.
16. Об охранной деятельности: Закон Украины от 22 марта 2012 // Официальный вестник Украины. 2012. № 30. Ст. 1099.
