CC BY
114
УДК: 340
ББК: 67.3
Зейнутдинов М.Н.
ФОРМЫ И ПОРЯДОК ПРЕКРАЩЕНИЯ ОРГАНАМИ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ ПЕРЕДАННЫХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ПОЛНОМОЧИЙ
Zeinutdinov M.N.
FORMS AND PROCEDURE FOR TERMINATION OF LOCAL GOVERNMENT SEPARATE GOVERNMENT POWERS
Ключевые слова: органы местного самоуправления, публичная власть,
государственные полномочия, прекращение полномочий, порядок прекращения отдельных государственных полномочий, формы прекращения полномочий, отзыв полномочий.
Keywords: local government, public authority, public authority, termination of powers, order the termination of certain state powers, forms the termination of, review ofpowers.
Аннотация: в настоящей статье речь идет о некоторых вопросах, касающихся регламентации содержания федерального закона, закона субъекта Российской Федерации, предусматривающих порядок прекращения осуществления органами местного
самоуправления переданных отдельных государственных полномочий.
Abstract: in this article we are talking about some of the issues relating to the regulation of the content of the federal law, the law of the Russian Federation, providing the order of termination of the local government passed certain state powers.
Существенным положением Федерального закона от 6 октября 2003 года 131-ФЗ является норма, регламентирующая условия и порядок прекращения осуществления органами местного самоуправления переданных им отдельных государственных полномочий (пункт 7 части 6 статьи 19).
Однако данная норма закона не конкретизирует форму и порядок прекращения данных полномочий.
В связи с этим, в настоящее время ведется постоянный поиск оптимальных форм прекращения переданных полномочий. По этой причине особую актуальность набирает анализ имеющихся вариантов разрешения данной проблемы на уровне регионального законотворчества с целью выявления наиболее оптимального, а также его дальнейшего законодательного закрепления на федеральном уровне.
На сегодняшний день федеральное законодательство не содержит перечня оснований для прекращения исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления. Однако, эти основания регламентируются законами субъектов Российской Федерации и включают в себя:
-истечение срока, на который органы местного самоуправления были наделены отдельными государственными полномочиями;
-неисполнение или ненадлежащее исполнение органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий;
-невозможность исполнения отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления в связи с необеспеченностью необходимыми материальными и финансовыми средствами1;
-систематическое нарушение законодательства органами местного самоуправления при реализации переданных государственных полномочий;
-систематическое неисполнение органами местного самоуправления муниципального образования и их должностными лицами предписаний уполномоченного государственного органа об устранении нарушений закона о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями2;
-отказ (ходатайство) представительных органов местного самоуправления от дальнейшей реализации полномочий.
По мнению С.Е. Чаннова, вопрос о допустимости последнего основания является спорным, так как большинство законов субъектов Российской Федерации, равно как и Федеральный закон от 6 октября 2003 года 131 -ФЗ, не требует согласия органов местного самоуправления на передачу им отдельных государственных полномочий, таким образом, принцип добровольности в последнем отсутствует3.
Так, Федеральный закон от 22 августа 2004 года № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федеральных законов «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 отдельные государственные полномочия, которые осуществляли органы местного самоуправления, отозвал без предварительного согласования с органами местного самоуправления.
При принятии этого решения, по-видимому, сыграло свою роль то обстоятельство,
1 Чаннов, С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2004. - С. 95-96.
2 См. статью 9 Закона Республики Татарстан от 18 декабря 2004 года «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки населения» // Республика Татарстан. - 2004, 11 декабря.
3 Чаннов, С.Е. Указ. Соч. - С.96.
4 СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3607.
что наделение органов местного самоуправления государственными полномочиями производилось также без учета мнения органов местного самоуправления.
На наш взгляд, эта позиция небесспорная, поскольку наделение государственными полномочиями должно производиться с согласия органов местного самоуправления, то есть через согласительные процедуры. Современное законодательство все чаще предусматривает использование таких процедур. Но их пока немного, предстоит разработать типологию подобных процедур и на их основе вводить в действие конкретные процедуры5, как, например, это сделано в ряде субъектов Российской Федерации.
Так, в части первой статьи 6 Закона Самарской области «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований на территории Самарской области отдельными государственными полномочиями» говорится о том, что наделение государственными полномочиями производится только с согласия органов местного самоуправления в порядке, предусмотренном уставом муниципального образования6. Следовательно, порядок выражения согласия органов местного самоуправления устанавливается в муниципальных правовых актах.
В статье 10 Закона Коми-Пермяцкого автономного округа (в редакции от 20 мая 2004 года № 25) «О передаче органам местного самоуправления полномочий по обеспечению государственными пособиями граждан, имеющих детей» говорится о том, что споры и конфликты между органами государственной власти Коми-Пермяцкого автономного округа и органами местного самоуправления, связанные с порядком и условиями передачи (прекращения) государственных полномочий, решаются посредством
у
осуществления согласительных процедур или в судебном порядке .
Порядок прекращения осуществления переданных государственных полномочий является составной частью института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
В целом эта проблема находится в самом начале ее теоретической и практической разработки. Для регионального законодателя очень важными являются замечания, высказанные Ю.А. Тихомировым, который отмечает следующие признаки разрешения юридических коллизий:
- законная процедура рассмотрения;
- использование и оценка доказательств;
- наличие органа, уполномоченного разрешать коллизии;
- признание обязательной силы решения по спору;
- компенсация ущерба и восстановление прежнего юридического состояния8.
В Республике Татарстан одной из попыток установления процедуры прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий явилось принятие Закона Республики Татарстан от 8 декабря 2004 года №64-ЗРТ «О наделении органов местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельными государственными полномочиями в области социальной поддержки
9
населения»
Согласно статье 9 указанного Закона Республики Татарстан одним из дополнительных оснований прекращения осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения является изменение федерального законодательства или законодательства Республики Татарстан, в результате которого исполнение переданных государственных полномочий органами местного самоуправления становится невозможным.
5 Тихомиров, Ю.А. Юридическая коллизия. - М., 1994. - С. 253-254.
6 Парма. 2004. 1 июня. № 105-106.
7 СПС КонсультантПлюс-Регион.
8 Тихомиров, Ю.А. Юридическая коллизия. - М., 1994.
9 Ведомости Государственного Совета Татарстана. 2004. № 12 (2 часть). Ст. 887.
В случае неисполнения или несвоевременного исполнения органами местного самоуправления муниципального образования города Казани требований законодательства Республики Татарстан при предоставлении мер социальной поддержки населения Министерство социальной защиты Республики Татарстан в течение десяти дней со дня выявления указанных нарушений направляет в орган местного самоуправления муниципального образования города Казани предписание об их устранении.
Предписание об устранении выявленных нарушений подлежит обязательному рассмотрению не позднее чем в десятидневный срок со дня его поступления. О результатах рассмотрения предписания незамедлительно сообщается в Министерство социальной защиты Республики Татарстан в письменной форме.
Указанные предписания могут быть обжалованы в судебном порядке.
В случае систематического неисполнения органами местного самоуправления муниципального образования города Казани и их должностными лицами предписаний об устранении выявленных нарушений Министерство социальной защиты Республики Татарстан вносит на рассмотрение в Кабинет Министров Республики Татарстан предложения о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения и соответствующий проект закона Республики Татарстан.
В случае изменения федерального законодательства или законодательства Республики Татарстан, в результате которого исполнение органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения становится невозможным, Кабинет Министров Республики Татарстан, представительный орган местного самоуправления муниципального образования города Казани могут внести в порядке реализации законодательной инициативы в Государственный Совет Республики Татарстан проект закона Республики Татарстан о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения.
Прекращение осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани переданных им государственных полномочий в области социальной поддержки населения влечет за собой возврат неиспользованных финансовых средств, а также имущества и иных материальных средств, переданных для осуществления указанных полномочий.
В случае неисполнения предписания либо неисполнения решения суда, решение о прекращении осуществления органами местного самоуправления муниципального образования города Казани отдельных государственных полномочий в области социальной поддержки населения принимается после вступления судебного решения в законную силу.
Таким образом, анализ законодательной практики позволяет определить одну из форм прекращения осуществления органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий.
На наш взгляд, порядок прекращения осуществления отдельных государственных полномочий возможен также в форме отзыва.
Отзыв - это право органов государственной власти на изъятие отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления на основании закона с соблюдением установленных юридических процедур10. Обязательными элементами этой процедуры должны быть: основание; условия и порядок прекращения отдельных государственных полномочий. Право отзыва, таким образом,
10 См.: Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: НОРМА, 2002. - С. 182.
выступает составным элементом института наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.
Основаниями для отзыва отдельных государственных полномочий могут быть:
- взаимное соглашение органа местного самоуправления и органа государственной власти, осуществляющего контроль за исполнением отдельных государственных полномочий, о необходимости отзыва соответствующих полномочий;
- заключение уполномоченного органа государственной власти, осуществляющего контроль за исполнением, о неисполнении отдельных государственных полномочий органами местного самоуправления11.
Исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации с момента вступления в силу закона об отзыве отдельных государственных полномочий обязан поручить исполнение этих полномочий органу государственной власти субъекта, в чью компетенцию они входят.
В законе субъекта Российской Федерации об отзыве отдельных государственных полномочий указываются:
-вид или наименование муниципального образования, осуществление
государственных полномочий органами местного самоуправления которого
прекращаются;
-основания прекращения осуществления государственных полномочий;
-порядок и сроки возврата материальных ресурсов и перечисления в бюджет субъекта Российской Федерации неиспользованных финансовых средств.
Вступление в силу закона субъекта Российской Федерации об отзыве отдельных государственных полномочий влечет за собой прекращение передачи передаваемых для осуществления государственных полномочий материальных ресурсов, а также
финансовых средств, указанных в законе субъекта Российской Федерации о бюджете субъекта Российской Федерации на соответствующий финансовый год.
Органы государственной власти, реализуя такую форму прекращения полномочий, должны законодательно предусмотреть условия, исключающие необоснованный отзыв отдельных государственных полномочий. Также, уполномоченный орган, явившийся инициатором постановки вопроса об отзыве государственных полномочий, обязан сообщить органу местного самоуправления об этом, изложив мотивы, послужившие основанием отзыва полномочий. При этом органы местного самоуправления вправе представить объяснения в письменной форме по поводу обстоятельств, послуживших основанием для постановки вопроса об отзыве отдельных государственных полномочий.
Решение уполномоченных органов, возбудивших вопрос об отзыве отдельных государственных полномочий, рассматривает исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации. Если будет установлено, что вопрос об отзыве отдельных государственных полномочий возбужден с соблюдением требований, установленных в законе, исполнительный орган государственной власти субъекта выносит этот вопрос на рассмотрение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации.
При этом законодательство должно предусматривать обжалование этого решения в судебном порядке. Как было отмечено в Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 2 апреля 2002 года № 7-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления» и Закона Красноярского края «О порядке отзыва депутата представи-
11 См. п.п. 3.1., 3.2 статьи 10 Закона Удмуртской Республики «О порядке наделения органов местного самоуправления в Удмуртской Республике отдельными государственными полномочиями Удмуртской Республики» // Известия Удмуртской Республики 2001, 4 мая.
БИБЛИОГРАФИЧЕСКИЙ СПИСОК
1. Чаннов, С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). - М.: Ось-89, 2004.- С. 95-96.
2. Тихомиров, Ю.А. Юридическая коллизия. - М., 1994.
3. Парма. 2004. 1 июня. № 105-106.
4. Ведомости Государственного Совета Татарстана. - 2004. - № 12 (2 часть). - Ст. 887.
5. Ковешников, Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретикоправовые основы взаимодействия. М.: НОРМА, 2002. - С. 182.
6. Известия Удмуртской Республики 2001. 4 мая.
7. Вестник Конституционного Суда РФ. № 3. 2002.
