CC BY
7Ж.И. ГОЛУБИНА кандидат экономических наук, доцент кафедры экономики и управления Северо-Кавказского института РАНХиГС При Президенте РФ*
Формы государственной бюджетной поддержки сельхозпроизводителей
Бюджетная политика оказывает существенное влияние на развитие сельского хозяйства, которое в силу производственно-экономических и природно-климатических условий не может обходиться без государственной поддержки. Обращает на себя внимание тот факт, что, несмотря на ограничения объемов прямой государственной поддержки сельхозтоваропроизводителей, используемые Всемирной торговой организацией, бюджетное финансирование достаточно широко используется практически во всех странах мира, причем во многих странах - во все возрастающих объемах.
Для современной России, сельское хозяйство которой отличают крайняя степень изношенности основных фондов, высокий уровень издержек сельхозпроизводителей в сочетании с ценовым диспаритетом, недостаточная степень развития системы банковского кредитования на сезонные нужды, значительная потребность в проведении агроэкологических мероприятий, отказ от государственной поддержки сельхозпроизводителей либо существенное снижение ее уровня имели бы поистине губительные последствия и привели бы к значительному снижению объемов производства сельскохозяйственной продукции, углублению социальных проблем на селе, ухудшению экологии и снижению уровня продовольственной безопасности страны.
Важно заметить, что по сравнению с развитыми странами уровень государственного субсидирования АПК относительно невысок. Он составляет около 8-9% (то есть даже ниже, чем в Австралии), при этом прослеживается тенденция к сокращению уровня господдержки за счет уменьшения бюджетных ассигнований на развитие агропромышленного комплекса. Так, доля расходов на сельское хозяйство и рыболовство в общем объеме бюджетных расходов всех уровней снизилась с 15% в 2000 г. до 1,8% в 2011 г.
Выработка практических рекомендаций в части увеличения эффективности государственного вмешательства в финансовые условия функционирования агросектора требует наличия теоретических обоснований относительно предпочтительных форм государственной поддержки села и ее объемов, а также базовых
* Голубина Жанна Ивановна, е-таП: grei63@yandex.ru
принципов ее организации.
Формы государственной бюджетной поддержки могут быть различными. Помимо традиционных субсидий, ценовых и процентных компенсаций и дотаций, государственное участие в развитии агросектора может выступать в форме налоговых льгот, участия в целевых программах развития отдельных предприятий и регионов.
Экономическая практика вкупе с научными исследованиями позволяет выработать ряд принципов, на которых должна базироваться система государственной поддержки сельского хозяйства в целом и его структурных звеньев.
Во-первых, вся система государственного регулирования и поддержки исходит из того, что сельскохозяйственные товаропроизводители работают на самофинансировании и конкретные меры их поддержки являются дополнительными в обеспечении нормальных экономических условий хозяйствования.
Во-вторых, субсидии, дотации, льготы и другие регулирующие рычаги и инструменты должны ориентировать товаропроизводителей на более эффективное хозяйствование, и их надо применять строго дифференцированно.
В-третьих, в целом система государственного регулирования и поддержки должна базироваться на целевом программном подходе.
Действенность сформулированных принципов государственной поддержки сельского хозяйства подтверждает практика ведущих мировых держав, в том числе США. В этой стране государство осуществляет широкомасштабную финансовую поддержку сельского хозяйства путем субсидирования.
В целях количественной оценки агрегированного воздействия мер государственного регулирования на деятельность
сельхозпроизводителей разработан специальный показатель -«эквивалент субсидирования производителей» (PSE - producer subsidy equivalent) - ПСЕ. Он измеряет стоимость денежных трансфертов, направляемых фермерам от потребителей сельхозпродукции и налогоплательщиков в результате проведения мер в рамках аграрной политики.
В соответствии с общепринятой методикой расчета ПСЕ, суммарная государственная поддержка сельхозпроизводителей (в основном фермеров) складывается из следующих составных частей:
1. Поддержка дохода фермеров - способы такой поддержки включают прямые или непрямые денежные трансферты между государством и производителями.
2. Регулирование цен - способы поддержки данного вида основаны на применении форм регулирования цен на различных этапах маркетинговой цепи.
3. Поддержка в приобретении сырьевых ресурсов. Такая поддержка
включает: установление и выплату различных субсидий на покупку сырья и материалов, используемых в сельскохозяйственном производстве, и том числе: на покупку минеральных удобрений, кормов, пестицидов; предоставление льготных кредитов; осуществление специального льготного страхования; на использование воды для орошения.
4. Поддержка маркетинга продукции - меры поддержки в этой области влияют на размер издержек по маркетингу и обработке сельхозпродукции. В их числе: программы развития рынка; субсидии на хранение и транспортировку сельхозпродукции; инспекция и контроль качества.
5. Стимулирование роста эффективности производства путем поддержки развития «инфраструктуры». Сюда относятся меры государственной поддержки, влияющие на рост эффективности сельхозпроизводства в долгосрочной перспективе: научно-исследовательская и внедренческая деятельность; субсидии на сооружение построек производственного назначения; программы по улучшению качества земель.
6. Региональная поддержка. Мероприятия данной группы осуществляются на уровне региональных правительств и региональных бюджетов.
7. Общеэкономическая поддержка. Эта группа мероприятий включает те виды деятельности государства, которые специально направлены не только на поддержание аграрного сектора, однако оказывают огромное воздействие на его состояние. К их числу относятся: политика обменного курса национальной валюты; государственная налоговая политика; предоставление субсидий на транспортные перевозки и т.д.
Например, по расчетам американских экспертов, в 80-х-начале 90-х годов государственная поддержка сельхозпроизводителей в США составляла в целом (для 12 основных видов сельхозпродукции) 23% общей стоимости произведенной продукции. Иначе говоря, государство за счет различных форм поддержки обеспечивало своеобразную «доплату» фермерам.
В среде российских экономистов теоретических дискуссий относительно необходимости и целесообразности государственного участия в аграрной экономике в принципе не возникает. Несовпадение точек зрения наблюдается в основном относительно степени участия государства в финансово-кредитном обеспечении отрасли, а также целесообразных направлений и форм такого участия и их эволюции по мере укрепления рыночных отношений в стране.
Анализ количественных и качественных параметров господдержки аграрного сектора показывает, что в России на недостаточном уровне находятся как объемы государственного финансирования отрасли, так и эффективность использования ресурсов, направляемых из бюджетов на финансирование сельского хозяйства. Проиллюстрируем
наше утверждение лишь некоторыми данными.
Так, в 2010 г. на финансирование сельского хозяйства и рыболовства из федерального бюджета было выделено 26,1 млрд руб., в 2011 г. - 29,3 млрд руб., в 2012 г. - 31,9 млрд. руб. На первый взгляд, бюджетные поступления возросли на 12% и на 22% к уровню 2010 г. Но это не совсем так, поскольку приведенные данные не учитывают инфляционного обесценения денежных ресурсов. Если скорректировать их на индекс инфляции, то получится несколько иная картина: соответственно 26,1 млрд. руб., 25,4 млрд. руб. (29,3:1,151) и 24,5 млрд. руб. (31,9:1,151:1,13).
То есть реальный объем финансирования сельского хозяйства к уровню 2010 г. сократился в 2011 г. на 3%, в 2012 г. - на 6%. В данном примере уровень инфляции в 2012 г. принят на уровне 13%. Можно сделать и другую, более точную поправку - на рост цен на приобретаемые сельхозтоваропроизводителями промышленные товары и услуги. В этом случае динамика будет еще более неблагоприятной для сельского хозяйства. Таким образом, бюджетная поддержка отрасли невелика и она не увеличивается, несмотря на потребность в ресурсах со стороны сельскохозяйственных предприятий, ослабленных затяжным кризисом в агросекторе в 90-е гг. прошлого столетия.
В 2010 г. общий объем средств, поступивших из федерального и региональных бюджетов в сельскохозяйственные предприятия, составил 18,4 млрд. руб. Однако в расчете на 1 руб. денежной выручки, полученной от реализации продукции, это составило лишь 6,2 коп. Такая поддержка экономически малозначима. Для сравнения, в начале 1990-х годов тот же показатель составлял не менее 24-25 коп. Уровень государственной поддержки резко снизился, что стало одной из причин кризиса в аграрном секторе экономики.
Заслуживает внимания также следующий факт. Из выделенных бюджетных средств предприятиям отрасли поступает меньшая часть суммы, выделенной на финансирование сельского хозяйства. По данным годовых отчетов, за 2010 г. она составляла около 20% от объема финансирования, в 2011 г. - 16%. Разница образуется потому, что за счет бюджета обеспечиваются также работа аппарата управления, межгосударственные связи, проводятся научные исследования, осуществляются кадастровые работы и т. д. Нельзя не согласиться с утверждением, что такая деформированная структура бюджетных расходов является прямым результатом недофинансирования аграрного сектора экономики.
Как показывают расчеты, не оказывает существенного влияния бюджетное финансирование и на рентабельность отрасли. По данным Минсельхоза России, в 2012 г. рентабельность сельхозпредприятий по Российской Федерации с учетом субсидий составила 3,9%, а без учета
субсидий - 0,7%.
Вместе с тем в рамках отдельных направлений государственной поддержки сельского хозяйства роль бюджетных ресурсов является определяющей. Так, федеральный бюджет играет ведущую роль в расходах на поддержку овцеводства (84%), содержание высокопродуктивного племенного маточного поголовья (68%), в возмещении разницы в процентных ставках по кредитам (66%), в компенсации потери из-за чрезвычайных ситуаций (74%).
В Российской Федерации объем и структура финансирования сельского хозяйства определяются федеральными и региональными законами и местными нормативными актами. Соответственно, финансовая поддержка сельскохозяйственного производства осуществляется через все уровни бюджетной системы России: федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации и местные бюджеты.
С позиции углубления бюджетного федерализма в нашей стране важно отметить, что основная часть бюджетного финансирования сельского хозяйства приходится на региональные бюджеты. Так, в структуре бюджетов в 2009 и 2010 гг. доля региональных бюджетных поступлений составила 74-75%. В течение 2011-2012 гг. расходы на сельскохозяйственное производство на субфедеральном уровне были относительно стабильны и колебались в пределах 18,0-19,0 млрд. руб.
В рамках функциональной классификации расходов бюджетов наибольшая доля приходится на государственную поддержку программ и мероприятий по развитию животноводства - 7229,5 млн. руб. (38,0%). Затем следуют прочие расходы в области сельского хозяйства, в составе которых учитываются: кредитование сезонных затрат в сельском хозяйстве, финансирование расходов на условиях лизинга, субсидии на отопление жилого фонда и теплиц, содержание объектов социально-культурной сферы, целевые субсидии и субвенции, прочие расходы, не отнесенные к другим видам расходов -7018,5 млн. руб. (36,9%).
На государственную поддержку программ и мероприятий по развитию растениеводства приходится 2254,0 млн. руб. (11,8%). Несмотря на относительно низкий показатель расходов по данному направлению, следует отметить, что расходы на развитие животноводства финансируются исключительно в виде субсидий, тогда как сельскохозяйственные товаропроизводители, занимающиеся растениеводством, немалую часть средств получают по статье «Прочие расходы в области сельского хозяйства» в виде кредитов, на условиях лизинга или других субсидий.
Меньше всего средств тратится на государственную поддержку развития фермерства (126,3 млн. руб., или 0,7%). С одной стороны, этот уровень финансирования обусловлен относительно малым
удельным весом фермерских хозяйств в сельскохозяйственном производстве, а с другой, как и в предыдущем случае, - они имеют доступ к кредитным и лизинговым ресурсам по другой статье расходов.
На государственную поддержку мероприятий по коренному улучшению земель приходится всего 1134,6 млн руб. (6%), что явно недостаточно для обеспечения экологической безопасности и охраны земельного фонда РФ.
За счет средств региональных бюджетов выплачиваются дотации на продукцию животноводства, субсидируются производство льнопродукции, элитное семеноводство, компенсируется часть затрат на покупку комбикормов для животноводческих комплексов и птицефабрик, минеральных удобрений и средств защиты растений.
Органы исполнительной власти в регионах дифференцируют выплаты дотаций на продукцию в зависимости от категории хозяйств, от продуктивности животных, по зонам. Устанавливаются более высокие ставки дотаций для животноводческих комплексов. Как правило, выплата дотаций обусловлена продажей продукции в региональные продовольственные фонды. Такая зависимость представляется наиболее оправданной с экономической точки зрения. Сельхозпродукция, закупленная для государственных нужд, продолжает оставаться весомой частью товарной продукции.
Таким образом, государственная финансовая поддержка сельскохозяйственных товаропроизводителей основывается, главным образом, на предоставлении дотаций и компенсаций затрат на производство тех видов продукции, которые в момент распределения финансовых ресурсов оказались убыточными или низко рентабельными.
Тем не менее нельзя не отметить, что начиная с 2008 г. осуществляется достаточно широкий комплекс мер по созданию условий для роста агропромышленного производства, формированию конкурентоспособного аграрного сектора экономики, обеспечивающего продовольственную безопасность и независимость Российской Федерации. Наиболее общая оценка достижений в области российской государственной аграрной политики за последние четыре года заключается в следующем.
Во-первых, произошли принципиальные изменения в бюджетной политике:
1. Упразднены неэффективные дотации и субсидии, за счет чего увеличены базовые субсидии на элитное семеноводство и племенное дело.
2. С целью финансового оздоровления сельхозтоваропроизводителей проводится работа по реструктуризации просроченной задолженности хозяйств. Из 26,8 тыс. сель-хозорганизаций, имеющих просроченную кредиторскую за-
долженность, возникшую по независящим от них причинам вследствие диспаритетацен на промышленную и сельскохозяйственную продукцию, участниками программы финансового оздоровления стали 11 тыс., или 41% от общего числа. За последние три года реструктурирована задолженность сельхозпредприятий на сумму 54 млрд. руб., кроме того, по состоянию на 1 апреля 2012 г. штрафы и пени списаны с 8564 сельхозорганизаций на сумму 27,5 млрд руб. Это существенно улучшило их финансовую сбалансированность. К 1 августа 2012 г. по сравнению с началом года просроченная кредиторская задолженность сельхозтоваропроизводителей сократилась на 25%.
3. В результате реформы налогообложения высвобождение финансовых ресурсов сельхозпредприятий вследствие снижения налоговой нагрузки составило 11 млрд. руб., что также способствует улучшению финансового состояния сельхозтоваропроизводителей и увеличению рентабельности сельхозпроизводства.
4. Усиливаются экологическая и социальная направленность бюджетной политики в сельском хозяйстве. Правительством утверждены федеральные целевые программы: «Повышение плодородия почв России на 2011-2012 годы» с общим объемом финансирования в сумме 163,6 млрд руб., в том числе из федерального бюджета - 19,4 млрд руб.; «Социальное развитие села до 2012 года», на реализацию которой намечено направить 178,7 млрд руб., в том числе из федерального бюджета - 18,7 млрд руб. Эта программа второй год успешно реализуется в регионах.
Во-вторых, развивается институциональный и функциональный механизм предоставления кредитных ресурсов
сельхозтоваропроизводителям:
1. Создан и успешно функционирует ОАО «Россельхозбанк», имеющий обширную (свыше 60) филиальную сеть в регионах и занимающий второе место после Сбербанка России по объемам предоставленных кредитов. Фактически на базе Россельхозбанка формируется государственная национальная система финансово-кредитного обслуживания сельхозтоваропроизводителей. Он активно наращивает объемы средне- и долгосрочного кредитования (до 5 лет) инвестиционных проектов предприятий АПК, в том числе на приобретение техники и оборудования.
2. Существенные изменения претерпела государственная кредитная Политика. Введено субсидирование процентных ставок по кредитам, Примеченным предприятиями и организациями АПК в российских кредитных организациях, с погашением за счет средств федерального бюджета 2/3 учетной ставки Центробанка России.
Важно отметить, что в 2012 г. объем субсидий из федерального бюджета для сезонного кредитования сельскохозяйственных предприятий и долгосрочного кредитования на закупку техники
увеличивается в полтора раза. По оценкам Министерства финансов РФ, такой объем субсидирования позволит сельхозпредприятиям привлечь в текущем году банковские кредиты на 50-60 млрд рублей. Кредитные ресурсы стали более доступными для сельхозпредприятий и крестьянских (фермерских) хозяйств. Так, из общего объема привлеченных средств более половины получают непосредственно сельхозтоваропроизвод ители.
3. Возросли ассигнования из федерального бюджета на поддержку особой формы долгосрочного кредитования поставок сельскохозяйственной техники - лизинга. Для обеспечения села техникой была образована специальная лизинговая компания ОАО «Росагролизинг». По состоянию на июль 2012 г. компанией заключено 1500 договоров лизинга сельскохозяйственной техники и племенного скота на общую сумму 22,2 млрд руб. с лизингополучателями из 72 субъектов Российской Федерации. Предприятиям АПК было поставлено более 14 тыс. единиц техники. Необходимо расширять инвестиционные возможности данной организации.
В-третьих, введена система страхования урожая сельскохозяйственных культур с государственной поддержкой. В 2012 г. в Российской Федерации число хозяйств, заключивших договоры страхования урожая сельскохозяйственных культур, увеличилось по сравнению с предыдущим годом на 35%. Страхованием с государственной поддержкой охвачено 7,3 тыс. сельхозорганизаций. На компенсацию страхового взноса из федерального бюджета в 2012 г. выделено 1,5 млрд руб. - вдвое больше, чем в 2011 г.
В-четвертых, разработан и постоянно модифицируется механизм регулирования рынка зерна путем проведения закупочных и товарных интервенций. Однако его практическое внедрение пока не оказывает существенного влияния на состояние зернового рынка и уровень доходов товаропроизводителей, а лишь позволяет поддерживать на достаточном уровне объем государственных стабилизационных фондов зерна. Поэтому механизмы проведения зерновых интервенций нуждаются в доработке прежде всего с позиции своевременного и адресного воздействия на рыночные цены и доходы производителей зерна.
В-пятых, приняты базовые законы по земельным отношениям: Земельный кодекс Российской Федерации и Федеральный закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Однако и здесь также имеется целый пласт нерешенных практических проблем, связанных с формированием полноценного экономического механизма рационального использования сельскохозяйственных угодий, основными составляющими которого являются арендная плата, земельный налог и цена земли.
Однако в результате проводимой государственной аграрной политики положение дел в сельском хозяйстве по сравнению с
кризисными 90-ми годами прошлого столетия постепенно улучшается.
В 2012 г. отмечен прирост производства зерна по сравнению с 2011 г. Так, в хозяйствах всех категорий Российской Федерации его валовой сбор (в массе после доработки) составил около 78 млн. т, что на 16,1% больше, чем в 2011 г.
В растениеводстве также наблюдаются положительные тенденции по производству картофеля и овощей, сахарной свеклы, подсолнечника, кукурузы на зерно, сои. В животноводческих отраслях следует отметить прирост производства мяса птицы, а также наметившуюся тенденцию к увеличению объема продукции свиноводства.
Начинает укрепляться экономика сельхозпредприятий. Сократилось число убыточных хозяйств. Существенно улучшились финансовые результаты работы сельхозорганизаций. В 2011 г. они завершили производственно-финансовую деятельность с прибылью в сумме 10,1 млрд руб.
По предварительным данным, по итогам 2012 г. количество рентабельных сельскохозяйственных организаций в Российской Федерации увеличилось до 66,5% против 50% в 2011 г. Уровень рентабельности агропроизводства составил 15,2%.
В агропромышленном комплексе активизировались процессы кооперации и агропромышленной интеграции - создаются крупные агрофирмы, холдинги, финансово-промышленные группы и другие агропромышленные формирования.
За последние годы по сравнению с 1998 г. рост общего объема валовой продукции сельского хозяйства составил 24,1%, пищевой продукции - 43,9%.
Тем не менее, несмотря на появившиеся в аграрном секторе положительные тенденции, в ближайшей перспективе достигнутые в 2000-2012 гг. относительно высокие темпы роста сельхозпроизводства будет сохранить весьма сложно в силу имеющихся в сельском хозяйстве финансовых, производственных, структурных проблем.
Поэтому в целях закрепления положительных тенденций в развитии АПК и обеспечения дальнейшего увеличения производства валовой продукции сельского хозяйства не менее, чем на 3-3,5% в год, необходимо:
- активизировать работу по выполнению Федерального закона, Указа Президента Российской Федерации о финансовом оздоровлении сельскохозяйственных товаропроизводителей;
- усилить стимулы перехода сельхозорганизаций на уплату единого сельскохозяйственного налога;
- создать эффективную систему страхования с государственным участием;
- разработать механизмы ускоренного развития производства мяса, молока и других продуктов животноводства;
- оптимизировать систему реализации сельхозпродукции и регулирования продовольственного рынка, прежде всего рынка зерна. Поскольку отдельные экономические приемы (зерновые интервенции и др.) пока не дали желаемых результатов, а также учитывая ключевую роль зерна в обеспечении продовольственной безопасности страны, зерновому хозяйству следует придать статус приоритетной отрасли в агропромышленном комплексе. Зерновой рынок должен стать главным объектом государственного регулирования среди продуктовых рынков. Важно сформировать стабильную нормативно-правовую базу, которая бы отражала национальную зерновую политику, определяла приоритеты развития отрасли, учитывала возможности как саморегулирования, так и активного государственного воздействия на рынок зерна, предусматривала меры поддержки его участников. Государство должно стимулировать как повышение спроса на зерно, в первую очередь фуражное, так и рост его предложения, обеспечить соответствие нормативному потреблению. Одновременно следует проводить гибкую внешнеторговую политику, направленную на развитие отечественного зернового рынка и экспорта зерна; - продолжить развитие лизинга сельскохозяйственной техники, системы краткосрочного и инвестиционного кредитования товаропроизводителей АПК. В ближайшие годы объем инвестиций в сельское хозяйство необходимо увеличить не менее, чем в 1,5-2 раза, и связать их не только с оборотным, но и с основным капиталом, дать возможность организациям отрасли покупать новую технику и оборудование;
- усилить антимонопольное законодательство в целях стабилизации уровня цен на горючее и смазочные материалы;
- для продвижения страны на мировой рынок необходимо разработать эффективные таможенно-тарифные механизмы защиты отечественных сельхозтоваропроизводителей, стимулировать рост экспортного потенциала АПК, осуществить комплекс мер по адаптации агропромышленного комплекса к условиям присоединения России ко Всемирной торговой организации (ВТО);
- использовать опыт США и ЕС по формированию механизмов социального развития сельской местности, повышения жизненного уровня сельских жителей, сохранения культурного наследия в совокупности с усилением природоохранных, экологических программ.
В России до сих пор на законодательном уровне не определена агропродовольственная политика как совокупность государственных мер. Поэтому настоятельной необходимостью является сведение воедино всех мероприятий агропродовольственной политики и придание им формы и силы специального закона, который определит условия функционирования агропродовольственного сектора, как это на протяжении многих десятилетий делается в США и ЕС.
Действие такого закона должно распространяться на срок 5-10 лет
при условии сохранения всех принципиальных особенностей аграрной политики, сформулированной в законе. Сельхозтоваропроизводитель должен планировать свой бизнес в определенных экономических условиях и знать, что они будут сохраняться в среднесрочной перспективе.
Голубина Ж.И. Формы государственной бюджетной поддержки сельхозпроизводителей. В статье проведен анализ количественных и качественных показателей параметров государственной поддержки аграрного сектора на современном этапе. Выработаны практические рекомендации в части увеличения эффективности государственного вмешательства в финансовые условия функционирования агросектора.
Ключевые слова: Бюджетное финансирование, государственная поддержка, аграрный сектор, субсидии, дотации, рентабельность отрасли.
Golubina G.I. Forms of state support of farming industry. In the article there is given the analysis of quantitative and qualitative indices of state support of agricultural sector on the modern stage. Practical recommendations in part of increasing of effectiveness of state interference into financial terms of agricultural functioning have been worked out.
Key words: budgetary financing, state support of agrarian sector, subsidy, State subsidy, profitability of sector.
