CC BY
216
УДК 351.861(094.5)
Кузьмин А.И., Говоров Д.Н.
ФОРМИРОВАНИЕ СОВРЕМЕННОЙ КОНЦЕПЦИИ ЭВАКУАЦИИ
На, основе анализа, взглядов на характер современной войны, социально-экономического состояния России, опыта, проведения эвакуации населения в ходе современных военных конфликтов показаны, основные направления реформирования содержания эвакуационных мероприятий в военное время.
Ключевые слова: гражданская, оборона, эвакуация, эвакуационные мероприятия.
Kuzmin A.I., Govorov D.N.
THE FORMATION OF THE MODERN CONCEPT OF EVACUATION
Based on the analysis of views on the nature of modern warfare, the socio-economic condition of Russia, the experience of evacuation in modern military conflicts con shows the main directions of reforming the content of evacuation issues incorporated in wartime.
Keywords: civil defense, evacuation, evacuation activities.
В последние два-три года в МЧС России выполнена большая работа по совершенствованию подходов к ведению гражданской обороны. Значительным изменениям подверглись взгляды на содержание способов защиты населения, в первую очередь основных, таких как укрытие в защитных сооружениях и обеспечение населения средствами индивидуальной защиты. На данный момент новые подходы по этим направлениям утверждены соответствующими нормативными правовыми актами [1,2].
Базой для изменений в подходах к защите населения послужили существенные корректировки в зонировании территорий по степени опасности. Новое зонирование утверждено строительными правилами [3], вышедшими взамен строительных норм и правил, действовавших с девяностого года прошлого века [4]. Сущность нового подхода в зонировании можно определить двумя фразами: ядерные удары противником не наносятся; по критически важным объектам наносятся удары высокоточными средствами поражения. Следствие — кардинально меняются в сторону уменьшения площади прогнозируемых зон возможных сильных разрушений. Теперь это не вся территория го-
рода, отнесенного к группе по гражданской обороне (далее — категорированный город), как это прогнозировалось на случай войны с применением ядерного оружия, а только территория санитарно-защитной зоны предприятия, имеющего категорию по гражданской обороне (ГО).
Возвращаясь к способам защиты населения, необходимо отметить, что эвакуация является еще одним способом его защиты в военное время. Способом защиты самым надежным с точки зрения физической защиты: если человека из потенциально опасной зоны заблаговременно вывести, то, естественно, никаких поражений он не получит. В то же время — способом защиты очень сложным в организационном, материальном, финансовом и моральном плане. Но как показывает опыт даже ограниченных военных конфликтов, альтернативы эвакуации сегодня нет. И даже в тех случаях, когда государством не проводится организованная эвакуация (Югославия), люди сами покидают те районы, где им угрожает опасность. Формируется такое явление, как беженцы, со всеми громадными проблемами, присущими этому явлению.
В основные нормативные правовые акты, регламентирующие порядок планирования и
проведения эвакуации населения в военное время [5], так же внесены весьма существенные изменения [6]. К таким изменениям можно отнести следующие:
официально введены термины «эвакуация населения, материальных и культурных ценностей» и «рассредоточение», которые в предыдущей редакции «Правил эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы» четко не формулировались;
в соответствии с новым зонированием территорий [3] исключено понятие «загородная зона», основные параметры определения которой увязывались с показателями поражающих факторов ядерного взрыва;
введено новое понятие — «зона возможных опасностей» как совокупность зон возможных сильных разрушений, возможного радиоактивного заражения, химического и биологического загрязнения, возможного катастрофического затопления при разрушении гидротехнических сооружений в пределах 4-часового добега-ния волны прорыва, то есть объединенное название районов, откуда планируется эвакуация;
не вполне корректное словосочетание «безопасный район в загородной зоне», а также словосочетание «район размещения в загородной зоне» заменены термином «безопасный район», которым обозначается территория, предназначенная для размещения эвакуированного населения, материальных и культурных ценностей. К «безопасному району», кроме требований по отсутствию опасностей («территория, расположенная вне зон возможных опасностей, зон возможных разрушений»), предъявляются требования по подготовленности для жизнеобеспечения местного и эвакуированного населения, а также для размещения и хранения материальных и культурных ценностей;
уточнены полномочия руководителей гражданской обороны всех уровней в области эвакуации. В прямой постановке на них, руководителей, возлагаются теперь обязанности по «общему руководству проведением эвакуации»;
весьма существенным в плане грядущей переработки планов эвакуации представляется разрешение руководителям органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления самостоятельно принимать решение на размещение рассредоточиваемых работников и населения в зонах возможных разрушений вне зон возможных опасностей. Данное положение позволит перемещать людей из одних районов города, где им угрожает опасность, в другие районы этого же города, исключая необходимость межмуниципальных согласований при планировании размещения эвакуированных.
В целом, изменения, внесённые в порядок эвакуации населения в военное время, предполагают существенную корректировку планов эвакуации и значительное сокращение количества населения, планируемого к эвакуации.
В то же время представляется необходимым отметить, что данные уточнения, внесённые в порядок эвакуации населения, отвечают лишь изменениям во взглядах на характер современной войны, предполагающим в качестве единственно возможного варианта только массированное применение высокоточного оружия в обычном, неядерном оснащении. Эта идея, сама по себе являющаяся спорной, была заложена приказом МЧС России, определяющим порядок разработки планов ГО и защиты населения (планов ГО) в 2012 году. Но именно в соответствии с этим подходом был изменен порядок зонирования территории Российской Федерации по степени опасности и, как следствие, перечень районов, откуда планируется эвакуация.
Следует отметить, что уточнения, внесённые в порядок планирования эвакуации, в целом имеют большое значение, тем не менее не учитывают целого ряда социально-экономических изменений, произошедших в России в последние десятилетия, а их учет представляется крайне необходимым.
Необходимо признать, что современные подходы к эвакуации, невзирая на вносимые кор-
ректировки, базируются на взглядах, сформированных в гражданской обороне еще в далекие 60-70 годы двадцатого века. Для того периода они были приемлемы, хотя уже и тогда предполагали серьёзные трудности в случае их возможной реализации. Сегодня в соответствии с теми принципами провести эвакуацию будет просто невозможно.
Что изменилось за последние десятилетия и что необходимо в обязательном порядке учитывать при планировании мероприятий по эвакуации населения в военное время?
Во-первых, кардинально, по сравнению с 70-80-годами двадцатого века, изменилась ситуация с транспортом. В те годы личный транспорт граждан исчислялся единицами. Имеющийся в стране пассажирский и грузовой автотранспорт принадлежал государству и был сосредоточен в автохозяйствах, что значительно упрощало управление формированием автомобильных колонн для перевозок эвакуируемого населения и материальных ценностей. Сегодня в составе подобных государственных автохозяйств осталась относительно малая часть транспорта. Значительное его количество принадлежит небольшим организациям и частным лицам, что в свою очередь серьезно затрудняет управление им.
Организованное задействование такого транспорта требует создания эффективной управляющей структуры в виде территориальной автомобильной службы (автомобильной спасательной службы), которая смогла бы организовать учет всего транспорта, имеющегося на данной территории, независимо от его принадлежности, и возможность управлять использованием этого транспорта при проведении эвакуационных мероприятий. Хотя применение термина «спасательная» к автомобильной службе не вполне оправданно, но именно так оно определено законом [7].
С другой стороны, сегодня неизмеримо возросло количество личного легкового транспорта, имеющегося у населения. Согласно анали-
тическим данным, в настоящее время в России насчитывается более 40,9 млн. легковых автомобилей. Если брать средний показатель обеспеченности, то на каждую тысячу граждан приходится 284 единицы автотранспорта [8]. Для сравнения, в СССР в 1965 г. на 1000 жителей страны приходилось 4 личных легковых автомобиля, в 1975 г. — 16, в 1980 г. — 30, в 1985 г. в стране количество личных легковых автомобилей составляло 12,5 млн. единиц, или 45 автомобилей на 1000 жителей [9].
Таким образом, «посадив в каждый личный автомобиль всего по три человека, можно ими вывезти практически все население страны». Такой порядок подсчета не имеет под собой научного обоснования, он приведен здесь для наглядности. Но даже такая грубая аппроксимация дает достаточно убедительные численные значения.
Современное законодательство и иные нормативные правовые акты в области гражданской обороны, защиты населения от ЧС природного и техногенного характера проблему применения личного транспорта при эвакуации населения «обходят».
Основной причиной этому является некоторая инертность мышления, непонимание ряда проблем, которые могут сформироваться, если реалии дня сегодняшнего в отношении личного транспорта не учитывать. Противники использования личного транспорта при эвакуации населения выдвигают ряд аргументов:
состояние дорожно-транспортной сети в России не позволит осуществить вывод большой массы автомобилей в короткие сроки, то есть по аналогии с повседневной ситуацией в достаточно крупных городах образуются «пробки»;
за рулем личных автомобилей в этот период могут оказаться водители, имеющие очень слабые навыки вождения, что только усугубит ситуацию на дорогах;
с началом военного времени может быть затруднен вопрос заправки личных автомобилей топливом;
очень сложно организовать учет выезжающих людей и, пожалуй, самое главное, распределение их по населенным пунктам безопасных районов с учетом реальной возможности этих населенных пунктов по приему эвакуируемых;
исходя из предыдущего тезиса, возникают сложности по заблаговременному распределению эвакопотоков по маршрутам эвакуации, учитывая необходимость оптимального их назначения от мест проживания до мест планируемого размещения эвакуируемых.
Есть и другие аргументы, но вполне очевидно, что складывающуюся сегодня ситуацию нельзя не учитывать. Здесь, очевидно, уместен следующий пример: при объявлении о необходимости эвакуироваться мы запрещаем населению использовать имеющийся у него автомобиль, заставляем оставить его у дома, а самих людей с личными вещами, которых набирается достаточно много (вспомнить норму до 50 кг на человека), отправляем на сборный эвакуационный пункт, где размещаем людей в автомобильные колонны и вывозим в места размещения. Да, такой подход значительно упрощает в целом организацию эвакуации, но, наверное, упрощает только внешне.
Вполне очевидно, что такое решение органов власти вызовет неприятие, будет способствовать недовольству людей, и в конечном итоге может привести к серьезным негативным последствиям.
Поэтому проблему личного транспорта решать просто необходимо, причем решать на достаточно высоком научном и методическом уровне. При этом потребуется выполнить ряд серьезных исследований и детально проработать следующие вопросы:
порядок заблаговременного учета возможностей населения по выезду личным транспортом, формирование соответствующей общей базы данных муниципального образования, разработка форм разрешающих выезд документов в виде пропусков, путевых листов, эвакуационных предписаний;
организация дорожного движения в городах и на загородных маршрутах с учетом необходимости ее перестройки при непосредственной подготовке к эвакуации, а также варианты перестройки системы дорожного движения как в городах, так и за их пределами;
варианты организации самой эвакуации личным транспортом, которые могут быть различными, например, формирование единой колонны, формирование отдельных колонн для каждого маршрута эвакуации, выделение отдельных маршрутов для выезда личным транспортом, определение конкретного времени начала выезда личного транспорта и др.;
организация размещения в безопасных районах рассредоточиваемого населения, если оно будет выезжать личным транспортом, с учётом необходимости продолжения функционирования организаций, продолжающих работу в военное время в соответствии с мобилизационными планами.
Во-вторых, сегодня значительно изменилась ситуация с наличием у граждан личного загородного жилья. Поэтому следующим направлением, которое потребует тщательной проработки, является использование эвакуируемым населением имеющейся в собственности недвижимости, расположенной в безопасных районах.
Основной посыл опять же логически понятен и прост. При наличии загородного дома, дачи и т.п., с имеющимся минимумом необходимых вещей и принадлежностей, с приусадебным участком, с погребом, в котором есть запас овощей и консервов, будет ли проживание в пунктах временного размещения, где созданы лишь условия «минимально необходимые для сохранения жизни и здоровья людей, поддержания их работоспособности», сопоставимой альтернативой.
Но это лишь поверхностные суждения. Требуется оценить полезный эффект, который может дать описываемое направление. В таблице 1 представлены данные социальных опросов, проведенных Всероссийским центром исследо-
вания общественного мнения в различные годы [10, 11]. Опрошено 1600 человек в 140 населенных пунктах в 42 областях, краях и респуб-
ликах России. Статистическая погрешность не превышает 3,4%.
Таблица 1 — Результаты инициативного всероссийского опроса граждан Российской Федерации (Заданный вопрос: «Скажите, а у Вас есть дача, дом за городом, свой участок земли?»)
Вариант ответа Распределение ответов в % по годам
2005 2009 2010 2014
Да, жилье загородного типа, пригодное для прожи- 11 7 8 8
вания круглый год
Да, дачный дом, пригодный для сезонного прожи- 26 27 24 29
вания
Да, земельный участок 13 17 10 9
Нет, ничего из перечисленного не имею 49 48 57 52
Затрудняюсь ответить 1 1 1 1
В ходе опроса установлено, что владельцами загородного жилья, пригодного для постоянного проживания, чаще оказываются жители малых городов (13%), дачного дома для сезонного проживания — москвичи и петербуржцы (41%) и среднеобеспеченные (26%), земельного участка — жители средних городов (16%) и малообеспеченные сограждане (14%).
Также выяснилось, что большинство российских дач оснащено электричеством (76%), у каждого второго есть центральный водопровод (52%), а вот наличие подключения к газоснабжению указывают только 17% опрошенных. 39% имеют собственную баню, 31% пользуются всеми удобствами прямо в доме.
Анализируя полученные данные, можно сделать вывод о том, что ориентировочно только третья часть населения нашей страны располагает возможностью в случае проведения эвакуации разместиться в собственном жилье (опять же нет информации, находится ли эта недвижимость вне зон возможных опасностей). Но проживать там круглогодично без значительного дооборудования смогут только 8% граждан.
То есть использование для размещения эвакуируемого населения личного загородного жилья значительного полезного эффекта при про-
ведении эвакуации не дает. Но это не говорит о том, что необходимо отказываться от этой идеи, а лишь требует углубленного ее изучения с обязательным анализом опыта других государств. И надо отметить, что системы гражданской защиты многих стран уже многие годы и довольно успешно используют в целях проведения эвакуации и личный транспорт своих граждан, и принадлежащую им недвижимость.
В-третьих, есть ещё один важнейший вопрос, который на сегодняшний день требует решения — наделение федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций полномочием по введению в действие при необходимости с учетом складывающейся обстановки Плана гражданской обороны и защиты населения (плана гражданской обороны) в части, касающейся эвакуации.
Учитывая современные взгляды на характер возможной войны, угрозу внезапного ее развязывания (концепция «быстрого глобального удара» и др.), достаточно высокую вероятность нарушения систем управления в начальный период войны, наделение федеральных органов государственной власти, органов государствен-
ной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций полномочиями по самостоятельному введению в действие в полном объеме или частично Плана гражданской обороны и защиты населения (плана гражданской обороны) представляется достаточно обоснованным.
В то же время, необходимо отметить, что в контексте Федерального конституционного закона от 30 января 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» основная часть практических мероприятий, предусмотренных Планом гражданской обороны и защиты населения, могут быть выполнены только в условиях введенного военного положения (военное положение вводится указом Президента РФ).
В частности, эвакуация объектов хозяйственного, социального и культурного назначения, а также временное отселение жителей в безопасные районы с обязательным предоставлением таким жителям стационарных или временных жилых помещений в соответствии со статьей 2 данного закона проводится «на основании указов Президента Российской Федерации на территории, на которой введено военное положение», о чем в прямой постановке сказано в законе.
Кроме того, сама процедура «введения в действие Плана гражданской обороны и защиты населения (плана гражданской обороны)», в отличие, например, от процедуры введения «военного положения» или «чрезвычайного положения» Законом «О гражданской обороне» и другими законами юридически не определена.
Исходя из сказанного выше, началом ведения гражданской обороны, на основании существующих и доступных законодательных и других нормативных правовых актов, считается начало выполнения мероприятий по ГО, порядком, предусмотренным Постановлением Правительства РФ от 03.06.2011г. № 437-13 «О некоторых вопросах гражданской обороны в Российской Федерации».
Таким образом, наделение федеральных ор-
ганов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления и организаций полномочием по введению в действие при необходимости с учетом складывающейся обстановки Плана гражданской обороны и защиты населения (плана гражданской обороны) в полном объёме или частично сегодня представляется весьма проблематичным. Потребуется обоснование, проработка и внесение изменений в соответствующие законы, в первую очередь в Федеральный закон от 30 января 2002 № 1-ФКЗ «О военном положении», а также в другие законы и нормативные правовые акты в части касающейся.
Подводя итог рассмотрения современной концепции проведения эвакуационных мероприятий, можно сделать вывод, что в рамках решения проблемы защиты населения этим способом нужно соответствующим образом корректировать планы эвакуации, существующую нормативную правовую базу и в дополнение к отмеченному выше:
— разрабатывать план эвакуации населения с учётом автономности безопасных районов; под понятием «автономность» следует понимать способность безопасных районов самостоятельно обеспечивать все потребности и соблюдать все нормы в области жизнеобеспечения населения в условиях современных войн и вооружённых конфликтов;
— разрешить применение личного транспорта в период эвакуации установленным порядком только по заранее определённым маршрутам, что в разы уменьшит время, силы и средства на проведение эвакуационных мероприятий; производить учёт личного транспорта как на городских, так и на загородных магистралях;
— разработать меры по учёту населения и личного транспорта, прибывшего в загородную зону, во избежание нарушения
санитарно-эпидемиологических правил и норм;
организовывать заблаговременную выдачу эвакуационных предписаний на предприятиях или соответствующими подразделениями администраций с обязательным указанием разрешённого места размещения; не допускать размещения людей
в безопасных районах без соответствующих предписаний;
запретить самостоятельное размещение людей в населённых пунктах, предназначенных для размещения рассредоточиваемых работников предприятий городов, отнесённых к группам по ГО и продолжающих работу в военное время.
Литература
1. Постановление Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309 «О порядке создания убежищ и иных объектов гражданской обороны» (с изм. и доп. от 18 июля 2015 г.).
2. Приказ МЧС России от 01.10.2014 № 543 «Об утверждении Положения об организации обеспечения населения средствами индивидуальной защиты».
3. Свод правил СП 165.1325800.2014 «Инженерно-технические мероприятия по гражданской обороне» Актуализированная редакция СНиП 2.01.51-90 (утв. приказом Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 12.11.2014 № 705/пр).
4. СНиП 2.01.51-90 «Инженерно-технические мероприятия гражданской обороны».
5. Постановление Правительства РФ от 22.06.2004 № 303 «О порядке эвакуации на-
селения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы».
6. Постановление Правительства РФ от 03.02.2015 № 61 «О внесении изменений в Правила эвакуации населения, материальных и культурных ценностей в безопасные районы».
7. Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».
8. http://www.transst.ru/company/news/ 10869.html
9. http://maxpark.com/community/1355/ content/767336
10. http://www.gdeetotdom.ru/articles/ 1817874-2010-06-18-rossijskih-semej-\ vladeyut-zagorodnoj-nedvizhimostyu/
11. http://mzdom.com/novosti-kompanij/
46-gorozhan-v-rossii-imeyut-zagorodnuyu-\ nedvizhimost.html
Рецензент: кандидат военных наук, профессор Малышев В. А.
