CC BY
40УДК 342 DOI 10.47б29/2074-9201_2020_4_5_10
Воронцова Елена Владимировна,
кандидат юридических наук, доцент кафедры Финансового права, конституционного, гражданского и административного судопроизводства, ФГБОУ ВО Юго-Западный государственный университет, город Курск, proskyrinae@mail.ru
Воронцов Андрей Леонидович,
кандидат исторических наук, доцент кафедры Административного и трудового права, ФГБОУ ВО Юго-Западный государственный университет, город Курск, vorontsov.a.l@mail.ru
ФОРМИРОВАНИЕ ПРАВОВОГО МЕХАНИЗМА ОБЕСПЕЧЕНИЯ КАЧЕСТВА И БЕЗОПАСНОСТИ ПИЩЕВОЙ ПРОДУКЦИИ В СОВРЕМЕННОЙ РОССИИ:
ПРОБЛЕМЫ И ПУТИ РЕШЕНИЯ1
Аннотация. В статье исследуется развитие организационно-правовых механизмов регулирования качества и безопасности продуктов питания в постсоветской России. Прослеживается трансформация нормативного регулирования данной сферы в направлении ее соответствия международным стандартам и требованиям международных организаций. Отмечаются недостатки современного механизма обеспечения качества и безопасности пищевой продукции. На основе анализа действующей правовой базы и программных документов российского государства выделяются основные тенденции правового регулирования данной сферы.
Ключевые слова: правовое обеспечение качества и безопасности пищевой продукции, организационно-правовой механизм, здоровье, качество и безопасность пищевых продуктов, качественные характеристики пищевой продукции, правовое регулирование, продовольственная безопасность, национальная безопасность, повышение качества жизни россиян общественное здоровье
Elena V. Vorontsova,
PhD in law, Associate Professor of the Department of Financial Law, constitutional, civil and administrative
proceedings, Southwest State University, Kursk, proskyrinae@mail.ru
Andrey L. Vorontsov,
PhD in History, Associate Professor of the Department of Administrative and labor law, Southwest State University, Kursk,
vorontsov.a.l@mail.ru
FORMATION OF A LEGAL MECHANISM OF QUALITY AND SAFETY OF FOOD PRODUCTS IN MODERN RUSSIA: PROBLEMS AND WAYS OF SOLUTION
Abstract. The article examines the development of organizational and legal mechanisms for regulating the quality and safety of food in post-Soviet Russia. The transformation of the normative regulation of this area in the direction of its compliance with international standards and the requirements of international organizations is traced. The drawbacks of the modern mechanism for ensuring the quality and safety of food products are noted. Based on the analysis of the current legal framework and policy documents of the Russian state, the main trends in the legal regulation of this area are highlighted. Keywords: legal support for the quality and safety of food products, organizational and legal mechanism, health, quality and safety of food products, quality characteristics of food products, legal regulation, food safety, national security, improving the quality of life of Russians, public health
1 Исследование выполнено при финансовой поддержке РФФИ в рамках научного проекта №19-011-00926.
Качественные и безопасные продукты питания
являются одним из необходимых условий для реализации целого ряда национальных интересов и стратегических национальных приоритетов, обеспечивающих национальную безопасность и устойчивое развитие Российской Федерации. Такие национальные интересы как повышение качества жизни россиян, укрепление их здоровья, обеспечение стабильного демографического развития страны не могут быть реализованы без обеспечения продовольственной безопасности в единстве всех ее составляющих, среди которых качество и безопасность продуктов питания являются определяющими факторами здорового развития общества.
Следует отметить, что в Российской Федерации качественным характеристикам пищевой продукции длительное время не уделялось должного внимания. Во многом это было связано с тем, что российское государство в течение всех 90-х и начала 2000-х годов стояло перед необходимостью обеспечения своего населения достаточным количеством продовольствия, что объективно отодвигало проблему его качества и безопасности на второй план. Однако, постепенное решение проблемы продовольственного дефицита, а также снижение показателей общественного здоровья, что являлось прямым следствием низкого качества и безопасности, потребляемых россиянами продуктов питания, заставило российское государство отойти от позиции игнорирования данной проблемы и обратиться к поиску способов ее решения. На сегодняшний день, вопросы обеспечения качества и безопасности пищевой продукции вместе с необходимостью обеспечения продовольственного суверенитета страны являются первоочередными задачами в процессе обеспечения продовольственной безопасности Российской Федерации. Дополнительную актуальность данные вопросы приобретают в аспекте обеспечения национальной безопасности страны, поскольку напрямую влияют на перспективы ее гарантирования по целому ряду показателей (направлений).
В механизмах обеспечения качества и безопасности пищевой продукции правовой механизм играет основополагающую роль. Именно он определяет нормативные рамки процесса производства и реализации продукции, а также полномочия контролирующих органов. Именно посредством правового механизма устанавливаются гарантии для потребителей. Таким образом, состояние качества и безопасности пищевой продукции во многом обусловлены состоянием организационно-правового механизма их обеспечения, что объективно должно стимулировать постоянное развитие и совершенствование последнего. В то же время, именно в области правового обеспечения качественных характеристик продуктов питания в нашей стране возникают наибольшие проблемы.
Как нам представляется, подобная ситуация обусловлена всем предшествующим развитием данного правового механизма, в ходе которого он подвергался существенным трансформациям.
Следует отметить, что на протяжении всего советского периода вопросы качества пищевой продукции предельно четко (подробно) регламентировались системой ГОСТов, предусматривающих качественные характеристики для того или иного вида (всех видов) продукции. Отклонения от установленных государством стандартов не допускались и влекли за собой достаточно жесткую юридическую ответственность. При этом к уголовной ответственности государство привлекало лишь за нарушение требований безопасности продукции (ст. 157 УК РСФСР от 27.10.1960). Однако, следует учитывать, что в советской юридической доктрине и практике понятие безопасности применительно к продукции самостоятельного значения не имело, оно являлось составной органической частью понятия «качество продукции», и именно качество продукции выступало объектом правового регулирования. При этом в сознании советских граждан (как на бытовом, так и на профессиональном уровнях) требования к безопасности продукции воспринимались как само собой разумеющиеся, т.е. любой пищевой продукт, признанный качественным, априори должен был быть безопасным.
Наступившие с началом 90-х годов коренные изменения в социально-экономическом укладе нашего общества повлекли за собой и трансформацию правовых механизмов в области обеспечения качественных характеристик пищевой продукции. Следуя европейской модели правового регулирования данной сферы, российский законодатель выделил безопасность продукции из общего контекста ее качества, придав безопасности характер самостоятельного требования.
Свое первое легальное определение понятие «безопасность продукции (товара)» получило в Законе РФ от 07.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» [4]. В данном Законе понятие безопасности товара сформулировано как безопасность товара для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения, транспортировки и утилизации. Как можно заметить, законодатель поставил реализацию требования безопасности к товару (в том числе пищевому товару - прим.авт.) в зависимость от «обычных» условий его использования, хранения, транспортировка, а также утилизации, т.е. на всех стадиях жизненного цикла продукции. Кроме того, исходя из определения, товар должен быть безопасен по отношению к широкому кругу объектов живого и неживого мира, в качестве которых выступает жизнь, здоровье, имущество потребителей и окружающая сре-
да. При этом, нормативная формулировка понятия «безопасность товара» не раскрывает содержания самого понятия «безопасность». Для законодателя «безопасность товара» - это безопасность товара (работы, услуги) для жизни, здоровья, имущества потребителя и окружающей среды при обычных условиях его использования, хранения,транспортировки и утилизации, а также безопасность процесса выполнения работы (оказания услуги).
Как нам представляется, данный недостаток нормативного определения понятия безопасности, скорее всего, может быть объяснен простой неопытностью (на тот момент) российского законодателя в регулировании вопросов безопасности продукции, как отдельного объекта правового регулирования, а также поспешностью, с которой осуществлялось реформирование нормативно-правовой базы в сфере обеспечения качества и безопасности товаров, в том числе продуктов питания и ее приспособление к изменившимся экономическим условиям.
Расширение ассортимента поступающей в оборот пищевой продукции, а также значительное увеличение объемов продовольственного импорта, сделало систему ранее применявшихся ГОСТов малоэффективной, что привело к ее фактической отмене в 90-е годы. В области правового регулирования качества и безопасности продуктов питания продолжилась тенденция к разделению и дистанцированию данных понятий, чему объективно способствовало отсутствие четких критериев качества, а соответственно и возможностей для его контроля в условиях открытости российского пищевого рынка для иностранных производителей и свободы предпринимательства в области производства и оборота пищевой продукции. Подтверждением этому могут являться положения уже упомянутого нами Закона РФ от 07.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» [4], где в ст.4 установлено право потребителей на качественный товар. При этом, содержание самого термина «качество товара (работы, услуги)» в данном Законе не расшифровывается. В разделе основных понятий Закона РФ от 07.02.1992 года № 2300-1 «О защите прав потребителей» данное понятие вообще не указывается.
В то же время законодатель не смог игнорировать понятие качества в рамках установления нормативных основ деятельности по обеспечению качества и безопасности собственно пищевых продуктов. При этом нормативное определение понятия «качество пищевых продуктов» в полной мере отражало сложившуюся правовую тенденцию в данной области отношений. В ФЗ от 02.01.2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [3] понятие качества было сформулировано предельно обобщенно - совокупность характеристик пищевых продуктов, способных удовлетворять потребности человека в
пище при обычных условиях их использования. По сути, законодатель провозглашал качественным любой продукт, способный удовлетворить простое чувство голода. Предложить более конкретную формулировку в условиях необходимости следовать правилам ВТО, членства в которой Российская Федерация настойчиво добивалась, российский законодатель просто не мог. Иное вступало бы в явный диссонанс с курсом на либерализацию экономических отношений, в том числе в сфере производства и оборота пищевой продукции. Что же касается понятия безопасности пищевых продуктов, то в данном ФЗ оно было сформулировано с использованием критерия «обоснованной уверенности», т.е. безопасность пищевых продуктов - состояние обоснованной уверенности в том, что пищевые продукты при обычных условиях их использования не являются вредными и не представляют опасности для здоровья нынешнего и будущих поколений;
По нашему мнению, «состояние обоснованной уверенности» являлось понятием (достаточно) субъективным, а соответственно не вполне применимым для характеристики собственно продукции. При этом к плюсам данного определения следует отнести указание на отсутствие вреда и опасности для здоровья не только нынешнего, но и будущих (выд. авт.) поколений. В этом нам видится очевидная социальная подоплека, которую старался реализовать российский законодатель.
Так или иначе, но реальная ситуация с качеством и безопасностью пищевых продуктов ухудшалась в течение всех 90-х годов, а к началу 2000-х годов стала угрожающей (особенно по алкогольной продукции, колбасным изделиям, сырам и мясным консервам). Этому напрямую способствовали сложившаяся система правового регулирования вопросов качества и безопасности пищевой продукции, которая строилась на унификации отечественных норм с нормами международных стандартов в данной области. Свое законченное юридическое выражение данная тенденция приобрела с принятием ФЗ от 27.12.2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» [2]. Принятие данного Закона сопровождалось отменой и изменением огромного количества законодательных и иных актов (в том числе Закон РФ от 10 июня 1993 года № 5151-1 «О сертификации продукции и услуг» и Закон РФ от 10 июня 1993 года № 5154-1 «О стандартизации», более 700 Постановлений Правительства Российской Федерации и др. нормативных актов) [8], ранее регулировавших вопросы качества продукции. В целом это означало фактический отказ нашей страны от государственного регулирования данных вопросов, поскольку ФЗ от 27.12.2002 года № 184-ФЗ «О техническом регулировании» обязательными требованиями признавал только требования к безопас-
ности. Таким образом, производитель (в том числе производитель пищевой продукции) получал практически полную свободу в вопросах определения качества своих продуктов, что не замедлило сказаться на показателях их энергетической и пищевой ценности. Прилавки российских магазинов были заполнены низкосортной (недоброкачественной) и контрафактной продукцией. Огромное распространение получил фальсификат, выявить который в условиях отсутствия четких критериев качества было крайне затруднительно. К этому следует добавить характерную для того времени неразвитость лабораторной базы и методик исследования пищевой продукции.
В течение длительного периода времени вся система правового обеспечения качества и безопасности пищевой продукции представляла собой однобокий механизм, построенный на соблюдении технических регламентов, регулирующих исключительно вопросы безопасности продукции. Вопросы же качества в такой ситуации были фактически выведены за рамки правовой регламентации, что стало негативно сказываться на показателях общественного здоровья. Возникла очевидная угроза национальной безопасности страны, которую государство уже не могло игнорировать.
Данную проблему Российская Федерация начала решать в рамках обеспечения продовольственной безопасности, актуальность которой стала все более возрастать с увеличением импорта продовольствия и снижением объема отечественного пищевого производства. Зависимость российского продовольственного рынка от поставок зарубежной продукции становилась все более очевидной, и это вынудило наше государство предпринять решительные, масштабные меры по расширению собственного производства продуктов питания. В сфере пищевого производства, как и в других сферах, стала осуществлять политика импортозамещения, чему дополнительно способствовали экономические санкции западных государств в отношении России. В контексте исследования нашей темы важно отметить, что именно с низким (зачастую, никак не контролируемым) качеством продукции, поставляемой из-за рубежа, большинство исследователей связывали основные риски, возникающие на российском продовольственном рынке. Однако, замещение тех или иных ранее импортируемых пищевых товаров продуктами российского производства само по себе не сняло проблемы их низкого качества и безопасности, а соответственно не сняло угроз общественному здоровью и как следствие -угроз национальной безопасности в данной сфере. Более того, необходимость быстрого наращивания объемов отечественного производства провоцировала возникновение рисков в области качества пищевой продукции, исходящей уже от российского про-
изводителя. На это мы уже обращали внимание в наших публикациях [6; 7]. При этом, кардинально изменить неблагоприятную ситуацию в области качества и безопасности пищевой продукции не позволял действующий в данной сфере организационно-правовой механизм, сосредоточенный на обеспечении только требований безопасности продукции. В этом смысле действующая в Российской Федерации нормативно-правовая база была максимально гармонизирована и унифицирована с международными стандартами в области обеспечения безопасности пищевой продукции (в том числе с правилами ВТО и ЕАЭС), однако фактически не создавала никаких гарантий в области обеспечения ее качества.
Определенные надежды в этом плане связывались с принятием нового ФЗ от 29.06.2015 года № 162-ФЗ «О стандартизации в Российской Федерации» [1]. Однако, данный Закон никоим образом не изменил вектор правового регулирования сферы обеспечения качества и безопасности пищевой продукции -соблюдение требований стандартов (т.е. требований к качеству) по-прежнему остается добровольным.
В тоже время, решение проблемы качества пищевой продукции вышло на концептуальный уровень. В середине второго десятилетия XXI века в Российской Федерации наконец-то была осознана необходимость построения национальной системы управления качеством пищевой продукции. Основой для формирования данной системы стала принятая в 2016 году Стратегия повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года [5]. Своими целями данный документ провозгласил обеспечение качества пищевой продукции как важнейшей составляющей укрепления здоровья, увеличения продолжительности и повышения качества жизни населения, содействие и стимулирование роста спроса и предложения на более качественные пищевые продукты и обеспечение соблюдения прав потребителей на приобретение качественной продукции. Достижение данных целей предусматривалось путем реализации целого ряда задач, первой из которой была указана задача совершенствования и развития нормативной базы в сфере качества пищевой продукции. Кроме того, предполагалось совершенствование государственного регулирования в части обеспечения государственного контроля (надзора) за качеством пищевой продукции и применения мер юридической ответственности за несоблюдение требований к качеству, создание единой информационной системы прослеживаемости пищевой продукции и ряд других задач.
В рамках совершенствования нормативной базы Стратегией предусмотрено установление обязательных (выд.авт.) требований к качеству пищевой продукции. В целях повышения качества жизни и со-
хранения здоровья российских граждан предполагается правовое регулирование вопросов качества пищевых продуктов в рамках действующей системы технического регулирования. Согласно Стратегии показатели качества должны быть внесены в технические регламенты на отдельные виды пищевой продукции. Указанные нами программные положения говорят о принципиальном изменении позиции российского государства в области правового обеспечения качества и безопасности продуктов питания. Показатели качества пищевой продукции должны иметь одинаковый юридический статус с показателями ее безопасности. Это станет действенно гарантией реализации прав граждан в продовольственной сфере, а соответственно будет способствовать сохранению и укреплению их здоровья, повышению их трудовой активности и возможности находиться в профессии.
Не будем забывать, что указанные нами положения Стратегии имеют программный характер. Для их реализации понадобиться масштабная организационно-техническая и законодательная работа. В настоящее время огромные сложности вызывает разработка методов оценки показателей качества пищевой продукции, с точки зрения их соответствия целям приобретения и заявленным потребительским свойствам, разработка критериев идентификации для тех или иных видов пищевой продукции и другие аспекты организационно-правового обеспечения ее качественных характеристик. Скажем прямо, успехи в данном направлении пока незначительные. Тем не менее, определенные сдвиги в плане совершенствования исследуемого нами правого механизма все же есть. Под влиянием концептуальных подходов, обозначенных в Стратегии, законодатель изменил нормативное содержание понятия «качество пищевых про-
дуктов» в основополагающем в данной сфере правовом акте - ФЗ от 02.01.2000 года № 29-ФЗ «О качестве и безопасности пищевых продуктов» [3]. Теперь определение данного понятия звучит как совокупность характеристик безопасных пищевых продуктов, отвечающих требованиям, установленным в соответствии с законодательством Российской Федерации, условиям договора, образцу, документам по стандартизации, технической документации, определяющим их потребительские свойства, пищевую ценность, аутентичность, сортность (калибр, категорию и иное), и удовлетворяющих физиологические потребности человека. Не анализируя всех содержательных элементов данного определения, обратим внимание на включение понятия безопасности в состав характеристик пищевой продукции, образующей ее качество (при этом определение понятия безопасности пищевых продуктов в данной редакции ФЗ отсутствует).
Таким образом, на данном этапе модернизации нормативно-правовой базы в области качества и безопасности пищевой продукции имеет место попытка объединения ранее дистанцированных друг от друга понятий, а соответственно и механизмов обеспечения в рамках единого правового механизма обеспечения качества и безопасности пищевой продукции. Пока это сделано только на уровне операционных понятий данного механизма, однако есть основания предполагать, что отмеченная нами интеграционная тенденция возобладает. Как нам представляется, данный путь развития правовой системы обеспечения качества и безопасности пищевых продуктов является наиболее оптимальным с точки зрения создания гарантий осуществления прав граждан в продовольственной сфере, а следовательно является наиболее верным.
Список литературы
1. Федеральный закон от 29.06.2015 № 162-ФЗ (ред. от 03.07.2016) «О стандартизации в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ. 06.07.2015. № 27. ст. 3953.
2. Федеральный закон от 27.12.2002 № 184-ФЗ (ред. от 28.11.2018) «О техническом регулировании» // Собрание законодательства РФ. 30.12.2002. № 52 (ч. 1). ст. 5140.
3. Федеральный закон от 02.01.2000 № 29-ФЗ (ред. от 13.07.2020) «О качестве и безопасности пищевых продуктов» // Российская газета. №5. 10.01.2000.
4. Закон РФ от 07.02.1992 № 2300-1 (ред. от 31.07.2020) «О защите прав потребителей» // Ведомости СНД и ВС РФ. 09.04.1992. № 15. ст. 766.
5. Распоряжение Правительства РФ от 29.06.2016 № 1364-р <Об утверждении Стратегии повышения качества пищевой продукции в Российской Федерации до 2030 года> // Собрание законодательства РФ. 11.07.2016. № 28. ст. 4758.
6. Воронцов АЛ., Воронцова Е.В. Достоверная информация о товаре как гарантия обеспечения его качества в условиях политики импортозамещения // Сборник материалов научно-практической конференции «Информационная безопасность граждан, общества, государства: правовые аспекты». Курск, 2016. С. 29-33.
7. Воронцова Е.В., Воронцов А.Л. Проблемы обеспечения продовольственной безопасности России: анализ актуальных вопросов в контексте политики импортозамещения // Материалы X Международной научно-практической конференции, посвященной 100-летию Орловского государственного университета им. И.С. Тургенева. «Потребительский рынок: качество и безопасность товаров и услуг». Орел, 2019. С. 394-398.
8. Гельман М. Распиливание бюджетных средств по Закону «О техническом регулировании» // Промышленные ведомости. 2008. №5-6. https://www.promved.ru/articles/article.phtml?id=1463&nomer=51
References
1. Federal'nyj zakon ot 29.06.2015 № 162-FZ (red. ot 03.07.2016) «O standartizacii v Rossijskoj Federacii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 06.07.2015. № 27. st. 3953.
2. Federal'nyj zakon ot 27.12.2002 № 184-FZ (red. ot 28.11.2018) «O tekhnicheskom regulirovanii» // Sobranie zakonodatel'stva RF. 30.12.2002. № 52 (ch. 1). st. 5140.
3. Federal'nyj zakon ot 02.01.2000 № 29-FZ (red. ot 13.07.2020) «O kachestve i bezopasnosti pishchevyh produktov» // Rossijskaya gazeta. №5. 10.01.2000.
4. Zakon RF ot 07.02.1992 № 2300-1 (red. ot 31.07.2020) «O zashchite prav potrebitelej» // Vedomosti SND i VS RF. 09.04.1992. № 15. st. 766.
5. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 29.06.2016 № 1364-r <Ob utverzhdenii Strategii povysheniya kachestva pishchevoj produkcii v Rossijskoj Federacii do 2030 goda> // Sobranie zakonodatel'stva RF. 11.07.2016. № 28. st. 4758.
6. Voroncov A.L., Voroncova E.V. Dostovernaya informaciya o tovare kak garantiya obespecheniya ego kachestva v usloviyah politiki importozameshcheniya // Sbornik materialov nauchno-prakticheskoj konferencii «Informacionnaya bezopasnost' grazhdan, obshchestva, gosudarstva: pravovye aspekty». Kursk, 2016. S. 29-33.
7. Voroncova E.V., Voroncov A.L. Problemy obespecheniya prodovol'stvennoj bezopasnosti Rossii: analiz aktual'nyh voprosov v kontekste politiki importozameshcheniya // Materialy X Mezhdunarodnoj nauchno-prakticheskoj konferencii, posvyashchennoj 100-letiyu Orlovskogo gosudarstvennogo universiteta im. I.S. Turgeneva. «Potrebitel'skij rynok: kachestvo i bezopasnost' tovarov i uslug». Orel, 2019. S. 394-398.
8. Gel'man M. Raspilivanie byudzhetnyh sredstv po Zakonu «O tekhnicheskom regulirovanii» // Promyshlennye vedomosti. 2008. №5-6. https://www.promved.ru/articles/article.phtml?id=1463&nomer=51
