CC BY
18И.Г. Животовская, Т.В. Черноморова
ФОРМИРОВАНИЕ НОВОЙ ПАРАДИГМЫ РЕГИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ В УСЛОВИЯХ ГЛОБАЛИЗАЦИИ Введение
В течение всего послевоенного периода правительства западных стран стремились обеспечить по возможности сбалансированное социально-экономическое развитие всех регионов и территорий и устранить региональные различия в индустриальном развитии, уровнях занятости и жизни. Традиционная региональная политика сводилась преимущественно к государственной поддержке экономической активности в депрессивных или отсталых регионах, что на практике означало передачу ресурсов от динамично развивающихся регионов к менее развитым. Однако в конце 1970-х годов цели и задачи региональной политики во многих западноевропейских странах стали предметом серьезной критики и подверглись переоценке. Сама же региональная политика в некоторых странах породила серьезные политические трения как между отдельными регионами, так и между регионами и центральными правительствами.
1980-е годы внесли существенные изменения в концепции и практику регионального развития в большинстве западноевропейских стран. Причины радикального пересмотра подходов к проблемам регионального развития неразрывно связаны с качественными изменениями, происшедшими в экономической структуре промышленно развитых стран под влиянием экономического кризиса середины 1970-х годов, ознаменовавшего собой кризис послевоенной модели экономического развития.
Структурные преобразования в экономике развитых стран, вызванные глобализацией и формированием нового международного разделения труда, привели к тому, что социально-экономические дисбалансы сегодня не только существуют между отдельными регионами, но и постоянно возникают внутри самих регионов. В развитых регионах появляются ареалы, переживающие упадок, тогда как в отсталых областях возникают новые полюса роста.
Переход к постфордистской модели организации производства и формирующаяся синергия кооперационных производственных сетей и локальной среды заставляют по-иному взглянуть на проблемы развития больших и малых городов. Региональная политика больше не представляется набором каких-либо единых мер, но предполагает выделение субрегиональных уровней, для которых необходимо вырабатывать адекватную стратегию развития. Субрегиональная политика, в свою очередь, по мнению специалистов, должна формироваться в тесной взаимосвязи с политикой обустройства территорий (7; 8; 10).
Принципиально новые политические подходы к проблемам регионального развития стали формироваться в начале 80-х годов. Так, на VI Конференции министров пространственного планирования, состоявшейся в мае 1983 г. в Торремолиносе (Испания), была принята Европейская хартия регионального/пространственного планирования. Хартия явилась первым документом, определившим цели и принципы пространственного развития, и стала базисом для выработки «Основополагающих принципов устойчивого пространственного развития европейского континента» (4). Этот документ определил направления совершенствования пространственной организации Европы для государств - членов Совета Европы, а также пути решения проблем, выходящих за рамки границ отдельных государств.
В этом документе впервые были определены главные общеевропейские цели, которые должны лежать в основе пространственного планирования, усовершенствования качества жизни и организации человеческой активности в физическом пространстве Европы. Основными характеристиками такого планирования являются демократичность, всесторонность, функциональность и долгосрочная ориентированность. Региональное планирование «должно учитывать существование множества индивидуальных и институциализированных принимающих решение субъектов, которые влияют на организацию пространства; неопределенность всех
прогнозирующих исследований; рыночные влияния; специальные особенности административных систем и отличающиеся социально-экономические и средовые условия», - говорится в Хартии (4).
Фундаментальными целями регионального планирования являются: во-первых - сбалансированное социально-экономическое развитие; во-вторых - улучшение качества жизни; в-третьих - ответственное управление природными ресурсами и защита окружающей среды; в-четвертых - рациональное использование земли. Региональное планирование должно предусматривать координацию как между различными отраслями экономики регионов, так и между различными уровнями принятия решений, а также выравнивание финансовых возможностей.
Вслед за принятием Хартии в 1985 г. 47-ю регионами и 9-ю межрегиональными организациями был создан Совет регионов Европы, который в настоящее время носит название Ассамблея европейских регионов (АЕР) и объединяет порядка 300 европейских регионов. Основную цель своей деятельности АЕР видит в содействии процессам регионализации в Европе, межрегиональному сотрудничеству и усилению роли регионов в процессе европейской интеграции.
В 1996 г. Ассамблея приняла Декларацию о регионализме в Европе. В частности, в Преамбуле Декларации указывается, что «регионы, федеративные государства и автономные образования в первую очередь являются оплотами и поддержкой демократии; они способствуют развитию разнообразия культур в Европе, являются основными участниками социально-экономического развития. Вот почему именно они должны принять на себя ответственность в политической области... а также в области экономики (занятости), культуры, охраны окружающей среды, регионального планирования, научных разработок и т.д.» (3).
Опыт Европейского Союза в области регионального развития весьма поучителен своей последовательностью и динамизмом. В течение многих лет региональные различия в уровнях развития и жизни стран Евросоюза, которые существовали задолго до создания сообщества, преодолевались силами самих стран-членов. Необходимость в проведении сбалансированного развития путем уменьшения разрыва между разными регионами и помощи наиболее отстающим была изложена еще в Преамбуле Римского договора в 1957 г. В соответствии с договором были созданы Европейский социальный фонд, а также Европейский инвестиционный
банк. Другие инструменты создавались по мере вступления новых стран-членов. В 1962 г., когда была достигнута договоренность о проведении общей сельскохозяйственной политики, был также создан Сельскохозяйственный фонд, который поддерживает сельскохозяйственное производство в странах - членах Сообщества.
После вступления в ЕС Великобритании, Ирландии и Дании в 1973 г. был создан Фонд регионального развития, причем первоначальной его задачей было оживить угасающие регионы в Британии. После вступления Греции, Испании и Португалии задачи Фонда были расширены, и теперь он опекает все отстающие регионы.
В подписанном в 1986 г. «Едином европейском акте» отдельной главой была прописана необходимость экономического и социального единства, и тем самым был заложен фундамент для проведения региональной политики, основанной на солидарности.
В ходе радикальной реформы Структурных фондов ЕС, проведенной в 1989 г., были выработаны четкие принципы коммуни-тарной региональной политики. Новая политика ЕС в отношении регионального развития стран-членов базируется на четырех основных принципах: всемерная концентрация средств в наиболее нуждающихся регионах; программный, а не проектный подход; партнерство на всех уровнях: от национального до местного; дополнительность, т.е. совместное выделение средств из наднационального и национального бюджетов. Реформа предусматривала резкое увеличение выделения финансовых средств на мероприятия региональной политики (фактически их удвоение).
В 1993 г. Маастрихтский договор о Европейском Союзе сделал экономическое и социальное единство одним из основных приоритетов Сообщества, наряду с экономическим и монетарным союзом и общим рынком. Установив критерии экономической и бюджетной конвергенции для стран-членов, Договор о Европейском Союзе установил жесткий контроль за использованием средств. Для стран экономически менее развитых это означало проведение сбалансированной и четкой бюджетной политики при одновременном увеличении инвестиций в инфраструктуру с целью ускорения их развития (цит. по: 1). Маастрихтский договор предусмотрел также создание нового фонда - Фонда сплочения (Cohesion Fund) - специально для «подтягивания» четырех беднейших на тот момент стран ЕС - Испании, Португалии, Греции и Ирландии.
Глобализация экономики становится новым вызовом как для региональной политики стран - членов ЕС, так и для коммунитар-ной региональной политики. В глобальном контексте перед региональной политикой стоит задача не просто искать и мобилизовы-вать внутренние ресурсы отдельных регионов для повышения конкурентоспособности в масштабах ЕС, но и решать проблемы конкурентоспособности европейского региона в мировом масштабе (2).
В новых условиях региональная экономика в значительной степени нуждается в политике, направленной на формирование эффективной экономической среды и развитие рыночной инфраструктуры. В этом контексте меры по поддержанию регионов должны ориентироваться на: развитие инновационных технологий и человеческого капитала; стимулирование сотрудничества между властными структурами и частными предпринимателями; формирование кооперационных сетей между местными предприятиями, а также между ними и внешней средой; создание разветвленной системы предпринимательских и развитых производственных услуг. Главная задача новой региональной политики - способствовать устойчивому развитию всех регионов без исключения, что в конечном счете и закладывает основы высокой конкурентоспособности национальной экономики и определяет ее место в глобальной мирохозяйственной системе (11).
По существу, все мероприятия региональной политики развитых стран в последние два десятилетия подчиняются одной стратегической цели - структурному преобразованию национальных экономик и сбалансированному и максимально социально безболезненному приспособлению отдельных регионов к новым условиям функционирования.
Эта политика предполагает следующие взаимосвязанные направления деятельности. Во-первых, поддержка развития высокотехнологичных видов производства и инновационной деятельности, создание научных парков и технологических центров и т.п., развитие региональных инновационных сетей. Во-вторых, содействие модернизации традиционных видов производства и фирм, занятых в этих отраслях, путем их финансовой реструктуризации, стимулирования внедрения новых производственных технологий, стратегий развития продукта и диверсификации рынков сбыта в целях повышения эффективности и конкурентоспособности. В-третьих, развитие сферы услуг путем создания новых и модерни-
зации и диверсификации уже существующих видов производственных и потребительских услуг, предоставляемых частным сектором. В-четвертых, повышение гибкости и диверсификации рынка рабочей силы, совершенствование системы профессиональной подготовки и повышение технической квалификации местной рабочей силы. В-пятых, модернизация и расширение физической инфраструктуры (транспорт и предприятия коммунальной сферы), предпринимательских инфраструктур (система маркетинговых и консультативных услуг, связь и телекоммуникации, информационные сети) и социальной инфраструктуры, включая систему образования, сферу культуры и организацию досуга. В-шестых, создание региональных и местных финансовых рынков, системы венчурного финансирования и инвестиционных фондов для новых и расширяющих свою деятельность фирм.
Мероприятия региональной политики в эти годы становятся рыночно ориентированными и базируются на принципах экономической эффективности. Власти активно используют в качестве инструментов регионального и территориального развития стратегическое планирование, территориальный маркетинг и брендинг. Новые принципы финансирования регионального развития сочетают выделение определенных бюджетных средств на нужды отдельных регионов сверху вниз (так называемый подход top-down) с поддержкой инициатив, развивающихся на местном уровне и идущих снизу вверх (так называемый подход bottom-up) (13, с. 37). Активно вовлекаются в процесс регионального развития частные инвесторы, развивается частно-государственное партнерство.
Произошла смена парадигмы регионального развития. Децентрализация и усиление автономии местных и региональных органов власти, имевшие место в 70-80-е годы в большинстве развитых стран, привели к тому, что сегодня местные органы власти разных уровней играют едва ли не ключевую роль в разработке и проведении мероприятий региональной политики. Кроме того, в последние 15-20 лет на региональном и местном уровнях появились новые силы, заинтересованные самым непосредственным образом в эффективном развитии своих регионов и способные влиять на формирование соответствующей политики. Все активнее начинают участвовать в определении целей и проведении региональной политики, выработке новых инструментов и форм вмешательства, в контроле за реализацией основных задач формирующиеся на местном уровне локальные движения и новые организационные струк-
туры (ассоциации предпринимателей и промышленников, торговые палаты, профсоюзы, университеты и другие учебные заведения, научно-исследовательские институты и лаборатории, различные группы защиты гражданских прав, экологические движения).
В условиях глобализации существенно возрастает значение территории как фактора повышения конкурентоспособности. В связи с этим одним из приоритетов политики регионального развития становится создание условий для развития эндогенного потенциала, освоение территориального капитала и мобилизация местных акторов на решение задач экономического и социального развития региона как системы.
В 1990-е годы в Европе активно шла дискуссия по вопросу о том, нужна ли в новых условиях национальная региональная политика. Некоторые исследователи и политики (например, в Великобритании) выступают за передачу ответственности за региональное развитие на более низкий уровень власти, утверждая, что локальный уровень более эффективен как для разработки, так и для реализации региональной политики. Еще одна точка зрения, получившая распространение в странах Европейского Союза, заключается в передаче решения национальных и региональных проблем на уровень ЕС. Этот подход характерен для наименее развитых стран - членов ЕС, например для Греции, получающей в рамках единой европейской региональной политики существенные финансовые субсидии.
Существует также мнение, что сегодня необходимость в централизованной региональной политике отпала. При этом часть сторонников этой идеи полагают, что региональная политика, в какой бы форме она ни осуществлялась, нарушает условия межрегиональной конкуренции и, соответственно, снижает эффективность размещения и использования ресурсов. Однако эта точка зрения носит чисто умозрительный характер, поскольку в реальных условиях современной экономики идеальные конкурентные отношения невозможны.
Другие противники национальной региональной политики мотивируют свой отказ тем, что хорошо скоординированная макроэкономическая политика государства, политика стимулирования отдельных сфер экономической деятельности (промышленная или научно-техническая политика) или программы развития отдельных отраслей (оборонных и космических) способны решить многие проблемы развития территорий более эффективным образом, чем
региональная политика. Однако, как писал по этому поводу австрийский исследователь В. Стор, «в новых условиях региональная политика будет являть собой лишь расширенные функции государства, способного технически скоординировать различные проекты, но в то же время, как показывает опыт, оказывающегося не в состоянии мобилизовать местные ресурсы, с тем чтобы объединить их со средствами, выделяемыми центральным правительством на нужды регионального развития специальным агентствам» (13, с. 195).
В то же время замена государственного уровня локальным в проведении региональной политики требует создания соответствующей системы принятия решений и контроля над использованием ресурсов, инноваций и других факторов производства.
В ходе дискуссий сформировалось более или менее четкое представление о необходимости взаимовыгодного сочетания централизованного регионального планирования и политики региональных властей. Ибо политика, формулируемая и планируемая исключительно из центра и базирующаяся на централизованном выделении средств, грозит подавить местный исторически сложившийся потенциал и оставить без внимания внутренние потребности и особенности развития. А излишний акцент на внутренние потребности регионов и упор на местные силы ведут к недооценке важности связи местных условий со структурными макротенденциями и в конечном счете чреваты региональной автаркией (11).
Мировой экономический кризис 2008-2009 гг. оказал воздействие практически на все сферы общей политики ЕС. Затронул он и региональную политику. «Лиссабонские цели» временно отошли на второй план, а на первый вышел глобальный аспект проблематики: весной 2009 г. в ЕС обсуждались принципы, цели и перспективы регионального развития с учетом новых вызовов глобализации. В ходе встречи на уровне министров регионального развития стран ЕС был предложен следующий приоритет будущего: нейтрализация угроз региональному развитию, вызванных глобализацией, дефицитом собственных энергоресурсов, неблагоприятной демографической ситуацией и климатическими изменениями. В докладе Д. Хюбнер, члена ЕК, ответственной за проведение региональной политики, отмечалось, что наднациональный уровень этой политики подвергается критике за недостаточное понимание процессов, происходящих на местах. В качестве возможного ответа было названо увеличение количества индикаторов для выявления районов,
нуждающихся в помощи, и принятие более эффективных финансовых решений. Следует отметить, однако, что до конца 2013 г. обращаться к структурным фондам могут только регионы ЕС, характеризующиеся низким ВВП в расчете на душу населения либо отрицательной динамикой занятости. Деньги выделяются на развитие инфраструктуры, повышение образовательного и инновационного потенциалов, программы профессиональной переподготовки, повышение уровня эффективности производственной сферы и развитие сельской местности (6).
«Возможности территориального развития в период мировой экономической рецессии» - такова тема семинара, состоявшегося в июне 2009 г. в Праге в рамках председательства Чехии в ЕС. Дискуссия велась по широкому кругу вопросов, в частности: новые возможности и риски для территориального развития в условиях глобализации, стратегии обустройства территорий, влияние различных сфер общей политики ЕС на территориальное развитие. В будущем году институтам ЕС предстоит подвести итоги реализации Лиссабонской стратегии, направленной на повышение конкурентоспособности, занятости и инновационного потенциала Союза. В связи с этим Комитет регионов проводит опрос представителей региональных органов управления. Цель опроса - получить оценку Лиссабонской стратегии со стороны регионов ЕС, точнее - выявить ее достижения и промахи, а также определить отношение регионов к перспективе продления срока действия Стратегии.
В феврале 2009 г. в Брюсселе на ежегодном форуме «Регионы - акторы экономических перемен» прошла очередная церемония вручения премии «Районы-звезды». Данной премией отмечаются районы, осуществившие при содействии структурных фондов наиболее интересные инновационные и экономически эффективные программы. Лауреатами премии стали Реюньон (Франция) -использование вулканической энергии и адаптация техники к тропическому климату, Валлония (Бельгия) - использование цифровых технологий на авиационных тренажерах, Уэльс (Великобритания) - новые технологии в типографии для малых и средних предприятий, Северный Рейн - Вестфалия (Германия) - управление энергоресурсами, Греция - развитие национального телевещания. Размер премии эквивалентен расходам на реализацию программ-победителей (4).
В сборнике представлены обзоры, анализирующие региональную политику некоторых стран - членов Евросоюза - Франции, Италии, Великобритании, Германии и Нидерландов.
Во Франции в последние годы государство изменило традиционные подходы к промышленной и региональной политике, что выразилось в уменьшении государственного вмешательства в экономику, перераспределении функций между центральными и региональными властями. В обзоре анализируются эволюция и основные направления этой политики, опыт «полюсов конкурентоспособности», представляющих «ядра» инновационного развития в современной Франции. Новый стиль государственной политики, формирующийся в настоящее время, показывает, что государство не уходит из экономики, но создает условия для развития горизонтальных связей между участниками инновационного процесса.
Административная реформа регионального планирования в Италии в 1990-е - начале 2000-х годов шла на фоне отказа от идеологии государственного интервенционизма и процесса либерализации системы государственного регулирования. Главной целью региональной политики в Италии в последние годы становится не устранение неравенства путем субсидий и интервенций, а создание условий для развития эндогенного потенциала, освоения территориального капитала и мобилизации местных акторов на решение задач социально-экономического развития.
Наиболее важной целью национального планирования в Великобритании в течение всего послевоенного периода было обеспечение занятости, точнее, снижение уровня безработицы и миграции из районов развития. Региональная экономическая политика была направлена на повышение эффективности производства, увеличение регионального продукта в расчете на одного жителя региона и т.д. Этот подход сохраняется до настоящего времени, однако британское правительство пересмотрело свою политику в направлении предоставления больших прав местным органам власти. Сейчас Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия имеют право разрабатывать свою собственную политику, а посредством ряда делегированных полномочий - право поддерживать региональное развитие, определять его приоритеты. Британское правительство считает, что принципы, на которых основана политика в Великобритании, должны быть базисом для реформы региональной политики Евросоюза.
В обзоре «Глобализация, города-регионы и полицентрич-ность в Германии и Нидерландах» рассмотрены аналитические подходы западных ученых к изучению процессов городского и регионального развития в эпоху глобализации, в частности к проблемам формирования городов-регионов в Германии и Нидерландах.
В сборнике помещен также реферат, посвященный анализу проблем развития одного из крупнейших регионов США - так называемого «Мегалополиса», протянувшегося почти по всему восточному побережью страны. Этот реферат дает возможность сравнить европейскую региональную политику с отличающейся от нее в корне американской.
Список литературы
1. Адамянц С.Т. Опыт регионального развития ЕС и России. - Режим доступа: http://www.mgimo.ru/fileserver/books/pu21_2007-1_adam-opit.doc
2. Бусыгина И.М. Региональная политика Европейского союза: Итоги 40-летней деятельности; опыт для России. - Режим доступа: http://www.edc.spb.ru/ activities/conferences/40years/bussygina.html
3. Декларация по регионализму в Европе. - Режим доступа: http://www.aer.eu/fileadmin/user_upload/PressComm/Publications/DeclarationRegio-nalism/DR_RUSSE.pdf
4. Европейская хартия регионального/пространственного планирования; Торре-молинская хартия. - Режим доступа: http://www.vasilievaa.narod.ru/mu/ csipfo/kpr/frames/guide/erchapregspatlann.htm
5. Европейский союз: Факты и комментарии / Отв. ред. Борко Ю.А.; Ин-т Европы РАН; Ассоциация Европейских исследований (АЕВИС). - М., 2009. -Вып. 55. Январь-март 2009. - 50 с.
6. Европейский союз: Факты и комментарии / Отв. ред. Борко Ю.А.; Ин-т Европы РАН; Ассоциация Европейских исследований (АЕВИС). - М., 2009. -Вып. 56. Апрель-июнь 2009. - 45 с.
7. Allen K., Yuill D., Bachtler J. Requirements for an effective regional policy // Regional policy at the crossroads. European perspectives. - L., 1989. - P. 107-125.
8. Ciciotti E. Industria e sviluppo regionale: strumenti di intervento: teorie, attori, strumenti di intervento // Riv. intern. di scienze sociali. - Milano, 1994. - A. 102, fas. 3. - P. 381-403.
9. Latella F. Strategie di sviluppo e riflessi sulla legislazione regionale della Calabria; (1970-1990) // Rassegna econ. - Napoli, 1995. - A. 59, N 1. - P. 142-157.
10. Martin R. The new economics a. politics of regional restructuring // Regional policy at the crossroads. European perspectives. - L., 1989. - P. 27-52.
11. Prud'homme R. New goals for regional policy // TheOECD observer. - P., 1995. -N 193. - P. 26-28.
12. Sengenberger W. Sviluppo locale in urn economia globale // Ponte. - Firenze, 1993. - A. 49, N 6. - P. 704-726.
13. Stohr W. Regional policy at the crossroads // Regional policy at the crossroads. European perspectives. - L., 1989. - P. 191-198.
