CC BY
138
ФОРМИРОВАНИЕ НАЛОГОВОЙ КУЛЬТУРы
как стратегическое направление модернизации налоговой системы В России
Е. д. ЛЕОНОВА,
аспирант кафедры экономической теории и экономической политики E-mail: jane_leo@mail. ru И. А. МИТРОФАНОВА,
аспирант кафедры корпоративных финансов и банковской деятельности E-mail: MitrofanovaIA@rambler. ru Волгоградский государственный университет
В статье рассматриваются различные проблемы формирования налоговой культуры, анализируются варианты совершенствования налоговой политики, предлагаются приоритетные направления повышения уровня налоговой безопасности. Обосновывается необходимость совершенствования налогового администрирования и формирования налоговой культуры общества в интересах достижения финансовой стабильности государства и обеспечения экономической безопасности страны.
Ключевые слова: налоговая культура, налоговая политика, модернизация налоговой системы, налоговое администрирование, финансовая стабильность, экономическая безопасность.
Масштабы уклонения от уплаты налогов в России создают угрозу экономической безопасности государства. Поэтому в современных условиях наиболее актуальной задачей становится совершенствование налогообложения, построение социально ориентированной налоговой системы, формирование и развитие налоговой культуры населения.
В настоящее время в России налоговая культура общества низка, сложился негативный стереотип поведения и снизилась налоговая ответственность налогоплательщиков. Об этом свидетельствуют данные о росте правонарушений и преступлений, связанных с сокрытием доходов от
НАЦИОНАЛЬНЫЕ ИНТЕРЕСЫ:
налогообложения, в том числе, в крупных и особо крупных размерах, что подтверждается результатами многочисленных социологических исследований. Многие нарушения налогового законодательства носят особо опасный для российской экономики характер, как правило, они связаны с «отмыванием» капиталов, добытых преступным путем, утечкой валютных средств за рубеж, сращиванием криминальных структур с рыночными [2]. По результатам социологического исследования, на вопрос «нужны ли нам налоги?» всего 62 % респондентов подтвердили необходимость налогов. 55 % опрошенных считают, что уклонение от налогов является благом, остальные 45 % назвали это преступлением. Результаты анкетирования дают основание утверждать, что налоговая культура граждан находится на низком уровне.
В этой связи необходимо формировать и развивать налоговую культуру людей. Налоговая культура — это часть общенациональной культуры страны, связанная с деятельностью участников отношений, регулируемых законодательством о налогах и сборах и государством, отражающая уровень знания и соблюдения налогового законодательства, правильности исчисления, полноты и своевременности уплаты (перечисления) в бюджетную систему налогов, сборов и иных обязательных платежей, знание своих прав, исполнение своих обязаннос-
-«- 65
приоритеты и безопасность
теи, складывающаяся из понимания всеми гражданами важности для государства и общества уплаты налогов.
Процесс формирования налоговой культуры сталкивается со многими проблемами, среди которых главные — это: 1) несовершенство, нестабильность налогового законодательства РФ; 2) недостаточное информирование, консультирование граждан, рекламно-информационные мероприятия, использование каналов средств массовой информации; 3) неудовлетворительное качество исполнения налоговых процедур; 4) недоверие населения к налоговым органам; 5) проблема взаимной социальной ответственности гражданина, бизнеса и государства; 6) непрестижность работы в налоговых органах, в том числе связанная с заработной платой, низкая социальная мотивация, большая текучесть кадров; 7) усиливающаяся глобализация как причина роста конкуренции фирм, постоянного поиска минимизации налоговых платежей.
Налоговая система—важнейший инструмент в обеспечении экономического, социального и культурного развития страны. Однако, в существующей налоговой системе постоянно нарушаются основные принципы налогообложения. Она нестабильна, сопряжена с высокими трансакционными издержками для государства и для налогоплательщиков. Основной акцент в налоговом администрировании сделан на фискальной функции. Постоянные изменения налогового законодательства (в него к настоящему времени внесено более 700 поправок) связано с принятием подзаконных актов, часто содержащих ложное толкование закона или толкование с пристрастием, избирательное применение неопределенных правовых понятий [2]. Все это оказывает отрицательное влияние на рост доверия граждан к налоговой системе, на развитие налоговой культуры. Несмотря на предпринимаемые Правительством РФ меры в области реформирования налогообложения (упрощения налогообложения и ужесточения налогового администрирования), налоговая дисциплина и налоговая культура граждан России находятся на низком уровне.
России необходима детально проработанная долгосрочная федеральная программа по воспитанию законопослушного налогоплательщика. С обоснованием необходимой разработки и принятия такой программы в конце 1995 г. выступили налоговые и правоохранительные органы. В Правительстве РФ такую инициативу одобрили, планировалось создание Координационного совета по разработке федеральной программы по формированию высо-
66 -
кой налоговой культуры у граждан [7], но данные предложения так и остались не реализованными.
Рекламно-информационные мероприятия (например, реклама под лозунгом «Заплати налоги и спи спокойно», «Требуйте «белую» зарплату!»), а также стимулирующие компании («налоговые амнистии»), несмотря на то, что они широко проводились в нашей стране, оказались малоэффективными по причине сохраняющегося недоверия населения к органам государственной власти. Эти акции успешны лишь в том случае, если государство способно обеспечить неизменность налоговой системы, жесткость контроля над уплатой налогов, а также, что немаловажно, собственное социально ответственное поведение (включая соблюдение закона государственными чиновниками).
Среди наших граждан еще не прочно утвердились фундаментальные и общепринятые в рыночном обществе политические ценности, одной из которых является парадигма «налоги — основа благосостояния государства и общества». Нет понимания того, ради чего их принуждают платить налоги, лишая значительной части заработанных средств. Граждане продолжают считать нынешнюю систему налогообложения социально несправедливой. Факты неуплаты налогов практически не влияют на имидж, деловую репутацию компаний. Многие считают налоговую систему России неэффективной, неконкурентоспособной и не ожидают улучшения налоговых условий для развития предпринимательства в ближайшей перспективе. Сложилось негативное отношение к переменам в налоговой системе, где, по мнению большинства ученых, в недостаточной мере учитываются мнения и интересы различных групп предпринимателей, в результате чего не ощущается снижение налогового бремени на экономику и налогоплательщики не верят в успехи реализации программы «Основные направления налоговой политики на 2008 — 2010 гг.». По результатам социологического опроса налогоплательщиков, представленного на официальном сайте III Всероссийского налогового форума, а также Совета по совершенствованию налогового законодательства и правоприменительной практики при Торгово-промышленной палате РФ, ни один респондент не ответил положительно на вопрос «Отвечает ли нынешняя налоговая система в целом потребностям стимулирования развития отечественного предпринимательства?». 73 % опрошенных ответили на данный вопрос отрицательно, 22 % считают, что не во всем, а остальные 5 % затруднились ответить. Многие предприятия не показывают в отчетах реальную заработную плату,
вследствие чего в будущем люди остаются без пенсии. Молодежь, общаясь со своими родителями, которые сталкиваются с налогами на практике, делает вывод о том, что налоги — это зло. Все это говорит о сохраняющемся недоверии населения к налоговым органам.
Сохраняет свою остроту проблема коррупционности аппарата органов управления, что значительно дискредитирует налоговые органы в глазах населения. Сложно говорить о взаимной социальной ответственности государства, бизнеса и граждан, если основной субъект социальной политики — государство — не исполняет в должной мере взятые на себя обязательства. Так, по индексу качества государственного управления, ежегодно публикуемому исследовательским отделом Всемирного банка на 2006 г., Россия из 209 стран находилась в последних 30 % рейтинга. По показателям эффективности работы системы государственного управления Россия находится на уровне развивающихся стран Восточной Европы, Африки и Латинской Америки [3].
Социальная мотивация в налоговых органах является одним из факторов роста эффективности деятельности как самих инспекций, так и налоговой системы в целом. В налоговых инспекциях сложилась социально-трудовая сфера и социально-психологический климат со следующими основными качественными характеристиками: 1) в своей профессиональной деятельности налоговые инспекторы ассоциируют себя преимущественно с финансистами (33 %), юристами (30 %) и специалистами по работе с вычислительной техникой (программисты, администраторы, технические специалисты — 24 %); 2) в инспекциях определились два должностных слоя с идентичными половозрастными характеристиками: начальники отдела и их заместители, главные государственные налоговые инспектора (средний возраст — 41 год, стаж работы — 7,5 лет); старшие государственные налоговые инспектора и государственные налоговые инспектора (средний возраст составляет 37 — 38 лет, стаж работы — 6 лет); 3) в налоговых инспекциях можно выделить два направления работы — информационную и информационно-аналитическую; 4) около 55 % опрошенных ответили, что им нравится их работа, и они готовы продолжать работать и дальше. И только пятая часть опрошенных испытывает чувство гордости от того, что они работают в налоговых органах (19 %), почти четверть респондентов (23 %) высказались, что они не испытывают чувства гордости от работы в налоговых органах. Налоговые работники имеют сравнительно низкий уровень жизни. Так, среднемесячный денежный доход на
одного члена семьи работников налоговых органов находится на уровне прожиточного минимума на душу населения. Среднемесячный доход на одного члена семьи мужчин ниже, чем на одного члена семьи у женщин [5].
Таким образом, результаты проводимого опроса подтвердили существование проблемы низкой социальной мотивации, большой текучести кадров в налоговых органах.
Глобализация снижает или устраняет протекционистские барьеры, что усиливает конкуренцию. На рынке остаются те акторы, у кого минимальные издержки. Чтобы выжить, компании должны минимизировать налоги. Они под давлением конкуренции будут стремиться становиться налоговыми резидентами стран с самыми низкими налогами. Экономя, компании перекладывают налоговое бремя на менее мобильных налогоплательщиков. В этом случае не помогают ни призывы к социальной ответственности, ни рассуждения о том, что «уплаченные налоги пойдут на образование, здравоохранение», ни социальная реклама. Потому что если предприятие будет платить налоги, в мире глобальной конкуренции оно потеряет рыночную нишу быстрее, чем сумма уплаченных им налогов поступит на счета казначейства.
То, что будущее за компаниями, минимизирующими налоги, подтверждают и эмпирические факты. Темпы прироста инвестиций в оффшорных зонах намного превышают соответствующие темпы для остального мира. В оффшорах зарегистрировано подавляющее большинство крупнейших банков мира. Разумеется, налогоизбежание отнюдь не заканчивается использованием оффшоров; его вариантов (как относительно легальных, так и не очень) существует множество. Это и интернет-торговля, и электронные деньги, и межстрановые трансакции внутри фирмы, трансфертное ценообразование, особенно касающиеся оценки стоимости интеллектуальной собственности, затрат на научно-исследовательские и опытно-конструкторские работы и займов. Это и сложность или нежелание взимать налоги с частного финансового капитала, поскольку высокая ставка такого налога в отдельной стране приводит к выводу этого дохода в страны с более благоприятным налоговым режимом. Это также и производные финансовые инструменты, возросшая международная активность людей, практика покупки предметов роскоши или товаров, облагаемых внутри своей страны высокими акцизами, за границей, где цены на них ниже.
Интернет-торговля усложняет работу налоговых органов, поскольку электронные трансакции
- 67
легче скрыть или фальсифицировать, и с развитием торговли цифровыми благами (музыкальными записями, образовательными услугами и т. д.) зачастую бывает сложно установить факт такой торговли по физическому наличию магазина или фискальную принадлежность налогоплательщика к конкретной стране. Возросшая международная активность людей является вариантом ухода от налогов, поскольку доходы, полученные от работы за границей, и счета в зарубежных банках, как правило, достаточно легко скрыть от внимания налоговых органов внутри страны. Государство, усиливая налоговое давление, все чаще сталкивается с кризисом собираемости налогов, который, в свою очередь, создает порочный круг: уход более мобильных компаний от налогообложения вынуждает государство усиливать налоговое давление на менее мобильных налоговых резидентов, что заставляет их искать пути минимизации налоговых платежей, что еще более усиливает давление на налоговую базу [6].
Таким образом, уровень налоговой культуры, который определяется в том числе ростом правонарушений и преступлений, никогда не достигнет уровня 100 % в условиях рыночной экономики. Процесс формирования и развития налоговой культуры — это постоянная деятельность государства и граждан, который имеет воздействие на эффективность налоговой политики.
Совершенствование налоговой политики должно идти по всем направлениям, для получения желаемого эффекта должно затронуть все элементы существующей налоговой системы: законодательство, административное, технологическое, информационное обеспечение, в целом налоговую культуру. Оно должно органично вписаться в мероприятия проводимых в стране институциональных реформ: административной, бюджетной, муниципальной, реформы государственной службы [2]. Понятно, что выстраивание отношений цивилизованного характера между государством и налогоплательщиками — сложнейшая задача, решение которой возможно в нескольких направлениях. Во-первых, требуется создание необходимой инфраструктуры (создание качественного законодательства, соответствующего целям и задачам организации деятельности налоговых органов). Во-вторых, необходимо обязательное изучение фундаментальных знаний о налогах, полученных («добытых») на протяжении веков финансовой наукой, и просвещение населения. В-третьих, совершенствование демократических институтов, способных восстановить разорванную связь между уплатой налогов и получением выгод от потребления общественных благ,
68 -
поможет поменять саму модель рационального выбора налогоплательщика, его оппортунистический (удобный, выгодный) тип поведения [1].
Приоритетными направлениями повышения уровня налоговой культуры являются: 1) упрощение налогового законодательства РФ, совершенствование механизма разрешения налоговых споров; 2) существенное повышение эффективности взаимодействия налоговых органов с налогоплательщиками; 3) повышение информирования, развитие налогового консультирования граждан, рекламно-информационные мероприятия, использование каналов средств массовой информации, пропаганда налоговой культуры, дисциплины и ответственности; 4) повышение качества исполнения налоговых процедур; 5) повышение имиджа и престижа работы в налоговых органах.
В рамках упрощения налогового законодательства РФ, совершенствования механизма разрешения налоговых споров необходимо усилить стимулирующую и перераспределительную функции налоговой системы, снизить трансакцион-ные издержки налогового администрирования, создать более комфортные условия обслуживания налогоплательщиков. Для усиления открытости, прозрачности судебной системы, лучшего анализа и обобщения судебной практики, выработки рекомендаций по применению налогового законодательства в спорных ситуациях предлагают создать при Верховном и Высшем арбитражном судах экспертно-консультативный Совет по налогам, а для упрощения и ускорения процедур обжалования решений и действий налоговых органов — создать специализированные коллегии по налоговым спорам в судах общей юрисдикции и арбитражных судах [2]. Практическое воплощение этих идей будет способствовать совершенствованию механизма разрешения налоговых споров.
Решение второй задачи возможно только в рамках комплексного подхода. Необходимо создание условий для повышения уровня исполнения налогоплательщиками своих налоговых обязательств, роста налоговой информированности субъектов предпринимательской деятельности и граждан, расширение спектра услуг, оказываемых налоговыми органами налогоплательщикам, в том числе внедрение во всех субъектах технологии организации доступа налогоплательщика к персональным данным информационных ресурсов налоговых органов и технологии бесконтактной сверки по расчетам с бюджетом.
Для решения третьей задачи, по мнению авторов, необходимо активизировать разъяснительную
работу с гражданами, пропагандировать налоговую культуру (в том числе через средства массовой информации, образование), составить и распространить толковые словари основных налоговых терминов, чтобы повысить уровень налоговой грамотности. Следует вернуть в налоговые органы отделы информации и общественных связей или создать вневедомственный налоговый консалтинг.
Для повышения качества исполнения налоговых процедур необходимы разработка и внедрение стандартов обслуживания налогоплательщиков и административных регламентов в налоговых органах; введение механизмов противодействия коррупции; модернизация системы информационного обеспечения, повышение эффективности взаимодействия с налогоплательщиками; рост профессионализма и усиление мотивации работников налоговых служб, улучшение научно-методического обеспечения их труда; повышение в ходе бюджетной реформы эффективности и прозрачности расходования средств налогоплательщиков, улучшение качества социального обеспечения.
Для повышения имиджа и престижа работы в налоговых органах необходимы более действенная борьба с коррупцией в налоговых органах; повышение финансовой и правовой защищенности сотрудников налоговой службы, усиление системы мотивации; повышение квалификации работников налоговых органов; внедрение кодекса этики налоговых органов; создание среди широких слоев населения максимально благоприятного имиджа налоговых органов.
Специалистами в области налогообложения (в их числе и авторы данной статьи) разработан проект «Кодекса этики налогового инспектора» [4, 8, 9]. Основная цель его создания — изменение приоритетов в работе налоговых органов всех уровней с целью улучшения обслуживания налогоплательщиков. Главная задача — обеспечение соблюдения работниками налоговых органов профессиональной этики, справедливого и беспристрастного отношения к налогоплательщику, предотвращение конфликта интересов налогоплательщика и служащего Федеральной налоговой службы РФ.
Таким образом, совершенствование налогового администрирования и формирование налоговой культуры общества необходимо в интересах достижения финансовой стабильности государства и обеспечения экономической безопасности страны. Главным показателем качественно нового уровня
сотрудничества государства и налогоплательщиков должны стать профессионализм и взаимная ответственность, высокая налоговая культура и налоговая дисциплина. Понятно, что рассмотренные мероприятия окажутся малоэффективны без принятия соответствующих законодательных мер по повышению налоговой культуры, которые должны быть в обязательном порядке внедрены в сознание граждан. Причем начинать обучение нужно еще со школы, например, в рамках предмета «Обществознание». Как известно, легче предупредить налоговое правонарушение, чем бороться с его последствиями.
Список литературы
1. Гончаренко Л. И. О новой дисциплине: современные тенденции в формировании налоговой культуры // Налоги и налогообложение. 2007. № 11. С. 55.
2. Калинкин О. Г. Совершенствование налогового администрирования в интересах ускорения социально-экономического развития РФ: автореф. дис. канд. экон. наук. М.: РАГС при Президенте РФ, 2007. С. 18-22.
3. Лукьяненков М. В. Налоговая дисциплина как элемент социально ответственного поведения государства, бизнеса и граждан // Известия высших учебных заведений. Поволжский регион. Общественные науки. 2007. № 3. С. 32—33.
4. Леонова Е. Д. Проект кодекса этики налогового инспектора // Материалы научной сессии, г. Волгоград, 16—30 апреля 2007 г. Вып. 4. Мировая экономика и финансы. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. С. 35—38.
5. Петренко М. Ю. Социальное управление в налоговых органах субъекта РФ: автореф. дис. канд. соц. наук. М.: Современная гуманитарная академия, 2006.
6. Радченко В. Глобализация и налоги в XXI веке // Институт Катона. URL: http://www. cato. rn/pages/69?idcat=393&parent_id=392.
7. Таможенные преступления // Большая юридическая библиотека. URL: http://www. ur-library. info/articles/23.html.
8. Чухнина Г. Я. Кодекс этики налогового инспектора (проект) // Налоги и налогообложение. 2007. № 8. С. 43-49.
9. Экономика развития региона: проблемы, поиски, перспективы: ежегодник. Вып. 8. ООО РАН, ЮССРЭН, ЮНЦ РАН, ВолГУ; гл. ред. О. В. Инша-ков. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2007. С. 708-715.
