CC BY
140УДК 336.14
DOI 10.38161/2618-9526-2020-3-18 О.И. Тишутина, д-р экон. наук, доцент, завкафедрой финансов и кредита экономического факультета Хабаровского государственного университета экономики и права
ФОРМИРОВАНИЕ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ: АНАЛИЗ, ПРОБЛЕМЫ И ПЕРСПЕКТИВЫ
В статье проанализировано формирование местного бюджета (на примере бюджета городского округа «Город Хабаровск») за 2017-2019 годы. Выявлены основные проблемы и предложены направления совершенствования формирования доходной базы местных бюджетов в современных условиях.
Ключевые слова: местный бюджет, доходы местного бюджета, расходы местного бюджета, исполнение местного бюджета.
UDC 336.14 DOI 10.38161/2618-9526-2020-3-18
O.I. Tishutina,
Doctor of Economic Sciences, Associate Professor, Head of Department of Finance and Credit, School of Economics, Khabarovsk State University of Economics and Law
LOCAL BUDGETS FORMATION IN MODERN CONDITIONS: ANALYSIS, PROBLEMS AND PROSPECTS
The article analyzes local budget formation (a study of the budget of «Khabarovsk City» district) for the p e-riod of 2017-2019. The main problems are defined. The directions for improving the formation of the revenue base of local budgets in modern conditions are proposed.
Keywords: local budget, local budget revenues, local budget expenditures, local budget execution.
Уровень бюджетов муниципальных образований является наиболее важным в бюджетной системе РФ и неоднозначным. Это связано с тем, что этот уровень представлен наибольшим количеством субъектов (21 501 муниципальное образование на 1 января 2019 г. в РФ) [1], различающихся по форме организации, численности населения, финансовым возможно-
стям и потребностям. Стоит отметить, что это основное звено бюджетной системы страны, и оно является фундаментом всей этой системы.
Местным исполнительным и представительным органам власти для выполнения задач и функций, возложенных на них, необходимы финансовые ресурсы, имущественная и экономическая основа. Та-
кой финансовой базой для муниципальных органов власти являются местные бюджеты.
Бюджет муниципального образования (местный бюджет) предназначен для исполнения расходных обязательств муниципального образования, и, согласно ст. 15 БК РФ, не допускается использование иных форм образования и расходования денежных средств для исполнения расходных обязательств муниципального образования. Экономическую основу этих бюджетов составляют находящееся в муниципальной собственности имущество, средства местных бюджетов, а также имущественные права муниципальных образований, что закреплено в ст. 49 Федерального за-
кона от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [2]. Проанализируем существующие проблемы и недостатки формирования местных бюджетов в современных условиях и обозначим направления совершенствования доходной базы местных бюджетов (на примере г. Хабаровска).
Проведём анализ доходов бюджета города Хабаровска по основным группам за последние три года. Сопоставим утверждённые показатели бюджета города Хабаровска на 2017-2019 гг. и фактические показатели. Общая динамика доходов бюджета представлена в таблице 1 [3; 4; 5].
Таблица 1 - Динамика фактически исполненных показателей доходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 гг., млн рублей
Наименование показателей 2017 г. 2018 г. 2019 г.
Налоговые доходы 6 203 6 660 7 531
Неналоговые доходы 2 140 2 001 1 554
Безвозмездные поступления 6 558 8 661 7 367
Итого доходов 14 901 15 288 16 452
Как видно из таблицы 1, доходы бюджета ежегодно растут. Так, если в 2017 г. доходы составили 14 901 млн руб., то в 2019 г. - 16 452 млн руб., что на 10,4 % (или на 1 551 млн руб.) больше, чем в 2017 году. Наибольшими темпами увеличение доходов происходит за счёт увеличения налоговых поступлений, они увеличились соответственно в 2018 г. на
7,4 %, в 2019 г. - на 21,4 % по сравнению с 2017 годом. Стоит отметить, что в абсолютных величинах наибольшие доходы город получает от налоговых доходов и безвозмездных поступлений. Проанализируем поступление налоговых доходов в бюджет города Хабаровска в 2017-2019 гг., сравним плановые показатели и фактические поступления [3; 4; 5].
Таблица 2 - Анализ плановых и фактически исполненных показателей налоговых доходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 годы
Наименование 2017 г. 2018 г. 2019 г.
показателей План, Факт, % План, Факт, % План, Факт, %
млн млн испол- млн млн испол- млн млн испол-
руб. руб. пол-нения руб. руб. пол-нения руб. руб. пол-нения
Налоговые Доходы, всего 6 081 6 203 102,0 6 631 6 660 100,4 7 422 7 531 101,5
Налоги на прибыль, доходы 3 612 3 652 101,1 4 083 4 079 99,9 4 379 4 428 101,1
Налоги на товары
(работы, услуги), 34 35 103,1 35 37 107,4 39 41 105,6
реализуемые на
территории РФ
Налоги на
совокупный 1 306 1 329 101,8 1 406 1 413 100,5 1 838 1 857 101,0
доход
Налоги на имущество 993 1 041 104,8 967 987 102,0 1 017 1 054 103,7
Государственная пошлина 136 144 105,8 139 143 102,3 148 150 101,5
Наибольшую долю в составе налоговых доходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» в 2017-2019 гг. занимают налоги на прибыль, доходы; налоги на совокупный налог; налоги на имущество. При сравнении плановых и фактически исполненных показателей (таблица 2) видны существенные отклонения по следующим группам налоговых доходов: налоги на товары (работы, услуги), реализуемые на территории РФ: дополнительно
поступило 7,4 % в 2018 г. и 5,6 % - в 2019 г. по сравнению с плановыми показателями; налоги на имущество: дополнительно поступило 4,8 % в 2017 г.; государственная пошлина: дополнительно поступило 5,8 % в 2017 году.
Проанализируем поступление неналоговых доходов в бюджет города Хабаровска в 2017-2019 гг., сравним плановые показатели и фактически поступившие доходы [3; 4; 5].
Таблица 3 - Анализ плановых и фактически исполненных показателей неналоговых доходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 годы
Наименование показателей 2017 г. 2018 г. 2019 г.
План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения
Неналоговые доходы: 1 982 2 140 108,0 1 966 2 001 101,8 1 488 1 554 104,4
- доходы от использования имущества 1 199 1 203 100,3 1 118 1 132 101,2 995 1 020 102,5
- платежи при пользовании природными ресурсами 13 13 100,2 8 9 110,2 8 12 147,1
- доходы от оказания платных услуг 75 79 105,1 57 66 114,7 97 98 100,8
- доходы от продажи материальных и нематериальных активов 467 613 131,2 487 492 101,0 118 152 128,8
- штрафы, санкции, возмещение ущерба 202 205 101,7 231 237 102,6 248 248 100,3
Прочие неналоговые доходы 25 27 106,7 65 65 101,0 21 23 109,1
Из данных таблицы 3 видно, что, по сравнению с 2017 г., в 2019 г. неналоговые доходы уменьшились на 586 млн руб., или на 27,4 %. Это произошло в результате снижения поступлений по следующим неналоговым доходам: доходам от использования имущества, находящегося в государственной и муниципальной собственности, на 183 млн руб. и доходам от продажи материальных и нематериальных активов на 495 млн рублей. Если сравнить плановые и фактически исполненные показатели неналоговых доходов, то можно увидеть серьёзные расхождения по следующим группам поступлений:
1) платежи при пользовании природными ресурсами в 2018 г. увеличились на 10,2 %, а в 2019 г. - на 47,1 % по сравне-
нию с плановыми показателями. Это произошло в результате ошибочных поступлений от юридических лиц;
2) доходы от оказания платных услуг (работ) и компенсации затрат государства в 2018 г. отклонились от плановых показателей на 14,7 %. Это произошло в результате возмещения расходов, понесённых в связи с эксплуатацией муниципального имущества, а также по прочим платежам компенсационного характера (восстановительная стоимость травянистой растительности естественного и искусственного происхождения, за снос зелёных насаждений, возврат дебиторской задолженности и др.);
3) доходы от продажи материальных и нематериальных активов в 2017 г. и в 2019 г.
увеличились относительно плановых показателей на 31,2 % и 28,8 % соответственно. Это произошло в результате продажи крупных ликвидных объектов [6; 7; 8].
Как видно из таблицы 4, наибольший удельный вес в общем объёме безвозмездных поступлений занимают субсидии и иные межбюджетные трансферты.
Если сравнить плановые и фактически исполненные показатели, то можно увидеть серьёзные расхождения по субсидиям. В 2018 и 2019 годах их поступило соответственно на 19,7 % и 14,0 % меньше плановых показателей, что произошло по причине финансирования под фактически выполненные объёмы работ.
Безвозмездные поступления с каждым годом увеличиваются: если в 2017 г. они составили 6 557,9 млн руб., то в 2019 г. -
Наконец, проанализируем безвозмездные поступления в бюджет города Хабаровска в 2017-2019 гг., сравним плановые показатели и фактические поступления [9; 10; 11; 12; 13; 14].
7 367,5 млн руб., что на 809,6 млн руб., или на 12,3 % больше. Наибольшими темпами увеличение происходит за счёт роста поступлений иных межбюджетных трансфертов, которые возросли в 2018 г. на 10,2 % и в 2019 г. на 17,2 % по сравнению с 2017 годом.
Исполнение расходных обязательств городского округа осуществляется за счёт средств местного бюджета в соответствии с требованиями Бюджетного кодекса Российской Федерации. Расходы бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 гг. представлены в таблице 5 [3; 4; 5].
Таблица 4 - Анализ плановых и фактически исполненных показателей безвозмездных поступлений бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 годы
Наименование показателей 2017 г. 2018 г. 2019 г.
План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % исполнения
Безвозмездные поступления 6 615 6 558 99,1 7 139 6 627 92,8 7 784 7 367 94,6
Дотации 27 27 100,0 28 28 100,0 30 30 100,0
Субсидии 2 541 2 477 97,5 2 605 2 093 80,3 3 051 2 624 86,0
Субвенции 334 328 98,3 402 402 100,0 411 411 100,0
Иные межбюджетные трансферты 3 710 3 722 100,3 4 101 4 101 100,0 4 351 4 362 100,2
Прочие безвозмездные поступления 6 6 100,0 2,7 2,7 100,0 0,5 0,7 140,0
Таблица 5 - Анализ плановых и фактически исполненных показателей расходов бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 годы
Наименование показателей 2017 г. 2018 г. 2019 г.
План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения План, млн руб. Факт, млн руб. % испол-пол-нения
Общегосударственные вопросы 2 143 2 108 98,4 2 499 2 476 99,1 2 697 2 576 95,5
Национальная безопасность и правоохранительная деятельность 138 131 94,7 169 167 99,2 207 203 98,3
Национальная экономика 2 565 2 529 98,6 2 921 2 314 79,2 2 624 2 285 87,1
Жилищно- коммунальное хозяйство 1 055 949 89,9 1 310 1 297 99,1 930 914 98,3
Охрана окружающей среды 60 42 69,7 33 33 99,8 9 8 91,3
Образование 7 550 7 549 100,0 8 123 8 038 99,0 8 829 866 99,3
Культура и кинематография 563 563 99,9 667 667 99,9 632 631 99,8
Здравоохранение 3 3 98,1 0 0 0 0 0 0
Социальная политика 596 585 98,2 374 374 99,9 464 463 99,8
Физическая культура и спорт 324 323 99,7 335 334 100,0 647 606 93,7
Средства массовой информации 60 60 100,0 78 78 100,0 80 80 100,0
Обслуживание государственного и муниципального долга 19 19 100,0 12 12 100,0 22 21 96,6
Итого расходов 15 079 14 863 98,6 16 521 15 792 95,6 17 144 16 556 96,6
Основными направлениями расходования муниципального бюджета выступают сфера образования, общегосударственные вопросы, национальная экономика, ЖКХ и др.
Если сравнить плановые и фактически исполненные показатели, то можно увидеть значительные расхождения по следующим разделам расходов:
1) неисполнение утверждённых бюджетных назначений по разделу «Национальная экономика» в 2018 и в 2019 годах составило соответственно 20,8 % и 12,9 %. Это связано с тем, что бюджетные ассигнования выделялись под фактически выполненные работы;
2) неисполнение утверждённых бюджетных назначений по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» в 2017 г.
составило 10,1 %. Это связано с тем, что финансирование производилось в соответствии с фактической потребностью;
3) неисполнение утверждённых бюджетных назначений по разделу «Охрана окружающей среды» за 2017 г. составило 69,7 %. Неосвоение лимитов
связано с заключением муниципального контракта на строительство парка им. Гагарина в конце финансового года [6; 7; 8].
На рисунке представлено исполнение расходной части бюджета городского округа «Город Хабаровск» в целом за 2017-2019 годы.
100
99 98,6
2017 2018 2019
% исполнения бюджета по расходам 100% исполнение бюджета по расходам
Рисунок - Исполнение расходной части бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 гг., процентов
Наименование показателей Плановые назначения Кассовое Отклонение %
на 2019 г., исполнение испол-
с учётом изменение за 2019 г нения
Доходы, млн руб. 14 979 16 452 1 473 109,8
Расходы, млн руб. 17 144 16 556 - 588 96,6
Превышение расходов над
доходами (-), превышение до- - 2 165 - 104 - 2 061 -
ходов над расходами (+)
Степень покрытия расходов доходами, % 87,4 99,4 12,0 -
Таблица 6 - Исполнение бюджета городского округа «Город Хабаровск» по доходам и расходам в 2019 году
Ежегодно на протяжении рассматриваемого периода бюджет городского округа «Город Хабаровск» по расходам исполняется ниже запланированного на несколько процентов. Это связано с тем, что финансирование производится под фактически выполненные работы, в соответствии с фактической потребностью, поздним заключением контрактов и т.п. При этом бюджет на протяжении последних двух лет является дефицитным: в 2018 г. дефицит бюджета составил 504 млн руб., в 2019 г. - 104 млн руб. (таблица 6) [11; 12].
Анализ данных, приведённых в таблице 6, показывает, что бюджет города Хабаровска, согласно плановым назначениям на 2019 г., составил по доходам 14 979 млн руб., по расходам 17 144 млн руб., с превышением расходов над доходами в сумме 2 165 млн руб., то есть изначально был запланирован с дефицитом. Фактическое исполнение составило по доходам в сумме 16 452 млн руб. и по расходам в сумме 16 556 млн руб. с превышением расходов над доходами (дефицит бюджета) в сумме 104 млн руб. [5; 11].
Результаты анализа формирования бюджета города Хабаровска выявили наличие следующих проблем:
1) дефицит финансовых ресурсов местного бюджета, что сдерживает развитие и модернизацию экономики муниципалитета, ЖКХ и других сфер. Степень покрытия расходов доходами бюджета в 2019 г. составила 99,4 %;
2) большую часть доходов городского бюджета составляют налоговые доходы -45,1 % и безвозмездные поступления -44,8 %. Преобладание безвозмездных поступлений в доходной части местного
бюджета свидетельствует о том, что муниципальное образование попадает в финансовую зависимость от федеральных и региональных властей, является дотационным. Это не позволяет на практике обеспечить самостоятельное и ответственное решение вопросов местного значения;
3) корректировка и внесение значительных изменений в бюджет в ходе текущего бюджетного года. В 2019 г. семь раз вносились изменения в решение Хабаровской городской думы от 18 декабря 2018 г. № 961 «О бюджете городского округа «Город Хабаровск» на 2019 год и плановый период 2020 и 2021». В итоге доходы до внесения изменений в бюджет составляли 14 500 млн руб., а после внесения последних корректировок - 16 694 млн руб., разница составила 15 %, или 2 194 млн рубля. Расходы бюджета изначально планировались в размере 15 285 млн руб., а после внесения изменений - 16 556 млн руб., разница составила 1 271 млн руб., или 8 %. Это происходит в результате выделения межбюджетных трансфертов на различные целевые программы, принятые органами государственной власти уже после принятия и утверждения муниципального бюджета, вследствие чего приходится вносить серьёзные изменения в структуру бюджета;
4) рост доходов бюджета в основном обеспечивается за счёт роста безвозмездных поступлений (межбюджетных трансфертов из других бюджетов бюджетной системы РФ), вместо рациональной политики органов местной власти в вопросах формирования доходной части бюджета за счёт эффективного управления налоговыми и неналоговыми источниками, успешного использования муниципально-
го имущества. Поэтому, с нашей точки зрения, следует больше внимания уделить способам увеличения налоговых и неналоговых доходов муниципального образования. Одним из способов увеличения налоговых доходов является улучшение мер по собираемости налогов. В местные бюджеты полностью поступают налого-
вые доходы от следующих местных налогов: земельного налога и налога на имущество физических лиц.
Проведём анализ плановых и фактических показателей поступлений по данным видам доходов бюджета, которые представлены в таблице 7 [3; 4; 5].
Таблица 7 - Анализ плановых и фактических поступлений земельного налога и налога на имущество физических лиц в бюджет городского округа «Город Хабаровск» за 2017-2019 годы
Показатель 2017 г. 2018 г. 2019 г. % исполнения 2017 % исполнения 2018 % исполнения 2019
План, млн руб. Факт, млн руб. План, млн руб. Факт, млн руб. План, млн руб. Факт, млн руб.
Налог на имущество физических лиц 327 346 291 294 295 308 105,7 101,0 104,3
Земельный налог 585 606 590 603 630 652 103,5 102,3 103,5
Всего налоговых поступлений по двум налогам 912 951 881 898 926 960 104,3 101,9 103,7
Из данных таблицы 7 видно, что фактические поступления по налогу на имущество физических лиц и земельному налогу превышают плановые показатели. Но если посмотреть на общую динамику поступлений за 3 года, то можно увидеть, что налог на имущество физических лиц снижается. Так, в 2017 г. фактически было собрано 346 млн руб., а в 2019 г. -308 млн рублей. В то же время поступления по земельному налогу увеличились в 2019 г. на 46 млн руб. по сравнению с 2017 годом. Для того чтобы данные местные налоги поступали в большем объёме, необходимо последовательное
внедрение и исполнение таких мероприятий, как информирование населения о законодательстве по имущественным налогам, работа по выявлению недоимки, оповещение граждан-недоимщиков и др.
Следует больше внимания уделить способам увеличения неналоговых доходов муниципального образования, хотя стоит отметить, что в 2017-2019 гг. все неналоговые доходы бюджета г. Хабаровска были исполнены с превышением плановых показателей. Их дальнейший рост положительно скажется на увеличении общего объёма доходов бюджета.
Одним из путей роста неналоговых
источников может быть увеличение поступлений от имущества и земель, находящихся в муниципальной собственности, а также земель, собственность на которые не разграничена. Управление данными видами имущества осуществляется разными подразделениями исполнительной власти. Это затрудняет администрирование денежных средств из-за отсутствия единой системы оценки объектов, учёта арендаторов и взимания рентных платежей.
Поэтому следует произвести упорядочение организации администрирования данных доходов, реорганизовать управленческий механизм и выработать единые методические подходы к формированию рентных платежей. Также стоит усилить контроль за уплатой арендных платежей и ужесточить административную ответственность за их несвоевременную уплату.
Ещё один из способов увеличения неналоговых доходов - это выявление правонарушений, что будет способствовать росту поступлений по административным штрафам.
Экономическое развитие территории муниципального об разования, в свою очередь, будет способствовать росту доходов от использования (или продажи) государственного и муниципального имущества, платы от использования природных ресурсов, доходов от оказания платных услуг и прочих неналоговых доходов. Поэтому муниципальным образованиям следует проводить деятельность, направленную на развитие своей территории.
Также необходимо проводить инвентаризацию имущества с целью выявления
объектов имущества, не используемых муниципальными учреждениями и муниципальными унитарными предприятиями, с последующим переводом их в казну для предоставления в аренду или продажи. Подводя итог, можно сделать вывод о том, что при проведении рациональной бюджетной и налоговой политики муниципальные образования смогут увеличить налоговые и неналоговые доходы местного бюджета и снизить зависимость от безвозмездных поступлений.
Список использованных источников
1 База данных показателей муниципальных образований // URL: https://www.gks.ru/storage/mediabank/munst
2 Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации : федер. закон от 06.10.2003 г. № 131-Ф3 (в ред. от 27.12.2019 г.) // URL: http://www.consultant.ru/document/cons_do c_LAW_44571
3 Справка по исполнению бюджета городского округа «Город Хабаровск» на 1 января 2018 года // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete/2017/itogi-
i spolneniya-byudzheta
4 Справка по исполнению бюджета городского округа «Город Хабаровск» на 1 января 2019 года // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete/2018/itogi-ispolneniya-byudzheta
5 Справка по исполнению бюджета городского округа «Город Хабаровск» на
1 января 2020 года // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete/2019-god/o-byudzhete-2019-itogi-ispolneniya-byudzheta
6 Пояснительная записка к бухгалтерскому отчёту городского округа «Город Хабаровск» за 2017 год // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete
7 Пояснительная записка к бухгалтерскому отчёту городского округа «Город Хабаровск» за 2018 год // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete
8 Пояснительная записка к бухгалтерскому отчёту городского округа «Город Хабаровск» за 2019 год // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalny e_finansy/o-byudzhete
9 О бюджете городского округа «Город Хабаровск» на 2017 год и плановый период
2018 и 2019 годов : решение Хабаровской городской думы от 20.12.2016 г. № 472 // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsip alnye_finansy/o-byudzhete/2016/reshenie-o-byudzhete/index.php?ELEMENT_ID=730531
10 О бюджете городского округа «Город Хабаровск» на 2018 год и плановый период
2019 и 2020 годов : решение Хабаровской городской думы от 19.12.2017 г. № 723 // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsip alnye_finansy/o-byudzhete/2017/resheniya-o-byudzhete/index.php?ELEMENT_ID=754275
11 О бюджете городского округа «Город Хабаровск» на 2019 год и плановый период
2020 и 2022 годов : решение Хабаровской городской думы от 18.12.2018 г. № 961 // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsip
alnye_finansy/o-byudzhete/2019-god/o-byudzhete-2019-resheniya-o-byudzhete
12 Об утверждении отчёта об исполнении бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2019 год : проект решения Хабаровской городской думы // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsipalnye_ finansy/o-byudzhete/2019-god/o-byudzhete-2019-itogi-ispolneniya-byudzheta/index.php?ELEMENT_ID=822452
13 Об утверждении отчёта об исполнении бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2018 год : решение Хабаровской городской думы от 21.05.2019 г. № 1080 // URL: https://www.khabarovskadm.ru/munitsip alnye_finansy/o-byudzhete/2018/resheniya-o-byudzhete/index.php?ELEMENT_ID=807705
14 Об утверждении отчёта об исполнении бюджета городского округа «Город Хабаровск» за 2017 год : решение Хабаровской городской думы от 22.05.2018 г. № 827 // URL: http://docs.cntd.ru/document/465352832
