CC BY
6
Формирование механизма регулирования правотворческой деятельности органов государственной власти в условиях трансформации системы общественных отношений
Кучкаров Захирджан Анварович,
к.т.н., д.э.н., заведующий кафедрой концептуального анализа и проектирования МФТИ, академик РАЕН, член Экспертного совета при Правительстве РФ, член Комитета РСПП по экологии и природопользованию E-mail: [email protected];
Деревянко Мария Сергеевна,
независимый исследователь, Министерство природных ресурсов и экологии Российской Федерации, заместитель директора Департамента государственной политики и регулирования в сфере развития особо охраняемых природных территорий E-mail: [email protected]
Актуальность темы статьи обусловлена важностью повышения качества и эффективности реализации государственных функций. В настоящее время в условиях стремительного развития государства важно быстро и грамотно, а главное, целостно и полно, без пробелов и противоречий регулировать вводимые новые и динамично развивающиеся общественные отношения. Это - необходимое условие обеспечения законности и правопорядка в обществе.
Целью настоящего исследования является предложение механизма системного совершенствования правотворческих процедур всех органов государственной власти Российской Федерации. Задачи исследования:
- определить место правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации среди форм осуществления функций государства;
- охарактеризовать деятельность органов государственной власти Российской Федерации по созданию правовых норм в настоящее время;
- показать необходимость применения новых технологий в процессе правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации;
- дать предложения по совершенствованию процессов правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации.
Результаты настоящего исследования могут быть использованы органами государственной власти всех уровней для значительного повышения эффективности управленческого воздействия. Это обусловлено возможностью применения технологии концептуального проектирования при создании правовых норм, благодаря которой может быть построен и реализован новый механизм единого формирования крупных комплексов взаимосвязанных нормативно-методических документов. Использование этого механизма обеспечивает быстрое, исчерпывающее, полное, гарантированно непротиворечивое, функционально точно ориентированное и юридически корректное формирование указанных комплексов, включая документы от высших уровней (Конституция, Законы, постановления Правительства) до низовых конкретных методик и инструкций, СНиПов, ГОСТов и СанПиНов. Для решения обозначенных задач использованы методы описания, экспертных оценок, индукции, обобщения, сравнения, системный метод.
52 Ключевые слова: правотворческая деятельность, нормотвор-
~ чество, нормативный правовой акт, законопроект, концепту-
g альный анализ и проектирование. сч
03
Государственные функции осуществляются посредством ряда специализированных форм фундаментальной прикладной деятельности государства, направленной на осуществление стоящих перед ним задач и достижение большого количества разноплановых целей.
Такие формы пребывают в динамике и меняются так же, как меняется и само государство. Эффективность реализации функций государства, гармония его развития, отсутствие угрозы кризисного состояния напрямую зависят от состояния форм реализации государственных функций.
Вопрос недостаточной эффективности нор-мотворческой работы федеральных органов исполнительной власти длительное время остается нерешенным.
Совершенствование реализации правотворческой деятельности органов государственной власти Российской Федерации, как формы осуществления государственных функций, представляет собой актуальную проблему деятельности государства. Она требует глубокого анализа и исследования для повышения эффективности и качества такой деятельности.
В научных источниках, содержащих классификацию форм реализации функций государства, принято выделять правовую форму в качестве основной и относить к ее содержанию правотворческую деятельность органов государства.
Правотворческая есть форма осуществления функций государства, воплощаемая в жизнь в виде издания нормативных актов, принятия или санкционирования, изменения или отмены юридических норм. Данная форма играет особую роль в реализации функций, придает функциональной деятельности правовое закрепление [1].
В ходе правотворческого процесса формируются регулятивные основы общественной и государственной жизни, внедряются определенные способы, средства и способы правового воздействия на правовую систему общества, создаются и изменяются правовые системы, регулирующие общественные отношения, а также общие ограничительные программы [3].
Сам правотворческий процесс включает в себя различные формы. В частности, правотворческая форма может воплощаться в виде правовой регламентации правотворчества. Это проявляется в принятии регламентов законотворческих органов, нормативных актов различных ведомств, предполагающих как правовые, так и неправовые формы [2].
Проанализировав мнения ученых-правоведов, можно прийти к выводу, что понятие «правотворчество» включает в себя понятия «нормотворчество» и «законотворчество», поскольку первое существенно шире.
В существующей действительности к основополагающей деятельности государства, которая создает фундамент для законности и правопорядка в обществе, ошибки в которой должны быть полностью исключены в связи с тем, что могут явиться причиной обвала больших масштабов, государство в целом недооценивает эту угрозу, не прилагая всех возможных усилий по ее усовершенствованию и идеализации.
Опираясь на проведенное автором исследование вопросов реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти [8] необходимо сделать вывод о том, что организация нормотворческого процесса в указанных органах государственной власти не соответствует нынешним реалиям, в нем не задействованы все имеющиеся у государства ресурсы, процесс не цифровизирован.
По-прежнему затрачивается большое количество времени на согласование проектов нормативных правовых актов и другие необходимые внутриведомственные и межведомственные процедуры. Это делает невозможным своевременное регулирование общественных отношений.
Используемые в настоящее время способы написания законов не могут точно, достоверно и быстро внедрить выработанные идеи и подходы правового регулирования общественных отношений в нужные нормы права, при этом исключив наличие противоречий. Механизмы создания нормативных правовых актов должны гарантировать их правильность и полноту.
Применительно к функциям государства технологии становятся средством их реализации и наиболее тесно «прижимаются» к методам и ресурсам публичной власти и управления [4].
Цифровое нормотворчество развивается на основе двух подходов: «от модели» (формирование нормативных правовых актов на основе цифровых моделей) и «от бумаги» (трансформация классического бумажного законодательства в правила, пригодные одновременно для использования как человеком, так и машиной) [10].
В перспективе цифровые технологии помогут уменьшить ошибки, допускаемые вследствие «человеческого фактора», так как определенный объем работы выполнит правильно налаженная автоматизированная система [9].
По мнению авторов статьи, вопрос изменения подходов к организации правотворческой деятельности и ее серьезной реструктуризации в настоящий момент стоит уже достаточно остро. В этой связи нами предприняты попытки исследовать данный вопрос и предложить возможный механизм его решения.
Главной функцией правотворческих органов должно стать не написание и редактирование тек-
стов законов, внесение поправок, контроль за их логичностью и непротиворечивостью, а рассмотрение и отбор подлежащих проведению в законодательстве содержательных идей, разрешение выявленных противоречий между различными общественными интересами и целями, достижение компромиссов и расстановка приоритетов.
Следует решительно отказаться от управленческого метода «проб и ошибок», который до недавнего времени был распространен в отечественной и мировой практике социального управления, но сейчас отвергается из-за высокой стоимости масштабных опытов и катастрофических последствий ошибок социальных экспериментов. В противовес ему надо опираться на научные методы гипотетико-дедуктивного, информационного, математического, эвристического и социального моделирования, прогнозирования и управления общественными процессами [14].
Для управления сложившимися большими системами стало недостаточно классических методов и моделей управления. Все чаще и чаще наблюдается потеря управляемости в различных областях государственной деятельности.
По описанным проблемам может быть достигнуто полное и исчерпывающее решение. Хотелось бы остановиться поподробнее на таком механизме.
Проанализировав причины, авторы настоящей статьи пришли к выводу, что регламентация общественных отношений осуществляется тысячами правовых норм, зачастую безадресных и разрозненных между собой. Способ решения - применение концептуального анализа и концептуального проектирования для создания системы управления нормотворческой деятельностью.
Одними из первых способы формальнологического представления нормативно-правовых документов с целью последующего создания на его основе соответствующих правовых систем, которые принципиально отличаются от справочных тем, что выдают пользователю конкретные рекомендации о его дальнейших действиях, а не тексты целиком, в своей статье рассмотрели Г.И. Иванов, Н.Б. Ельчанинова, А.Э. Саак [11 ].
Концептуальный анализ и концептуальное проектирование дают возможность сделать сложную и емкую область общественных отношений понятийно доступной и обозримой, и представляют собой многократное последовательное использование определенного спектра приемов, концептуальных схем, операционных технологий и средств автоматизации.
При концептуальном анализе областей общественных отношений целью являются теоретические данные о них, а при концептуальном проектировании - проект управленческого или регуля-торного механизма, в нашем случае - законодательства.
За основу концептуальный анализ взял общую теорию систем и системный анализ в адаптированном виде. Системы взаимосвязанных понятий фор-
5 -о
сз ж
■с
см о см
мально описываются на языке математической теории структур Н. Бурбаки.
Способ концептуального создания текста нормативного правового документа впервые опробован в 1988 году в ЦНИИЭУС Госстроя СССР, что доказало возможность разработки проектов нормативных правовых актов посредством применения ряда специальных процедур.
Правотворческая деятельность, как и любая другая деятельность государства, связанная с реализацией его функций и управлением, должна быть строго упорядочена в рамках некоторой системы по логическим основаниям таким образом, чтобы в эту систему всегда можно было внести изменения в соответствии с новыми запросами государства и общества.
В целях совершенствования управляемости нормативный правовой акт должен обладать совершенной прозрачной структурой, которую можно легко оценить и изменить. При этом необходимо разделить процесс правотворчества с точки зрения идеи и технологий.
Так, совершенно необходимо, чтобы в правотворческом процессе принимали участие несколько групп специалистов:
- представители государства, отвечающие за реализацию его правотворческой функции в контексте конкретной цели и результатов;
- специалисты и правовики (юристы), обладающие специальными познаниями в заданной области законодательства;
- эксперты, досконально знающие проблемы регулируемой сферы деятельности
- логики и концептуалисты, отвечающие за формирование результата посредством концептуального анализа и проектирования.
Таким образом, прежде всего, требуется систематизация всех актов, регулирующих правотворческий процесс, их непротиворечивое объединение в едином документе, регламентирующем данную деятельность.
При этом необходимо создание единой цифровой платформы, внутри которой и должны происходить все процессы по согласованию и принятию нормативных правовых актов.
И, наконец, самым главным аспектом является организация единой (для всех органов государственной власти и иных субъектов нормотворчества) системы, обладающей искусственным интеллектом, специализированной нейросетью, которая бы позволяла исчерпывающим образом выявлять недостатки в законодательстве в целом, в отдельных нормативных правовых актах, подзаконных актах, а также на основе заданных целей регулирования обозначать (подсвечивать) законодательные и иные акты, которые должны быть подвергнуты пересмотру в связи с предлагаемыми изменениями, и, наконец, формировать готовые предложения в проекты нормативных правовых актов.
Представляется очевидным, что внедрение описанного нами механизма правотворчества, как
метода реализации управленческой функции государства, неизбежно влечет полное обновление
законодательного и нормотворческого процессов.
Литература
1. Новикова А.С. О формах реализации функций государства // Научный журнал КубГА У. 2015. № 113. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-formah-realizatsii-funktsiy-gosudarstva (дата обращения: 21.03.2024).
2. Гринько А.А. К вопросу о формах осуществления функций современного государства // Вестник КГУ. 2020. № 1. URL: https://cyberleninka. ru/article/n/k-voprosu-o-formah-osuschestvleniya-funktsiy-sovremennogo-gosudarstva (дата обращения: 21.03.2024).
3. Панкратов И.С., Баровских М.Д. Правовой анализ функций государства // Юридическая наука. 2023. № 5. URL: https://cyberleninka.ru/ar-ticle/n/pravovoy-analiz-funktsiy-gosudarstva (дата обращения: 21.03.2024).
4. Пожарский Д.В., Радько Т.Н. Функции государства: пределы цифровых технологий // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 2 (62). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/funktsii-gosudarstva-predely-tsifrovyh-tehnologiy (дата обращения: 21.03.2024).
5. Солонченко А.А. О формах осуществления функций государства // Пробелы в российском законодательстве. 2017. № 6. URL: https://cy-berleninka.ru/article/n/o-formah-osuschestvleniya-funktsiy-gosudarstva (дата обращения: 21.03.2024).
6. Арзамасов Ю.Г. Нормография: теория и технология нормотворчества: учебник для вузов [Электронный ресурс] / Ю.Г. Арзамасов [и др.]; под редакцией Ю.Г. Арзамасова. - 2-е изд., испр. и доп. - М.: Издательство Юрайт, 2023. - 542 с. - Режим доступа: https://urait.ru/ bcode/512079/p.2 (дата обращения: 26 марта 2023 года).
7. Кордик Д.Н. Понятие и содержание нор-мотворческой деятельности федеральных органов исполнительной власти: теоретические и правовые аспекты [Электронный ресурс] /Д.Н. Кордик // Вестник Московского университета. Серия 11. Право. - 2015. - № 5. -Режим доступа: https://cyberleninka.ru/arti-cle/n/ponyatie-i-soderzhanie-normotvorcheskoy-deyatelnosti-federalnyh-organov-ispolnitelnoy-vlasti-teoreticheskie-i-pravovye-aspekty (дата обращения: 26 марта 2023 года).
8. Деревянко М.С. О некоторых вопросах реализации нормотворческих полномочий федеральными органами исполнительной власти Российской Федерации // Вопросы российского и международного права. 2023. Том 13. № 8А. С. 112-122. DOI: 10.34670/AR.2023.81.83.015.
9. Гвоздецкий Д.С., Залоило М.В. Цифровизация ведомственного нормотворчества как прорывное направление в государственном управ-
лении // Право и государство: теория и практика. 2019. № 10 (178). URL: https://cyberlen-inka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-vedomstvennogo-normotvorchestva-kak-proryvnoe-napravlenie-v-gosudarstvennom-upravlenii (дата обращения: 22.03.2024).
10. Аверьянов М.А., Баранова О.В., Кочето-ва Е.Ю., Сиваков Р.Л. Цифровая трансформация процессов нормативного регулирования: тенденции, подходы и решения // International Journal of Open Information Technologies. 2018. № 11. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/tsifrovaya-transformatsiya-protsessov-normativnogo-regulirovaniya-tendentsii-podhody-i-resheniya (дата обращения: 22.03.2024).
11. Иванов Г.И., Ельчанинова Н.Б., Саак А.Э. Методы формализации нормативно-правовой информации на основе декларативного программирования // Известия ЮФУ. Технические науки. 1998. № 1. URL: https://cyberlenin-ka.ru/article/n/metody-formalizatsii-normativno-pravovoy-informatsii-na-osnove-deklarativnogo-programmirovaniya (дата обращения: 22.03.2024).
12. Катрин Е.В. «Цифровизация»: научные подходы к определению термина // Вестник ЗабГ У. 2022. № 5. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ tsifrovizatsiya-nauchnye-podhody-k-opredeleniyu-termina (дата обращения: 22.03.2024).
13. Скородумова О.Б. Структурализм и его влияние на философию математики Н. Бурбаки // Научный вестник МГТУ ГА. 2006. № 101. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/strukturalizm-i-ego-vliyanie-na-filosofiyu-matematiki-n-burbaki (дата обращения: 23.03.2024).
14. Сливицкий А.Б. Методология концептуального анализа и синтеза нормативно-правовых актов // Россия: тенденции и перспективы развития. 2021. № 16-2. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/metodologiya-kontseptualnogo-analiza-i-sinteza-normativno-pravovyh-aktov (дата обращения: 23.03.2024).
15. Кучкаров З.А., Мишенин Д.В. и др. Логический анализ системы понятий (на примере экологического законодательства). Нац. исслед. ун-т «Высшая школа экономики», кафедра теории права и сравнительного правоведения; Центр инноваций и высоких технологий «Концепт», М.: НИУ ВШЭ, 2013. - 106.
16. Кононенко А.А., Кучкаров З.А., Никано-ров С.П., Никитина Н.К. Технология концептуального проектирования. - М.: Концепт. 2004. -580 с.
17. Экологический кодекс. В части промышленной экологии. Российский союз промышленников и предпринимателей. Комитет по экологии и природопользованию. Некоммерческой партнёрство Центр инноваций и высоких технологий Концепт. Проект Экологического Кодека М.: - 2015. - 66 с.
18. Экологическая промышленная политика российской федерации. комитет по экологии
и природопользованию РСПП. М.: 2014. - 77 с. Экологическая Промышленная Политика.
FORMATION OF A MECHANISM FOR REGULATING LAW-MAKING ACTIVITIES OF PUBLIC AUTHORITIES IN THE CONTEXT OF TRANSFORMATION OF THE SYSTEM OF PUBLIC RELATIONS
Kuchkarov Z.A., Derevianko M.S.
MIPT, Ministry of Natural Resources and Ecology of the Russian Federation
The relevance of the topic of the article is due to the importance of improving the quality and effectiveness of the implementation of state functions. Currently, in the context of the rapid development of the state, it is important to quickly and competently, and most importantly, holistically and fully, without gaps and contradictions, regulate the introduced new and dynamically developing social relations. This is a necessary condition for ensuring law and order in society. The purpose of this study is to propose a mechanism for the systematic improvement of law-making procedures of all public authorities of the Russian Federation. Research objectives:
- to determine the place of law-making activities of state authorities of the Russian Federation among the forms of implementation of state functions;
- to characterize the activities of the state authorities of the Russian Federation on the creation of legal norms at the present time;
- to show the need to apply new technologies in the process of law-making activities of public authorities of the Russian Federation;
- to give suggestions on improving the processes of law-making activities of public authorities of the Russian Federation.
The results of this study can be used by public authorities at all levels to significantly increase the effectiveness of managerial influence. This is due to the possibility of using conceptual design technology in the creation of legal norms, thanks to which a new mechanism for the unified formation of large complexes of interrelated normative and methodological documents can be built and implemented. The use of this mechanism ensures a rapid, exhaustive, complete, guaranteed consistent, functionally precisely oriented and legally correct formation of these complexes, including documents from the highest levels (Constitution, Laws, Government Resolutions) to grassroots specific methods and instructions, SNIPS, GOST standards and SanPiNs.
To solve these problems, methods of description, expert assessments, induction, generalization, comparison, and a systematic method are used.
Keywords: law-making, rule-making, normative legal act, draft law, conceptual analysis and design.
References
1. Novikova A.S. On the forms of realization of the functions of the state // Scientific journal KubGA U. 2015. No.113. URL: https://cyberleninka.ru/article/n7o-formah-realizatsii-funktsiy-gosudarstva (date of appeal: 03/21/2024).
2. Grinko A.A. On the question of the forms of implementation of the functions of the modern state // Bulletin of KSU. 2020. No.1. URL: https://cyberleninka.ru/article/ri/k-voprosu-o-formah-osuschestvleniya-funktsiy-sovremennogo-gosudarstva (date of application: 03/21/2024).
3. Pankratov I.S., Barovskikh M.D. Legal analysis of the functions of the state // Legal science. 2023. No.5. URL: https://cyberlen-inka.ru/article/n/pravovoy-analiz-funktsiy-gosudarstva (date of reference: 03/21/2024).
4. Pozharsky D.V., Radko T.N. Functions of the state: limits of digital technologies // Proceedings of the Academy of Management of the Ministry of Internal Affairs of Russia. 2022. No.2 (62). URL: https://cyberleninka.ru/article/n/funktsii-gosudarstva-predely-tsifrovyh-tehnologiy (date of application: 03/21/2024).
5. Solonchenko A.A. On the forms of implementation of the functions of the state // Gaps in Russian legislation. 2017. No.6. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/o-formah-osuschestvleniya-funktsiy-gosudarstva (date of reference: 03/21/2024).
6. Arzamasov Yu.G. Normography: theory and technology of rulemaking: textbook for universities [Electronic resource] / Yu.G. Arzamasov [et al.]; edited by Yu.G. Arzamasov. - 2nd ed., ispr. and add. - M.: Yurayt Publishing House, 2023. - 542
5
"O
C3 ж
■с
p. - Access mode: https://urait.rU/bcode/512079/p .2 (accessed March 26, 2023).
7. Kordik D.N. The concept and content of the normative activity of federal executive authorities: theoretical and legal aspects [Electronic resource] / D.N. Kordik // Bulletin of the Moscow University. Episode 11. Right. - 2015. - No.5. - Access mode: https://cyberleninka.ru/article/n/ponyatie-i-soderzhanie-normotvorcheskoy-deyatelnosti-federalnyh-organov-ispolnitelnoy-vlasti-teoreticheskie-i-pravovye-aspekty (accessed March 26, 2023).
8. Derevyanko M.S. On some issues of the implementation of normative powers by the federal executive authorities of the Russian Federation // Issues of Russian and international law. 2023. Volume 13. No. 8A. pp. 112-122. D0l:10.34670/ AR.2023.81.83.015.
9. Gvozdetsky D.S., Zaloilo M.V. Digitalization of departmental rulemaking as a breakthrough direction in public administration // Law and the state: theory and practice. 2019. No.10 (178). URL: https://cyberleninka.ru/article/ri/tsifrovizatsiya-vedomstvennogo-normotvorchestva-kak-proryvnoe-napravlenie-v-gosudarstvennom-upravlenii (date of application: 03/22/2024).
10. Averyanov M.A., Baranova O.V., Kochetova E.Yu., Sivak-ov R.L. Digital transformation of regulatory processes: trends, approaches and solutions // International Journal of Open Information Technologies. 2018. No.11. URL: https://cyberleninka.ru/ article/n/tsifrovaya-transformatsiya-protsessov-normativnogo-regulirovaniya-tendentsii-podhody-i-resheniya (date of application: 03/22/2024).
11. Ivanov G.I., Yelchaninova N.B., Saak A.E. Methods of for-malization of regulatory information based on declarative programming // News of the Southern Federal University. Technical sciences. 1998. No.1. URL: https://cyberleninka.ru/arti-cle/n/metody-formalizatsii-normativno-pravovoy-informatsii-na-
osnove-deklarativnogo-programmirovaniya (date of reference: 03/22/2024).
12. Katrin E.V. "Digitalization": scientific approaches to the definition of the term // Bulletin of ZabG U. 2022. No.5. URL: https:// cyberleninka.ru/article/n/tsifrovizatsiya-nauchnye-podhody-k-opredeleniyu-termina (date of application: 03/22/2024).
13. Skorodumova O.B. Structuralism and its influence on the philosophy of mathematics N. Bourbaki // Scientific bulletin of MG-TU GA. 2006. No.101. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ strukturalizm-i-ego-vliyanie-na-filosofiyu-matematiki-n-burbaki (date of reference: 03/23/2024).
14. Slivitsky A. B. Methodology of conceptual analysis and synthesis of normative legal acts // Russia: trends and prospects of development. 2021. No.16-2. URL: https://cyberleninka.ru/article/n/ metodologiya-kontseptualnogo-analiza-i-sinteza-normativno-pravovyh-aktov (date of application: 03/23/2024).
15. Kuchkarov Z.A., Mishenin D.V. and others. Logical analysis of the system of concepts (using the example of environmental legislation). National research. Higher School of Economics, Department of Theory of Law and Comparative Law; Center for Innovation and High Technology "CONCEPT", Moscow: Higher School of Economics, 2013. - 106.
16. Kononenko A.A., Kuchkarov Z.A., Nikanorov S.P., Nikitina N.K. Technology of conceptual design. - M.: Concept. 2004. - 580 p.
17. The Environmental Code. In terms of industrial ecology. The Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs. Committee on Ecology and Nature Management. Non-profit partnership Center for Innovation and High Technology CONCEPT. The project of the Ecological Codec M.: - 2015. - 66 p.
18. Environmental industrial policy of the russian federation. committee on ecology and nature management of the Russian Union of Industrialists and Entrepreneurs. Moscow: 2014. - 77 p. Environmental Industrial Policy.
OJ
o
CM
