CC BY
247
Редакционная статья
А.А. Баранов, Ю.Е. Лапин
Научный центр здоровья детей РАМН, Москва
Формирование государственной политики в области здравоохранения в Российской Федерации: проблемы и решения
В СТАТЬЕ ПРОАНАЛИЗИРОВАНЫ ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РАЗРАБОТКИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ. ОБОСНОВАНА АКТУАЛЬНОСТЬ ДАННОЙ РАЗРАБОТКИ. ПРИВЕДЕНО РАБОЧЕЕ ОПРЕДЕЛЕНИЕ ПОНЯТИЯ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ В ОБЛАСТИ ЗДРАВООХРАНЕНИЯ, РАССМАТРИВАЕМОЙ В КАЧЕСТВЕ СОСТАВНОЙ ЧАСТИ ВНУТРЕННЕЙ ПОЛИТИКИ ГОСУДАРСТВА И ВЗАИМОДЕЙСТВУЮЩЕЙ В РАМКАХ СВОИХ ЗАДАЧ С ДРУГИМИ НАПРАВЛЕНИЯМИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ПОЛИТИКИ. ДЛЯ ДОСТИЖЕНИЯ МАКСИМАЛЬНО ПОЛНОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ПРАВ ГРАЖДАН НА ПРОФИЛАКТИКУ БОЛЕЗНЕЙ, ДОСТУПНУЮ ВЫСОКОКВАЛИФИЦИРОВАННУЮ МЕДИЦИНСКУЮ ПОМОЩЬ И ВОССТАНОВИТЕЛЬНОЕ ЛЕЧЕНИЕ НЕОБХОДИМО СООТВЕТСТВУЮЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРАВОВЫХ, СОЦИАЛЬНО-ЭКОНОМИЧЕСКИХ И ИНЫХ ОТНОШЕНИЙ В ОБЩЕСТВЕ. КЛЮЧЕВЫЕ СЛОВА: ЗДРАВООХРАНЕНИЕ, МЕДИЦИНСКАЯ ПОМОЩЬ.
5
В настоящее время в Российской Федерации нет научно обоснованной и законодательно закреплённой государственной политики в области здравоохранения, которая бы охватывала и проблемы детства. Необходимость разработки такой политики связана с тем, что «многие факторы, такие как бедность, вооружённые конфликты, институциональная стабильность и состояние базисной инфраструктуры», относящиеся к детерминантам здоровья, «находятся за пределами непосредственного контроля со стороны системы здравоохранения» [1]. Это положение, зафиксированное в докладе ВОЗ (2003 г.), отражает реальные проблемы охраны здоровья граждан в России и актуализирует необходимость законодательного определения содержания и механизмов «непосредственного контроля» факторов здоровья со стороны главного института власти — государства. Речь идёт о создании и осуществлении специального направления в его деятельности — государственной политики в области здравоохранения.
Необходимость решения этой задачи в Российской Федерации декларировалась неоднократно. Так, в феврале 2000 г. в Москве было проведено совещание экспертов по проблеме «Основные направления государственной политики в развитии здравоохранения Российской Федерации в 2000-2010 гг.», на котором обсуждался вопрос о «месте здравоохранения в государственной политике» [2]. Однако результаты обсуждения не стали основой для дальнейшей научной разработки проблемы. В результате, в сентябре того же года была опубликована Концепция охраны здоровья населения Российской Федерации на период до 2005 г., в которой «политика в области охраны здоровья населения» рассматривалась лишь в качестве механизма «воздействия на индивидуальные привычки людей» [3]. Таким образом, при формировании данной Концепции не была использована возможность развития идеи применения
Контактная информация:
Баранов Александр Александрович, академик РАМН, доктор медицинских наук, профессор, директор Научного центра здоровья детей РАМН Адрес: 119991, Москва,
Ломоносовский проспект, д. 2/62, тел. (495) 134-70-01 Статья поступила 02.10.2006 г., принята к печати 16.11.2006 г.
A.A. Baranov, Yu.Ye. Lapin
Scientific Center of Children's Health, Russian Academy of Medical Sciences, Moscow
Formation of the state policy in public healthcare in the Russian Federation: problems and solutions
THE ARTICLE ANALYZES THE LEGAL GROUNDS FOR THE STATE POLICY
DEVELOPMENT IN PUBLIC HEALTHCARE IN THE RUSSIAN FEDERATION. THE URGENCY OF THIS PROGRAM IS WELL SUBSTANTIATED. THE AUTHORS INTRODUCE THE WORKING DEFINITION OF THE GOVERNMENTAL POLICY IN PUBLIC HEALTHCARE, WHICH IS VIEWED AS A COMPONENT OF THE INTERNAL POLICY OF THE STATE AND WHICH INTERACTS WITH OTHER TRENDS OF THE STATE POLICY WITHIN THE FRAMEWORK OF ITS TASKS. THE ADEQUATE STATE REGULATION OF THE LEGAL, SOCIAL AND ECONOMIC AND OTHER RELATIONS WITHIN THE SOCIETY IS NECESSARY TO ACHIEVE MAXIMUM FULL OBSERVANCE OF THE CITIZENS' RIGHTS FOR THE DISEASE PREVENTION, AFFORDABLE HIGHLY QUALIFIED MEDICAL CARE AND MEDICAL REHABILITATION.
KEY WORDS: PUBLIC HEALTHCARE, MEDICAL CARE.
Редакционная статья
государственной политики в области здравоохранения в качестве инструмента регулирования широкого спектра общественных отношений, непосредственно или опосредованно влияющих на состояние здоровья граждан. В этой Концепции нетрудно увидеть игнорирование роли социально-экономических факторов, определяющих нездоровье человека.
Год спустя, в Решении президиума коллегии Минздрава России и РАМН от 7 августа 2001 г. «О Государственном докладе «О состоянии здоровья населения Российской Федерации в 2000 г.» (протокол № 14) была вновь подчеркнута необходимость «совершенствования политики в области охраны здоровья граждан». При этом содержание предмета «совершенствования», как и в ранее принимавшихся нормативных правовых документах по здравоохранению, не конкретизировано.
Таким образом, конституционно закреплённое (статья 114) понятие «государственная политика в области здравоохранения» до настоящего времени не имеет не только научно обоснованной характеристики основных параметров (структура, содержание, цели, основные направления, правовые основы, период действия, субъекты, объекты, взаимодействие с другими направлениями государственной политики и т.д.), но и общепринятого определения, необходимого для придания ему статуса научной категории медицины. В результате, в текстах законов, а также официальных документов это понятие нередко используется в произвольных формулировках («социальноэкономическая политика в области охраны здоровья граждан», «государственная политика в области охраны здоровья граждан», «государственная политика в области охраны здоровья населения» и т.п.), что не способствует пониманию его реального содержания [4-6]. По подобному случаю известный науковед В.В. Налимов справедливо отмечал, что «внутренняя рассогласованность суждений, создаваемая полиморфизмом языка, не должна заходить слишком далеко» [7].
Одним из следствий такой «рассогласованности» является то, что понятия «политика», «государственная политика» стали расхожими в публикациях и официальных документах по здравоохранению в том смысле, что несут не смысловую нагрузку, а используются скорее для усиления значимости, масштаба проблемы (например, «государственная политика в отношении лиц, страдающих психическими расстройствами», «противоалкогольная политика» и т.п.) и, возможно, тем самым девальвируют значение этих понятий как необходимых элементов в системе государственного регулирования на стратегических направлениях [8, 9].
Учитывая нарастающие неблагоприятные изменения в состоянии здоровья населения в Российской Федерации, в первую очередь детей, задача разработки «государственной политики в области здравоохранения» является исключительно актуальной. Для её осуществления в российском законодательстве имеются чёткие и весомые, но, как видим, пока не реализованные правовые основы. Главной из них является Конституция Российской Федерации, где за здравоохранением закреплён статус предмета государственной политики (статья 114 Конституции РФ). Это положение Конституции Российской Федерации зафиксировано также в Основах законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, согласно которым (статья 5) установление основ «государственной политики» относится к полномочиям федеральных органов государственной власти. К сожалению, содержание и структура данного направления государственной политики в этом нормативном правовом акте не раскрыты.
В качестве правовой основы для осуществления разработки следует рассматривать также Закон РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации», в котором «государственная политика» упоминается в связи с её финансированием (статья 11). В законе нет определения этого понятия, но о его содержании можно судить по регламентированной структуре использования финансовых средств на реализацию «государственной политики»:
• мероприятия по разработке и реализации целевых программ;
• обеспечение профессиональной подготовки кадров;
• научные исследования;
• развитие материально-технической базы учреждений здравоохранения;
• субсидирование конкретных территорий с целью выравнивания условий оказания медицинской помощи населению по обязательному медицинскому страхованию;
• оплата особо дорогостоящих видов медицинской помощи;
• финансирование медицинских учреждений, оказывающих помощь при социально значимых заболеваниях;
• оказание медицинской помощи при массовых заболеваниях, в зонах стихийных бедствий, катастроф;
• другие цели в области охраны здоровья населения. Важно, что в данном законе обозначены фактически две «государственные политики», связанные со здравоохранением: «государственная политика в области охраны здоровья населения» (статья 11), и «государственная политика в области обязательного медицинского страхования» (статья 12). Взаимоотношения между этими «политиками» в законе не раскрыты, что, по нашим оценкам, отражает общую их недостаточную методологическую проработку. Рассматривая формирование государственной политики в области здравоохранения как комплексную проблему, мы исходим из того, что при определении её правовых основ необходимо исследовать не только отражение изучаемого понятия в нормативных правовых актах, но и системные характеристики зафиксированной в нём сущности. Речь идёт, в частности, о решении принципиального вопроса о взаимосвязи между обозначенными в Конституции Российской Федерации направлениями государственной политики: а) в области здравоохранения (статья 114) и б) внутренней политики (статьи 80 и 84). Логично считать, что в системе государственной политики первое направление является частью второго. В таком случае государственная политика в области здравоохранения получает серьёзную властную поддержку, поскольку, согласно статье 80 Конституции, основные направления внутренней политики государства, а, следовательно, и её здравоохранительной составляющей, определяет Президент Российской Федерации.
Фактически это соотношение в течение ряда лет уже было реальностью. Не вдаваясь в разбор правовых коллизий, напомним, что согласно статье 9 (в настоящее время утратившей силу) Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1, руководство осуществлением «федеральной государственной политики в области охраны здоровья граждан» входило в полномочия Президента Российской Федерации. В интересах сохранения высокого статуса данного направления государственной политики указанную норму закона следовало не отменить, а привести в логическое соответствие с Конституцией и выделить в системе внутренней политики государства её здравоохранительный компонент как подсистему.
Существенной причиной затруднения в научной и практической разработке проблемы государственной политики в области здравоохранения является также явное несоответствие статьи 16 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» статье 114 Конституции Российской Федерации. В пункте «в)» указанной статьи Конституции установлено, что Правительство «обеспечивает проведение в Российской Федерации единой государственной политики в области культуры, науки, образования, здравоохранения, социального обеспечения, экологии». В соответствии с этой нормой Конституции, в конституционном законе логично зафиксировано, что Правительство обеспечивает: «проведение единой государственной социальной политики» (статья 16), «проведение единой государственной политики в области образования» (статья 17), «проведение единой государственной политики в области охраны окружающей среды» (статья 18) и т.д.
Но проведение «единой государственной политики в области здравоохранения», также возложенное Конституцией на Правительство, в рассматриваемом конституционном законе не предусмотрено. Полномочия Правительства в области здравоохранения здесь неоправданно сужены до уровня принятия лишь мер «по реализации прав граждан на охрану здоровья», а в отношении детей — до уровня «содействия решению проблем детства». В данном законе вообще отсутствует понятие «здравоохранение» как система, как направление государственной деятельности. Подводя итог, можно сделать следующие выводы и предложения.
1. В отечественном законодательстве имеется достаточный объём принципов и положений, являющихся правовой основой для безотлагательного начала проведения комплекса работ по формированию и законодательному закреплению государственной политики в области здравоохранения. Существует объективная возможность и необходимость дополнения свода этих принципов и положений за счёт внесения в действующие законы, по вопросам здравоохранения, норм, конкретизирующих основные параметры государственной политики в области здравоохранения, а также приведения Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» в соответствие с Конституцией Российской Федерации.
2. Несмотря на актуальность, разработка государственной политики в области здравоохранения в Российской Федерации ещё не стала предметом специального междисциплинарного научного исследования. До настоящего
времени не существует научно обоснованного определения данного понятия, вследствие чего оно не фиксирует конкретного знания о функционировании системы здравоохранения и тем более не является средством познания и совершенствования этой системы. В результате, в повседневном управленческом обиходе понятие государственной политики в области здравоохранения фактически отражает лишь неструктурированную совокупность обыденных представлений, опыта, норм, оценок, выводов из различных областей медицины и других секторов знания и практики.
3. Отсутствие в Российской Федерации государственной политики в области здравоохранения, которая должна охватывать и вопросы охраны здоровья детей в условиях нарастания негативных процессов в динамике состояния здоровья детского населения, явилось одним из дополнительных факторов актуализации задачи по разработке «научно обоснованной концепции долговременной государственной политики в области охраны здоровья детей» [10]. Таким образом, указанная Концепция имеет одновременно и компенсационное, и самостоятельное значение как новая форма познания взаимоотношений элементов в сложной системе «общество — дети». Вместе с тем, эта разработка должна стать вкладом в научное освоение проблемы государственной политики в области здравоохранения, концептуальная модель которой представляет собой иерархическую систему: «внутренняя политика государства» — «государственная политика в области здравоохранения» — «государственная политика в области охраны здоровья детей». Для педиатров существенно то, что детальное исследование третьего элемента этой системы затрудняется недостатком научных данных о втором.
4. В сложившейся ситуации, с целью устранения этого затруднения, а также, инициируя проведение комплексного, междисциплинарного научного исследования, направленного на разработку государственной политики в области здравоохранения в Российской Федерации, предлагаем в качестве рабочего определения следующее: государственная политика в области здравоохранения является составной частью внутренней политики государства, взаимодействует в рамках своих задач с другими направлениями политики и осуществляется средствами государственного регулирования правовых, социально-экономических и любых иных отношений в обществе для достижения цели полного обеспечения прав граждан на профилактику болезней, высококвалифицированную медицинскую помощь и восстановительное лечение.
СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ
1. Доклад о состоянии здравоохранения в мире, 2003 год. Формирование будущего. Обзор. — Женева: ВОЗ. — 6 с.
2. Приказ Минздрава РФ и РАМН от 26 января 2000 г. № 31/8 «О проведении совещания по подготовке предложений к проекту Основных направлений государственной политики в развитии здравоохранения Российской Федерации в 2000-2010 годах».
3. Концепция охраны здоровья населения РФ на период до 2005 года, одобренная распоряжением Правительства РФ от 31 августа 2000 г. № 1202-р.
4. Государственный доклад «О состоянии здоровья населения Российской Федерации в 1999 году». — М.: Минздрав РФ. — 2000. — 2 с.
5. Статья 5 Основ законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан от 22 июля 1993 г. № 5487-1.
6. Статья 11 Закона РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О медицинском страховании граждан в Российской Федерации».
7. Цит. по: Данилин В.Я. Критика антропоморфизма в биологии / Система. Симметрия. Гармония / Под ред. В.С. Тюхтина, Ю.А. Ур-манцева. — М.: Мысль, 1988. — 150 с.
8. Постановление Правительства РФ от 20 апреля 1995 г. № 383 «О федеральной целевой программе «Неотложные меры по совершенствованию психиатрической помощи (1995-1997 годы)».
9. Программа Евроздоровье от 16 октября 1997 г. Среднесрочная Программа Сотрудничества между Министерством Здравоохранением РФ и Европейским Региональным Бюро Всемирной Организации Здравоохранения на 1998-1999 годы. См.: приложение к приказу Минздрава РФ от 10 ноября 1997 г. № 328.
10. Программа «О мерах по улучшению состояния здоровья детей Российской Федерации на 2003-2010 гг.» (по итогам Всероссийской диспансеризации детей 2002 г.), утверждённая Приказом Минздрава РФ и Российской академии медицинских наук от 24 октября 2003 г. № 506/92.
ВОПРОСЫ СОВРЕМЕННОЙ ПЕДИАТРИИ/ 2006/ ТОМ 5/ № 6
