CC BY
53
ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВОЕ
строительство в России и за рубежом
Пережогин Александр Александрович,
главный эксперт-специалист информационно-аналитического управления, Главное управление по вопросам миграции
МВД России,
Российская Федерация, 101000, г. Москва, Чистопрудный бул., д. 12а, стр. 1
ORCID 0000-0002-3749-0539
E-mail: [email protected]
Научная специальность: 5.1.1. Историко-теоретические правовые науки
УДК 325
DOI 10.24412/2072-9391-2022-464-23-32
Дата поступления: 30 сентября 2022 г.
Дата принятия статьи в печать: 8 декабря 2022 г.
Alexander Alexandrovich Perezhogin,
Chief Expert-Specialist
of the Information and Analytical Department, The Main Directorate for Migration of the Ministry of Internal Affairs of Russia, Russian Federation, 101000, Moscow, Chistoprudny blvd., 12a, p. 1
ORCID 0000-0002-3749-0539
E-mail: [email protected] Scientific Specialty:
5.1.1. Theoretical and Historical Legal Sciences
Формирование единого миграционного пространства Союзного государства: история и современность
Formation of a Common Travel Area of the Union State: History and Modernity
Аннотация
Актуальность: решение о создании Союзного государства - это стратегический выбор Беларуси и России в интересах своих граждан и важный шаг на пути к общему будущему их народов. Единое миграционное пространство является одним из необходимых условий для обеспечения реализации прав и свобод человека и гражданина на территории Союзного государства. Согласованная миграционная политика Беларуси и России будет способствовать функционированию механизмов единого миграционного пространства Союзного государства в целях устойчивого социально-экономического развития, содействовать гражданам в осуществлении их права на свободу передвижения и выбор места жительства, обеспечивать безопасность.
Abstract
Relevance of the research topic: the decision to create a Union State is a strategic choice of Belarus and Russia according to the interests of their citizens and an important step towards the common future of their peoples. A common travel area is one of the necessary conditions for ensure realization of rights and freedoms of man and citizen in the Union State. The coordinated migration policy of Belarus and Russia will promote the functioning of the mechanisms of the common travel area of the Union State for sustainable socio-economic development, to assist citizens in exercising their right to move and reside, to ensure security.
This article analyzes the process of formation of a common travel area of the Union State. Certain aspects of the regulations of this mechanism in the legal acts of Belarus and Russia, acts of the Union
24
В настоящей статье анализируется процесс формирования единого миграционного пространства Союзного государства. Рассматриваются отдельные аспекты регламентации данного механизма в правовых актах Беларуси и России, актах органов Союзного государства, а также возникающие проблемы и перспективы.
Вопрос о перспективных направлениях развития механизмов функционирования единого миграционного пространства Союзного государства в настоящее время актуализируется. Президент Российской Федерации В. Путин в поздравительной телеграмме Президенту Республики Беларусь А. Лукашенко по случаю 20-летия подписания Договора о создании Союзного государства выразил уверенность в дальнейшем продвижении взаимовыгодных интеграционных процессов. Сегодня нарастает потребность в определении наиболее эффективных путей совершенствования правового регулирования миграционных процессов на территориях Беларуси и России в рамках единого миграционного пространства Союзного государства.
Постановка проблемы: в настоящее время характер и динамика интеграционных процессов в Союзном государстве обусловливают необходимость принятия дальнейших активных мер по выработке и реализации согласованной миграционной политики в Союзном государстве, что требует формирования фундаментальных знаний об общих тенденциях в процессах развития единого миграционного пространства на основе исследования теоретических, организационных, историко-право-вых аспектов.
Цель исследования: сформулировать определение понятия единого миграционного пространства Союзного государства и его признаки; выявить основные этапы формирования единого миграционного пространства Союзного государства, охарактеризовать их особенности и итоги; предложить перспективные направления деятельности органов государственной власти Беларуси и России по совершенствованию механизмов функционирования единого миграционного пространства Союзного государства.
Методы исследования: исторический, сравнительно-исторический, формально-логический, сравнительно-правовой, системно-структурный и формально-юридический.
Результаты и ключевые выводы:
1) сформулировано определение единого миграционного пространства Союзного государства как пространства территорий Беларуси и России, в рамках которого проводится согласованная миграционная политика, обеспечивающая гражданам свободу передвиже-
State bodies, as well as emerging issues and prospects are considered.
The issue of promising directions for the development of mechanisms for the functioning of the common travel area of the Union State is currently being updated.
President of the Russian Federation Vladimir Putin in a congratulatory telegram to President of the Republic of Belarus Alexander Lukashenko on the occasion of the 20th anniversary of the signing of the Treaty on the Creation of the Union State of Russia and Belarus expressed confidence in the further promotion of mutually beneficial integration processes. Today, there is a growing need to identify the most effective ways to improve legal regulation of migration processes in the territories of Belarus and Russia within the framework of the common travel area of the Union State.
Problem statement: at present time, the nature and dynamics of integration processes in the Union State necessitate the adoption of further active measures to develop and implement a coordinated migration policy in the Union State, which requires the formation of fundamental knowledge about general trends in the development of a common travel area based on the study of theoretical, organizational, historical and legal aspects.
The purpose of the study: to formulate a definition of the concept of a common travel area of the Union State and its signs; to identify the main stages of the formation of a common travel area of the Union State, to characterize their features and results; to propose promising areas of activity of public authorities Belarus and Russia to improve the mechanisms of functioning of the common travel area of the Union State.
Research methods: historical, comparative-historical, formal-logical, comparative-legal, system-structural and formal-legal.
Results and key findings:
1) the definition of a common travel area of the Union State, as the area of the territories of Belarus and Russia, where a coordinated migration policy is carried out, providing citizens with freedom of movement and residence, harmonized legal norms in the field of migration are in effect, unified mechanisms for monitoring and regulating migration processes are functioning, a unified information infrastructure is used. The basic principles of the functioning of the common travel area are security, guaranteeing the rights of citizens to move and reside, realization of socio-economic rights of citizens;
2) the signs of a common travel area of the Union State are defined: a single regime for citizens to pass through the external border of the Union State; the absence of administrative barriers in the exercise of the right to move and reside on the territory the Union State; implementation of a
ния, выбора места жительства и пребывания, действуют гармонизированные правовые нормы в области миграции, функционируют единые механизмы контроля и регулирования миграционных процессов, используется единая информационная инфраструктура. Основными принципами функционирования единого миграционного пространства являются безопасность, гарантирование прав граждан на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания, реализация социально-экономических прав граждан;
2) определены признаки единого миграционного пространства Союзного государства: единый режим пропуска граждан через внешнюю границу Союзного государства; отсутствие административных барьеров в реализации права на свободу передвижения, выбор места жительства и пребывания на всей территории Союзного государства; проведение согласованной миграционной политики; скоординированное нормативное правовое, информационное и ресурсное обеспечение деятельности органов государственной власти по контролю и регулированию миграционных процессов;
3) выделены следующие этапы процесса формирования единого миграционного пространства Союзного государства:
- первый этап (1999-2013 гг.), содержащий первоочередные меры, направленные на обеспечение свободы передвижения граждан Союзного государства, свободы выбора места жительства, создание единых механизмов контроля за передвижением граждан третьих стран по территории Беларуси и России;
- второй этап (2014-2022 гг.), содержащий меры, направленные на совершенствование механизмов контроля за миграционными процессами, создание единого визового пространства, укрепление взаимодействия между компетентными в сфере миграции ведомствами Республики Беларусь и Российской Федерации;
- третий этап (с 2023 г.), предполагающий меры, направленные на углубление интеграции государственных информационных ресурсов, совершенствование межведомственного взаимодействия компетентных в сфере миграции ведомств Республики Беларусь и Российской Федерации, выработку подходов к проведению согласованной миграционной политики.
coordinated migration policy; coordinated regulatory, legal, informational and resource support of activities state authorities for the control and regulation of migration processes;
3) the following stages of the process of creating a common travel area of the Union State are highlighted:
- the first stage (1999-2013), containing priority measures aimed at ensuring freedom of movement of citizens of the Union State, freedom of residence, the creation of unified mechanisms for monitoring the movement of third-country citizens on the territory of Belarus and Russia;
- the second stage (2014-2022), containing measures aimed at improving the mechanisms of control over migration processes, the creation of a common visa area, strengthening cooperation between the competent migration agencies of the Republic of Belarus and the Russian Federation;
- the third stage (from 2023), which involves measures aimed at deepening the integration of state information resources, improving interdepartmental interaction between the competent migration agencies of the Republic of Belarus and the Russian Federation, developing approaches to the implementation of a coordinated migration policy.
Ключевые слова: Союзное государство; Российская Федерация; Республика Беларусь; единое миграционное пространство; свобода передвижения и выбора места жительства; согласованная миграционная политика; международные отношения.
Keywords: Union State; Russian Federation; Republic of Belarus; common travel area; freedom of movement and residence; coordinated migration policy; international relations.
26
Проблемы государственного контроля и регулирования миграционных процессов традиционно находятся в сфере научного интереса отечественных ученых. Их работы посвящены изучению разных вопросов правового регулирования, социально-экономических факторов, содержания деятельности органов государственной власти. Например, административно-правовые аспекты миграционной проблематики нашли отражение в трудах Л. В. Андриченко [1, с. 53—68; 2], С. А. Балашова [3], А. В. Безрукова [4, с. 3—7; 5, с. 7-11], А. М. Воронова [6, с. 52-56], А. Г. Гришановой, Н. И. Кожевниковой, Е. С. Красинец [8, с. 3-6], А. В. Крысано-ва [4, с. 3-7], Д. Д. Невирко [5, с. 7-11], Т. С. Масловской [1, с. 53-68], И. В. Плю-гиной [1, с. 53-68; 2], А. С. Прудникова [9, с. 199-203], А. Н. Сандугея [6, с. 52-56; 11, с. 29-33], З. Н. Столяровой [12, с. 69-73], Т. Я. Хабриевой [13] и др. Вместе с тем проблемам формирования единого миграционного пространства Союзного государства уделено значительно меньше внимания научного сообщества. Данный вопрос рассматривался в работах Д. П. Демиденко и С. О. Харламова [7, с. 4-10], К. Д. Сазона [10, с. 124-127]. Некоторый пробел в изучении этой проблемы призвана заполнить и настоящая статья.
Соглашение между Республикой Беларусь, Российской Федерацией (РСФСР) и Украиной о создании Содружества Независимых Государств (далее - СНГ) от 8 декабря 1991 г. констатировало прекращение существования Союза Советских Социалистических Республик и образование на его пространстве новых независимых государств. Административные границы между бывшими союзными республиками приобрели статус государственных. В каждом новом государстве стали формироваться национальные институты гражданства и убежища, а также механизмы визовой и иммиграционной политики. При этом на первоначальном этапе страны предпринимали отдельные меры для сохранения единого миграционного пространства. В частности, 13 ноября 1992 г. государства СНГ подписали соглашение о взаимном признании виз. Однако к концу 2000 г. Россия и некоторые другие участники соглашения вышли из него (протокол о прекращении действия соглашения подписан Арменией, Беларусью, Казахстаном, Россией и Таджикистаном 21 ноября 2014 г.).
Безвизовое пространство вводилось Соглашением о безвизовом передвижении граждан Содружества Независимых Государств по территории его участников от 9 октября 1992 г., а также иными двусторонними соглашения-
ми1. Впоследствии правовой основой для безвизовых поездок на пространстве СНГ стало межправительственное соглашение о взаимных безвизовых поездках граждан от 30 ноября 2000 г.
Таким образом, процессы дезинтеграции единого политического, правового, экономического, социально-культурного, информационного пространства Союза ССР, сопровождавшиеся в отдельных ситуациях военно-политическими и межнациональными конфликтами, получили соответствующее правовое закрепление в международных правовых актах, в том числе в части юридического оформления итогов фрагментации единого миграционного пространства бывшего Советского Союза.
В то же время по законам диалектики возникли и обратные процессы. Интеграция в единое государство, благодаря которой для народов России и Беларуси было воссоздано пространство свободного передвижения и проживания в пределах территории Союзного государства, началась 25 декабря 1998 г., когда президенты Беларуси и России вместе с Декларацией о дальнейшем единении своих стран подписали Договор о равных правах граждан. Годом позднее и ровно через восемь лет после «Беловежских соглашений» - 8 декабря 1999 г. - в г. Москве заключен Договор о создании Союзного государства, в котором вопросы миграции были отнесены к совместному ведению обоих государств.
Договором о создании Союзного государства учрежден институт союзного гражданства, определены территория Союзного государства и его внешняя граница. Так, наличие у лица гражданства Союзного государства определяется фактической принадлежностью к гражданству Республики Беларусь или Российской Федерации. Однако до настоящего времени правовое положение граждан Союзного государства на практике регулируется национальным законодательством двух стран. Это объясняется тем, что еще не приняты Конституция Союзного государства и союзный нормативный правовой акт о гражданстве. Таким образом, 8 декабря 1999 г. с полным основанием можно считать началом процесса формирования единого миграционного пространства Союзного государства.
Вместе с тем, рассматривая тенденции развития единого миграционного пространства Союзного государства, необходимо сразу определить его суть и отличительные признаки. К ним стоит отнести:
1 Например, Соглашение между Правительством Российской Федерации и Правительством Азербайджанской Республики о безвизовых поездках граждан Российской Федерации и Азербайджанской Республики.
— единыи режим пропуска граждан через внешнюю границу (унифицированный порядок пересечения внешней границы; взаимное признание виз или введение единой визы; унифицированный перечень третьих государств, граждане которых имеют право на въезд в порядке, не требующем получения визы, единый реестр лиц, имеющих ограничения на въезд или выезд);
— отсутствие административных барьеров для свободного передвижения по территории Союзного государства (отсутствие погранконтроля на внутренней границе; единая система регистрационного и миграционного учета граждан; унифицированный режим пребывания на территории Союзного государства граждан третьих стран; унифицированные иммиграционные режимы; единый реестр документов, подтверждающих право временного пребывания или проживания граждан третьих государств, и унифицированный порядок их выдачи; унифицированный порядок предоставления убежища гражданам третьих государств);
— проведение согласованной миграционной политики (единые подходы к вопросам регулирования внутренней и внешней миграции с учетом приоритетных направлений социально-экономического и пространственного развития; скоординированные меры по борьбе с незаконной миграцией и правонарушениями в области миграции, обеспечению безопасности и контроля за миграционными процессами; единые подходы к вопросам социальной и культурной адаптации граждан на новом месте жительства);
— скоординированное нормативное правовое, информационное, материально-техническое, финансовое, кадровое обеспечение деятельности органов государственной власти по контролю и регулированию миграционных процессов (гармонизированные национальные законодательные акты в области миграции; единая информационная инфраструктура и интегрированные информационные ресурсы; единые технические требования к инфраструктуре изготовления и применения документов, удостоверяющих личность, паспортно-визовых документов; единые стандарты профессионального обучения и профессиональной переподготовки специалистов в области миграции, общий бюджет на реализацию мероприятий).
Таким образом, единое миграционное пространство Союзного государства следует понимать как пространство, состоящее из территорий Беларуси и России, на котором функционируют единые механизмы контроля и регулирования миграционными процессами, основанные на применении гармонизированных правовых норм, используется единая информационная инфраструктура и проводится согласованная миграционная политика, обе-
спечивающая гражданам свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания. Основными принципами функционирования единого миграционного пространства Союзного государства являются обеспечение свободы передвижения, выбора места жительства и пребывания, безопасности, реализации социально-экономических прав граждан.
Особенность условий формирования единого миграционного пространства Союзного государства состоит в существенных различиях количественных, но довольно близких качественных характеристиках миграционных потоков в России и Беларуси. Например, за первое полугодие 2022 г. на территорию Республики Беларусь въехало 538 тысяч и выехало 550 тысяч иностранных граждан. В Российскую Федерацию за этот же период времени въехало 4,5 миллиона и выехало 3,7 миллиона иностранцев. Разрешения на трудовую деятельность в Республике Беларусь получили 4,5 тысячи человек, в России — свыше 1 миллиона. По состоянию на 1 июля 2022 г. в Республике Беларусь временно и постоянно проживало 213 тысяч, в России — 763 тысячи иностранцев. Оценка объема нелегальных миграционных потоков показывает, что по итогам первого полугодия правоохранительными органами Республики Беларусь пресечено 2 факта организации незаконной миграции, а в России количество таких фактов составило 583.
Немаловажным фактором при формировании единого миграционного пространства является характер криминогенной ситуации. Снятие административных барьеров на свободу передвижения и выбор места жительства создает потенциальные риски использования этой возможности в преступных целях, а также с целью ухода от уголовной ответственности. Таким образом, одним из критериев оценки безопасности единого миграционного пространства является уровень преступности, связанный с миграционными потоками. За последние пять лет количество преступлений, совершенных гражданами Республики Беларусь на территории Российской Федерации, остается на одном уровне с незначительной тенденцией к снижению (в 2017 г. — 2 489 преступлений, в 2018 г. - 2 267, в 2019 г. -2 207, в 2020 г. - 2 337, в 2021 г. - 2 394), а их доля в общем количестве преступлений, совершенных иностранными гражданами, не превышала 7 % (в 2017 г. - 6,1 %, в 2018 г. - 5,9 %, в 2019 г. -6,3 %, в 2020 г. - 6,8 %, в 2021 г. - 6,6 %). Динамика количества преступлений, совершенных гражданами Российской Федерации на территории Республики Беларусь, демонстрирует похожую криминогенную ситуацию и ее тенденцию (в 2017 г. - 721 преступление, в 2018 г. - 718, в 2019 г. - 693, в 2020 г. - 514, в 2021 г. - 439).
28
Формирование единого миграционного пространства Союзного государства - это исторический процесс, имеющий выраженные хронологические рубежи. К настоящему времени этот процесс еще не завершился, но сегодня уже можно выделить присущие ему в разные временные промежутки определенные критерии этапов.
Первый этап (1999-2013 гг.) характеризуется тем, что, несмотря на принятую программу действий по реализации положений союзного договора, вопросы, касающиеся формирования единого миграционного пространства и проведения согласованной миграционной политики не вошли в нее, в отличие, например, от единой пограничной политики. По этой причине основной задачей для органов государственной власти Беларуси и России была выработка принципиальных подходов к определению приемлемых рамок согласованной миграционной политики Союзного государства и механизмов единого миграционного пространства, которые стали постепенно находить отражение в принимаемых документах и актах органов Союзного государства. Таким образом, на первом этапе происходили поиск, осмысление и определение целей, задач, основных направлений деятельности в области миграции, вытекающие из Договора о создании Союзного государства. Так, необходимость создания «единого социально-экономического и правового пространства»2 и само понятие «единое миграционное пространство»3 были обозначены в актах органов Союзного государства стратегического характера значительно позднее. Таким образом, первый этап выполнял «подготовительную» функцию, в этот период времени были приняты меры первоочередного характера, направленные на обеспечение свободы передвижения граждан Союзного государства, создание единых механизмов контроля за въездом и пребыванием граждан иных стран на территории Беларуси и России, а также вырабатывалась стратегия «плановой» работы в дальнейшем.
Так, с 29 декабря 2003 г. были организованы мероприятия по выпуску миграционных карт единого образца и созданию базы данных по учету иностранных граждан, въезжающих на территорию Беларуси и России за счет средств бюджета Союзного государства. В целях контроля за передвижением и пребыванием на территориях Беларуси и России граждан других государств
2 Об Основных направлениях миграционной политики на территории государств - участников Договора о создании Союзного государства [Электронный ресурс]: Постановление Совета Министров Союзного государства от 29 октября 2005 г. № 23. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
3 О Прогнозе социально-экономического развития Союзного государства на 2007 год и параметрах Прогноза до 2009 года [Электронный ресурс]: Постановление Совета Министров Союзного государства от 26 апреля 2007 г. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 октября 2004 г. в г. Москве было заключено межправительственное соглашение об использовании миграционной карты единого образца. Соответствующий протокол между министерствами внутренних дел Российской Федерации и Республики Беларусь о порядке реализации данного соглашения был подписан 6 июля 2006 г., где нашли регламентацию форма миграционной карты, порядок ее выдачи, заполнения, обработки и использования содержащейся в ней информации, а также технические требования к ее изготовлению. В Беларуси к 2011 г. учет сведений о въездах и выездах иностранных граждан был полностью переведен в электронный вид. В связи с этим 25 ноября 2011 г. был подписан протокол к названному соглашению о прекращении использования миграционной карты на территории Республики Беларусь, за исключением случаев выезда иностранных граждан с территории Беларуси на территорию России.
Также в первоочередном порядке в правовых актах Союзного государства нашли отражение стратегические подходы Союзного государства по линии миграции. 29 октября 2005 г. в Основных направлениях миграционной политики на территории государств - участников Договора о создании Союзного государства впервые были обозначены цели, принципы и задачи согласованной миграционной политики Беларуси и России в рамках Союзного государства.
Третьим шагом в процессе формирования единого миграционного пространства стало заключение соглашения об обеспечении равных прав граждан обоих государств на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Союзного государства от 24 января 2006 г. В данном соглашении подробно регламентирован порядок реализации прав граждан, включая конкретизацию проездных документов, периода освобождения от обязанности регистрации по месту пребывания, упрощенный порядок оформления документов для постоянного проживания.
В целях координации действий Федеральной миграционной службы и Министерства внутренних дел Республики Беларусь в приграничных регионах 5 декабря 2008 г. между ними было подписано соглашение о взаимодействии в области борьбы с незаконной миграцией.
Наконец, 15 ноября 2013 г. в г. Минске между правительствами России Беларуси было подписано соглашение о реадмиссии (вместе с Исполнительным протоколом о порядке его реализации), ставшее правовой основой для осуществления мероприятий, связанных с возвращением незаконно находящихся лиц в государство исхода или транзита.
Таким образом, международные правовые акты и правовые акты органов Союзного госу-
дарства, принятые на первом этапе, позволили создать фундамент для осуществления контроля за миграционными потоками, обеспечения свободы передвижения граждан Союзного государства в рамках единого миграционного пространства, а также выработки и реализации согласованной миграционной политики.
Начало второго этапа (2014—2022 гг.) характеризуется переходом к «плановой» работе, расширением и углублением основных направлений сотрудничества Беларуси и России в миграционной политике как одной из составных частей согласованной социальной политики Союзного государства. Советом министров Союзного государства были утверждены два последовательных плана мероприятий по формированию единого миграционного пространства Союзного государства (на 2014—2016 гг. и на 2017—2020 гг.). Комплекс мероприятий, утвержденных указанными планами, предусматривал согласование подходов по вопросам выдачи виз гражданам третьих государств; приема-передачи граждан третьих стран, находящихся незаконно на территории Союзного государства; недопущению выезда за пределы Союзного государства граждан, в отношении которых действуют ограничения; взаимодействия информационных систем и организации обмена информацией в электронном виде. Кроме того, этот этап выделяет повышение значения и роли единого миграционного пространства путем закрепления соответствующих задач в числе приоритетных направлений развития Союзного государства в 2014-2017 гг.4 и в 2018-2022 гг.5
В целях совершенствования механизма контроля въезда на территории Беларуси и России и выезда с их территорий отдельных категорий граждан 3 марта 2015 г. в г. Москве между Правительством Российской Федерации и Правительством Республики Беларусь было заключено два соглашения. Первое касается взаимного признания и порядка исполнения решений об отказе во въезде на территории Беларуси и России. Второе касается порядка обмена сведениями о своих гражданах, в отношении которых действуют ограничения на выезд, установленные в соответствии с национальным законодательством. Основные параметры функционирования системы обмена информацией между
4 О Приоритетных направлениях и первоочередных задачах дальнейшего развития Союзного государства на среднесрочную перспективу (2014-2017 годы) [Электронный ресурс]: Постановление Высшего Государственного Совета Союзного государства от 3 марта 2015 г. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
5 О выполнении Приоритетных направлений и первоочередных задач дальнейшего развития Союзного государства на среднесрочную перспективу (2014-2017 годы) и дальнейшем развитии Союзного государства на 2018-2022 годы [Электронный ресурс]: Постановление Высшего Государственного Совета Союзного государства от 19 июня 2018 г. № 3. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
компетентными ведомствами зафиксированы протоколом от 8 декабря 2017 г.
В целях дальнейшего развития правовой основы двустороннего сотрудничества 13 декабря 2018 г. между правительствами Беларуси и России подписано соглашение об информационном взаимодействии и обмене информацией в электронном виде по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел. Указанный международный правовой акт имеет особую значимость для укрепления безопасности на территории Союзного государства. Для его реализации министрами внутренних дел России и Беларуси в 2019-2020 гг. были урегулированы технические аспекты информационного взаимодействия, которые определяют порядок информационного обмена и перечень передаваемой между сторонами информации.
Важной вехой второго этапа стало подписание 19 июня 2020 г. межправительственного соглашения о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом в Беларусь и Россию граждан других стран. Его ключевые положения также предусматривают создание механизма информационного обмена о выданных и аннулированных разрешениях на въезд и пребывание, а также пересечении границ Беларуси и России в пунктах пропуска. Кроме того, соглашением урегулирован вопрос пересечения внутренней границы Союзного государства гражданами третьих стран путем обеспечения возможности их въезда на территорию Республики Беларусь непосредственно с территории Российской Федерации и наоборот, взаимном признании для этих целей пунктов пропуска двух государств в качестве международных. Тем не менее до настоящего времени названное соглашение не вступило в силу, поскольку пока еще не было ратифицировано Российской Федерацией.
Таким образом, в ходе второго этапа был реализован комплекс необходимых, но оказавшихся недостаточными для его завершения мероприятий, в том числе направленных на обеспечение реализации «Визового соглашения», предусматривающего создание единого визового пространства. В то же время взаимное признание виз, при всей важности этого шага, - это лишь отправная точка для нового пути. Гармонизация порядков въезда иностранцев в Беларусь и Россию, создание действительно единого визового пространства по типу «Шенгена» потребует унификации всех договоренностей, касающихся безвизового режима поездок граждан третьих стран.
Наиболее вероятно, что дальнейшие меры будут осуществляться в рамках реализации Концепции миграционной политики Союзного государства, утвержденной 4 ноября 2021 г. В концепции определены принципы, цели, задачи,
30
приоритетные направления миграционной политики Союзного государства. Целью миграционной политики Союзного государства определено углубление интеграции для обеспечения реализации прав и свобод граждан в сфере миграции, социально-экономического и демографического развития, безопасности посредством формирования единого миграционного пространства. Среди приоритетных направлений миграционной политики Союзного государства стоит отметить сближение законодательства Беларуси и России, регулирующего вопросы выдачи виз, въезда, выезда, транзитного проезда и пребывания граждан третьих государств, а также в области защиты лиц, ищущих убежище. На третьем этапе (вероятно, начнется в ноябре - декабре 2022 г.) предполагается провести комплекс мероприятий, направленных на выработку и реализацию согласованных подходов к регулированию миграционных процессов.
Концепция миграционной политики Союзного государства, над созданием которой работали не только министерства внутренних дел, иностранных дел и компетентные органы безопасности, но также ведомства, компетентные в сфере регулирования социально-экономических отношений, направляет на решение проблем рассогласованности подходов к отдельным механизмам регулирования миграционных процессов. Цель, задачи и направления согласованной миграционной политики Союзного государства сфокусированы на механизмах функционирования единого миграционного пространства. Этим концепция существенно отличается от других документов Союзного государства по миграционной политике прошлых лет, где в центре внимания находились вопросы обеспечения свободы передвижения и выбора места жительства граждан Союзного государства. На современном этапе предстоит согласование подходов к регулированию вопросов пребывания и передвижения в пределах границ Союзного государства граждан других стран.
Концепция миграционной политики Союзного государства будет реализовываться на плановой основе. Для этого органам государственной власти Беларуси и России необходимо совместно разработать единые подходы по вопросам государственного регулирования в сфере миграции, обеспечения безопасности в миграционной сфере, а также информационного и кадрового обеспечения реализации миграционной политики Союзного государства. Последовательное выполнение соответствующих мероприятий должно способствовать достижению целей создания Союзного государства.
Результаты прошлых лет создали необходимые и достаточные предпосылки для углубления сотрудничества и расширения взаимодействия
в вопросах проведения согласованной миграционной политики. Фактическое сближение правовых подходов к регулированию общественных отношений в сфере миграции позволяет принимать дальнейшие меры по созданию гармонизированного законодательства двух стран, регулирующего въезд, выезд и транзитный проезд граждан других государств; вопросы визовой политики; осуществления миграционного учета; предоставления права на проживание, статуса беженца или иных форм международной защиты; осуществления трудовой деятельности; социальной и культурной адаптации граждан, трудовой мобильности белорусских и российских граждан.
В предстоящие годы предлагается осуществление совместных действий, направленных на повышение стандартов качества, совершенствование механизмов и форм предоставления государственных услуг (административных процедур) и выполнения функций в сфере миграции, включая вопросы межгосударственного, межведомственного взаимодействия и информационного обмена в электронном виде.
Кроме того, необходимо развивать сотрудничество по отдельным направлениям социально-экономического регулирования в сфере миграции, касающимся предоставления равных возможностей для получения государственных услуг (административных процедур), содействия мобильности отдельных категорий специалистов, обеспечения равных возможностей к доступу на единый рынок труда и повышение эффективности использования трудового потенциала, привлечения высококвалифицированных специалистов, а также квалифицированных работников.
В частности, важное значение имеет выработка общих подходов, направленных на предоставление равных возможностей иностранцам для получения государственных услуг (административных процедур) в сфере миграции в Беларуси и России. Одним из таких подходов может стать возможность оформления иностранцами правового статуса, признаваемого одновременно в Беларуси и в России при условии одинаковой цели пребывания или проживания. Например, гражданин третьего государства будет вправе оформить в любом из государств правовой статус для учебы, работы, пребывания или проживания в качестве инвестора, действующий в рамках единого миграционного пространства Союзного государства.
Мероприятия, связанные с обеспечением безопасности, следует нацелить на согласование единых мер и способов борьбы с правонарушениями в сфере миграции, а также совершенствование механизмов взаимодействия правоохранительных органов в целях профилактики, предупреждения и пресечения правонарушений, свя-
занных с миграционными процессами. Однако предоставление гражданам третьих государств права на свободное передвижение в рамках Союзного государства не должно создавать угроз безопасности, поэтому механизмы и инструменты контроля необходимо совершенствовать.
Следующий важный момент - это предоставление убежища на территории Союзного государства. Законодательство наших стран, регулирующее эти вопросы, должно корреспондировать между собой и не допускать возможности злоупотребления правом на убежище. О том, какие могут быть последствия несогласованных действий, продемонстрировали страны Европейского союза в 2015-2016 гг. В связи с этим целесообразно в ходе подготовки межправительственного соглашения об обмене информацией о беженцах и лицах из третьих стран, ищущих убежище, проработать вопрос о включении в него специального положения, фиксирующего единую позицию сторон при определении правового статуса граждан указанной категории.
В ближайшее время необходимо определить объем и порядок информационного обмена в рамках единого визового пространства, а также расширить перечень сведений в отношении правового статуса граждан третьих стран, которые подлежат информационному обмену между министерствами внутренних дел в электронном виде - это даты въездов, выездов, цели визитов, а также реквизиты разрешительных документов.
Заключение Договора о создании Союзного государства ознаменовало собой появление нового интеграционного центра политической силы. В настоящее время Союзное государство функционирует достаточно эффективно и мно-говекторно. При этом высокая степень динамики интеграционного развития объективно требует наращивания темпов и объемов сближения национальных законодательств.
Договором о создании Союзного государства предусмотрен плюралистический подход к сферам правовой интеграции, что позволяет охватить все отрасли права. Кроме того, для право-
вой интеграции у Республики Беларусь и Российской Федерации имеется необходимая степень институциональной готовности.
В ходе сближения законодательства важно обеспечить синхронизацию действий и взаимный учет интересов. Это особенно актуально с учетом того, что правовыми системами Республики Беларусь и Российской Федерации в некоторых случаях предусмотрены различные нормативные правовые подходы к регулированию миграционной сферы общественных отношений вследствие параллельного развития этих систем на протяжении определенного периода времени.
Переход к новой правовой реальности в рамках Союзного государства станет важным фактором в противодействии беспрецедентному санкционному, политическому, экономическому, информационному и иному давлению, которому в настоящее время подвергаются без надлежащих на то правовых оснований Республика Беларусь и Российская Федерация.
Современные глобальные тенденции, внешние «токсичные» политические условия, необходимость принятия дополнительных мер по обеспечению национальной безопасности и суверенитета выступают стимулом для наращивания процесса гармонизации законодательства двух стран.
Заложенный правовой фундамент двустороннего сотрудничества остается важнейшей опорой в деле эффективного преодоления общих для Республики Беларусь и Российской Федерации вызовов и угроз, подрывающих национальные экономики, ведущих к разрыву производственных цепочек, затруднению работы финансовых систем, возникновению контролируемых локальных экономических кризисов.
Республике Беларусь и Российской Федерации в короткий срок предстоит пройти этап выработки и реализации согласованной визовой и иммиграционной политики, а также создания инструментов совместной борьбы с нелегальной миграцией в рамках единого миграционного пространства Союзного государства.
Список литературы:
References:
1.
2.
Андриченко Л. В., Масловская Т. С., Плюгина И. В. Государственное управление в сфере миграции: опыт Российской Федерации и Республики Беларусь // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. № 2. Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения: монография. Москва, 2019. Балашов С. А. Правовые основы миграционной политики Российского государства:
1. Andrichenko L. V., Maslovskaya T. S, Plyugi-na I. V. State Administration of Migration Sphere: The Experience of the Russian Federation and the Republic of Belarus// Journal of Foreign Legislation and Comparative Law. 2022. № 2.
2. Andrichenko L. V., Plyugina I. V. Migracionnoe zakonodatel'stvo Rossijskoj Federacii: tendencii razvitiya i praktika primeneniya: monografiya. Moskva, 2019.
3. Balashov S. A. Pravovye osnovy migracionnoj politiki Rossijskogo gosudarstva: istoriya i sovre-
4.
5.
7.
история и современность: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Москва, 2010. Безруков А. В., Крысанов А. В. Конституиро-вание поручений Президента Российской Федерации и первый опыт их оформления в сфере миграции // Государственная власть и местное самоуправление. 2021. № 5. Безруков А. В., Невирко Д. Д. Основные направления реформирования современного миграционного законодательства в России (по материалам законопроекта о правовом положении иностранных граждан) // Миграционное право. 2021. № 3. Воронов А. М, Сандугей А. Н. О системных проблемах государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2020. № 11. Демиденко Д. П., Харламов С. О. Актуальные аспекты реализации единой миграционной политики Союзного государства Республики Беларусь и Российской Федерации // Вестник экономической безопасности. 2021. № . Красинец Е. С., Гришанова А. Г., Кожевникова Н. И. Трудовая миграция в России и Беларуси на этапе формирования евразийской интеграции // Миграционное право. 2014. № 4. Прудников А. С. Организационно-правовые основы деятельности уполномоченных органов в сфере миграции по регулированию миграционными процессами в Республике Беларусь // Вестник экономической безопасности. 2016. № 1.
Сазон К. Д. О правовом регулировании вынужденной миграции в условиях формирования единого миграционного пространства Союзного государства // Академическая мысль. 2017. № .
Сандугей А. Н. К вопросу о сущности государственного администрирования в сфере миграции // Административное право и процесс. 2016. № 12.
Столярова З. Н. Меры административного принуждения, применяемые в отношении иностранных граждан в Российской Федерации и Республике Беларусь // Административное право и процесс. 2021. № 9. 13. Хабриева Т. Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. Москва, 2019.
9.
10
11.
12
mennost': avtoref. dis. ... kand. yurid. nauk. Moskva, 2010.
4. Bezrukov A. V., Krysanov A. V. Institutionalization of the Instructions of the President of the Russian Federation and the First Experience of Documentation there of in the Migration Sphere// State Power and Local Self-government. 2021. № 5.
5. Bezrukov A. V., Nevirko D. D. The Main Areas of Reformation of the Modern Migration Laws in Russia (Based on the Materials of the Bill on the Legal Status of Foreign Citizens) // Migration Law. 2021. № 3.
6. Voronov A. M, Sandugej A. N. On Systemic Issues of Public Administration in the Sphere of Migration // Administrative Law and Procedure. 2020. № 11.
7. Demidenko D. P., Harlamov S. O. Current Aspects of the Implementation of the Unified Migration Policy of the Union State of the Republic of Belarus and the Russian Federation // Vestnik of Economic Security. 2021. № 3.
8. Krasinec E. S., Grishanova A. G, Kozhevniko-va N. I. Labor Migration in Russia and Belarus at the Stage of Formation of the Eurasian Integration // Migration Law. 2014. № 4.
9. Prudnikov A. S. Legal Bases of Activity of Authorized Bodies in the Sphere of Migration on the Regulation of Migration Processes in the Repuclic Belarus // Vestnik of Economic Security. 2016. № 1.
10. Sazon K. D. O pravovom regulirovanii vynuzh-dennoj migracii v usloviyah formirovaniya edi-nogo migracionnogo prostranstva Soyuznogo gosudarstva // Akademicheskaya mysl'. 2017. № 1 (1).
11. Sandugej A. N. Revisiting the Essence of State Administration of Migration // Administrative Law and Procedure. 2016. № 12.
12. Stolyarova Z. N. Administrative Coercion Measures Applied in Respect of Foreign Citizens in the Russian Federation and the Republic of Belarus // Administrative Law and Procedure. 2021. № 9.
13. Habrieva T. Ya. Migracionnoe pravo: sravnitel'no-pravovoe issledovanie: monografi-ya. Moskva, 2019.
32
Для цитирования:
Пережогин Александр Александрович. Формирование единого миграционного пространства Союзного государства: история и современность // Труды Академии управления МВД России. 2022. № 4 (64). С. 23-32.
For citation:
Perezhogin Alexander Alexandrovich. Formation of a Common Travel Area of the Union State: History and Modernity // Proceedings of Management Academy of the Ministry of the Interior of Russia. 2022. № 4 (64). P. 23-32.
