ГОСУДАРСТВЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ В СФЕРЕ МИГРАЦИИ: ОПЫТ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И РЕСПУБЛИКИ БЕЛАРУСЬ Текст научной статьи по специальности «Право»

УДК 34:314.7:325.1(470+571+476) DOI: 10.12737/jflcl.2022.023

Государственное управление в сфере миграции: опыт Российской Федерации и Республики Беларусь

Людмила Васильевна Андриченко1, Татьяна Станиславовна Масловская2, Инна Владимировна Плюгина3

1, 3Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, Москва, Россия

2Белорусский государственный университет, Минск, Беларусь, [email protected]

[email protected], https://orcid.org/0000-0001-5993-6282

[email protected]

Аннотация. Любое государство, осуществляя выбор инструментов регулирования миграционных процессов, ориентируется на стратегические цели и задачи государственной политики, особенности миграционных потоков, проходящих через его территорию, а также характерные для них угрозы и риски, учитывает воздействующие геополитические, социально-экономические, культурные и иные факторы. Страны, между которыми сформировались тесные взаимосвязи, в том числе в рамках интеграционных объединений, могут принять решение о проведении согласованной миграционной политики, ввести безвизовый режим перемещений, использовать в том или ином объеме идентичные средства и способы регулирующего воздействия.

В статье анализируются особенности государственного управления в сфере миграции в Российской Федерации и Республике Беларусь, при этом основное внимание сфокусировано на вопросах предоставления убежища и механизмах противодействия незаконной миграции, учитывая миграционный кризис в 2021 г.

Цель работы — исследовать особенности правового регулирования вопросов предоставления убежища и противодействия незаконной миграции в Российской Федерации и Республики Беларусь, выявить сходства и различия используемого инструментария.

Методы исследования: сравнительно-правовой метод, метод специально-юридического исследования, формальнологический метод (включая анализ и синтез, индукцию и дедукцию, абстрагирование и обобщение, аналогию и сравнение), системно-структурный и формально-юридический методы и др.

Вывод: миграционное законодательство Российской Федерации и Республики Беларусь в последние годы продолжает модернизироваться исходя из новых вызовов и угроз. Учитывая ориентированность на формирование единого миграционного пространства, актуализируется вопрос о направлениях и формах гармонизации правового регулирования в данной сфере, об определении наиболее эффективных путей противодействия незаконной миграции.

Ключевые слова: беженцы, государственное управление, миграция, незаконная миграция, убежище, идентификационные карты, лишение гражданства

Для цитирования. Андриченко Л. В., Масловская Т. С., Плюгина И. В. Государственное управление в сфере миграции: опыт Российской Федерации и Республики Беларусь // Журнал зарубежного законодательства и сравнительного правоведения. 2022. Т. 18. № 2. С. 53—68. DOI: 10.12737/jflcl.2022.023

State Administration of Migration Sphere: The Experience of the Russian Federation and the Republic of Belarus

Lyudmila V. Andrichenko1, Tatiana S. Maslovskaya2, Inna V. Plyugina3

1, institute of Legislation and Comparative Law under the Government of the Russian Federation, Moscow, Russia 2Belarusian State University, Minsk, Belarus, [email protected] [email protected], https://orcid.org/0000-0001-5993-6282 [email protected]

Abstract. The state — when choosing tools for regulating migration — is guided by the strategic goals and objectives of state policy, the characteristics of migration flows passing through its territory, as well as the threats and risks characteristic of them, and takes into account the geopolitical, socio-economic, cultural and other factors. States can decide to pursue a coordinated migration policy, introduce a visa-free travel regime and use identical means and methods of regulatory influence to one extent or another.

The article analyzes the features of public administration in the field of migration in the Russian Federation and the Republic of Belarus. The focus is on asylum issues and mechanisms to counter illegal migration.

The purpose of the work is to study the features of the legal regulation of the issues of granting asylum and counteracting illegal migration in the Russian Federation and the Republic of Belarus, identifying similarities and differences in the tools used.

The following methods are used in the work: comparative legal method; method of special legal research; formal-logical method, including analysis and synthesis, induction and deduction, abstraction and generalization, analogy and comparison; system-structural method; formal-legal method, etc.

Conclusion. The migration legislation of the Russian Federation and the Republic of Belarus in recent years continues to be modernized in the light of new challenges and threats. Taking into account the focus on the formation of a single migration space, the issue of directions and forms of harmonization of legal regulation in this area, the determination of the most effective ways to counter illegal migration is being updated.

Keywords: refugees, public administration, migration, illegal migration, asylum, identification cards, deprivation of citizenship

For citation. Andrichenko L. V., Maslovskaya T. S., Plyugina I. V. State Administration of Migration Sphere: The Experience of the Russian Federation and the Republic of Belarus. Journal of Foreign Legislation and Comparative Law, 2022, vol. 18, no. 2, pp. 53— 68. (In Russ.) DOI: 10.12737/jflcl.2022.023

Введение. По итогам 2021 г. число мигрантов и беженцев в мире достигло рекордной отметки. Количество международных мигрантов возросло несмотря на связанные с пандемией ограничения на передвижение, хотя при этом констатировалось определенное замедление1. В целом за 50 лет число международных мигрантов увеличилось более чем в три раза: в 1970 г. соответствующий показатель составлял 84 млн человек, в 1990 г. он возрос до 153 млн, в 2010 г. — до 221 млн человек, а в 2020 г. число лиц, проживающих за пределами стран, в которых они родились, достигло уже 281 млн человек.

Увеличилось количество вынужденных мигрантов: согласно данным Управления ООН по делам бе -женцев в период с января по ноябрь 2021 г. покинуть свои дома были вынуждены более 84 млн человек (данный показатель выше уровней 2020 и 2019 гг., которые в свое время тоже были рекордными). Глава Международной организации по миграции А. Вито-рино заявил, что мир стал свидетелем парадокса, невиданного ранее в истории человечества: «В то время, когда миллиарды людей оказались изолированы в местах постоянного проживания, десятки миллио -нов других были вынуждены мигрировать внутри своих стран»2.

Россия входит в пятерку мировых лидеров как по числу мигрантов, так и по числу граждан страны, проживающих за рубежом. В связи с этим вопросы государственного регулирования миграции для России особенно актуальны.

Немало проблем возникает в результате миграции населения и в Республике Беларусь3. Достаточно вспомнить кризис 2021 г., связанный с массовым притоком вынужденных мигрантов на ее границу

1 См.: International Organization for Migration. World migration report 2022. P. 2. URL: https://publications.iom.int/books/world-migration-report-2022 (дата обращения: 10.02.2022).

2 Итоги 2021 года: число мигрантов и беженцев в мире побило рекорд. URL: https://news.un.org/ru/story/2021/12/1416332 (дата обращения: 10.02.2022).

3 Так, с 1997 по 2021 г. более 7 тыс. иностранцев из 85 стран мира обратились в компетентные органы Республики Беларусь с ходатайствами о предоставлении статуса беженца, до -полнительной защиты или убежища в Республике (см.: Реализация законодательства о вынужденной миграции. URL: https://mvd.gov.by/ru/page/realizaciya-zakonodatelstva-o-vynuzhdennoj-migracii (дата обращения: 10.02.2022)).

с Польшей, в основном из Ирака, Сирии и Афганистана, пытавшихся попасть в страны Европейского Союза. При этом Беларусь принимает и трудовых мигрантов. И хотя объемы импорта трудовых ресурсов не оказывают заметного давления на рынок труда Беларуси и трудовые мигранты не представляют значительной конкуренции в борьбе за имеющиеся рабочие места, тем не менее масштабы трудовой миграции в целом также растут.

Каждая из стран — и Россия, и Беларусь — рассматривают миграцию как вспомогательное средство для решения своих социально-экономических проблем. При этом каждая из них озабочена налаживанием такого механизма государственного управления процессом миграции, который четко отвечал бы требованиям безопасности, законности и упорядоченности, защиты национального рынка труда, поддержания межнационального и межрелигиозного мира и согласия.

Формирование единого миграционного пространства Российской Федерации и Республики Беларусь. Россия и Беларусь осуществляют тесное двустороннее сотрудничество и взаимодействие, в том числе в рамках Союзного государства. Изначально при создании Союзного государства было принято решение, что к совместному ведению Союзного государства и государств-участников будут относиться в том числе вопросы миграции (ст. 18 Договора между Российской Федерацией и Республикой Беларусь от 8 декабря 1999 г. «О создании Союзного государства»). В последующие годы реализовыва-лась политика и предпринимались меры, направленные на формирование единого миграционного пространства, хотя все же данный процесс сложно назвать интенсивным.

Так, Соглашением между Российской Федерацией и Республикой Беларусь об обеспечении равных прав граждан Российской Федерации и Республики Беларусь на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства на территориях государств — участников Союзного государства (заключено в г. Санкт-Петербурге 24 января 2006 г.) предусмотрено общее правило, согласно которому гражданам одной стороны, пребывающим на законных основаниях на территории другой стороны, гарантируются равные права с гражданами этой другой стороны на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства. Кроме того, устанавливается 90-дневный

период освобождения от регистрации по месту пребывания.

Планом мероприятий по формированию единого миграционного пространства на территориях государств — участников Договора о создании Союзного государства на 2017—2020 годы (принято в г. Санкт-Петербурге 16 июня 2017 г.) были предусмотрены: подготовка международных договоров в сфере миграции, гармонизация законодательства по вопросам миграционной политики, мониторинг заключенных договоров и соглашений, проведение совместных оперативно-профилактических мероприятий, организация рабочих встреч, сближение процедур и регламентов выдачи виз, информационное взаимодействие, сотрудничество в сфере кадрового обеспечения и др.

Соглашение между Правительством РФ и Правительством РБ об информационном взаимодействии и обмене информацией в электронном виде по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел (заключено в г. Бресте 13 декабря 2018 г.), направлено на правовое регулирование и организацию взаимодействия компетентных органов при обмене информацией в электронном виде, в том числе персональными данными, по вопросам, относящимся к компетенции органов внутренних дел, за исключением информации, относящейся к сведениям, составляющим государственную тайну (государственные секреты). Отмечается, что в настоящее время реализована техническая возможность оперативного взаимодействия МВД России и МВД Беларуси в части взаимного обмена информацией4. Так, МВД Беларуси осуществляется выгрузка в Российскую Федерацию и постановка на контроль во всех пунктах пропуска через Государственную границу Российской Федерации сведений о гражданах Республики Беларусь, право на выезд которых с территории Республики Беларусь временно ограничено, и наоборот, получение от заинтересованных органов РФ сведений о гражданах Российской Федерации, в отношении которых действуют ограничения на выезд из Российской Федерации.

Соглашение между Правительством РФ и Правительством РБ об использовании миграционной карты единого образца (заключено в г. Москве 5 октября 2004 г.) содержит перечень категорий иностранных граждан, которыми миграционная карта не заполняется при въезде на территории государств Сторон и не предъявляется при выезде с территорий государств Сторон. Протоколом о внесении изменений и дополнений в Соглашение между Правительством РФ и Правительством РБ об использовании миграционной карты единого образца от 5 ок-

4 См.: Резолюция № 1 Совета Министров Союзного государства «О формировании единого миграционного пространства» (принята в г. Москве 19 марта 2021 г.).

тября 2004 г. (подписан в г. Гродно 6 апреля 2017 г.) данный перечень был значительно расширен за счет включения в него иностранных граждан, временно или постоянно проживающих на территории государств Сторон.

В ближайшем будущем предусмотрено прекращение действия Соглашения между Правительством РФ и Правительством РБ об использовании миграционной карты единого образца, поскольку с учетом создания общих информационных систем учета граждан третьих государств, пребывающих на территории государств — участников Договора о создании Союзного государства, отпадает необходимость обращения миграционных карт5.

Единое визовое пространство в рамках Союзного государства на сегодняшний день не создано, хотя соответствующая инициатива прорабатывалась достаточно давно. Соглашение между Правительством РФ и Правительством РБ о взаимном признании виз и по иным вопросам, связанным с въездом иностранных граждан и лиц без гражданства на территории государств — участников Договора о создании Союзного государства (заключено в г. Минске 19 июня 2020 г.), предусматривающее, что иностранные граждане и лица без гражданства, которые осуществляют въезд, выезд, пребывание и (или) транзитный проезд (транзит) по территориям государств обеих сторон в визовом режиме и имеют визу государства одной из сторон, а также документ, удостоверяющий личность, имеют право въезжать, выезжать, пребывать, следовать транзитом по территориям государств сторон в течение срока действия такой визы, за исключением определенных районов, еще не вступило в силу. Данное Соглашение ратифицировано Законом РБ от 7 декабря 2020 г. № 57-З6, в Российской Федерации выполняются внутригосударственные процедуры.

Последовательным и ожидаемым шагом стало принятие в ноябре 2021 г. Концепции миграционной политики Союзного государства. Как в связи с этим было отмечено на заседании Высшего Государственного совета Союзного государства, полноценная экономическая интеграция невозможна без продвижения вперед в вопросах создания единого миграционного и визового пространства7.

5 Резолюцией № 1 Совета Министров Союзного государства «О формировании единого миграционного пространства» предусмотрено прекращение действия Соглашения между Правительством РФ и Правительством РФ об использовании миграционной карты единого образца до 31 декабря 2022 г.

6 URL: https://pravo.by/document/?guid=12551&p0=H120000 57&p1=1&p5=0 (дата обращения: 10.02.2022).

7 См.: Заседание Высшего Государственного совета Со-

юзного государства от 4 ноября 2021 г. URL: http://kremlin. ru/events/president/news/67066 (дата обращения: 10.02.2022).

Сравнивая миграционное законодательство Беларуси и России, все же нельзя признать его в полной мере гармонизированным; даже в тех случаях, когда используются идентичные инструменты, имеет место специфика их применения. Различия существуют в регулировании вопросов предоставления убежища, особенностях дактилоскопической экспертизы, ответственности за незаконную миграцию, в использовании биометрических документов и т. д.

Правовое регулирование института убежища. В последние годы, учитывая ситуацию во многих странах, актуализируется проблема вынужденной миграции. По остроте ее потенциальной опасности она находится в ряду приоритетных проблем, требующих от государств поиска наиболее эффективных решений.

На национальном уровне право убежища — это институт миграционного законодательства, имеющий по своей природе конституционно-правовую субстанциональность. Каждое суверенное государство провозглашает это право, причем по ряду видов убежища — в таком объеме, который соответствует возможностям данного государства в осуществлении защиты.

В России законодательство о беженцах было сформировано в начале 1990-х гг. Проводившиеся неоднократные корректировки Федерального закона от 19 февраля 1993 г. № 4528-1 «О беженцах» не изменили приверженности России требованиям Конвенции ООН «О статусе беженцев» (1951 г.) и Протокола, касающегося статуса беженцев (1967 г.), ратифицированных российским государством8. Но несмотря на это данное законодательство в настоящее время уже не может в полной мере обеспечивать потребности реализации государственной миграционной политики, поскольку не учитывает многие вызовы современного этапа сохранения национальной безопасности.

Наибольшие проблемы связаны с тем, что действующее законодательство в сфере вынужденной миграции, прежде всего Федеральный закон «О беженцах», приобрело фрагментарный характер: оно не касается вопросов политического убежища, весьма ограниченно регламентирует процедуру временного убежища, не устанавливает инструменты дополнительной и временной защиты, слабо учитывает особенности статуса отдельных категорий лиц, ищущих убежище (детей, женщин, стариков, инвалидов), не до конца сбалансировано с обновленными институтами постоянного проживания и гражданства.

За тот же период на уровне Европейского Союза (далее — ЕС) уже неоднократно осуществлялось ре-

8 См.: Хабриева Т. Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. М., 2019. С. 185; Андри-ченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2010. С. 78—104.

формирование общеевропейской системы убежища (в том числе в 2013, 2016, 2018 гг.), и в настоящее время Европейской комиссией предлагается ее очередная модернизация9, направленная на оптимизацию определенных процедур, ускоряющих рассмотрение ходатайств о предоставлении убежища; расширение использования программ добровольного возвращения, улучшение систем управления возвратом мигрантов и повышение их эффективности. Данные проблемы в определенной мере актуальны и для России, поэтому они могут быть приоритизированы в числе направлений их государственной миграционной политики.

Таким образом, в Российской Федерации имеется необходимость дальнейшего развития законодательства в области предоставления убежища, в том числе с учетом накопившихся проблем правоприменения.

В отличие от России в Беларуси действует Закон от 23 июня 2008 г. № 354-3 «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь», который уже изначально ориентирован на комплексный подход к решению проблем убежища, имеет более актуальную терминологию и достаточно детализированные процедуры предоставления убежища.

Статус беженцев — это элемент более широкого института убежища10. В связи сэтим необходим комплексный системный подход к регулированию вопросов поиска убежища иностранными гражданами на территории РФ, в рамках которого устанавливались бы процедуры предоставления различных видов убежища (беженца, временного убежища, политического убежища, временной защиты, дополнительной защиты) и соответствующего ему статуса.

В России предпринимались попытки модернизации законодательства по вопросам предоставления убежища. Так, в 2015 г. действовавшей в то время Федеральной миграционной службой осуществлялась работа над проектом федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации», который так и не был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ. Несмотря на то что законопроект концептуально был слабо проработан и содержал много других недостатков, в целом идея данного законопроекта была достаточно

9 См.: Amended proposal for a Regulation of the European Parliament and of the Council establishing a common procedure for international protection in the Union and repealing Directive 2013/32/EU. URL: https://eur-lex.europa.eu/legal-content/en/ TXT/?uri=CELEX%3A52020PC0611#document1 (дата обращения: 10.02.2022).

10 См.: Басангов Д. А. Комментарий к Федеральному закону «О беженцах» (постатейный) / под ред. Л. В. Андриченко. М., 2007. С. 4—7; Сазон К. Д. Убежище в конституционном измерении: монография. М., 2015. С. 46.

плодотворной, поскольку с его помощью предполагалось создать единые процедурные механизмы для предоставления различных видов убежища11, а также установить законодательное деление на общий и упрощенный порядки предоставления соответствующего статуса, последний вид — без прохождения в установленном порядке индивидуальной процедуры в случае экстренного массового притока иностранных граждан12. Данная инициатива так и не была реализована, в том числе из-за последовавшей реорганизации ФМС России.

Но идея модернизации указанного законодательства не утратила актуальности и получила развитие в январе 2022 г., когда на федеральном портале проектов нормативных правовых актов был вновь опубликован проект федерального закона «О предоставлении убежища на территории Российской Федерации» (далее — законопроект), подготовленный МВД России в рамках плана мероприятий по реализации в 2020—2022 гг. Концепции государственной миграционной политики Российской Федерации на 2019— 2025 гг. (утв. распоряжением Правительства РФ от 22 февраля 2019 г. № 265-р (п. 33))13. Несмотря на относительную компактность данного законопроекта, в нем отражен основной комплекс мер, связанных с предоставлением государственной защиты лицам, ищущим убежище, в том числе предлагается единая процедура для рассмотрения процедуры предоставления убежища, в рамках которой будет решаться вопрос о предоставлении заявителю статуса беженца либо о предоставлении ему временного убежища. Это позволит значительно сократить срок определения правового положения иностранного гражданина, ищущего убежище в России.

Вместе с тем предлагаемое регулирование несколько отличается от законодательного регулирования в Беларуси. Различия можно наблюдать уже на уровне определения правовых режимов, связанных с видами убежища и государственной защиты.

В Беларуси предоставление защиты государства осуществляется в рамках четырех правовых режи-

11 Единая процедура действует во многих странах, в том числе в Европейском Союзе. См.: Коммюнике Европейской комиссии COM (2000) 755 (окончательная редакция) от 22 ноября 2000 г. «К единой системе убежища и единому статусу, действительному во всем Союзе, для лиц, получивших убежище», разд. 2.2 и др.

12 В настоящее время действуют только Временные правила предоставления временного убежища на территории Российской Федерации гражданам Украины и лицам без гражданства, постоянно проживавшим на территории Украины, прибывшим на территорию Российской Федерации в поисках убежища, в упрощенном порядке (утв. постановлением Правительства РФ от 22 июля 2014 г. № 690).

13 URL: https://regulation.gov.ru/projects#npa=124403 (дата

обращения: 10.02.2022).

мов: статуса беженцев, предоставления временной защиты, дополнительной защиты и убежища. В России законопроектом также предлагаются четыре вида правового режима: статус беженца, временное убежище, политическое убежище и временная защита, но основания для предоставления защиты на основании указанных режимов несколько отличаются. Схожими остаются только два режима — предоставление самого статуса беженца и механизм временной защиты, применяемый в случае экстренно -го массового прибытия иностранных граждан и лиц без гражданства.

Законопроектом в России не предусматривается дополнительная защита, предоставляемая согласно белорусскому закону иностранному гражданину или лицу без гражданства, у которого отсутствуют основания для предоставления ему статуса беженца, но существуют обоснованные опасения столкнуться при возвращении в государство гражданской принадлежности или постоянного проживания с угрозой смертной казни, пыток и других жестоких, бесчеловечных или унижающих достоинство видов обращения и наказания либо с угрозой жизни. Вместо этого в России предлагается по тем же основаниям предоставлять временное убежище, которое могут получить иностранные граждане и лица без гражданства. При этом для предоставления временного убежища в России не предлагаются такие основания, как возможность для лица при его возвращении столкнуться «с угрозой жизни, возникшей по причине насилия в условиях вооруженного конфликта международного или немеждународного характера» — основание, которое также вынуждает людей к бегству из своей страны.

Следует отметить, что ни в России, ни в Беларуси в перечне оснований предоставления убежища и государственной защиты не указывается такое основание, как наличие у лица реальной опасности подвергнуться преследованию в своей стране по признаку языка. Между тем это основание закреплено для признания лица беженцем в ратифицированном обеими странами Соглашении о помощи беженцам и вынужденным переселенцам (заключено в г. Москве 24 сентября 1993 г.). Дополнение механизмов защиты таким основанием может повлечь значительное расширение круга лиц, обращающихся за защитой.

Безусловно, подход, принятый в Беларуси в части закрепления самого понятия дополнительной защиты и установления законодательного перечня оснований ее предоставления, больше соответствует регулированию, сложившемуся в других зарубежных странах, а также в Европейском Союзе. Многие страны, предоставляющие убежище, установили административные или законодательные механизмы для упорядочивания пребывания лиц, официально не признанных беженцами, возвращение которых по разнообразным причинам невозможно или нежела-

тельно. Данные механизмы представляют собой дополнительный или вспомогательный статус защиты, т. е. применяются меры именно дополнительной защиты. Конституционный Суд РФ подчеркнул, что институт временного убежища по правовой природе является мерой дополнительной защиты, препятствующей выдворению (депортации) лиц, не имеющих законных оснований для пребывания на территории Российской Федерации14.

В России наряду с указанными выше основаниями временная защита предоставляется также исходя из «гуманных побуждений», перечень которых, к сожалению, как и в действующем Федеральном законе «О беженцах», не раскрывается, хотя в пояснительной записке к законопроекту отмечается, что их отсутствие в Федеральном законе является пробелом. Исходя из практики, к таким основаниям относились, в частности, случаи, связанные с состоянием здоровья лица, наличием членов семьи (супруги, детей), проживающих в России и являющихся ее гражданами.

Таким образом, несмотря на некоторое схожее содержание института временной защиты (в России) и института дополнительной защиты (в Беларуси), основания для предоставления соответствующих мер различаются.

В отличие от Беларуси, где действует механизм убежища, применяемый к лицам, вынужденно покинувшим свое государство из-за преследований за политические, религиозные убеждения или национальную принадлежность, в России в законопроекте предполагается закрепить уже действующий и регламентируемый в основном указами Президента РФ механизм политического убежища, который может предоставляться как мера государственной защиты от преследования или реальной угрозы стать жертвой преследования за общественно-политическую деятельность и убеждения, «не противоречащие Конституции РФ, а также нормам и принципам международного права». И хотя в законопроекте прямо не указываются преследования за религиозные убеждения, это основание также подразумевается, поскольку в законопроекте есть указание на «убеждения, не противоречащие Конституции РФ, а также нормам и принципам международного права» — термин достаточно широкий и не очень определенный, допускаю -щий максимально широкое толкование.

В России сохраняются проблемы, связанные с отсутствием надлежащего механизма распределения лиц, получивших убежище, между субъектами РФ. Имеющийся порядок распределения базируется на ежегодно устанавливаемой Правительством РФ кво-

14 См. определение КС РФ от 30 сентября 2010 г. № 1317-О-П по жалобе иностранных граждан на нарушение их конституционных прав подп. 2 п. 2 ст. 12 Федерального закона «О беженцах».

те для каждого субъекта РФ. В случае экстренного массового прибытия на территорию Российской Федерации указанных лиц места их пребывания и условия содержания определяются Правительством РФ.

Массовый приток беженцев и иных лиц, ищущих убежище, в отсутствие четко установленных самих правил распределения может привести к слишком большой нагрузке на отдельные регионы России, что породит определенные сложности, и даже вызвать кризисную ситуацию. В то же время такой вид ситуации в российском законодательстве, как и в белорусском законодательстве, не установлен. Равным образом четко не обозначены соответствующие причины и для объявления чрезвычайной ситуации или ситуации повышенной готовности для определенной территории, которые хотя уже и закреплены в законодательстве обеих стран, но для подобных случаев не адаптированы. Например, в России это дало бы возможность воспользоваться силами и средствами Единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (РСЧС), используемой в случае угрозы возникновения или при возникновении чрезвычайных ситуаций. В зависимости от количества лиц, ищущих убежища, территории их размещения можно было бы определить уровень реагирования, регламентировать порядок использования резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации указанной чрезвычайной ситуации.

Отметим, что МВД России был параллельно разработан проект федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства», который пока также не был внесен в Государственную Думу Федерального Собрания РФ15. В законопроекте предлагается закрепить понятие экстренного массового прибытия иностранных граждан (лиц без гражданства) на территорию Российской Федерации, под которым рассматривается «перемещение из иностранного государства на территорию Российской Федерации в определенный период времени лиц независимо от того, прибывают они стихийно или в порядке эвакуации, характеризующееся прямой причинно-следственной связью с определенным событием или событиями, создающими угрозу их жизни и (или) здоровью».

В то же время данное понятие не характеризует его основные признаки, связанные с особенностями прибытия иностранных граждан, а именно с его экстренным и массовым характером. Представляется, что определения «массовый» и «экстренный» здесь рассматриваются в единстве и означают срочное и незапланированное прибытие большого количества иностранных граждан и лиц без гражданства из другой страны «на государственную границу или

15 См.: URL: https://regulation.gov.ru (по состоянию на 3 сен-

тября 2021 г.) (ID проекта 02/04/03-21/00113698).

на территорию государства, при которой затруднен или невозможен прием в индивидуальном порядке лиц, ходатайствующих о признании беженцами»16. Такое прибытие вызывает экстраординарную ситуацию, требующую немедленного реагирования со стороны органов власти принимающего государства.

Этим же законопроектом предлагается закрепить в числе полномочий Правительства РФ утверждение (введение в действие) плана мероприятий по организации органами исполнительной власти Российской Федерации и субъектов РФ приема и размещения указанных иностранных граждан в случаях их экстренного массового прибытия. Таким образом, решение такой ситуации вновь переводится на сам этап возникновения такой ситуации, а не на этап угрозы ее возникновения. Но последнее требует определения порядка прогнозирования такой (чрезвычайной или кризисной) ситуации и ведения ее мониторинга. Это позволило бы заблаговременно подключать временные и чрезвычайные меры, необходимые в условиях кризиса, а также предоставлять незамедлительную защиту лицам, ищущим убежище.

Прогнозирование кризисных ситуаций должно основываться на мониторинге «горячих точек» и опираться на уже имеющийся опыт урегулирования миграционных кризисов, возникавших в мировой практике. Европейская комиссия предложила Регламент управления кризисными ситуациями, чтобы установить инструменты, необходимые для преодоления миграционных кризисов. Этот антикризисный инструмент охватывает исключительные ситуации массового притока граждан третьих стран или лиц без гражданства, прибывающих в государство — член ЕС нелегально, в таких масштабах и характере, что привело бы к нарушениям в системе убежища, приема или возвращения государства-члена. В любом случае необходимо быть готовыми к кризисным ситуациям и форс-мажорным ситуациям, связанным с возможностью массового притока лиц, ищущих убежище.

Массовое прибытие требует более тщательной проверки обстоятельств, которые являются основанием для предоставления статуса, т. е. в данном случае, несмотря на установление упрощенной процедуры, необходим повышенный иммиграционный и последующий контроль за пребыванием иностранных граждан на территории страны.

Значимым вопросом при регламентации статуса беженцев и иных лиц, ищущих убежище, является законодательная регламентация процедуры реализации права на добровольную репатриацию. Установление четкого порядка и закрепление контроля за

16 Региональные рекомендации по вопросам выявления и перенаправления беженцев и лиц, ищущих убежище, на границах Центральной Азии. Алматинский процесс по защите беженцев и международной миграции. Алматы, 2016. С. 13.

его соблюдением способствует реализации принципа невысылки указанных лиц в принудительном порядке органами государства, подтверждению добровольности возвращения лица в свою страну. К сожалению, в настоящее время законодательство Российской Федерации не регламентирует четко процедуры добровольной репатриации, не предлагаются они и в рассматриваемом законопроекте. Более того, в законопроекте при регламентации принципов предоставления убежища (ст. 4) принцип невысылки даже не упоминается, хотя это является ценностным фундаментом, на котором строится вся система убежища.

Точно так же среди принципов предоставления убежища в законопроекте не оказалось и принципа воссоединения семьи — четко выраженного гуманитарного принципа международного права, хотя, безусловно, имплицитно в законодательной регламентации в целом ряде положений он присутствует, определен он и в решениях Конституционного Суда РФ. В отличие от этого в указанном Законе РБ принцип воссоединения семьи не просто получил прямое закрепление как самостоятельный принцип предоставления убежища, но и реализован на уровне ряда процедур предоставления убежища при рассмотрении ходатайств о защите иностранцев, являющихся членами одной семьи, а также предусмотрен в отдельной статье17, устанавливающей оказание содействия иностранцам, получившим статус беженца, дополнительную защиту или убежище, во въезде в Беларусь членов его семьи.

Если рассматривать европейскую систему убежища, в основе которой лежит Регламент Европейского парламента и Совета ЕС № 604/2013 (Регламент «Дублин III»)18, то она содержит еще более развернутую регламентацию принципа единства семьи, правда, в настоящее время она больше привязана к определению государства-члена, ответственного за рассмотрение ходатайства об убежище19.

Значимым принципом, нашедшим отражение в законопроекте, стал принцип конфиденциальности и защиты личной информации — принцип, который

17 См. ст. 57 «Воссоединение семьи» Закона РБ «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь».

18 См.: Regulation (EU) No. 604/2013 of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 establishing the criteria and mechanisms for determining the Member State responsible for examining an application for international protection lodged in one of the Member States by a third-country national or a stateless person. URL: http://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/ALL/?uri=CELEX:32013R0604 (дата обращения: 12.04.2018).

19 См.: Бирюков М. М., Алиев Д. Мамед оглы. Дублинское регулирование: история становления и содержание // Москов-

ский журнал международного права. 2018. № 2. С. 115—125.

отсутствует в действующем российском законодательстве, но имеется в белорусском законодательстве, где прямо закреплена конфиденциальность информации об иностранцах, ходатайствующих о защите, и иностранцах, которым предоставлены статус беженца, дополнительная защита, убежище или временная защита и возможность предоставления такой информации только с письменного согласия лица. Этот принцип вытекает из более общего принципа — принципа неприкосновенности частной жизни и недопустимости произвольного или незаконного вмешательства в нее, закрепленного в конституциях России и Беларуси, а также ряде международных договоров этих стран — Всеобщей декларации о правах человека 1948 г. (ст. 12), Международном пакте о гражданских и политических правах 1966 г. (ст. 17), Конвенции ООН о правах ребенка 1989 г. (ст. 16) и др. Они требуют, чтобы предоставление кому бы то ни было информации органами власти не ставило под угрозу безопасность определенного лица и не приводило к нарушению его прав человека. Таким образом, закрепление данного принципа будет соответствовать международным обязательствам Российской Федерации. Как отмечено в Консультативном заключении о правилах конфиденциальности относительно информации об убежище Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев (УВКБ ООН) 2005 г., «требования о защите конфиденциальности особенно важны для лица, ищущего убежище, ходатайство которого, по сути, предполагает наличие опасений преследований со стороны органов власти страны происхождения и положение которого может быть поставлено под угрозу, если защита информации не будет обеспечена». В связи с этим предоставление органам власти данных личного характера и любой иной информации относительно лиц, ищущих убежище, до окончательного отклонения ходатайства о предоставлении убежища противоречило бы духу Конвенции «О статусе беженцев» 1951 г.20 Отметим и такую отличительную особенность белорусского законодательства, как высокая степень детализации на законодательном, а не подзаконном уровне процедур предоставления убежища, прежде всего в Законе РБ «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь». Процедурный аспект предоставления статуса имеет в вопросе предоставления убежища принципиальное значение, поскольку именно посредством таких процедур осуществляется понимание самой потребности применения защи-

20 См.: Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, Консультативное заключение о правилах конфиденциальности относительно информации об убежище, 31 марта 2005 г. URL: https://www.refworld.org.ru/docid/551bdad34.html (дата обращения: 12.02.2022).

ты. Отсутствие исчерпывающих, объективных и адекватных процедур создает лазейки для отказа в применении защиты, следовательно, повышается и эффективность государственной защиты в результате законодательно оформленных процедур, а также усиливается стабильность правового статуса лиц, ищущих убежище, гарантированность их защиты. Это способствует также национальной безопасности государства, поскольку обеспечивает возможности для выявления незаконной миграции. Процедурам предоставления убежища уделяется пристальное внимание и в формирующейся европейской системе предоставления убежища21.

Новацией законопроекта в России является закрепление понятия «третье безопасное государство», которое уже существует в законодательстве Беларуси. Данное понятие относится к государствам, где иностранный гражданин находился после того, как покинул свою страну, в которой ему угрожает опасность, и до прибытия в страну, где он подал ходатайство о предоставлении убежища. По сути, это страна, где он уже имел возможность подать такое ходатайство, но по каким-либо причинам не сделал этого. Таким образом, понятие третьей безопасной страны имеет значение для определения возможности допуска иностранного гражданина или лица без гражданства к процедурам предоставления соответствующего статуса, а также высылки его в эту страну при наличии определенных условий.

Вместе с тем критерии третьего безопасного государства в законопроекте четко не выражены. Согласно законопроекту «третье безопасное государство — государство, в котором не допускается высылка иностранных граждан и лиц без гражданства в государства, где таким гражданам и лицам угрожают преследование по признаку расы, вероисповедания, гражданства, принадлежности к определенной социальной группе или политическим убеждениям, пытки и иное жестокое обращение». Но это определение имеет слишком узкий характер и не отвечает базовым критериям безопасного государства, поскольку таковым может признаваться государство, которое не только не допускает такую высылку, но и, в первую очередь, само является безопасным для иностранного гражданина. В связи с этим можно обратить внимание на критерии отнесения государства к третьей безопасной стране, определенные в Руко-

21 См.: Глобальные консультации по защите на международном уровне. Процессы предоставления убежища (объективные и действенные процедуры предоставления убежища). 2-е Совещание // EC/GC/01/12. 31 мая 2001 г.; Directive 2013/32/ EU of the European Parliament and of the Council of 26 June 2013 on common procedures for granting and withdrawing international protection // OJ L 180. 29 June 2013. P. 60—95. URL: http://eurlex. europa.eu/legal-content/en/ALL/?uri=celex%3A32013L0032 (дата обращения: 12.02.2022).

водстве УВКБ по проведению справедливой и эффективной процедуры определения статуса беженца (1999 г.), согласно которым таким государством может признаваться только страна:

в которой ничто не угрожает жизни и свободе заявителя в смысле ст. 33 Конвенции ООН «О статусе беженцев»;

заявитель не будет подвергнут пыткам, бесчеловечному или унижающему обращению в смысле ст. 3 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод, ст. 3 Конвенции ООН против пыток и ст. 7 Международного пакта о гражданских и политических правах;

данная страна должна быть стороной и выполнять Конвенцию ООН «О статусе беженцев» и Протокол к ней 1967 г.;

эта страна должна дать ясно выраженное согласие на возвращение лица, ищущего убежище, и на предоставление заявителю доступа к полной процедуре честного и эффективного рассмотрения заявления о предоставлении статуса и эффективной защите;

высылающая страна должна иметь доказательства того, что заявитель будет принят в третьей стране на условиях безопасности и уважения личности;

третья страна должна быть информирована о том, что заявитель просит о предоставлении убежища и что его заявление не было рассмотрено по существу22.

Данные критерии позволяют четко ограничить возможность обращения к данной категории при рассмотрении ходатайства о предоставлении убежища. Именно этим критериям отвечает понятие «третья безопасная страна», установленное в ст. 2 Закона РБ «О предоставлении иностранным гражданам и лицам без гражданства статуса беженца, дополнительной и временной защиты в Республике Беларусь». В противном случае возникает опасность выдворения из страны лиц, реально нуждающихся в убежище. Важно обратить внимание на то, что в резолюции Парламентской Ассамблеи Совета Европы 1471 (2005 г.) «Об ускоренной процедуре рассмотрения ходатайств о предоставлении убежища в государствах — членах Совета Европы» (8.3.2^) рекомендуется исключить «из сферы применения категории безопасной третьей страны лиц, принадлежащих к уязвимым категориям, включая одиноких детей, лиц, получивших травмы в результате пыток или других видов жестокого обращения, включая сексуальное насилие или насилие на половой почве»23. Такой подход усиливает гуманитар -ные начала института убежища.

22 См.: Руководство по проведению справедливой и эффективной процедуры определения статуса беженца. URL: http:// hrlibrary.umn.edu/russian/asylum/Recreguidelines.html (дата обращения: 10.02.2022).

23 URL: https://www.coe.int/T/r/Parliamentary_Assembly/ [Russian_d0cuments]/[2005]/[0ct2005]/Res1471_rus.asp (дата обращения: 12.02.2022).

Противодействие незаконной миграции. До сих

пор в мире не найден механизм, позволяющий полностью контролировать миграционные процессы, в полном объеме обеспечить защиту государственных границ от несанкционированного пересечения. Каждое государство формирует свой уникальный набор инструментов с учетом качественных характеристик миграционных потоков, рисков, характерных для определенных видов миграции, особенностей стратегических целей и задач государственной миграционной политики, геополитических, социально-экономических, культурных и иных факторов. При этом, как правило, он включает группы мероприятий, направленных на укрепление и защиту государственных границ, своевременное и достоверное установление личности иностранных граждан, желающих въехать на территорию государства, осуществление контроля за соблюдением правил пребывания и проживания на территории принимающего государства, обеспечение своевременного выезда иностранных граждан, предупреждение межнациональных конфликтов и др.

В странах, между которыми установились тесные интеграционные связи и реализующих согласованную миграционную политику, может быть предусмотрено использование в том или ином объеме идентичных методов и средств в целях оптимизации деятельности по противодействию незаконной миграции, информационное взаимодействие, предполагающее в том числе формирование единых информационных систем и консолидированных баз данных.

Современные достижения научно-технологического развития позволяют осуществлять контрольные мероприятия в сфере миграции на качественно ином уровне, более эффективно регулировать перемещение населения. Одним из инструментов является формирование так называемого «цифрового профиля» иностранного гражданина, представляющего собой совокупность цифровых записей, содержащихся в информационных системах, а также создание идентификационной карты, содержащей основную информацию о лице. Это не только позволяет обеспечить более качественное выполнение государственных задач и функций, но и способствует упрощению получения государственных и муниципальных услуг, взаимодействию физических лиц и органов публичной власти.

Так, первым государством, разработавшим специальный цифровой статус (так называемый статус «э-резидента»), позволяющий обращаться к электронным правительственным порталам и услугам, стала Эстония. Электронное резидентство предоставляется для физических лиц из всех государств, большинство э-резидентов являются предпринимателями, которые работают в цифровом формате, не зависят от места положения и хотят создать ком-

панию и управлять ею в Европейском Союзе24. Отмечается, что основой эстонской инфраструктуры электронного управления является платформа обмена данными X-Road, которая соединяет все службы электронного правительства, способные взаимодействовать и обмениваться информацией; каждый человек может предоставить цифровую подпись, используя свою ID-карту, Mobile-ID или Smart-ID, чтобы безопасно идентифицировать себя и пользоваться электронными услугами25.

Практика использования идентификационных карт получает все большее распространение, такие карты в зависимости от целей регулирующего воздействия могут выдаваться как собственным гражданам, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, содержать информацию о персональных данных владельца, биометрические данные и др.

Среди типовых проблем использования идентификационных карт можно отметить временные и организационные затраты, необходимые для внедрения соответствующего программного обеспечения, сопряжения соответствующих информационных систем и баз данных и их своевременного обновления, иногда имеется потребность в установке дополнительного оборудования, позволяющего считывать информацию с идентификационных карт, дополнительной защите от несанкционированного использования информации и др. При этом, как отмечает директор РУП «Криптотех» (научно-производственное предприятие, выпускающее белорусские ID-карты), идеальной системы защиты не существует, имеющиеся средства направлены на сведение к минимуму возможности подделки документов26.

В Беларуси переход к использованию идентификационных карт, содержащих биометрические данные, начал осуществляться раньше, чем в России. Указом Президента РБ от 16 марта 2021 г. № 107 «О биометрических документах» были введены в действие две категории биометрических документов:

1) биометрические документы, удостоверяющие личность, в виде пластиковой смарт-карты с интегральной микросхемой, содержащей электронное средство биометрической идентификации и криптографический токен аутентификации: идентификационная карта гражданина Республики Беларусь; биометрический вид на жительство в Республике Бела-

24 См.: URL: https://www.e-resident.gov.ee/become-an-e-resident/ (дата обращения: 12.02.2022).

25 См.: Трунцевский Ю. В. E-антикоррупция или e-корруп-ция: влияние глобальной цифровизации // Международное публичное и частное право. 2019. № 4. С. 42—48.

26 См.: Кто и как делает для белорусов новые ID-карты и хо-

рошо ли они защищены? Репортаж с производства новых до-

кументов. URL: https://www.sb.by/articles/kto-i-kak-delaet-dlya-

belorusov-novye-id-karty-i-kak-khorosho-oni-zashchishcheny-reportazh-s-proizvo.html.

русь иностранного гражданина; биометрический вид на жительство в Республике Беларусь лица без гражданства;

2) биометрические документы для выезда из Республики Беларусь и (или) въезда в нее в виде паспортной книжки с интегральной микросхемой, содержащей электронное средство биометрической идентификации: биометрический паспорт гражданина Республики Беларусь; биометрический дипломатический паспорт гражданина Республики Беларусь; биометрический служебный паспорт гражданина Республики Беларусь; биометрический проездной документ Республики Беларусь; проездной документ, выдаваемый в соответствии с Конвенцией ООН «О статусе беженцев».

Предусматривается, что замена действующих паспортов на новые биометрические документы не является обязательной, при этом выдача паспортов старого образца продолжится параллельно с новыми27. Выдача ГО-карт осуществляется гражданам с 14 лет сроком на 10 лет, а также с момента рождения по желанию законных представителей несовершеннолетнего ребенка сроком на пять лет. Биометрический паспорт гражданина Республики Беларусь с учетом международной практики предназначен только для выезда за границу. В отличие от обычного паспорта идентификационная карта не содержит сведений о месте жительства, семейном положении и детях, их получение требует направления отдельного запроса. Вся информация запрашивается заинтересованными лицами посредством электронных услуг на https://portal.gov.by/ или посредством взаимодействия «система-система» с Единой системой идентификации физических и юридических лиц (https://nces.by/bisrs/esiful/).

Не исключено, что в перспективе при условии заключения соответствующих международных договоров использование идентификационной карты гражданина Республики Беларусь станет возможным и для выезда за границу, в таком случае получение биометрического паспорта не потребуется28.

В России работа по поэтапному введению паспорта гражданина Российской Федерации, оформляемого в виде пластиковой карты, содержащего электронный носитель информации, в настоящее время еще продолжается. Планируемый срок начала выдачи «электронных паспортов» — январь 2023 г., пилотными регионами станут три субъекта РФ — Москва, Московская область и Республика Татарстан.

Если говорить о выдаче электронных документов иностранным гражданам, то в отличие от Белару-

27 См.: С 1 сентября выдано уже более 45 тыс. ID-карт и ID-видов на жительство и более 21 тыс. биометрических паспортов для выезда за границу. URL: https://mvd.gov.by/ru/ news/9066 (дата обращения: 16.02.2022).

28 См.: URL: https://pravo.by/novosti/novosti-pravo-by/2021/ june/64181 (дата обращения: 16.02.2022).

си, где биометрические документы планируется выдавать только постоянно проживающим иностранным гражданам и лицам без гражданства (биометрический вид на жительство иностранного гражданина), в России планируется использовать иной подход, охватывающий также иные категории иностранных граждан.

Идея введения для иностранных граждан ГО-карт была обоснована в 2020 г. в подготовленной МВД России концепции проекта нормативного правового акта в сфере миграции, а затем нашла отражение в проекте федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства»29. Единый документ, удостоверяющий личность иностранного гражданина на территории Российской Федерации, с электронным носителем информации планируется оформлять иностранному гражданину по его заявлению, поданному в территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел непосредственно, через подведомственную организацию или в электронной форме. Такой документ будет действовать в течение довольно длительного срока — 10 лет, при этом должен будет обеспечивать идентификацию и верификацию иностранного гражданина в режиме реального времени; возможность совершения юридических операций в электронной среде, в том числе получения государственных, банковских и иных услуг; возможность генерации ключей усиленной квалифицированной электронной подписи; подключение мобильной версии личного кабинета иностранного гражданина на Едином портале государственных и муниципальных услуг (функций).

Использование данной ГО-карты, как представляется, должно стать необходимым при осуществлении трудовой деятельности, получении государственных и муниципальных услуг, изменении места жительства в пределах Российской Федерации, что позволит повысить эффективность контрольных мероприятий, снизить количество лиц с неурегулированным правовым статусом.

Следует также отметить инициативу по введению геномной регистрации иностранных граждан и лиц без гражданства, проживающих или временно пребывающих на территории Российской Федерации, уже нашедшую отражение в упомянутом проекте федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Предполагается, что территориальный орган исполнительной власти в сфере внутренних дел будет наделен полномочием по проведению геномных иссле-

29 URL: https://regulation.gov.ru/Files/GetFile?fileid= ec025bc8-de2e-4fc7-87a4-27b0eb12611f (дата обращения: 16.02.2022).

дований в целях установления личности иностранного гражданина.

Согласно действующему регулированию обязательной геномной регистрации подлежат лица, осужденные и отбывающие наказание в виде лишения свободы за совершение тяжких или особо тяжких преступлений, а также всех категорий преступлений против половой неприкосновенности и половой свободы личности, а также неустановленные лица, биологический материал которых изъят в ходе производства следственных действий (ст. 7 Федерального закона от 3 декабря 2008 г. № 242-ФЗ «О Государственной геномной регистрации в Российской Федерации»).

В то же время потребность распространения требования обязательной геномной регистрации на определенные категории иностранных граждан связывается с ростом числа преступлений и противоправных действий трудовых мигрантов30, т. е. с повышенными рисками противоправной деятельности определенной категории населения, а не конкретного лица. Возможным вариантом регулирования в данном случае видится применение процедуры геномной регистрации к лицам, совершившим противоправные действия на территории Российской Федерации, а также подлежащим высылке за ее пределы; в отношении остальных иностранных граждан могла бы применяться дактилоскопическая регистрация и идентификация по снимкам радужной оболочки.

Институт гражданства занимает существенное место в миграционном процессе: как отмечается в литературе, регулируя гражданство, государство самостоятельно выбирает основное направление своей миграционной политики, либо упрощает иностранному гражданину возможность стать его частью, либо вводит ограничения для натурализации. Государство посредством самостоятельного определения политики в вопросах предоставления гражданства позволяет в рамках миграционных процессов учитывать интересы и потребности общества, решать свои внутренние и внешнеполитические задачи31.

В последние годы все большее количество государств использует такой инструмент, как лишение гражданства, в том числе в качестве меры противодействия террористической и экстремистской деятельности.

Например, в Казахстане на конституционном уровне установлена норма, допускающая лишение гражданства по решению суда за совершение тер-

30 См.: Бастрыкин предложил ввести геномную регистрацию трудовых мигрантов. URL: https://iz.ru/1243713/2021-11-01/ bastrykin-predlozhil-vvesti-genomnuiu-registratciiu-trudovykh-migrantov (дата обращения: 16.02.2022).

31 См.: Никитина Е. Е. Законодательство о гражданстве и

совершенствование миграционной политики Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 7. С. 30—42.

рористических преступлений, а также за причинение иного тяжкого вреда жизненно важным интересам Республики Казахстан (ч. 2 ст. 10 Конституции Казахстана). В Уголовном кодексе РК (ст. 50-1) лишение гражданства закреплено как дополнительный вид наказания, суть которого состоит в принудительном прекращении государством с осужденным лицом, достигшим 18-летнего возраста, устойчивой политико-правовой связи.

Законодательством о гражданстве Кыргызской Республики предусмотрена утрата гражданства, в частности, вследствие прохождения за пределами Кыргызской Республики подготовки, направленной на приобретение умений и навыков совершения террористического или экстремистского преступления; участия в вооруженных конфликтах или военных действиях на территории иностранного государства, за исключением случаев исполнения официальных обязанностей по поддержанию международного мира и безопасности (п. 1 ст. 26 Закона КР от 21 мая 2007 г. № 70 «О гражданстве Кыргызской Республики»).

Следует отметить, что еще в марте 2016 г. Европейская комиссия за демократию через право (Венецианская комиссия) опубликовала заключение, согласно которому введение системы лишения гражданства или связанных с ним прав само по себе не противоречит международным стандартам32. Причем данный вывод сделан как в отношении натурализованных граждан, так и получивших его по происхождению.

В Конституции России (ст. 6), как и в Конституции Беларуси (ст. 10) установлен запрет лишения гражданина своего гражданства. При этом в российском законодательстве о гражданстве предусмотрен механизм отмены решений о гражданстве, а в белорусском — утраты гражданства.

Согласно российскому законодательству решение о приобретении гражданства подлежит отмене в случае, если будет установлено, что оно принято на основании представленных заявителем подложных документов или заведомо ложных сведений, либо в случае отказа заявителя от принесения присяги (ст. 22 Федерального закона от 31 мая 2002 г. № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»). При этом к установлению судом факта сообщения заведомо ложных сведений в отношении обязательства соблюдать Конституцию и законодательство Российской Федерации приравнивается факт совершения лицом хотя бы одного из перечисленных преступлений (приготовления к преступлению или покушения на преступление).

32 Avis sur le projet de loi constitutionnelle de «protection de la nation» de la (№ 838/2016, 14.03.2016). URL: https://www.venice. coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD%282016%29006-f (дата обращения: 16.02.2022).

В декабре 2021 г. в Государственную Думу Федерального Собрания РФ внесен проект федерального закона № 49269-8 «О гражданстве Российской Федерации»33. В законопроекте расширяется перечень преступлений, совершение которых повлечет отмену решений по вопросам гражданства. Как отмечается в пояснительной записке, «наряду с преступлениями террористической направленности, в перечень включены некоторые тяжкие преступления против государства, а также преступления в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ». В то же время за пределами регулирования остались, например, такие преступления, как планирование, подготовка, развязывание или ведение агрессивной войны, геноцид, которые, учитывая логику регулирующего воздействия, также могли бы найти отражение в соответствующем перечне.

Законом РБ от 1 августа 2002 г. № 136-З «О гражданстве Республики Беларусь» предусмотрено, что гражданство утрачивается в том числе вследствие поступления лица на воинскую службу, службу в полицию, органы безопасности, юстиции или иные государственные органы иностранного государства при отсутствии предусмотренных оснований (ст. 19). В 2020 г. перечень оснований утраты гражданства был расширен: в текст данного Закона введена норма о том, что гражданство Республики Беларусь лица, достигшего 18-летнего возраста, приобретенное таким лицом в результате приема в гражданство Республики Беларусь, в порядке регистрации, вследствие восстановления в гражданстве Республики Беларусь или по основаниям, предусмотренным международными договорами Республики Беларусь, может быть утрачено в связи с наличием вступивших в законную силу приговора суда Республики Беларусь, судебного решения по уголовному делу иностранного государства, приговора или иного решения международного трибунала (суда), смешанного трибунала (суда), подтверждающих участие этого лица в экстремистской деятельности или причинение им тяжкого вреда интересам Республики Беларусь. При этом под участием в экстремистской деятельно -сти или причинением тяжкого вреда интересам Республики Беларусь понимается совершение в любой форме лицом, достигшим 18-летнего возраста, хотя бы одного из деяний, признанных в Беларуси преступлениями, предусмотренными определенными статьями Уголовного кодекса РБ, независимо от места его совершения.

Сравнивая перечни составов преступлений, за совершение которых в российском законодательстве предусматривается отмена решений о гражданстве, а в белорусском — утрата гражданства, можно отметить использование во многом совпадающих под-

33 URL: https://sozd.duma.gov.ru/bill/49269-8 (дата обращения: 10.02.2022).

ходов: учитываются преступления экстремисткой и террористической направленности, преступления против государства с высокой степенью общественной опасности и др. Вместе с тем имеются и различия. Так, Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» предусматривает возможность отмены решений о гражданстве за преступления в сфере оборота наркотических средств и психотропных веществ; в Беларуси за совершение аналогичных преступлений утрата гражданства не предусмотрена.

Одна из основных проблем, связанных с утратой гражданства в случае, когда это гражданство было единственным, заключается в высылке соответствующего лица с территории государства бывшей гражданской принадлежности, поскольку в большинстве случаев оно не имеет права проживания на территории иного государства, равно как и третье государство не обязано принять такое лицо (безусловное право возвращения во многих конституциях предусмотрено только в отношении собственных граждан).

Выявление лиц, незаконно находящихся на территории принимающего государства, их идентификация представляет собой известную проблему, решению которой способствует в определенной мере такой инструмент, как обязательная дактилоскопическая регистрация.

В России и Беларуси государственная дактилоскопическая регистрация проводится на основании принципа сочетания добровольности и обязательности, при этом круг иностранных граждан, подлежащих обязательной государственной дактилоскопической регистрации, различается. Так, в Законе РБ от 4 ноября 2003 г. № 236-З «О государственной дактилоскопической регистрации» оговаривается обязательная дактилоскопическая регистрация следующих категорий иностранных граждан и лиц без гражданства: 1) признанных недееспособными или ограниченных в дееспособности по решению суда; 2) подозреваемых (обвиняемых) в совершении преступления либо осужденных за совершение преступления; 3) подлежащих депортации или высылке из Республики Беларусь; 4) лиц, состоящих на профилактических учетах в органах внутренних дел, лиц, в отношении которых применены принудительные меры безопасности и лечения, предусмотренные Уго -ловным кодексом РБ, а также лиц, совершивших административные правонарушения, за которые предусмотрена ответственность в виде административного ареста; 5) прибывших в Республику Беларусь и обратившихся с ходатайством о предоставлении статуса беженца, дополнительной защиты или убежища в Беларуси в соответствии с законодательными актами РБ, либо которым предоставлена временная защита в Республике Беларусь, а также иностранных граждан и лиц без гражданства, обратившихся за получением разрешения на постоянное проживание в Беларуси (за установленными исключениями), и др.

В законодательстве Российской Федерации требование обязательной дактилоскопической регистрации предъявляется к значительно большему кругу иностранных граждан и лиц без гражданства.

Так, Федеральным законом от 1 июля 2021 г. № 274-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" и Федеральный закон "О государственной дактилоскопической регистрации в Российской Федерации"» в законодательство была введена норма, устанавливающая требование обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографирования в отношении иностранных граждан, прибывших в Российскую Федерацию в целях, не связанных с осуществлением трудовой деятельности, на срок, превышающий 90 календарных дней. Иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности, подлежат обязательной государственной дактилоскопической регистрации и фотографированию в течение 30 календарных дней со дня въезда в Российскую Федерацию либо при обращении с заявлением об оформлении патента или при получении разрешения на работу.

В перспективе видится возможным расширение использования данного инструмента, распространение обязанности дактилоскопической регистрации на лиц, прибывших на меньший срок, либо на всех иностранных граждан, пересекающих Государственную границу Российской Федерации вне транзита. Использование биометрических данных будет способствовать решению проблемы изменения персональных данных в государстве гражданской принадлежности с целью последующего въезда в Российскую Федерацию. Вместе с тем, чтобы данная мера не вызвала значительные затруднения и увеличение временного периода прохождения контроля при пересечении Государственной границы, потребуются развитие необходимой инфраструктуры, расширение международного сотрудничества с целью установления возможности прохождения соответствующей процедуры еще в государстве выезда.

В числе основных средств противодействия незаконной миграции остаются меры уголовной и административной ответственности. В последние годы выражена тенденция усиления ответственности за нарушение миграционного законодательства, особенно в странах-реципиентах, наиболее подверженных миграционному давлению. Отмечается, что все чаще органы государственной власти применяют арсенал уголовного законодательства в попытке управлять миграцией и контролировать ее, различие между уголовным правом и миграционным законодательством постепенно стирается34. В свя-

34 cm.: Migrants, Refugees and Asylum Seekers' Integration in European Labour Markets. A Comparative Approach on Legal

зи с этим в зарубежных публикациях даже получил распространение специальный термин «крими-грация»35.

В уголовном законодательстве России и Беларуси предусматривается ответственность за незаконное пересечение государственных границ, а также организацию незаконной миграции, при этом в каждом государстве предусмотрены различные составы преступлений в сфере миграции36.

В России в 2016 г. была ужесточена ответственность за организацию незаконной миграции: если ранее предусматривалась возможность применения нескольких видов наказаний, в том числе штрафа, обязательных, исправительных, принудительных работ, то после внесения изменений в законода-тельство37 организация незаконной миграции стала караться только лишением свободы на срок до пяти лет с ограничением свободы на срок до двух лет или без такового. Были также дополнены квалифицирующие признаки, в их число включено совершение деяния группой лиц по предварительному сговору, а в 2019 г. — лицом с использованием своего служебного положения.

Вместе с тем в некоторых случаях имеет место смягчение наказания за преступления в сфере миграции. Так, в 2021 г. была изменена ответственность за нарушение срока запрета въезда в Республику Беларусь: если ранее было предусмотрено наказание в виде ареста или лишения свободы на срок до трех лет, то после вступления в силу Закона РБ от 26 мая 2021 г. № 112-З «Об изменении кодексов по вопросам

Barriers and Enablers. 2021. P. 54. DOI: 10.1007/978-3-03067284-3.

35 Подробнее см.: Andrichenko L. V., Plyugina I. V. Trends in the Development of Migration Legislation in the Context of Modern Challenges // Justice. 2020. Vol. 2. No. 1. P. 53. DOI: 10.37399/ issn2686-9241.2020.1.36-58.

36 Так, в Уголовном кодексе РФ установлена ответственность за фиктивную регистрацию иностранного гражданина или лица без гражданства по месту жительства в жилом помещении в Российской Федерации (ст. 3222); фиктивную постановку на учет иностранного гражданина или лица без гражданства по месту пребывания в Российской Федерации (ст. 3223); незаконную выдачу паспорта гражданина Российской Федерации, внесение заведомо ложных сведений в документы, повлекшее незаконное приобретение гражданства Российской Федерации (ст. 2921). В Уголовном кодексе РБ предусмотрена самостоятельная статья, в которой предусмотрена ответственность за нарушение срока запрета въезда в Республику.

37 См. Федеральный закон от 6 июля 2016 г. № 375-ФЗ

«О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Фе-

дерации и Уголовно-процессуальный кодекс Российской Федерации в части установления дополнительных мер противодействия терроризму и обеспечения общественной безопасности».

уголовной ответственности»38 за соответствующее деяние стало также возможным назначение штрафа, а максимальный срок лишения свободы был уменьшен с трех лет до одного года.

Отметим, что в российском и белорусском законодательстве имеются различия в установленных основаниях возможного ограничения въезда иностранных граждан и лиц без гражданства, законодательство России является отчасти более жестким. Так, въезд в Российскую Федерацию иностранному гражданину или лицу без гражданства может быть не разрешен, если он неоднократно (два раза и более) в течение трех лет привлекался к административной ответственности за совершение административного правонарушения на территории Российской Федерации; в Республике Беларусь может быть отказано в выдаче визы для въезда или во въезде, если иностранец во время своего пребывания в Республике Беларусь неоднократно (пять раз и более) в течение одного календарного года подвергался административным взысканиям.

В российском и белорусском уголовном законодательстве также немного различаются подходы к пониманию, что является организацией незаконной миграции в целях уголовно-правового регулирования.

В Уголовном кодексе РБ предусматривается, что под организацией незаконной миграции понимается не только непосредственно организация, но и руководство, а также содействие незаконной миграции. Согласно нормам ст. 3711 УК РБ организация незаконной миграции предполагает организацию либо руководство или содействие деятельности по незаконному въезду в Республику Беларусь, пребыванию на ее территории, транзитному проезду (транзиту) через ее территорию или выезду из Республики Беларусь иностранных граждан или лиц без гражданства (организация незаконной миграции). Квалифицирующими признаками являются организация незаконной миграции способом, представляющим опасность для жизни или здоровья иностранных граждан или лиц без гражданства, либо связанным с жестоким или унижающим их достоинство обращением, либо совершенная повторно, либо группой лиц по предварительному сговору, либо должностным лицом с использованием своих служебных полномочий.

В статье 3221 УК РФ под организацией незаконной миграции понимается «организация незаконного въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан или лиц без гражданства, их незаконного пребывания в Российской Федерации или незаконного транзитного проезда через ее территорию».

В постановлении Пленума ВС РФ от 9 июля 2020 г. № 18 «О судебной практике по делам о незаконном пересечении Государственной границы Российской

38 URL: https://pravo.by/document/?guid=3961&p0=H12100112 (дата обращения: 10.02.2022).

Федерации и преступлениях, связанных с незаконной миграцией» конкретизируется, что организация незаконной миграции предполагает умышленное совершение действий, создающих условия для осуществления одним или несколькими иностранными гражданами или лицами без гражданства незаконного въезда в Российскую Федерацию, незаконного пребывания в Российской Федерации, незаконного транзитного проезда через ее территорию, включая въезд в Российскую Федерацию иностранных граждан по туристическим визам с целью незаконной миграции в другое государство с использованием территории Российской Федерации в качестве транзитной. Соответствующее деяние квалифицируется как оконченное преступление с момента умышленного создания виновным лицом условий для осуществления иностранными гражданами или лицами без гражданства хотя бы одного из перечисленных незаконных действий, независимо от того, совершены такие действия или нет.

В данном постановлении была решена давняя проблема разграничения схожих деяний, предусмотренных ст. 322 и 3221 УК РФ: указано, что действия лица, организовавшего незаконный въезд на территорию Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства путем незаконного пересечения ими Государственной границы, охватываются соответствующей частью ст. 3221 и дополнительной квалификации по ч. 3 ст. 33 и ст. 322 УК РФ не требуют.

В уголовном законодательстве некоторых государств предусматривается самостоятельное наказание в виде выдворения иностранного гражданина или лица без гражданства. Например, по Уголовному кодексу Республики Казахстан 2014 г. (ст. 51) выдворение за пределы Казахстана иностранца или лица без гражданства за совершение преступления может быть назначено в качестве дополнительного вида наказания, а за совершение уголовного проступка — как основного, так и дополнительного. Виды наказаний, предусмотренные уголовным законодательством России и Беларуси, не включают выдворения, соответствующая мера наказания предусмотрена административным законодательством39.

В Российской Федерации наряду с административным выдворением применяется такой вид государственного принуждения, как депортация, в пер-

39 Так, в Кодексе РБ об административных правонарушениях 2021 г. среди видов административных взысканий предусмотрена депортация — административное выдворение за пределы Республики Беларусь, применяемое в отношении иностранного гражданина и лица без гражданства, а в Кодексе РФ об административных правонарушениях 2001 г. в число административных наказаний включено административное выдворение за пределы Российской Федерации иностранных граждан или лиц без гражданства.

спективе планируется изменить подход к регулированию. В проекте федерального закона «Об условиях въезда (выезда) и пребывания (проживания) в Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства» для обозначения системы мер государственного принудительного воздействия, заключающихся в удалении за пределы Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства, планируется ввести обобщенное понятие «высылка». Предполагается, что высылка будет применяться как за административные правонарушения, так и в целях защиты конституционно значимых ценностей (основы конституционного строя, нравственность, здоровье, права и законные интересы других лиц, обеспечение обороны страны и безопасности государства) к лицам, не совершившим правонарушения.

Заключение. Повышение миграционного давления, имевшие место миграционные кризисы, сложности в борьбе со злоупотреблениями со стороны мигрантов, изменение криминогенной обстановки, усиление социальной напряженности, а также иные факторы обусловили пересмотр государственной миграционной политики, а также обновление инструментария противодействия незаконной миграции как в России, так и в Беларуси.

Принятие в ноябре 2021 г. Концепции миграционной политики России и Беларуси стало очередным шагом, направленным на формирование единого миграционного пространства, вместе с тем обусловившим потребность в уточнении направлений и форм гармонизации миграционного законодательства.

На сегодняшний день миграционное законодательство в целом сформировано, однако нуждается в модернизации с учетом современных вызовов и угроз. За последние годы органами государственной власти указанных государств проводится планомерная работа по обновлению действующего правового регулирования, при этом можно констатировать направленность на ужесточение мер регулирующего воздействия, усиление контрольных механизмов, все большее внедрение новых технологий и инструментов, позволяющих повысить эффективность государственного управления в сфере миграции.

Как отмечалось в публикациях более чем 15-летней давности, на фоне усиления миграционных потоков и роста опасений в связи с безопасностью институт убежища сам начинает нуждаться в защите в результате размывания границы между жертвами, спасающимися от преследования, и мигрантами, ищущими лучшие экономические возможности40. На сегодняшний день данный тезис подтвердился, можно констатировать, что одной из основных проблем, с которыми сейчас столкнулись принимающие государства, стала проблема выявления лиц, действи-

40 См.: URL: https://www.un.org/ru/events/tenstories/2006/ story. asp?storyID=2200.

тельно нуждающихся в предоставлении защиты и убежища и соответствующих установленным критериям, в общем миграционном потоке.

Представляется целесообразной консолидация усилий органов публичной власти Российской Федерации и Республики Беларусь, при этом возможно дальнейшее расширение взаимодействия в данной сфере. Имеется потребность в модернизации российского законодательства в части предоставления убежища, чтобы в большей мере дифференцировать правовое положение лиц, ищущих убежище, в зависимости от причин, послуживших основанием въезда,

использовать адресный подход в оказании поддержки различным категориям вынужденных мигрантов.

Можно прогнозировать, что в дальнейшем будет расширяться практика применения такого инструмента, как дактилоскопическая регистрация в целях предупреждения незаконного въезда на территорию принимающего государства лиц, в отношении которых установлен соответствующий запрет или ограничения. При этом потребуется развитие необходимой инфраструктуры, расширение международного сотрудничества с целью установления возможности прохождения соответствующей процедуры еще в государстве выезда.

Список литературы

Andrichenko L. V., Plyugina I. V. Trends in the Development of Migration Legislation in the Context of Modern Challenges // Justice. 2020. Vol. 2. No. 1.

Андриченко Л. В., Плюгина И. В. Миграционное законодательство Российской Федерации: тенденции развития и практика применения. М., 2010.

Басангов Д. А. Комментарий к Федеральному закону «О беженцах» (постатейный) / под ред. Л. В. Андриченко. М., 2007. Бирюков М. М., Алиев Д. Мамед оглы. Дублинское регулирование: история становления и содержание // Московский журнал международного права. 2018. № 2.

Никитина Е. Е. Законодательство о гражданстве и совершенствование миграционной политики Российской Федерации // Журнал российского права. 2019. № 7.

Сазон К. Д. Убежище в конституционном измерении: монография. М., 2015.

Трунцевский Ю. В. E-антикоррупция или e-коррупция: влияние глобальной цифровизации // Международное публичное и частное право. 2019. № 4.

Хабриева Т. Я. Миграционное право: сравнительно-правовое исследование: монография. М., 2019.

References

Andrichenko L. V., Plyugina I. V. Migration Legislation of the Russian Federation: Development Trends and Practice of Application. Moscow, 2010. (In Russ.)

Andrichenko L. V., Plyugina I. V. Trends in the Development of Migration Legislation in the Context of Modern Challenges. Justice, 2020, vol. 2, no. 1, pp. 36—58. DOI: 10.37399/issn2686-9241.2020.1.36-58.

Basangov D. A. Kommentariy k Federal'nomu zakonu "O bezhentsakh" (postateynyy). Ed. by. L. V. Andrichenko. Moscow, 2007. Biryukov M. M., Aliyev J. M. Dublin System of Regulations: History and Contents. Moscow Journal of International Law, 2018, no. 2, pp. 115—125. (In Russ.)

Khabrieva T. Y. Migration Law: Comparative Legal Research. Moscow, 2019. 400 p. (In Russ.)

Nikitina E. E. Legislation on Citizenship and Improvement of Migration Policy of the Russian Federation. Journal of Russian Law, 2019, no. 7, pp. 30—42. (In Russ.) DOI: 10.12737/jrl.2019.7.3.

Sazon K. D. Ubezhishche v konstitutsionnom izmerenii. Moscow, 2015.

Truntsevskiy Yu. V. E-anti-corruption or e-corruption: the influence of global digitization. Public International and Private International Law, 2019, no. 4, pp. 42—48. (In Russ.)

Информация об авторах

Л. В. Андриченко, заведующая центром публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, доктор юридических наук, профессор, заслуженный юрист Российской Федерации

Т. С. Масловская, доцент кафедры конституционного права юридического факультета Белорусского государственного университета, кандидат юридических наук

И. В. Плюгина, ведущий научный сотрудник центра публично-правовых исследований Института законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, кандидат юридических наук

♦