CC BY
186
ФОРМИРОВАНИЕ ДОХОДНОЙ БАЗЫ БЮДЖЕТОВ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ В СОВРЕМЕННЫХ УСЛОВИЯХ
Ю. м. петрова,
кандидат экономических наук, доцент Всероссийский заочный финансово-экономический институт,
филиал в г. орле
ю. п. Соболева,
кандидат экономических наук, доцент орловский государственный институт экономики и торговли
Бюджетная система является финансовой основой для выполнения государством своих функций. Расходы на развитие здравоохранения, образования, культуры, дорожного хозяйства, транспортной инфраструктуры, реализацию социальных программ напрямую зависят от доходов бюджетов субъектов РФ. В связи с этим одной из первостепенных задач, которые ставят перед собой федеральные власти и регионы, является увеличение доходов бюджета.
Региональные финансы (финансы субъектов Российской Федерации) являются одним из важнейших элементов государственных финансов и в совокупности с муниципальными (местными) финансами образуют территориальные финансы. Они реализуются в рамках субъектов Российской Федерации и в пределах их компетенции в вопросах законодательного регулирования, организации и управления финансовыми потоками.
Функционирование и развитие финансов субъектов Российской Федерации осуществляется в соответствии с региональной экономической политикой.
Финансовой базой региональных органов власти являются их бюджеты. Бюджетные и имущественные права, предоставленные этим органам, дают им возможность составлять, рассматривать, утверждать и исполнять свои бюджеты.
Региональный бюджет — это централизованный фонд финансовых ресурсов отдельного территориального образования, один из главных каналов доведения до населения конечных результатов производства. Через них общественные фонды потребления распределяются между отдельными
группами населения. Из этих бюджетов финансируется развитие отраслей производственной сферы, в первую очередь областной социальной сферы, здравоохранения, образования, промышленности, объем продукции и услуги которых является важным компонентом обеспечения жизнедеятельности населения.
Региональный бюджет можно рассматривать как самостоятельную экономическую категорию. Сущность регионального бюджета как экономической категории реализуется через распределительную и контрольную функции.
Распределительная функция заключается в том, что благодаря ей происходит концентрация денежных средств в руках органов управления субъектов российской Федерации и их использование с целью удовлетворения социально-экономических потребностей на подведомственной им территории. Кроме того, с помощью этой функции можно определить насколько своевременно и полно финансовые ресурсы поступают в расположение региональных администраций и каким образом фактически складываются пропорции в распределении регионального бюджетного фонда. Содержание функции определяется процессами перераспределения финансовых ресурсов между разными подразделениями общественного производства. Ни одно из других звеньев финансовой системы не осуществляет такого разнообразия перераспределения финансовых ресурсов (межотраслевое, межтерриториальное, многоуровневое перераспределение финансовых ресурсов, т. е. между различными уровнями бюджетной системы).
Сферадеятельности распределительной функции определяется тем, что в отношение с региональным бюджетом вступают все участники общественного производства — как юридические, так и физические лица (на подведомственной территории).
Контрольная функция заключается в том, что через формирование и использование фонда денежных средств региона отображаются экономические процессы, характеризующие экономику территориального образования. Благодаря этой функции можно судить о том, как поступают в распоряжение органов регионального управления финансовые ресурсы от разных субъектов хозяйствования, а также соответствует ли размер централизуемых ресурсов потребностям территориального образования. Основу этой функции составляет движение региональных бюджетных ресурсов, которое находит отражение в соответствующих показателях региональных бюджетных поступлений и расходных назначений.
Функции регионального бюджета так же объективны, как и сама эта категория. Региональный бюджет является важным инструментом воздействия на развитие экономики и социальной сферы. С его помощью государство может изменять структуру общественного производства, влиять на результаты хозяйствования, осуществлять социальные преобразования.
В соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации (статья 41) доходы бюджетов образуются за счет налоговых и неналоговых доходов, а также за счет безвозмездных и безвозвратных перечислений.
С 1 января 2005 г. система российских налогов и сборов определяется исключительно на основании норм Налогового кодекса. Введение в действие этого нормативного акта значительно сократило общее число налогов: федеральных — с 16 до 10; региональных — с 7 до 3 и местных — с 5 до 2. При этом на региональном и местном уровнях предусмотрена уплата только налогов и не установлено ни одного вида сбора.
К региональным налогам относятся [5]:
• налог на имущество предприятий (гл. 30);
• транспортный налог (гл. 28);
• налог на игорный бизнес (гл. 29).
Разделение налогов на федеральные, региональные и местные не отражает принадлежности налога к определенному бюджету. Их подавляющее большинство распределяется в определенных пропорциях между бюджетами всех трех иерархических уровней.
К налоговым доходам бюджетов субъектов Федерации относятся:
• собственные налоговые доходы бюджетов субъектов Российской федерации от региональных налогов и сборов в соответствии с налоговым законодательством и пропорциями их перераспределения между бюджетами субъектов Федерации и местными бюджетами, установленными законом о бюджете субъекта Российской Федерации на очередной финансовый год;
• отчисления от федеральных регулирующих налогов и сборов, распределяемых к зачислению в бюджеты субъектов Российской Федерации по нормативам, определенным федеральным законом о федеральном бюджете на очередной финансовый год, кроме доходов от федеральных налогов и сборов, переданных в порядке бюджетного регулирования местным бюджетам. Субъект Российской Федерации вправе передавать любые налоговые доходы, подлежащие зачислению в региональный бюджет, в местные бюджеты. В этом случае единственным требованием федерального законодательства является установление законом субъекта Федерации единых (для муниципальных образований определенного типа) нормативов без указания срока их действия. Аналогичные требования распространяются и на порядок передачи налоговых доходов муниципальным районам поселений.
Доходы бюджета от имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации, могут быть получены в виде:
• дивидендов по акциям, принадлежащих субъекту Российской Федерации;
• доходов от сдачи в аренду имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации;
• процентов от размещения в банках временно свободных денежных средств;
• доходов от оказания услуг и компенсации затрат государства;
• платежей от государственных и муниципальных организаций;
• доходов от продажи имущества, находящегося в собственности субъекта Российской Федерации.
В доходах бюджетов могут быть частично централизованы доходы, зачисляемые в бюджеты других уровней бюджетной системы, для целевого финансирования централизованных мероприятий, а также безвозмездные перечисления.
В доходах бюджета отражается также финансовая помощь, предоставляемая в рамках бюджетной системы от бюджетов других уровней в форме дотаций, субвенций и субсидий либо других безвозвратных и безвозмездных формах передачи средств. В доходы бюджетов зачисляются и безвозмездные перечисления от юридических и физических лиц, международных организаций, правительств иностранных государств, а также средства по взаимным расчетам.
Большая часть доходов бюджетной системы Российской федерации зачисляется в федеральный бюджет (около 60 %). Налоговые поступления распределяется следующим образом: 70 % в федеральный бюджет, 30 % в бюджеты субъектов Российской Федерации. Основными доходообра-зующими налогами бюджетов субъектов являются налоги на прибыль (организаций и физических лиц). Большая часть акцизов — около 80 % — зачисляется в федеральный бюджет. Неналоговые доходы равномерно распределены по уровням бюджетной системы. Это связано с тем, что государственная собственность делится на собственность федерального центра и субъектов Федерации приблизительно одинаково.
Доходы от использования, продажи, сдачи в аренду являются основной статьей неналоговых доходов. В составе бюджетов субъектов выделяются целевые бюджетные фонды для финансирования региональных программ, средства которых образуются за счет целевых налогов или за счет безвозмездных перечислений. В составе федерального бюджета целевых фондов намного меньше. Реализация внешнеэкономической деятельности пока остается прерогативой федерального центра.
В последние годы наблюдался существенный рост доходов бюджетов многих субъектов РФ. Ана-
лиз формирования доходов проведем на примере бюджета Орловской области. Основные показатели исполнения областного бюджета по доходам представлены в табл. 1.
Как видно из табл. 1, за исследуемый период ежегодные темпы роста доходов бюджета имели тенденцию к увеличению. Особенно высокие темпы роста бюджетных доходов наблюдались в 2005 и 2007 гг. Так, в 2007 г. темп роста составил более 160 % к аналогичному показателю в 2004 г. Следует отметить, что увеличение доходов происходит при постоянном снижении налогового бремени на плательщиков.
Важнейшими доходными источниками бюджета Орловской области являются налоговые поступления, доля которых в структуре доходов составляет около 70 %, в том числе налог на доходы физических лиц (НДФЛ) и налог на прибыль организаций, которые обеспечивают почти половину поступлений в бюджет. Доля различных источников в общем объеме доходов бюджета Орловской области приведена в табл. 2.
В структуре доходов областного бюджета за 2004—2007 гг. прослеживается тенденция увеличения доли собственных доходов, как налоговых, так и неналоговых.
Если рассматривать структуру доходов за 2004 и 2007 гг., можно заметить резкое увеличение налоговых доходов (с 46 % в 2004 г. до 70 % в 2007 г.) и существенное снижение доли безвозмездных поступлений (42 % в 2004 г., 27 % в 2007 г.).
В 2005 г. полученные налоги составили 11 тыс. руб. на душу населения. По этому важному показателю Орловщина обошла многие соседние регионы. Для сравнения: в Тамбовской области этот показатель равен 7 тыс., в Воронежской — 7,6 тыс., в Курской — 10,4 тыс. [4, с. 2].
Таблица 1
Динамика доходов бюджета Орловской области, тыс. руб.
Показатель Год
2004 2005 2006 2007
Доходы 4 782 662 5 820 811 5 937053 7690 787
Темпы роста по отношению к предыдущему году, % — 121,71 102,1 129,5
Темпы роста по отношению к 2004 г., % — 121,71 124,137 160,8
Налоговые доходы 2 237 415 2 995 531 4 454 940 5 407292
Темпы роста по отношению к предыдущему году, % — 133,88 148,7 121,4
Темпы роста по отношению к 2004 г., % — 133,8 199,1 241,7
Неналоговые доходы 78 804 116238 80 224 115 488
Темпы роста по отношению к предыдущему году, % — 147,5 69,0 144,0
Темпы роста по отношению к 2004 г., % 147,5 101,8 146,6
Дефицит (-) Профицит(+) + 181 658 +24 444 -588 797 -841 612
Структура основных источников доходов бюджета Орловской области, %
Источники доходов бюджета Год
2004 2005 2006 2007
Налог на прибыль 15,8 13,47 22,2 21,3
НДФЛ 12,79 21,47 21,42 22,04
Налог на имущество 3,87 7,54 9,07 6,83
Акцизы 4,5 4,5 12,5 14,3
Безвозмездные перечисления 41,81 37 23,6 26,95
Доля доходов в общей сумме 78,77 83,98 88,79 91,42
Как уже было отмечено, основными налогами, формирующими бюджет, остаются налог на прибыль организаций и НДФЛ. Поступления по налогу на прибыль увеличились в 2007 г. на 116,3 % по сравнению с 2004 г., в результате чего его доля в общей структуре доходов выросла на 6,5 % и составила 22,2 % в 2006 г. и 21,3 % в 2007 г. При этом в 2004—2005 гг. из области ушел ряд крупных налогоплательщиков, таких как ОАО «Стройтрансгаз», ОАО «Северная нефть», ЗАО «Интер РАО ЕЭС» и другие, что, безусловно, негативно сказывается на формировании доходов областного бюджета.
Тенденция роста поступлений НДФЛ на протяжении последних лет остается устойчивой. В
2005 г. по сравнению с 2004 г. увеличилась сумма поступления НДФЛ и составила 204,39 % к уровню 2004 г. В 2006—2007 гг. происходило дальнейшее, хотя менее значительное увеличение этого налога. В результате доля налога в общей сумме бюджетных доходов увеличилась за анализируемый период на 9,25 % и составила в 2007 г. 22,04 %. Несомненно, немаловажную роль в этом сыграла систематическая целенаправленная работа налоговых органов по выявлению дополнительных доходов физических лиц, которые по разным причинам не облагались налогом. Например, при оплате за своих работников юридическими лицами строящихся квартир, при получении доходов от продажи недвижимости, акций, других ценных бумаг и т. д.
При этом статистические данные подтверждают, что в области растет занятость, увеличиваются доходы населения. Основной доходообразующей отраслью области остается промышленность — ее доля в общем объеме налоговых поступлений в
2006 г. 40 %, торговля дала 12, транспорт — 9 и связь — 6 % налоговых платежей.
Доля акцизов (по всем видам подакцизных товаров) составила в областном бюджете 4,50 % в 2004 г. и 4,32 % в 2005 г. Хотя в процентном выражении их доля снизилась, рост акцизов в 2005 г. составил 14,75 %. Из них почти три четверти
Таблица 2 обеспечены за счет акцизного сбора со спирта и алкогольной продукции, поступление которого выросли на 8 % к уровню 2004 г. В 2004 г. ставка по акцизам была увеличена в среднем на 12—20 %. С 2006 г. доля акцизов в общем объеме доходов увеличилась почти на 10 % и составила 14,3 % в 2007 г. Это связано в основном с перераспределением налоговых полномочий по уровням бюджетной системы.
Увеличилось поступление налога на имущество организаций с 3,87 % в 2004 г. до 6,83 % в 2007 г. Налог на совокупный доход увеличивался с 2004 г. (0,59 %) до 2006 г. (2,47 %), но в 2007 г. его доля снизилась, что вызвано передачей налога на вмененный доход в местные бюджеты.
Безвозмездные перечисления в 2007 г. снизились до 26,95 % в общем объеме доходов, по сравнению с 41,81 % в 2004 г. Вместе с этим наблюдается и снижение дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. Несмотря на это, Орловская область остается дотационным регионом со сравнительно невысоким уровнем собственных доходов.
Основным фактором увеличения собственных доходов является развитие бизнеса в регионе. Именно бизнес платит большую часть налогов в бюджет, в первую очередь, налог на прибыль, налог на имущество и акцизы. Новые или развивающиеся предприятия создают дополнительные рабочие места, обеспечивая рост поступлений в бюджет НДФЛ.
В целом увеличение налоговых доходов в региональный бюджет может осуществляться по следующим направлениям:
1) за счет развития собственных, орловских организаций, через создание условий для их расширения и укрепления конкурентных позиций;
2) за счет привлечения и регистрации в области крупных компаний из других регионов через создание наиболее благоприятных условий для их деятельности.
Для поддержки собственных предприятий, в первую очередь, от региональной власти требуется уменьшение бюрократических препятствий для получения необходимых документов и согласований, создание производственной и социальной инфраструктур (строительство дорог, линий электропередач, улучшение медицинского обслуживания и т. д.), предоставление инвестиционного налогового кредита и т. п.
Социально-экономическое положение Орловской области характеризуется сохранением положительных тенденций как в производственной, так и в социальной сферах. При этом следует отметить, что темпы роста отдельных показателей несколько замедлились.
Рост валового регионального продукта относительно стабилен. В 2004 г. его увеличение составило 120,7 % в действующих ценах и 114,5 % в сопоставимых; в 2005 г. — 120,1 % и 106,6 %; в 2006 г. — 116,0 % и 105,9 % соответственно.
По данным УФНС по Орловской области, почти половина, общей суммы налога на прибыль в 2006 г. обеспечили крупнейшие предприятия области: ОАО «Реком», ЗАО «Велор», ООО «Фригогласс-Ев-разия». Платежи только двух налогоплательщиков — структурных подразделений ОАО «Мострансгаз» и Орловско-Курского отделения РЖД составляют около 25 % в территориальном бюджете.
Второе направление увеличения собственных доходов бюджета сводится к следующему:
• привлечение в регион прямых инвестиций (открытие новых производств), в том числе и иностранных;
• регистрация в регионе головных офисов крупных компаний, ранее зарегистрированных в других субъектах РФ.
Привлечение в регион новых прямых инвестиций, безусловно, очень мощный объективный фактор увеличения налоговых доходов регионального бюджета. А вот к перемещению крупнейших налогоплательщиков по территории Российской Федерации, на наш взгляд, необходимо относиться очень осторожно.
Власти крупных регионов делают все возможное для привлечения налогоплательщиков на свою территорию через предоставление всяческих льгот и привилегий. Богатые регионы могут себе это позволить. Например, бюджетом Санкт-Петербурга для привлечения ОАО «Сибирская нефтяная компания» предусмотрены ежегодные субвенции в сумме 6 млрд руб. на проектирование и строительство делового центра данной компании до 2016 г. включительно. При этом Омская область, где ранее была зарегистрирована «Сибнефть», после ухода указанной компании оказалась на грани финансовой катастрофы. Доходы бюджета Омской области от уплаты налогов компанией «Сибнефти» в 2005 г. составили около 14 млрд руб. [6, с. 21] Такую потерю в бюджете Омской области необходимо компенсировать за счет федерального бюджета, поскольку региональные власти самостоятельно не способны
компенсировать такое сокращение доходов и обеспечить бюджетную сбалансированность.
Таким образом, увеличение доходов бюджета за счет перерегистрации в регионе крупных компаний имеет негативные последствия для развития межбюджетных отношений в Российской Федерации, в первую очередь, для регионов, в которых ранее были зарегистрированы крупные компании. Кроме того, практика поощрения компаний, меняющих место регистрации, может привести к нездоровой конкуренции между субъектами РФ по предоставлению льгот крупным налогоплательщикам за регистрацию компании в их регионе. Все это ведет к снижению налогового бремени для крупных налогоплательщиков и, следовательно, к сокращению расходов на реализацию социальных программ.
Учитывая такие негативные последствия для межбюджетных отношений в РФ, необходимы изменения в законодательстве в части ограничений возможности перемены места регистрации крупных организаций, если это вызвано только предоставлением различных льгот региональными властями. Крупный налогоплательщик должен информировать региональные власти о своем намерении перерегистрироваться в другом субъекте РФ заранее, до принятия проекта бюджета на будущий год. Это позволит региональным властям вовремя внести необходимые коррективы в важнейшие бюджетные показатели. Такие изменения необходимы не для ограничения прав бизнеса самостоятельно выбирать свое местонахождение, а в целях сохранения сбалансированности региональных бюджетов при переходе крупных налогоплательщиков из одного региона в другой.
Идеальная модель бюджетного федерализма предполагает, что объем доходных полномочий членов Федерации должен полностью соответствовать объему расходных полномочий, закрепленному за данным уровнем государственной власти. Однако это возможно только теоретически, а на практике между расходными полномочиями и доходными возможностями существует разрыв. В результате возникает «вертикальный дисбаланс», или «вертикальный финансовый разрыв». Существует также и «горизонтальный финансовый дисбаланс», обусловленный неравномерным распределением доходной базы по различным регионам. Поэтому бюджетный федерализм предполагает вертикальное и горизонтальное бюджетное выравнивание.
Бюджетная система считается вертикально сбалансированной, если объем поступлений в совокупных бюджетах на каждом уровне власти в
целом достаточен для осуществления их функций. Таким образом, существует равенство расходных и доходных полномочий. Важным моментом для вертикального выравнивания является четкое разграничение обязательств между всеми уровнями власти и наделение их доходами, достаточными для выполнения этих обязанностей.
Под горизонтальным сбалансированием понимается общее соответствие доходов расходам бюджетов разных уровней бюджетной системы. При этом, как правило, сохраняются существенные значимые различия в бюджетных полномочиях отдельных территорий и регионов. Чаще всего это обусловлено независимыми от местных властей факторами: уровнем экономического развития территории, хозяйственной специализацией, численностью и плотностью населения, природно-климатическими особенностями и др.
Согласно принятому законодательству, регламентирующему распределение налогов между бюджетами бюджетной системы Российской Федерации, наиболее весомые в количественном отношении налоги закреплены за федеральным бюджетом, собственные налоги региональных бюджетов незначительны. В целом по стране они составляют примерно одну треть.
В то же время нагрузка на региональные бюджеты постоянно растет. Это вызывается не только тенденцией к передаче с федерального на региональные бюджеты многих расходов по финансированию объектов производственного и социально-культурного назначения, но и инфляцией, следствием которой являются удорожание содержания этих объектов и необходимость увеличения затрат, связанных с социальной защитой населения. Это требует оказания территориям финансовой помощи. Такая помощь в Российской Федерации осуществляется несколькими методами.
Наиболее важным способом передачи средств из вышестоящих бюджетов нижестоящим являются отчисления в процентах от налогов, закрепленных за вышестоящим бюджетом. Такая форма финансовой помощи существует более 60 лет. Она имеет ряд преимуществ, главное из которых — единство бюджетных источников для всех бюджетов и заинтересованность органов власти всех уровней в их мобилизации.
В случаях, когда на территориях не имеется достаточного налогового потенциала и поэтому отсутствует возможность отрегулировать территориальные бюджеты за счет отчислений от налогов, используется метод дотаций, т. е. плановой
передачи средств из вышестоящих бюджетов в абсолютной форме.
Из табл. 1 видно, что даже с учетом помощи федерального центра областной бюджет формируется с дефицитом. Сложившийся высокий рост бюджетного дефицита после 2005 г. обусловлен необходимостью обеспечения льгот, переданных из центра в регионы, а также другими бюджетными полномочиями, которые прежде финансировались из федерального бюджета, а ныне по федеральному законодательству закреплены за субъектом Федерации. Источниками внутреннего финансирования дефицита бюджета являются кредитные соглашения и договоры, заключенные от имени субъекта Российской Федерации (бюджетные кредиты, полученные от других уровней бюджетной системы Российской Федерации), а также остатки средств на счетах бюджета.
В последние годы произошло много кардинальных изменений, которые сильно повлияли на развитие межбюджетных отношений. С 2005 г. в соответствии с новой редакцией Бюджетного кодекса Российской Федерации и постановлением Правительства Российской Федерации от 22.05.2004 №249 «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» средства финансовой помощи и бюджетных компенсаций из федерального бюджета предоставляются в рамках нового раздела расходов «Межбюджетные трансферты», который состоит из подразделов «Финансовая помощь бюджетам других уровней», «Фонды компенсаций», «Фонд регионального развития» и «Трансферты внебюджетным фондам».
В целом раздел «Межбюджетные трансферты» в части средств, предоставляемых бюджетам субъектов Российской Федерации, был сформирован на основе соответствующих расходов федерального бюджета, утвержденных на 2004 г., с учетом изменений бюджетного и налогового законодательств, а также необходимости повышения результативности решения задачи обеспечения текущих расходов региональных бюджетов. Основу раздела, как и в предшествующие годы, составляет Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации, Фонд регионального развития, Фонд реформирования региональных и муниципальных финансов и Фонд компенсаций.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов Российской Федерации (ФФПР) был сформирован в объеме 189 875 735 тыс. руб., исходя из объема ФФПР, утвержденного Федеральным законом «О федеральном бюджете на 2004 год»,
увеличенного на уровень роста потребительских цен в 2005 г. в размере 8 % [1, с. 132].
Распределение средств ФФПР между субъектами Российской Федерации с целью повышения доходов наименее обеспеченных регионов производилось в соответствии с методикой, которая утверждена постановлением Правительства Российской Федерации.
В соответствии с новым бюджетным законодательством средства ФФПР будут предоставляться только в виде дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности. При этом в целях сохранения опережающих темпов перечисления финансовой помощи, применяемых в текущем году, будет разработан порядок перечисления средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации с учетом сезонной потребности территориальных бюджетов в финансировании приоритетных расходов.
Дотации на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности Орловской области за исследуемый период, так же как и в целом безвозмездные перечисления, снижаются, но их доля в доходах остается очень высокой (см. табл. 2).
Для повышения качества оценки доходных возможностей консолидированных бюджетов субъектов Российской Федерации в Методику распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации предполагается внесение необходимых изменений, позволяющих использовать оперативные данные статистической отчетности — объема промышленного производства. Кроме того, в целях упрощения методологии распределения средств данного фонда предлагается существенное сокращение числа используемых показателей, что обеспечит повышение прозрачности расчетов и, как следствие, получаемых результатов выравнивания бюджетной обеспеченности.
С 2005 г. повышается эффективность выравнивания бюджетной обеспеченности при сохранении стимулирования органов государственной власти субъектов Российской Федерации к развитию собственной налоговой базы. В этих целях первая часть финансовой помощи распределялась таким образом, чтобы гарантировать минимальный уровень доходов регионов с наименьшим уровнем социально-экономического развития. При этом выравнивание производилось пропорционально отставанию показателя бюджетной обеспеченности этих субъектов Российской Федерации от заданного для данной группы регионов уровня.
Оставшаяся часть Федерального фонда финансовой поддержки субъектов Российской Федерации распределялась по регионам, уровень бюджетной обеспеченности которых не превышал установленное пороговое значение с учетом полученных средств группой наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации.
Изменение порядка распределения средств Федерального фонда финансовой поддержки позволило повысить доходы наименее обеспеченных субъектов Российской Федерации, сохранив при этом стимулы к повышению уровня собственных доходов, поскольку даже после применения выравнивающих механизмов субъект Российской Федерации, имевший до получения финансовой помощи более высокий уровень доходов в расчете на одного жителя с учетом удорожающих факторов, сохранил свое преимущество.
Разновидностями дотаций являются субвенция (целевая передача средств), и субсидия (предоставление средств другому бюджету на условиях долевого финансирования целевых расходов).
За анализируемый период субсидии и субвенции передавались бюджету Орловской области в части сумм, покрывающих расходные полномочия по федеральному законодательству. К ним, в частности, относятся: предоставление льгот по оплате жилищно-коммунального хозяйства; финансирование дорожного хозяйства; социальная поддержка отдельных категорий лиц (жертв политических репрессий, инвалидов, граждан, имеющих детей) и т. д.
В Орловской области реализуются социально-экономические программы федерального уровня, источниками их финансирования также выступает федеральный бюджет. К наиболее важным программам относятся: «Жилище» на 2002—2010 гг, «Социальное развитие села», «Старшее поколение», «Преодоление последствий радиационных аварий на период до 2010 года».
За последние годы расходы регионального бюджета Орловской области увеличиваются. Этот рост составил в 2006 г. 25,98 %, в 2007 г. — 40,83 % к уровню 2004 г., при прочих равных условиях, что значительно превышает темпы роста расходов федерального бюджета. Это обусловлено не только существенным повышением расходов на выплату заработной платы, но и индексацией прочих расходов, ростом расходов на передаваемые из года в год объекты социально-культурной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, учреждений общего и профессионального образования, ветеринарной и противопожарной служб.
Кроме того, хронически недофинансируемые, так называемые «федеральные мандаты», в числе которых и льготы ветеранам и инвалидам, и льготы на проезд в общественном транспорте, и другие формы поддержки наиболее уязвимых категорий граждан, упомянутые в нескольких последних посланиях Президента Российской Федерации и программных материалах Правительства Российской Федерации, существенно изменили свой статус потенциальной угрозы несбалансированности регионального бюджета на вполне реальный предмет финансирования. Это вызвано бурным ростом судебных исков по выполнению данных социальных обязательств, предписывающих за счет средств регионального бюджета, но не федерального, компенсировать соответствующие расходы.
Однако доходная часть бюджета Орловской области не дает оснований для оптимизма, что объясняется следующими причинами.
Во-первых, это — усугубление процесса консолидации крупнейших предприятий с целью оптимизации своего налогообложения, что приводит к снижению налоговых поступлений в бюджет и позволяет перемещать налоговые платежи из Орловской области, на территории которой расположено структурное подразделение, в регионы, где, например, расположен головной офис и, соответственно, установлены более льготные условия уплаты налогов в виде льгот и пониженной ставки.
Во-вторых, значимым изменением доходов областного бюджета явилась отмена налога с продаж, ряда местных налогов и сборов, а также перерегистрация ряда крупных налогоплательщиков в других субъектах РФ.
В-третьих, налог на прибыль, ставший за последние годы одним из основных источников доходов областного бюджета, определенный в новой редакции Бюджетного кодекса Российской Федерации, отличается высокой нестабильностью, а новый порядок расчета налоговой базы формирует благоприятную среду для необоснованного уменьшения исчисляемого налога.
Благодаря сверхплановым поступлениям в доходы областного бюджета, в 2004 и 2005 гг. он исполнялся с профицитом. Все последующие годы бюджет Орловской области исполняется с дефицитом, размер которого составляет более 10 % от доходной части. Поэтому проблема сбалансированности областного бюджета является актуальной и требует принятия радикальных мер для своего решения.
Современное состояние межбюджетных отношений требует серьезного реформирования.
Практика трансфертов из федерального бюджета в бюджеты субъектов Российской Федерации не только не приводит к выравниванию уровней социально-экономического развития регионов, но и усугубляет их различия. Зависимость регионов от помощи федерального бюджета нарастает.
В таких условиях необходимы коренные изменения трансфертной политики, направленные на повышение финансовой самостоятельности и ответственности регионов, поощрение их собственных усилий в преодолении бюджетного кризиса, наращивание доходной базы как регионального, так и федерального бюджета, ускорение социально-экономических реформ.
Предлагается повысить финансовую самостоятельность бюджетов субъектов Российской Федерации. Должны возрасти роль и ответственность региональных бюджетов по финансированию комплекса расходов, связанных с профессионально-техническим обучением; проведением землеустроительных и природоохранных работ и мероприятий с одновременным отстранением федерального бюджета от финансирования не свойственных ему функций.
При этом безусловным должен быть принцип возмещения субъектам Российской Федерации расходов и выпадающих доходов, вызываемых принятием решений на федеральном уровне.
Для повышения заинтересованности регионов в наполнении федерального бюджета доходами должна быть установлена прямая зависимость получения из федерального центра финансовой помощи от степени выполнения задания по мобилизации доходов в федеральный бюджет. Очевидна необходимость стимулирования в этом вопросе и регионов-доноров.
Следует исключить практику многоканального финансирования одних и тех же бюджетных потребностей субъекта Российской Федерации. Вся поддержка по текущим бюджетным расходам должна осуществляться только через федеральный фонд финансовой поддержки регионов по единой методике. В федеральном бюджете следует предусматривать капитальные субвенции, определяемые по единой формуле, направляемые на развитие инфраструктуры субъектов Российской Федерации.
Для наращивания налогооблагаемой базы и создания условий среднесрочного бюджетного прогнозирования на региональном уровне требуется обеспечить стабильность устанавливаемых в рамках межбюджетных отношений нормативов отчислений от Фонда финансовой поддержки
регионов. Их следует закрепить как минимум на три года с фиксацией на тот же период доли фонда финансовой поддержки регионов в доходной части федерального бюджета.
Федеральный центр должен разработать и довести до регионов рекомендации по программам бюджетного оздоровления, следование которым будет важнейшим условием выделения финансовой помощи. Основными параметрами при этом будут:
• доля приоритетных расходов (образование, здравоохранение, культура) в расходах регионального бюджета;
• доля населения в оплате издержек жилищно-коммунального хозяйства и общественного транспорта;
• наличие административного контроля цен;
• наличие и интенсивность ограничений доступа на региональные товарные рынки отечественных товаров и услуг;
• предельные бюджетные заимствования и гарантия, а также объем налоговых освобождений и льгот.
Оздоровлению региональных бюджетов должно способствовать упорядочение бюджетного процесса в регионах: обеспечение «прозрачности» статей бюджета, их соответствие федеральному классификатору, консолидация в бюджет региональных внебюджетных фондов, казначейское исполнение бюджетов. Должна быть установлена стандартная финансовая и отраслевая отчетность, обеспечивающая единство методологии мониторинга проводимой в субъектах Российской Федерации социально-экономической политики.
Обязательными условиями предоставления финансовой поддержки из федерального бюджета должны стать:
• безусловность отчислений в федеральный бюджет налогов и доходов по установленным законом нормативам;
• предоставление ежегодного квалифицированного аудиторского заключения об исполнении бюджета региона в отчетном году;
• регулярное представление установленной отчетности о доходах и расходах, структуре затрат бюджета, формировании и расходовании внебюджетных фондов;
• заключение Министерства юстиции РФ о соответствии действующих и принимаемых в субъекте Российской Федерации нормативно-правовых актов федеральному законодательству.
Серьезным шагом на пути к эффективному управлению доходами бюджетной системы должно стать создание трехлетнего федерального бюджета на 2008—2010 г. г. В данном документе предусмотрено увеличение Фонда финансовой поддержки регионов на 26,5 %, что выше, чем индексация по инфляции на 50 млрд руб. [6, с. 3] Это вызвано тем, что индексация объема Фонда на темп инфляции не позволяет федеральному центру осуществлять основную функцию государства — выравнивание бюджетной обеспеченности регионов. В настоящее время дифференциация субъектов Федерации по уровню собственных доходов не уменьшается. Более богатые, инвестиционно привлекательные территории имеют гораздо более высокие показатели роста. Разрыв между ними и слабыми регионами, к которым, в принципе, можно отнести и Орловскую область, стремительно возрастает.
В таких условиях для определения объема Фонда финансовой поддержки необходим объективный экономический подход, позволяющий учитывать потребности в средствах для выравнивания бюджетной обеспеченности. При расчете объема межбюджетных трансфертов целесообразно ориентироваться на уровень бюджетной обеспеченности регионов — середняков и «подтягивать» до него самые низкообеспеченные с финансовой точки зрения субъекты Федерации.
Используемая в последние годы методика определения налогового потенциала по валовому региональному продукту не учитывала ряд особенностей отдельных регионов. Более точным и объективным является расчет налогового потенциала, исходя из налогообразующих составляющих, таких как прибыль, фонд оплаты труда, имущество.
В трехлетнем бюджете предусматривается увеличение объема Фонда регионального развития в 2,3 раза — с 4,2 до 10 млрд руб. [6, с. 3] Такая мера вызвана тем, что финансирование региональных и муниципальных объектов больше не должно включаться в непрограммную часть Федеральной адресной инвестиционной программы. Таким образом, у региона появляется возможность использовать свободный инвестиционный трансферт более эффективно с учетом местных особенностей и проблем.
Кроме того, для поощрения регионов, добившихся наилучших финансовых и социально-экономических показателей предусмотрено создание фонда объемом в 2 млрд руб., распределяться который будет в зависимости от рейтинга территорий.
Для увеличения доходной базы региональных бюджетов целесообразно также ускорить разре-
шение их выхода на внешние рынки для поиска заимствований на более выгодных условиях, чем сложились в Российской Федерации.
По нашему мнению, рассмотренные меры могут способствовать повышению качества управления финансами в современных условиях, созданию стимулов для регионов, в том числе и для Орловской области, развитию собственной налоговой базы и изысканию резервов для повышения финансовой самостоятельности.
Таким образом, процесс совершенствования доходов региональных бюджетов в настоящее время не решен до конца. Для его устранения необходимо принять ряд мер как на федеральном, так и на региональном уровнях. Необходимо такое разграничение доходов между бюджетами, чтобы они в максимальной степени покрывали минимально необходимые расходы региональных бюджетов.
Главная проблема в том, что действующий механизм межбюджетных отношений в части разграничения доходных источников и расходов по вертикали бюджетной системы и межбюджетного регулирования на временной основе сориентирован в основном на реализацию выравнивающей функции в ущерб стимулирующей.
Межбюджетные отношения должны стать серьезным фактором экономического роста. Но без повышения заинтересованности в таком росте
и ответственности за его обеспечение со стороны региональных и местных органов власти на подведомственных территориях эту задачу не решить.
Для этого механизм таких отношений должен быть перестроен с учетом опоры субъектов Федерации и муниципальных образований в первую очередь на собственные силы и лишь при недостаточности налогового потенциала на подведомственной территории по объективным причинам привлечению средств вышестоящих бюджетов.
ЛИТЕРАТУРА
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации с изменениями на 1.01.2005.
2. Налоговый кодекс Российской Федерации (часть первая от 31.07.1998 №146-ФЗ; часть вторая от 05.08.2000 №117-ФЗ) с изменениями на 1.01.2005.
3. Афанасьев М. С. Доходные возможности регионального бюджета (новые тенденции) // Вопросы экономики. 2005, №9. С. 130—139.
4. Интервью зам. Министра финансов РФ А. Г. Силуанова. Успешных регионов в России становится все больше. // Финансы. 2007, №6. С. 3—6.
5. Курганников В. Ф. О бюджете без секретов // Орловская правда. 2005, 20 июля. С. 1—3.
6. Тажетдинов С. Р. Об увеличении доходов региональных бюджетов. // Финансы. — 2007, №3. С. 19—21.
Не успели оформить
подписку на 2009 год?
Оформить подписку на журналы Издательского дома «Финансы и Кредит» можно с любого номера в редакции или в одном из агентств альтернативной подписки.
Полный список агентств альтернативной подписки можно посмотреть на сайте : www.financepress.ru.
Тел./факс: (495) 621-69-49, (495) 621-91-90
Http://www.fin-izdat.ru Е-таП: [email protected]
