CC BY
43
Э.Ю. Бамбушева, Н. Ф. Самсонов
ГОСУДАРСТВО И ГОСУДАРСТВЕННОСТЬ. К ВОПРОСУ О СООТНОШЕНИИ ПОНЯТИЙ THE PROBLEMS OF BALANCING OF BUDGETS OF SUBJECTS OF RUSSIAN FEDERATION
Аннотация. В статье отражены проблемы и особенности обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации. Обоснована целесообразность проведения оценки качества сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации, предложены методологические подходы к проведению такой оценки. На основе официальных статистических материалов и данных отчетности об исполнении региональных бюджетов выявлены основные риски возникновения несбалансированности бюджетов субъектов Федерации. Предложены направления повышения сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Решение проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации позволит добиться эффективного исполнения данных бюджетов, снизить размер их дефицита, минимизировать зависимость субъектов Российской Федерации от федерального бюджета.
Abstract. In article are reflected problems and features of maintenance of balance of budgets of subjects of Russian Federation. The expediency of conducting assessment of quality of balance of budgets of subjects of Russian Federation is proved, methodological approaches of conduction of such assessment are offered. On the basis of official statistical materials and reporting data about execution of regional budgets, quantitative, the major risks of unbalanced budgets of subjects of Russian Federation has identified. Directions of improving balance of budgets of the Russian Federation are given. The decision of problems balance of budgets of regions of the Russian Federation will allow to achieve effective execution of the given budgets, lowering the size of their deficiency, minimizing dependence of regions of the Russian Federation on the federal budget.
Ключевые слова. Бюджет субъекта Федерации, сбалансированность бюджета, виды сбалансированности бюджета, оценка качества сбалансированности бюджета, доходы бюджета.
Keywords. Budget of subject of Federation; balance of budget; kinds of balance of budget; assessment of quality of balance of budget; budget revenues.
Российская Федерация отличается значительными различиями в уровне бюджетной обеспеченности публично-правовых образований. При этом дифференциация в уровне социально-экономического развития регионов с каждым годом только усиливается, и отстающим все сложнее обеспечивать сбалансированность своих бюджетов без помощи федерального центра.
В значительной степени структурные дисбалансы в социально-экономическом развитии субъектов РФ, в том числе в части их бюджетной обеспеченности, связаны:
- с недостаточной экономической обоснованностью разграничения и распределения налогов между бюджетами бюджетной системы страны;
- с ограниченностью прав органов государственной власти субъектов Федерации в управлении налогами, даже региональными;
- с низким уровнем заинтересованности и ответственности органов государственной власти субъектов Федерации за развитие налогового потенциала региона [4, с.8].
Действующая система межбюджетных отношений ориентирована на поддержание сбалансированности бюджетной системы страны, прежде всего, в краткосрочном периоде, что решается в основном за счет роста количества и объема межбюджетных трансфертов, предоставляемых региональным бюджетам из федерального бюджета.
Одним из основополагающих принципов формирования и исполнения любого бюджета является его сбалансированность; она состоит в количественном соответствии (равновесии) бюджетных расходов источникам их финансирования.
Сбалансированность бюджетов субъектов Федерации можно рассматривать, во-первых, как состояние бюджета публично-правового образования, а, во-вторых, как принцип бюджетной системы.
Сбалансированность - обязательное требование, предъявляемое при составлении, утверждении и исполнении бюджета, которое призвано обеспечить условия для полного выполнения органами государственной власти субъектов страны возложенных на них полномочий, эффективного функционирования экономики и социальной сферы регионов. Несбалансированность даже небольшой части бюджетов ведет к задержке финансирования государственных и муниципальных услуг, к сбоям в системе бюджетного финансирования, порождая неплатежи в экономике страны.
В современной России сбалансированность бюджета является одним из основополагающих принципов бюджетной системы. В соответствии со ст. 33 Бюджетного кодекса РФ принцип сбалансированности бюджета означает, что объем предусмотренных бюджетом расходов должен соответствовать суммарному объему доходов бюджета и поступлений источников финансирования его дефицита, уменьшенных на суммы выплат из бюджета, связанных с источниками финансирования дефицита
© Бамбушева Э.Ю., Самсонов Н.Ф., 2012
бюджета и изменением остатков на счетах по учету средств бюджетов [1]. Принцип сбалансированности бюджета - это обязательное требование, которому должен соответствовать бюджет любого уровня.
Сбалансированность региональных бюджетов как состояние является результатом отношений по составлению, принятию и исполнению бюджета и одновременно финансово-правовой формой соответствия таких ключевых экономических понятий, как «доходы бюджета», «поступления в бюджет» и «расходы бюджета». Их размер, динамика, структура характеризуют состояние сальдо бюджета, которое может быть нулевым (при сбалансированном бюджете), положительным (при профицитном бюджете) и отрицательном (при дефицитном бюджете). Таким образом, несбалансированный бюджет может быть двух видов: профицитный и дефицитный.
Накануне глобального финансового кризиса в системе межбюджетных отношений России произошли кардинальные изменения, которые проявились в исполнении консолидированного бюджета субъектов РФ с профицитом за период 2004-2007 гг. Это было обусловлено положительными макроэкономическими тенденциями в стране, благоприятными внешнеэкономическими условиями для экспорта российских товаров, а также устойчивым профицитом федерального бюджета, треть расходов которого приходилась на межбюджетные трансферты нижестоящим бюджетам. Такая централизация финансовых потоков на уровне федерального центра была обусловлена структурными противоречиями многоуровневой бюджетной системы России, которые имеют в своей основе неадекватное распределение полномочий по расходам и доходных источников финансирования функций между органами власти различных уровней. В условиях же финансового кризиса 2008-2009 гг. такого рода бюджетное неравновесие проявилось в быстром наращивании дефицитов на всех уровнях бюджетной системы, что во многом и препятствовало успешной реализации усилий государства в борьбе с негативными явлениями в экономической и финансовой сферах. В результате принятых Министерством финансов РФ антикризисных мер в бюджетной системе с целью обеспечения сбалансированности региональных и местных бюджетов, исполнение консолидированных бюджетов субъектов РФ уже в 2010 г. происходило с видимыми признаками роста, что, соответственно, характеризует рост экономики страны.
Доходы бюджетов субъектов РФ 2010 г. выросли на 10,3% к уровню 2009 г. (на 610,5 млрд. руб.) и составили 6534,1 млрд. руб. Рост поступления доходов наблюдался в 69 регионах, а снижение в 14. При этом только в трех из 14 регионов (Калининградская область, Сахалинская область, Чукотский автономный округ) снижение составило более 5% [3].
Налоговые и неналоговые доходы бюджетов субъектов РФ составили 4978,3 млрд. руб. Рост налоговых и неналоговых доходов превысил рост общего объема доходов бюджетов, составив 17,3% (на 735 млрд. руб.). Особо стоит отметить, что по сравнению с докризисным 2008 г. рост налоговых и неналоговых доходов региональных бюджетов страны составил более 1% (на 65,8 млрд. руб.). При этом показатели 2009 г. были превышены в 80 регионах (кроме Тюменской области, Сахалинской области и Чукотского автономного округа), а 2008 г. - в 66 регионах.
По сравнению с 2009 г. произошло заметное увеличение поступлений по основным бюджетоформирующим налогам, которые наиболее четко характеризуют рост в реальном секторе экономики. Так, поступление налога на прибыль увеличилось на 42,1% (на 450,3 млрд. руб.), составив 1519,4 млрд. руб., НДФЛ - на 7,5% (на 125 млрд. руб.), составив 1789,6 млрд. руб. Поступления по налогу на прибыль увеличились в 78 регионах, при этом в 12 из них увеличение произошло более чем в два раза. Поступления по НДФЛ возросли в 79 субъектах Федерации. Значительные темпы роста поступлений наблюдаются по акцизам - 33,3% (на 81,8 млрд. руб.).
Рост поступлений налоговых доходов обусловил снижение дефицита региональных бюджетов до 100 млрд. руб. в 2010 г., что в 3,3 раза меньше, чем 329,3 млрд. руб. в 2009 г. В 2010 г. с суммарным дефицитом 202,1 млрд. руб. исполнены бюджеты 63 регионов, а бюджеты 20 регионов исполнены с суммарным профицитом 102,1 млрд. руб. За пять месяцев 2011 г. с профицитом в 777 млрд. руб. исполнены 82 региональных бюджета, а за аналогичный период 2010 г. профицит составлял 521 млрд. руб.
При этом субъекты Федерации смогли значительно сократить объем чистых заимствований в коммерческих банках. Привлечение кредитов кредитных организаций составило 426,4 млрд. руб., погашение - 395,4 млрд. руб., а в 2009 г. - 304,6 и 238,1 млрд. руб. соответственно, что, несомненно, говорит об улучшении финансового положения регионов.
К концу прошлого года у субъектов Федерации образовался значительный объем свободных средств, что также говорит об улучшении их финансового положения и сбалансированности бюджетов. Остатки средств бюджетов на 1 января 2011 г. составили 422,4 млрд. руб. и возросли за 2010 г. на 11,6%.
Экономический кризис привел к резкому росту государственного долга регионов и муниципального долга. В 2008 г. долг консолидированных бюджетов субъектов Федерации вырос на 31%, составив 599,6 млрд. руб. Наибольший рост долга пришелся на 2009 г., составив 70%. В 2010 г. рост долга продолжился, хотя его темпы снизились до 23%, но абсолютный объем достиг рекордного уровня - 1264,5 млрд. руб., при этом значительная часть привлеченных средств составляют кредиты из федерального бюджета [3]. Но, несмотря на положительную динамику сокращения задолженности регионов, на наш взгляд, необходимость проведения заимствований у субъектов Федерации и муниципальных образований будет возникать независимо от экономических кризисов, так как это в большей степени зависит от избранной регионом политики.
Как показывает практика (например, выборочный дефолт по долговым обязательствам Московской области в декабре 2008 г.), установленные в ст. 107 Бюджетного кодекса РФ ограничения размера госдолга субъекта РФ не позволяют избежать риска неплатежеспособности региона и, как следствие, необходимости решения данных проблем федеральным центром за счет предоставления дополнительной финансовой помощи [1].
Сегодня, безусловно, есть необходимость создания финансового механизма сбалансирования бюджетов регионов, не только с помощью федеральных трансфертов, но и путём установления законодательно оформленных экономически выгодных для всех уровней власти доходных и расходных полномочий и ответственности субъектов федерации. При этом не следует подходить односторонне к понятию «сбалансированность» только с количественной стороны, как это делается в экономической литературе, большое значение для функционирования бюджетной системы должно иметь качество сбалансированности ее бюджетов.
Поэтому, целесообразно проводить оценку качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ. Для этого можно выделить следующие виды сбалансированности:
1) общая сбалансированность бюджета (достигаемая с привлечением возвратных финансовых ресурсов);
2) базовая сбалансированность (обеспечиваемая за счет общей суммы доходов бюджета субъекта РФ, включая межбюджетные трансферты);
3) собственная сбалансированность (оценивается только на основе показателя доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений).
Для количественной оценки качества могут рассчитываться коэффициенты, характеризующие соотношение источников финансового обеспечения расходов и общей суммы расходов региональных бюджетов, в разрезе выделенных видов сбалансированности. Эти коэффициенты также могут использоваться для сравнения показателей финансового состояния отдельных субъектов РФ с аналогичным показателем других публично-правовых образований, выявления динамики их развития и тенденций изменения финансового состояния.
В связи с этим предлагается использовать следующие коэффициенты.
Коэффициент общей сбалансированности бюджета, отражающий соотношение расходов бюджета и всех источников их финансирования:
К
общ _ Д + ИФДБ
сбал р '
где Д - доходы бюджета;
ИФДБ - источники финансирования дефицита бюджета;
Р - расходы бюджета.
В соответствии с трактовкой в Бюджетном кодексе РФ принципа сбалансированности бюджета коэффициент общей сбалансированности любого бюджета равен 1, при этом в случае, если на протяжении длительного периода времени сбалансированность достигается в значительной мере за счет источников финансирования дефицита бюджета, существует риск возникновения проблем с финансовым обеспечением расходных обязательств соответствующего публично-правового образования. В связи с этим анализ качества сбалансированности бюджетов субъектов РФ целесообразно проводить с использованием дополнительных коэффициентов.
Так, коэффициент базовой сбалансированности бюджета, отражает соотношение расходов и доходов бюджета:
К баз _ Д
сбал р .
Он показывает, в какой степени общая сумма расходов бюджета покрывается за счет доходов, при этом из расчета исключаются источники финансирования дефицита бюджета, то есть без привлечения заемных инструментов. Таким образом, если данный коэффициент принимает значение близкое к 1, бюджет можно считать сбалансированным при низком уровне риска возникновения проблем финансового обеспечения расходных обязательств.
Еще один коэффициент - коэффициент собственной сбалансированности бюджета - отражает соотношение расходов бюджета на реализацию собственных полномочий публично-правового образования и доходов бюджета без учета безвозмездных поступлений:
К
собств _ Д БП
сбал р с
где БП - безвозмездные поступления в бюджет;
С - субвенции.
Он показывает, в какой степени общая сумма расходов бюджета на реализацию собственных полномочий публично-правового образования покрывается за счет доходов без учета безвозмездных поступлений, объем которых, по сути, не зависит от деятельности органов власти публично-правового образования, имеет непостоянный характер и в любой момент может существенно сократиться.
При расчете коэффициента собственной сбалансированности бюджета следовало бы из знаменателя исключить объем расходов, осуществляемых в рамках переданных полномочий, а из числителя - объем субвенций. Однако достаточно трудно выделить из общего объема расходов региональных бюджетов те расходы, которые осуществляются в рамках исполнения переданных полномочий. Поэтому при расчете коэффициента собственной сбалансированности бюджета указанные расходы условно принимаются равными объему субвенций, хотя на практике они могут незначительно различаться.
Это позволяет оценить собственную бюджетную сбалансированность, достигаемую без привлечения источников финансирования дефицита бюджета и безвозмездных поступлений: если данный коэффициент принимает значение близкое к 1, бюджет можно считать сбалансированным за счет собственных источников поступлений с несущественным риском возникновения проблем финансового обеспечения расходных обязательств.
Расчет и анализ значений коэффициентов общей, базовой и собственной сбалансированности в разрезе субъектов РФ повышает степень объективности оценки состояния региональных бюджетов, способствует выявлению факторов, влияющих на такое состояние.
Коэффициент собственной сбалансированности бюджета по сравнению с коэффициентом базовой сбалансированности бюджета позволяет более точно оценить качество сбалансированности с учетом возможных рисков снижения источников финансирования расходов, поскольку налоговые и неналоговые доходы в меньшей степени подвержены влиянию различных факторов, в результате которых может произойти их сокращение, в том числе и непредвиденное.
Но не всегда субъекты РФ могут прогнозировать в полном объеме поступления налоговых и неналоговых доходов. Значительная часть доходов бюджетов формируется за счет налога на прибыль организаций, который из-за нерешенности проблем, прежде всего трансфертного ценообразования в вертикально интегрированных компаниях, является чрезвычайно «мобильным» доходным источником региональных бюджетов. Экономически не мотивированный, с точки зрения интересов регионов, и зачастую непредсказуемый перенос компаниями центров прибыли в Москву и Санкт-Петербург, реже - в другие административные центры субъектов РФ, усиливает несбалансированность региональных бюджетов, увеличивает межрегиональную дифференциацию и снижает стимулирующую роль налогов в развитии территории.
Чрезмерная концентрация налоговых доходов в федеральном бюджете, а также практика предоставления федеральным законодательством налоговых льгот и изъятий объектов налогообложения по региональным налогам приводит к необходимости все большего перераспределения финансовых ресурсов через межбюджетные трансферты, которые малоэффективны с точки зрения стимулирования органов государственной власти субъектов РФ к наращиванию собственного доходного потенциала. Характерная особенность отечественной бюджетной системы заключается в том, что сбалансированность региональных бюджетов достигается преимущественно путем предоставления им межбюджетных трансфертов [2, с.71]. При этом сложившиеся к настоящему времени порядок и условия предоставления межбюджетных трансфертов в основном носят характер финансовой помощи и не оказывают существенного влияния на эффективность деятельность органов власти по развитию региональной экономики.
Сегодня дотация на поддержку мер по обеспечению сбалансированности бюджетов - это вынужденная мера, и весь опыт использования данной формы поддержки показывает ее эффективность и необходимость. Но следует отметить, что объем такой поддержки должен корректироваться с учетом прогноза ситуации с исполнением бюджетов в планируемом периоде. Неслучайно же рост дотаций на обеспечение сбалансированности бюджетов приходится на кризисные годы. В 2008 году доля дотации на сбалансированность в общем объеме дотаций составляла 11%, в 2009 - 33%, а в 2010 г. снизилась до 20%. К 2014 г. Минфин РФ планирует снижение доли дотации на сбалансированность в общем объеме дотаций до 7%. Такие дотации на сбалансированность решают важные проблемы, которые не представляется возможным решить в рамках общей методики распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов.
В настоящее время к предсказуемым рискам возникновения несбалансированности консолидированных бюджетов субъектов Федерации можно отнести следующие:
- изменение расходных обязательств региональных бюджетов в связи с передачей расходов по обеспечению населения услугами учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень;
- передача расходов на содержание милиции общественной безопасности с регионального уровня на федеральный;
- повышение на 6,5% 1 июня и с 1 октября 2011 г. заработной платы работникам бюджетных учреждений, а с 1 сентября 2011 г. - учителям общеобразовательных школ на 22%.
Следует отметить, что данные риски связаны, прежде всего, с решениями на федеральном уровне, но не всегда предполагается их финансовая поддержка из центра. Например, в связи с передачей расходов по обеспечению населения услугами учреждений здравоохранения с муниципального на региональный уровень расходы региональных бюджетов вырастут почти на 180 млрд. руб., а в местных бюджетах соответственно образуется экономия средств. В данном случае решение принято на федеральном уровне, но расходы остаются в пределах средств консолидированных бюджетов субъектов Федерации.
Наличие проблемы несбалансированности бюджетов также связывают с необъективным распределением доходов между уровнями бюджетной системы и значительным объемом льгот по региональным и местным налогам. Необходимо иметь в виду, что передача налогов с федерального на региональный уровень должна сопровождаться соответствующим снижением объема финансовой помощи региональным бюджетам, чтобы обеспечить сбалансированность федерального бюджета.
Существующие льготы по земельному налогу, установленные для более 20 категорий юридических и физических лиц и видов земельных участков, а также льготы по налогу на имущество физических лиц по более 10 категориям налогоплательщиков приводят к значительным потерям региональных и местных бюджетов. Кроме того, не полностью мобилизуются доходы местных бюджетов от земельного налога в связи с изъятиями земельных участков из налогообложения.
В такой ситуации наиболее рациональный способ решения проблемы - оптимизация установленного на федеральном уровне перечня льгот по региональным и местным налогам. При этом стоит учитывать то, что сохраненные до настоящего времени льготы имеют социальную направленность и связаны либо с обороноспособностью страны, либо со сдерживанием роста тарифов естественных монополий.
Также не менее остро стоит проблема сбалансированности местных бюджетов, или вопрос взаимоотношений региональных и местных органов власти. Вместе с тем следует учитывать и то, что все федеральные меры обеспечения сбалансированности региональных бюджетов, особенно дополнительная финансовая помощь, включая как безвозвратную, так и возвратную и возмездную, региональным бюджетам оказывается с учетом потребностей местных бюджетов, то есть по консолидированному бюджету.
Для обеспечения сбалансированности бюджетов субъектов Федерации необходимо создание почвы для работы регионов в новых условиях. Это в первую очередь укрепление доходной базы как региональных, так и местных бюджетов. Для этого нужны как минимум два главных условия. Первое - наращивание собственного налогового потенциала регионов. Второе - стабильная, прозрачная и легко прогнозируемая система дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности регионов, которая не развивает иждивенчество, а стимулирует региональные власти к экономическому развитию своих территорий и, следовательно, росту доходов бюджетов.
Решение проблем сбалансированности бюджетов субъектов Российской Федерации позволит добиться эффективного исполнения данных бюджетов, снизить размер их дефицита, минимизировать зависимость субъектов Российской Федерации от федерального бюджета.
Литература
1. Бюджетный кодекс Российской Федерации.
2. Ниязментов А.К. Сбалансированность территориальных бюджетов в условиях экономического кризиса: проблемы и пути решения // Современные проблемы и перспективы развития финансовой и кредитной сфер экономики России XXI века: Сборник научных статей. - Хабаровск: РИЦ ХГАЭП, 2009.
3. Отчетность об исполнении бюджетов субъектов РФ и местных бюджетов / Официальный сайт Федерального казначейства (Казначейства России). [Электр. ресурс]: http://www.roskazna.ru/reports/mb.htmI.
4. Пансков В.Г. К вопросу о самостоятельности бюджетов // Финансы. - 2010. - №6.
