CC BY
371
Бюджетная политика
УДК 336.14:353(47)
особенности формирования доходов бюджетов субъектов российской федерации
Д. Ю. ФЕДОТОВ, доктор экономических наук, доцент, декан факультета налогов и таможенного дела
Е-mail: [email protected] Байкальский государственный университет экономики и права, г. Иркутск
В статье проведено количественное соотнесение среднедушевых расходов бюджетов российских регионов с суммой среднедушевых бюджетных доходов. Проанализированы основные доходные источники региональных и местных бюджетов. Выявлены факторы, влияющие на рост и снижение налоговых и неналоговых доходов, зачисляемых в консолидированные бюджеты российских регионов. Дана оценка проводимой в стране бюджетной и налоговой политики.
Ключевые слова: бюджет, система, регионы, финансовая политика, общественное благо, налог, дотация.
Рассматривая первый из четырех основополагающих принципов налогообложения, выдвинутых А. Смитом, который состоит в том, что «подданные государства должны по возможности соответственно своей способности и силам участвовать в содержании правительства, т. е. соответственно доходу, каким они пользуются под покровительством и защитой государства» [7], следует, по мнению автора, обосновать соответствующий ему принцип бюджетной политики. Он состоит в том, что каждый налогоплательщик вправе претендовать на получение общественных благ в объеме и качестве, адекватных сумме уплаченных им в государственный бюджет налогов и иных обязательных платежей. Данное условие является решающим фактором, мотивирующим налогоплательщика
вносить налоговые платежи в доход бюджета. Поэтому важно количественное соотнесение расходов консолидированных бюджетов субъектов РФ (включая региональный бюджет и общую сумму бюджетов органов местного самоуправления, расположенных в границах данного региона) на одного жителя каждого региона России с суммой среднедушевых бюджетных доходов.
Как представляется, в современных российских условиях нарушена устойчивая зависимость между уровнем налоговой нагрузки на отечественных налогоплательщиков и объемом общественных благ, получаемых ими, о чем свидетельствуют некоторые особенности формирования доходов бюджетов субъектов РФ.
Для выявления наиболее комфортных условий проживания в России с позиций предоставления общественных благ большего объема и более высокого качества за счет бюджетных источников было проведено сравнение бюджетных расходов в российских регионах в период 2004—2007 гг. Чтобы исключить волатильность финансовых показателей под воздействием мирового финансового кризиса, исследование особенностей исполнения консолидированных бюджетов российских регионов осуществлено на основе докризисных данных (до 2008 г.). Это связано с тем, что непосредственное влияние на поступление налогов и других доходов
в региональные и местные бюджеты оказывают динамика мировой экономической конъюнктуры и уровень деловой активности в стране. В 2008 г. бюджетные поступления превысили обычный уровень благодаря завышению цен на сырьевые товары, составляющие основу экспорта российских компаний-налогоплательщиков, а также значительному росту доходов населения на фоне предкризисного экономического бума. Спад бюджетных доходов в 2009—2010 гг. вызван ухудшением финансовых результатов деятельности большинства отечественных компаний-налогоплательщиков, снижением занятости и доходов населения.
В анализируемом периоде наблюдается значительная дифференциация регионов страны по объему бюджетных расходов, приходящихся на одного жителя, как совокупных (в целом по консолидированному бюджету региона), так и по отдельным статьям. Можно выделить лидеров по бюджетным расходам и ряд «бедных» регионов, предоставляющих своим жителям меньший объем общественных благ из бюджетных источников. В табл. 1 представлены отдельные субъекты Федерации, имеющие наибольшие и наименьшие бюджетные расходы на душу населения в последнее время. В число бюджетных лидеров попали 3 северных нефтегазовых региона (Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский автономные округа), 3 дальневосточных субъекта Федерации с экстремальными условиями проживания, требующими значительных затрат на обеспечение жизнедеятельности человека (Чукотский автономный округ, Республика Саха (Якутия), Магаданская обл.), а также г. Москва. В этих регионах расходы
консолидированных бюджетов на душу населения в отдельные годы в 16 раз превосходили среднероссийский уровень.
Подавляющее большинство среди регионов-«аутсайдеров» по бюджетным расходам составляют северокавказские республики, обладающие низким доходным потенциалом, не позволяющим сформировать достаточные бюджетные ресурсы для оказания полноценных государственных и муниципальных услуг. Бюджетные расходы на душу населения в данных регионах на 52—58 % ниже среднероссийского уровня. В целом по России в 2007 г. бюджетными расходами на душу населения выше среднероссийского уровня обладали 20 регионов, ниже среднероссийского уровня — 63. В число «богатых» попал только один регион Южного федерального округа — Чеченская Республика, где расходы бюджета на душу населения были выше чем в среднем по России на 51,6 %.
Доходные источники консолидированных бюджетов регионов России стандартизированы (их перечень закреплен Бюджетным кодексом РФ). Однако их пропорции и порядок образования существенно различаются по территории страны. В России высока дифференциация в объеме и структуре доходов консолидированных бюджетов регионов в силу неоднородности экономического развития страны, наличия исторических особенностей и политических рисков в отдельных субъектах РФ. Как показывает анализ данных, приведенных в табл. 2, доходы на душу населения в 2007 г. в Чукотском автономном округе в 8,8 раза превысили среднероссийский уровень, достигнув максимального значения среди всех российских
Таблица 1
расходы консолидированных бюджетов субъектов рФ на душу населения в 2003-2007 гг., руб. [6, 8, 9, 10, 11]
Наименование 2003 2004 2005 2006 2007
Чукотский автономный округ 171 941 277 048 275 869 185 352 264 769
Ненецкий автономный округ 71 610 88 612 127 237 155 334 247 249
Ямало-Ненецкий автономный округ 98 933 100 122 99 756 121 043 133 035
Ханты-Мансийский автономный округ 67 417 81 940 88 731 88 758 102 502
г. Москва 34 279 39 250 48 406 66 315 89 031
Магаданская обл. 41 566 43 606 52 123 65 795 74 603
Республика Саха (Якутия) 45 056 49 023 67 813 63 940 69 573
Брянская обл. 7 085 8 578 10 480 13 372 17 473
Смоленская обл. 7 528 9 171 10 689 13 213 17 168
Ставропольский край 6 935 8 381 10 776 12 724 16 971
Саратовская обл. 7 769 8 671 10 627 12 933 16 551
Кабардино-Балкарская Республика 6 353 7 163 9 984 11 804 16 349
Орловская обл. 8 641 10 201 11 619 13 106 16 292
Республика Дагестан 6 629 7 499 8 845 10 053 14 269
В среднем по России 13 646 16 452 20 494 25 631 33 774
Таблица 2
Доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения в 2003—2007 гг., руб.
Наименование 2003 2004 2005 2006 2007
Чукотский автономный округ 161 261 324 567 258 172 188 059 298 936
Ненецкий автономный округ 71 095 110 698 112 695 182 165 239733
Ямало-Ненецкий автономный округ 97 769 104 803 112 594 121 698 131671
Ханты-Мансийский автономный округ 67 398 98 692 97 189 81 911 95 724
г. Москва 32 635 37 926 50 281 72 704 91 724
Сахалинская обл. 22 193 26 788 32 301 46 139 71 821
Магаданская обл. 41 495 42 613 51 568 59 854 70 045
Смоленская обл. 7 365 9 179 11 073 13 539 17 600
Ставропольский край 7 056 8 336 10 669 13 181 17 574
Орловская обл. 8 923 10 168 11 505 13 407 17 160
Брянская обл. 6 930 8 234 9 995 13 225 16 909
Кабардино-Балкарская Республика 6 083 7 109 9 844 12 393 16 839
Саратовская обл. 7 859 8 447 10 190 12 617 16 500
Республика Дагестан 6 555 7 325 8 592 10 260 14 568
В среднем по России 13 315 16 669 20 893 26 610 34 044
регионов. При этом максимальное отставание от среднероссийских показателей имело место в Республике Дагестан, где доходы на душу населения были в 4,3 раза ниже, чем в среднем по России. Такая ситуация неоднородности исполнения доходной части консолидированных бюджетов российских регионов во многом повторяет рассмотренную ситуацию неоднородности бюджетных расходов по регионам страны.
Вместе с тем указанные субъекты Федерации достигли указанных финансовых показателей в неоднородных условиях: наблюдаются существенные различия в источниках формирования доходов консолидированных бюджетов российских регионов. Данные об источниках доходов консолидированных бюджетов по отдельным регионам страны, обладающим наибольшей и наименьшей суммой бюджетных доходов в 2006—2007 гг., приведены в табл. 3.
Чаще всего в экономических оценках превалирует точка зрения о том, что наиболее благоприятным видом доходов для территориального уровня бюджетов является налог на прибыль организаций. С этим трудно не согласиться, так как данный доходный источник отражает уровень деловой активности в регионе, он формируется за счет положительного финансового результата деятельности хозяйствующих субъектов. Высокие среднедушевые показатели поступления налога на прибыль организаций должны свидетельствовать о том, что на территории субъекта Федерации ведут устойчивую хозяйствующую деятельность крупные налогоплательщики, производящие конкурентоспособную продукцию. Такая ситуация должна иллюстрировать благоприятный инвестиционный
климат, сложившийся в данном регионе, а также успешную экономическую политику региональных и муниципальных органов власти, обеспечившую эффективную деятельность бизнес-структур. Но данное утверждение не всегда справедливо.
В 2007 г. поступление налога на прибыль организаций на уровне, превышающем среднероссийский (8,4 тыс. руб.), имело место в 11 регионах страны. Лидирующие позиции по среднедушевым показателям занимают субъекты Федерации, являющиеся центрами добычи углеводородов в нашей стране: Ненецкий автономный округ — 39,9 тыс. руб. на одного жителя, Ямало-Ненецкий автономный округ — 33,5 тыс. руб., Ханты-Мансийский автономный округ — 30,7 тыс. руб., Тюменская обл. — 20,2 тыс. руб. Данный феномен легко объясним: в этих малонаселенных регионах добывается до 90 % нефти и природного газа России, предприятия занимающиеся данным высокодоходным видом бизнеса, являются крупными налогоплательщиками. В то же время совокупные налоговые поступления делятся на относительно небольшую численность населения (в 2007 г. суммарная численность постоянного населения четырех рассмотренных субъектов Федерации составила 3,4 млн чел.). Подавляющей части российских регионов повезло гораздо меньше — не имея на своей территории предприятий по добыче нефти и газа, они располагают населением, нуждающимся в получении бюджетных услуг за счет налоговых источников. Замыкает список регионов России, ранжированных по уровню среднедушевых поступлений налога на прибыль организаций, 7 национальных республик, в которых данный показатель составил менее 1 тыс. руб. в год на одного жителя. Абсолютный аутсайдер —
Таблица 3
доходы консолидированных бюджетов субъектов РФ на душу населения по отдельным видам доходов в 2006—2007 гг., руб.
Наименование 2006 2007
Налог на прибыль организаций Налог на доходы физических лиц Акцизы Налоги на имущество Налоги и сборы за пользование природными ресурсами Безвозмездные поступления Налог на прибыль организаций Налог на доходы физических лиц Акцизы Налоги на имущество Налоги и сборы за пользование природными ресурсами Безвозмездные поступления
Чукотский автономный округ 20 310 30 842 1 316 7 898 3 761 119 041 2 257 36 769 2 391 10 463 3 288 225 398
Ненецкий автономный округ 59 204 32 608 1 093 24 957 16 941 4 918 39 894 29 247 959 39 556 17 021 12 226
Ямало-Ненецкий автономный округ 40 039 31 276 1 460 26 287 365 10 101 33 467 38 185 1 448 29 889 395 5 267
Ханты-Мансийский автономный округ 38 498 22 444 1 720 10 567 164 —1 638 30 717 27 951 1 819 12 636 287 3 063
г. Москва 34 389 19 412 1 890 4 217 0 2 763 48 275 28 251 2 018 5 779 — —19 354
Сахалинская обл. 7 936 15 410 1 338 2 445 1 430 10 704 7 890 20 325 1 508 2 801 2 729 19 607
Магаданская обл. 4 968 12 988 1 317 3 472 3 831 28 431 4 309 16 461 1 331 3 712 3 572 33 692
Чеченская Республика 598 1 903 136 82 218 24 146 326 2 683 107 107 215 49 695
Смоленская обл. 2 586 4 102 1 070 1 489 14 2 423 2 356 5 614 1 074 1 725 18 3 678
Ставропольский край 2 346 2 900 606 1 239 53 4 007 1 964 3 901 633 1 652 53 5 835
Орловская обл. 2 306 3 566 1 046 1 193 - 3 660 2 091 4 650 1 184 1 236 — 5 285
Брянская обл. 1 561 2 976 846 846 - 5 145 1 402 3 923 930 964 — 7 491
Кабардино-Балкарская Республика 359 1 512 719 533 — 7 138 496 2 071 1 111 825 — 10 120
Саратовская обл. 2 574 3 394 618 1 438 76 3 280 2 700 4 670 627 1 799 99 3 861
Республика Дагестан 400 1 067 277 308 21 7 859 400 1 413 306 437 15 11 421
В среднем по России 8143 6 519 1118 2 182 506 4 231 8 435 8 920 1260 2 894 545 4 562
Ингушская Республика, где данные поступления составили 119 руб. Величина среднедушевых поступлений налога на прибыль по регионам России различается катастрофическим образом: в 2007 г. максимальное значение превысило его минимальную величину в 405,7 раза, в 2005 г. — в 1 998 раз.
Особняком в данном списке стоит лидер среднедушевого и абсолютного показателей поступления налога на прибыль организаций — г. Москва. В 2007 г. поступление данного налога в расчете на одного жителя данного региона превысило среднероссийский уровень в 5,8 раза, достигнув 48,3 тыс. руб. Феноменален абсолютный размер поступлений налога на прибыль организаций в г. Москва — в 2007 г. он превысил 500 млрд руб. По данному показателю столица опережает даже «богатые» регионы в 7 раз. При этом достаточно любопытен перечень крупных налогоплательщиков в московский бюджет: основная доля платежей приходится на крупные вертикально интегрированные компании, занимающиеся добычей сырья. В их числе выделяются предприятия
нефтегазового сектора, на долю которых, по данным налоговых органов, в 2004 г. пришлось 42 % всех поступлений по налогу на прибыль организаций в городской бюджет [1]. Однако всем известно, что в границах г. Москвы не производится добыча ни нефти, ни газа, ни других полезных ископаемых, на ее территории не ведут производственную деятельность крупные металлургические и химические комбинаты, там не осуществляется вырубка леса в целях его экспорта и переработки.
Поэтому создается искаженная картина налогового потенциала российских регионов: отечественное налоговое законодательство позволяет налогоплательщикам уплачивать налог на прибыль не по месту своей фактической производственной деятельности, а в Москве и Санкт-Петербурге, где они зарегистрированы и имеют только управленческий офис. Тем самым налоговые доходы бюджетов столичных регионов завышаются в ущерб бюджетам провинциальных субъектов Федерации. Этому содействует укоренившаяся практика транс -
фертного ценообразования, позволяющая заключать контракты на поставку продукции и оказание услуг по заниженным ценам между зависимыми хозяйствующими субъектами таким образом, что предприятие, осуществляющее фактическую производственную деятельность, получает минимальную прибыль. Тогда как основная часть налогооблагаемой прибыли концентрируется в Москве и Санкт-Петербурге.
В качестве примера операций трансфертного ценообразования стоит привести длящиеся несколько лет переговоры между руководством нефтяной компании «Роснефть» и правительством Иркутской области по поводу сокращения налоговых платежей дочерним предприятием НК «Роснефть» — Ангарской нефтехимической компанией с использованием механизма процессинга (переработки нефти на нефтеперерабатывающем заводе по договору нефтеперерабатывающего завода с владельцем нефти). Процессинг в 2007 г. привел к сокращению налога на прибыль более чем на 800 млн руб. [14]. Представитель правительства Иркутской области утверждал, что НДФЛ и налог на имущество Роснефть платит исправно, а налог на прибыль компания практически вывела из региона, сокращая цену процессинга [5]. Региональные органы власти «уговаривают» НК «Роснефть» повысить сумму платежей по налогу на прибыль организаций: ведь налогоплательщик имеет пути как снижения, так и повышения уплачиваемой суммы по этому налогу. Такая модель налоговой политики государственной компании (НК «Роснефть») перенимается и негосударственными вертикально интегрированными компаниями.
Наличие у крупных налогоплательщиков возможности произвольного перераспределения по регионам страны уплачиваемых налоговых сумм порождает нестабильность доходной базы региональных бюджетов. Наиболее «пострадавшим» от произвольной налоговой политики крупных налогоплательщиков выглядит лидер бюджетных доходов в России — Чукотский автономный округ. В последние годы среднедушевые поступления по налогу на прибыль в данном субъекте Федерации снижались катастрофическими темпами (табл. 4). За 2004—2007 гг. данные поступления сократились в 100 раз.
Бюджет Чукотского автономного округа пострадал вследствие сложившейся в нашей стране модели произвольного территориального перераспределения налоговых платежей крупными налогоплательщиками. Таким налогоплательщиком,
Таблица 4
Величина среднедушевых поступлений по налогу на прибыль организаций в консолидированный бюджет Чукотского автономного округа в 2004—2007 гг.
Год Сумма, руб. По отношению к 2004 г., %
2004 214 214 100,0
2005 137 864 64,4
2006 20 310 9,5
2007 2 257 1,1
ставшим «яблоком раздора» между тремя субъектами Федерации (Чукотским автономным округом, Омской обл. и г. Санкт-Петербургом) несколько лет назад стала крупная нефтяная компания «Сибнефть». Совмещая посты руководителя данной компании и главы Чукотского региона, Р. Абрамович таким образом организовал ведение налогового учета в принадлежащих ему бизнес-структурах, что наибольшие налоговые платежи пришлись в консолидированный бюджет подведомственного ему субъекта Федерации. Причем налоговая отдача не соответствовала хозяйственной деятельности, проводимой в границах Чукотского автономного округа. В 2001—2003 гг. Сибнефть потратила на нефтеразведку в регионе около 2 млрд руб., но в итоге специалисты компании признали, что разработка чукотских континентальных месторождений не может быть рентабельной ввиду ограниченности запасов нефти на разрабатывавшихся в тот период чукотских нефтяных месторождениях [13]. Это никак не помешало тому, что в период, когда Р. Абрамович совмещал должности губернатора и руководителя нефтяной компании (2001—2004 гг.), налоговые поступления в регион в форме подоходного налога топ-менеджеров Сибнефти, переселившихся на это время в п. Анадырь, и налога на прибыль трейдерских структур нефтекомпании превысили 1,6 млрд долл. [3].
После того как в 2005 г. ОАО «Газпром» приобрел НК «Сибнефть», появились иные налогово-географические интересы в отношении данного налогоплательщика. Они были связаны с г. Санкт-Петербургом — местом дислокации головного офиса ОАО «Газпром». Ставший новым президентом Сибнефти А. Рязанов прекратил поддерживать за счет различных отчислений Чукотку, комментируя это следующим образом: «Часть налогов Сибнефть платила на Чукотку. На мой взгляд, это не очень разумно. Мы немножко далеки от Чукотки» [2].
При этом данная компания вела свою основную хозяйственную деятельность в других регионах страны: добывала нефть большей частью в Ямало-Ненецком автономном округе, а перерабатывала ее в Омской обл. — на Омском нефтеперераба-
тывающем заводе. Перерегистрация Сибнефти в Санкт-Петербурге вызвала болезненную реакцию у представителей администрации Омской обл., так как по их подсчетам данная процедура вела к потере налоговых доходов консолидированного бюджета региона в размере 14 млрд руб. [3]. Только вмешательство чиновников верхних эшелонов власти позволило найти компромиссный вариант распределения доходной базы данного налогоплательщика между двумя субъектами Федерации — г. Санкт-Петербургом и Омской обл.
Тем самым крупные налогоплательщики обладают возможностями перераспределять суммы налога на прибыль между различными регионами страны за счет оформления должным образом контрактных взаимоотношений, а также ведения налогового и бухгалтерского учета. Наибольший ущерб для государственного бюджета России данный процесс межрегионального перераспределения финансового результата, являющегося базой для исчисления налога на прибыль организаций, приносит тем, что его используют для сокращения совокупных налоговых платежей. В ходе трансфертного перераспределения налога на прибыль из провинциальных бюджетов в столичные (Москва и Санкт-Петербург) значительная часть налоговых платежей укрывается. Возможность произвольного территориального перераспределения налоговых платежей позволяет произвольно изменять общую сумму обязательных платежей в бюджет.
Большей стабильностью в формировании доходов консолидированных бюджетов регионов отличается второй доходный источник — налог на доходы физических лиц (НДФЛ), полностью зачисляемый в бюджеты регионального и местного уровней. Поступления данного налога напрямую связаны с доходами населения и прежде всего с величиной заработной платы, являющейся основным источником доходов для подавляющей части жителей страны. В 2007 г. коэффициент корреляции между такими явлениями, как размер среднемесячной заработной платы работающего и суммой НДФЛ на одного работающего составил 0,9171 (в 2006 г. - 0,9125, в 2005 г. - 0,9085), что вполне объяснимо, так как большая часть поступлений данного налога образуется за счет отчислений из заработной платы наемных работников.
Выявленная корреляционная зависимость позволяет сделать вывод о том, что формирование доходов консолидированных бюджетов регионов страны за счет поступления НДФЛ напрямую зависит от уровня экономической активности в субъ-
екте Федерации, уровня конкурентоспособности предприятий, работающих на его территории, позволяющего выплачивать заработную плату своим работником в большем либо меньшем размере. Поэтому более экономически устойчивые регионы, в которых в настоящее время работают крупные корпорации, создающие большое количество рабочих мест, имеют финансовые преимущества перед менее развитыми регионами страны.
Дифференциация в среднедушевых поступлениях НДФЛ не настолько велика, как дифференциация в среднедушевых поступлениях налога на прибыль организаций. В 2007 г. максимальное значение среднедушевых поступлений НДФЛ превысило минимальное в 37,7 раза. Вместе с тем такой уровень вариации слишком высок для его объяснения дифференциацией величины среднемесячной заработной платы по регионам страны: ведь она составила в 2004-2007 гг. только 7-8 раз. Поэтому региональные различия в среднедушевых поступлениях НДФЛ в значительной степени объясняются другим фактором - уровнем налоговой нагрузки на заработную плату, который определяется как доля НДФЛ в среднемесячной заработной плате. Значения данного показателя по отдельным субъектам РФ, где он сложился в наибольшем и наименьшем размере, приведены в табл. 5.
Среднероссийский уровень налоговой нагрузки на заработную плату в 2004-2007 гг. составил 10-11 %, что довольно близко к номинальной ставке НДФЛ (13 %). Отставание от номинальной величины в 2-3 п. п. вполне объяснимо наличием в российском налоговом законодательстве широкого перечня льгот при уплате данного налога, а также отдельными случаями несвоевременной уплаты данного налога налогоплательщиками, его просрочки.
Любопытен факт среднедушевого поступления НДФЛ по отдельным субъектам РФ в размере, превышающем номинальную ставку НДФЛ в 13 %: в 2007 г. таких регионов было 6. В какой-то мере это произошло вследствие того, что при расчете среднедушевой величины НДФЛ учитывались поступления налога с доходов, не связанных с выплатой заработной платы (в основном в виде доходов предпринимателей и дивидендов). Как представляется, феномен превышения фактического поступления НДФЛ над его номинальным значением в большей степени объясняется трудовой миграцией и временной занятостью рабочей силы в более экономически привлекательных регионах. Ведь лидерами среднедушевого поступления НДФЛ
Таблица 5
Уровень налоговой нагрузки на заработную плату (доля НДФЛ в заработной плате) по регионам России в 2004—2007 гг., %
Наименование 2004 2005 2006 2007
г. Москва 14,85 14,39 16,16 17,31
Чукотский автономный округ 29,04 15,64 15,94 15,51
Ямало-Ненецкий автономный округ 16,46 14,81 14,41 14,81
Ненецкий автономный округ 15,92 17,48 17,35 14,18
Сахалинская обл. 12,16 11,74 12,32 13,40
Ханты-Мансийский автономный округ 12,91 12,51 12,95 13,21
г. Санкт-Петербург 11,90 11,95 12,80 12,73
Ставропольский край 8,12 7,85 8,21 7,96
Республика Адыгея 8,58 7,25 7,42 7,17
Карачаево-Черкесская Республика 7,63 6,38 8,54 7,13
Ингушская Республика 7,47 7,12 10,01 6,55
Кабардино-Балкарская Республика 6,70 6,11 5,48 6,06
Республика Дагестан 6,21 5,23 5,53 5,59
В среднем по России 10,56 10,11 10,59 11,02
стали субъекты Федерации с экстремальными природно-климатическими условиями, на территории которых ведется добыча углеводородов, в том числе вахтовым методом. Также в число лидеров попали столичные регионы, традиционно отличающиеся привлекательностью для трудовых ресурсов из различных уголков страны. В связи с этим можно говорить о том, что регионы-лидеры «притягиваю» к себе рабочую силу из других российских регионов и тем самым «оттягивают» на себя определенную часть бюджетных доходов экономически менее развитых субъектов Федерации. К «слабым» относятся в первую очередь южные регионы России. В результате данные работники, возвращаясь на территорию постоянного места проживания, становятся вместе с членами своих семей потребителями бюджетных услуг, на финансирование которых они не внесли достаточного количества обязательных платежей. В связи с этим снижается сбалансированность между доходной и расходной частями консолидированных бюджетов регионов России.
Исчисление и уплата налога на доходы физических лиц по месту постоянного проживания налогоплательщика дает основание надеяться на адресный характер формирования данного доходного источника: пользователями бюджетных услуг, профинансированных за счет данного налога, будут лица, его уплатившие. Однако данное правило не всегда справедливо. У физических лиц, являющихся крупными налогоплательщиками и в то же время космополитами, имеются возможности манипулирования с местом уплаты данного налога. Вполне легально такую операцию решил провести в 2009 г. предприниматель М. Прохоров — владелец группы ОНЭКСИМ. Он перерегистрировал место своего
проживания из г. Москвы в северный поселок Еруда Красноярского края. В результате этой процедуры налог на доходы физических лиц от данного налогоплательщика в сумме 16 млрд руб. поступил не в московский бюджет, а в консолидированный бюджет Красноярского края. Это позволило на 14 % увеличить доходы краевого бюджета. Причем сам М. Прохоров мотивировал свой поступок следующим образом: «Значительные налоговые платежи считаю правильным заплатить там, где были заработаны эти деньги» [16]. Приходится теряться в догадках: когда же данный налогоплательщик ущемлял законные интересы бюджетов регионального уровня — тогда, когда был зарегистрирован в г. Москве или в Красноярском крае? А там, где имеются возможности манипулирования с местом уплаты налога, находятся способы манипулирования и с размером уплаченной суммы налога. Налогоплательщики прибегают к легальным и нелегальным способам уклонения от уплаты налога на доходы физических лиц.
Межрегиональные различия в поступлении акцизов не настолько велики по сравнению с двумя рассмотренными доходными источниками консолидированных бюджетов. Если исключить из анализа три региона, являющихся аутсайдерами в поступлении данного налога (Чеченская Республика, Ингушская Республики, Республика Дагестан, в которых среднедушевые поступления акцизов составили 100—300 руб.), то в 2007 г. разница между максимальным и минимальным поступлением акцизов на душу населения составила только 5,7 раза. При этом половина субъектов Федерации имела отклонение от среднероссийского значения (1 260 руб.) в пределах 30 %. Уравнительный характер формирования данного доходного ис-
точника объясняется особенностью косвенного налогообложения - акцизами облагаются товары ежедневного потребления (в консолидированные бюджеты зачисляются акцизы на горюче-смазочные материалы и на алкогольную продукцию), которые потребляются по регионам страны более или менее равномерно. Межрегиональные различия в поступлении данного налога в некоторой степени связаны с различиями в структуре потребления по субъектам РФ: в регионах с более высоким уровнем доходов на душу населения подакцизные товары потребляются в большем объеме. Кроме того, на поступление данного налога оказывает влияние порядок налогообложения алкогольной продукции, который кроме потребления подакцизной продукции учитывает также и ее производство. Поэтому одним из лидеров по поступлению акцизов является регион с невысокими среднедушевыми доходами, но являющийся центром производства алкогольной продукции - Республика Северная Осетия, в которой среднедушевые поступления акцизов в 2007 г. составили 2 028 руб. (7-е место по России).
Налоги на имущество полностью зачисляются в консолидированные бюджеты субъектов РФ. На первый взгляд уровень вариации среднедушевого поступления налогов на имущества в нашей стране достаточно высок — в 2007 г. разница между максимальным и минимальным значением составила 370 раз. Однако если отбросить четыре региона — лидера по поступлению данных налогов, к которым относятся малонаселенные центры добычи нефти и газа, располагающие предприятиями с высокой стоимостью основных производственных фондов (Ненецкий, Ямало-Ненецкий, Ханты-Мансийский и Чукотский автономные округа, где поступления налогов на имущество достигают в сумме от 10 до 40 тыс. руб. на одного жителя), а также отбросить четыре региона-аутсайдера (Чеченская Республика, Ингушская Республика, Республика Дагестан и Республика Тыва — со среднедушевым поступлением налогов на имущество от 100 до 500 руб.) с неустойчивым экономическим положением, располагающих ограниченным количеством предприятий с высокой стоимостью основных фондов, то уровень межрегиональной вариации по налогам на имущество составит в 2007 г. 8,9 раза. Почти половина субъектов Федерации имеет отклонение от среднероссийского значение в пределах 50 %. Можно сказать, что по данному доходному источнику российские регионы находятся в зависимости от того, «повезло» им или «не повезло» с тем, что в границах их территорий оказалась крупная органи-
зация - налогоплательщик налогов на имущество. Что касается физических лиц, которые наряду с организациями являются налогоплательщиками таких имущественных налогов, как транспортный, земельный, налог на имущество физических лиц, то их вклад в формирование данного доходного источника проявляется в меньшей степени.
Налоги на добычу полезных ископаемых для консолидированных бюджетов субъектов Федерации имеют меньшее фискальное значение, чем для федерального бюджета России. В консолидированные бюджеты регионов зачисляется 6-7 % от общероссийских поступлений данного налога. Тем не менее для отдельных регионов страны, в которых добыча природных ресурсов является основной отраслью экономики, данный доходный источник имеет важное значение для формирования регионального бюджета. Среди таких регионов выделяются прежде всего центры нефтедобычи -Ненецкий автономный округ (17 тыс. руб. на чел. в 2007 г.) и Тюменская обл., объединяющая Ямало-Ненецкий и Ханты-Мансийский автономные округа (11 тыс. руб.). Это вполне объяснимо, так как три четверти поступлений по данной доходной статье приходится на платежи за добычу нефти. Также к числу лидеров по поступлению налогов на добычу полезных ископаемых относятся такие ресурсодобывающие регионы, как Республика Якутия (6,3 тыс. руб.) и Магаданская обл. (3,6 тыс. руб.). Можно констатировать, что налоги на добычу полезных ископаемых более или менее равномерно распределяются по местам добычи сырья в той части, в которой федеральный центр оставляет данные налоги на уровне регионов.
Существенны различия в среднедушевой величине безвозмездных поступлений по регионам России: в 2007 г. разница между максимальным и минимальным значением составила 205 раз при среднероссийском значении данного показателя 4,6 тыс. руб. Большая часть в данных поступлениях приходится на дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ, которые вызваны недостаточностью собственных доходных источников для осуществления необходимых бюджетных расходов. Вместе с тем отдельные трансферты из федерального бюджета (субвенции для финансирования федеральных полномочий) перечисляются и достаточно финансово устойчивым субфедеральным бюджетам. Поэтому безвозмездные поступления присутствуют в составе доходов всех консолидированных бюджетов регионов страны, а в отдельные годы (г. Москва в
2007 г.) происходил возврат ранее перечисленных межбюджетных трансфертов.
Абсолютным лидером по данному доходному источнику с 2005 г. является Чукотский автономный округ. Там в 2007 г. среднедушевое значение данного показателя составило 225,4 тыс. руб. В рассматриваемом периоде произошло катастрофическое снижение поступлений по налогу на прибыль организаций, вызванное переводом данных платежей от основного регионального налогоплательщика — Сибнефти в другие российские регионы. Рост величины безвозмездных поступлений в консолидированный бюджет Чукотского автономного округа стал простым решением проблемы сокращения доходной базы бюджета региона адекватно снижению его экономического потенциала.
Следовало ожидать тесной связи между среднедушевой величиной безвозмездных поступлений и уровнем дотационности консолидированных бюджетов регионов. Ведь чем больше сумма межбюджетных трансфертов на одного жителя поступает из федерального бюджета, тем большую долю в консолидированном бюджете региона должны занимать безвозмездные поступления. Однако фактические данные отрицают тесноту связи между этими явлениями. В 2007 г. коэффициент корреляции двух данных событий составил 0,4667 (в 2006 г. — 0,4619, в 2005 г. — 0,4569), т. е. данные события не сильно взаимосвязаны. Это объясняется поступлением межбюджетных трансфертов в региональные бюджеты практически всех российских регионов, в том числе и тех, которые обладают достаточно устойчивой собственной доходной базой, у которых крупная сумма федеральной субсидии или субвенции слабо отражается на совокупных доходах. Такая ситуация характерна для таких регионов, как Ненецкий автономный округ, в котором при среднедушевой сумме безвозмездных поступлений 12,2 тыс. руб. в 2007 г. их доля в совокупных доходах бюджета составила всего 5,1 %. В Ямало-Ненецком автономном округе — 5,3 тыс. руб. среднедушевых безвозмездных поступлений составили лишь 4 % бюджета. Но в отдельных регионах достаточно высокий уровень дотационности достигается за счет безвозмездных поступлений на уровне более низком, чем в среднем по России, за счет невысокой величины общих доходов регионального и местного бюджетов. В Саратовской обл. в 2007 г. на долю безвозмездных поступлений пришлось 23,4 % доходов при среднедушевых поступлениях 3,9 тыс. руб.; в Смоленской обл. — 20,9 % при 3,7 тыс. руб. (табл. 6).
Главной негативной особенностью российских межбюджетных отношений следует считать отсутствие какой-либо связи между такими величинами, как размер доходов на душу населения и доля собственных доходов бюджета. Ведь «здоровым» можно признать такой бюджетный процесс, в котором большей величиной бюджетных доходов (и соответственно расходов) обладают регионы с более высокой собственной доходной базой, а низкая доходная база сочетается с высокой долей безвозмездных поступлений. Это тем самым должно повышать мотивацию региональных и муниципальных органов власти наращивать экономический потенциал своей территории, расширять ее доходные источники, а не «выпрашивать» дотации у вышестоящего уровня власти. Вместе с тем коэффициент корреляции между анализируемыми явлениями очень низок: в 2007 г. он составил 0,0167 (в 2006 г. — 0,0986, в 2005 г. — 0,2140). То есть высокодотационные регионы могут обладать достаточно высокой среднедушевой величиной общих бюджетных доходов. На взгляд автора, данный подход в организации межбюджетных отношений снижает их справедливость. Ведь проведенная таким образом централизация налоговых доходов с последующим их неравномерным перераспределением по субъектам Федерации приводит к тому, что регион получает из федерального центра сумму, не соразмерную его налоговой нагрузке. Соответственно жители данного региона получают бюджетные услуги в объеме меньшем, чем более дотационный регион, в бюджет которого поступили налоговые платежи из других регионов транзитом через федеральный бюджет.
При анализе данных табл. 6 выявляется неоднородность государственной бюджетной политики в отношении регионов с низкой доходной базой. Среди высокодотационных северокавказских республик выделяется Чеченская Республика, единственная из данной группы обладающая и высокой долей безвозмездных поступлений, и величиной доходов, превышающей среднероссийский уровень. А у остальных регионов данной группы высокая доля дотаций сочетается с низкой величиной бюджетных доходов. Такая ситуация усугубляет иждивенческие настроения: на предложения оставлять в региональном бюджете все собираемые на его территории федеральные налоги (которое приветствовало бы большинство субъектов РФ) руководство Чеченской Республики отвечало категорическим отказом из опасения сокращения федеральных дотаций. Руководитель налоговых органов республики категорич-
Таблица 6
Безвозмездные поступления в консолидированные бюджеты субъектов РФ в 2005—2007 гг., руб.
Наименование 2005 2006 2007
Доходы на душу населения Безвозмездные поступления на душу населения Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета, % Доходы на душу населения Безвозмездные поступления на душу населения Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета, % Доходы на душу населения Безвозмездные поступления на душу населения Доля безвозмездных поступлений в доходах бюджета, %
Чеченская Республика 14 683 12 760 86,9 27 192 24 146 88,8 53 666 49 695 92,6
Ингушская Республика 11 493 10 401 90,5 13 222 11 781 89,1 18 753 16 896 90,1
Республика Дагестан 8 592 6 796 79,1 10 260 7 859 76,6 14 568 11 421 78,4
Республика Тыва 22 270 17 549 78,8 24 403 18 644 76,4 32 365 25 148 77,7
Чукотский автономный округ 258 172 77 968 30,2 188 059 119 041 63,3 298 936 225 398 75,4
Республика Алтай 28 427 20 496 72,1 35 997 26 278 73,0 43 855 31 137 71,0
г. Санкт-Петербург 31 044 2 111 6,8 47 609 2 904 6,1 61 533 3 569 5,8
Ненецкий автономный округ 112 695 3 832 3,4 182 165 4 918 2,7 239 733 12 226 5,1
Ямало-Ненецкий автономный округ 112 594 3 040 2,7 121 698 10 101 8,3 131 671 5 267 4,0
Тюменская обл. 40 724 367 0,9 47 959 528 1,1 34 906 1 117 3,2
Ханты-Мансийский автономный округ 97 189 -41 597 -42,8 81 911 -1 638 -2,0 95 724 3 063 3,2
г. Москва 50 281 1 961 3,9 72 704 2 763 3,8 91 724 -19 354 -21,1
В среднем по России 20 893 3 071 14,7 26 610 4 231 15,9 34 044 4 562 13,4
но заявлял: «Несерьезно думать, что оставленные в республике налоговые крохи могут восстановить экономику, которая последние 10—12 лет методично разрушалась. Республика даже в довоенные времена была дотационной» [4]. Данная позиция отстаивания выгод межбюджетной финансовой поддержки влечет пассивную бюджетную политику на уровне региональных властей и хронический бюджетный дефицит.
Во всех дальневосточных регионах страны высока доля безвозмездных поступлений (в 2007 г. от 23 до 75 % совокупных доходов), за счет которых удается поднять их среднедушевые бюджетные доходы до уровня, более или менее превышающего среднероссийский, что вполне объяснимо для территорий с экстремальными природно-климатическими условиями проживания. В то же время из общей картины сильно выбивается Чукотский автономный округ с самой высокой в России величиной бюджетных доходов на душу населения в 298,9 тыс. руб. при 24,6 % собственных доходов бюджета. В число субъектов РФ с наименьшей долей безвозмездных поступлений в доходах бюджета попали регионы, которые неизменно являлись лидерами по бюджетным доходам. Это вполне объяснимо, так как, обладая солидной доходной базой,
они не испытывают потребности в поддержке от вышестоящего бюджета.
Проведя анализ поступления бюджетных доходов на субфедеральном уровне выделим ключевые особенности формирования доходов бюджетов регионов России в последние годы.
1. Самым крупным доходным источником консолидированных бюджетов субъектов РФ является налог на прибыль организаций. Однако налогоплательщики обладают возможностью произвольного изменения места и суммы уплаты данного налога, вследствие чего пользователями бюджетных услуг за счет данного налогового источника становятся лица, не участвовавшие в его формировании. Решающий фактор, определяющий величину поступления данного налога, — лояльность руководителя предприятия-налогоплательщика определенной территории, его желание осуществлять налоговые платежи в бюджет данной территории.
2. Внешняя большая стабильность поступления налога на доходы физических лиц нарушается невысоким качеством контроля налоговых органов за полнотой его уплаты, распространенностью практики уклонения от уплаты данного налога и способностью крупных налогоплательщиков манипулировать величиной и местом его уплаты.
3. Такие два доходных источника, как налоги на имущество и налоги на добычу полезных ископаемых относятся к естественным «удачным приобретениям» региона наряду с выгодным географическим расположением и благоприятным климатом. Те субъекты РФ, которым «повезло» располагать построенными еще в советское время промышленными объектами либо открытыми полезными ископаемыми, могут рассчитывать на солидные поступления по данным видам налогов. Регионов, чьи поступления по данным доходным источникам значительно превосходят среднероссийский уровень, не так уж много. Поэтому вполне справедливо, что большая часть сумм налогов на добычу полезных ископаемых централизуется в федеральном бюджете [15].
4. Крупный доходный источник региональных и местных бюджетов — безвозмездные поступления отличается произвольностью формирования. При всей внешней открытости методик и процедур Министерства финансов РФ, связанных с расчетом дотаций, после осуществления межбюджетных трансфертов бюджетная обеспеченность населения по регионам страны достигает дифференциации, не соответствующей принципам межбюджетных отношений в нашей стране. Это связано с тем, что федеральные органы власти рассматривают бюджет в качестве инструмента решения политических задач: через межбюджетные трансферты оказывается финансовая помощь руководителям тех регионов, поддержка которых наиболее важна стране по политическим соображениям, а также тех, с руководителями которых сложились наиболее лояльные и дружеские отношения.
5. Успешностью отличается только одна стратегия фискальной политики на региональном уровне в условиях действующего российского бюджетного законодательства. Принимая во внимание, что относительно стабильные доходные источники (акцизы и налог на доходы физических лиц) в среднероссийском масштабе дают меньшую долю в доходах консолидированных бюджетов субъектов Федерации, руководители российских регионов концентрируют внимание не на развитии экономического потенциала своей территории, а на достижении договоренностей с лидерами бизнес-структур по уплате налога на прибыль организаций, а также с представителями федерального уровня власти в части выделения дополнительных средств из федерального бюджета.
6. Значительные масштабы межтерриториального перераспределения бюджетных ресурсов в
нашей стране влекут за собой нарушение эквивалентности сумм налоговых платежей, внесенных налогоплательщиком, тому объему общественных благ, который он получает. Складывается ситуация, когда создают национальный доход, часть которого изымается в государственный бюджет, работники предприятий, расположенных в одной части страны, а получают выгоды от его использования в трансформированной форме общественных благ лица, проживающие в другой части страны [12]. Поэтому не стоит удивляться тем масштабам уклонения от уплаты налогов, которые сложились в РФ. Ведь российский налогоплательщик не чувствует уверенности в том, что уплаченные им суммы налогов принесут ему и окружающему его обществу пользу.
Список литературы
1. Корнышева А. Юрий Лужков противопоставил московский бюджет федеральному // Коммерсант. 24.08.2005. № 157.
2. Макаров И., Пушкарская А., Аксенов П.«Сибнефтью» сыт будешь. Власти Омской области не отпускают компанию в Санкт-Петербург // Коммерсант-СПб. 09.11.2005. № 210.
3. Медведев А., Аксенов П. Александр Рязанов дал Омской области шанс сохранить налоги «Сибнефти» // Коммерсант. 03.11.2005. № 208.
4. Мурадов М. Экономический суверенитет Чечни не состоялся // Коммерсант. 31.10.2003. № 200.
5. Павлова А. Плата за прибыль// Коммерсант. 08.05.2009. № 82.
6. Российский статистический ежегодник. М. 2009. 795 с.
7. Смит А. Исследование о природе и причинах богатства народов. М.: Эксмо. 2007. 960 с.
8. Социально-экономическое положение России. Январь 2004: стат. сборник. М. 2004. 424 с.
9. Социально-экономическое положение России. Январь 2005: стат. сборник. М. 2005. 462 с.
10. Социально-экономическое положение России. Февраль 2006: стат. сборник. М. 2006. 480 с.
11. Социально-экономическое положение России. Январь 2007: стат. сборник. М. 2007. 486 с.
12. Социально-экономическое положение России. Январь 2008: стат. сборник. М. 2008. 493 с.
13. Скоробогатько Д. «Сибнефть» дожимает Чукотку // Коммерсант. 16.04.2004. № 69.
14. Терентьева А. Власти Приангарья играют на повышение (цены переработки нефти на АНХК) // Коммерсант. 15.04.2008. № 63.
15. Финансы России. 2008: стат. сборник. М. 2008. 453 с.
16. Ямбаева Р., Смирнов Д., Мальков Д., Гончаренко Н. Михаил Прохоров обеспечил северный завоз // Коммерсант. 26.05.2009. № 92.
