CC BY
172
УДК 347.73 (075.8)
ББК 67.402я73
А. М. Егоров, В. И. Егорова
ФИНАНСОВЫЙ МОНИТОРИНГ В РОССИИ И ЕГО СООТНОШЕНИЕ
С ПРАВООХРАНИТЕЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТЬЮ
Статья посвящена организационным основам противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма. Рассматриваются проблемы обеспечения законности в области финансовой деятельности государства и предотвращения использования услуг кредитно-банковского сектора в преступных целях.
Легализованные доходы являются одной из главных финансовых основ коррупции, организованной преступности и терроризма в современном мире. Понятие «легализации», или «отмывания», преступных доходов подразумевает, что добытые незаконным путем денежные средства внедряются в открытый экономический оборот, прежде всего путем проведения их через счета кредитно-банковских учреждений. С помощью очищенных таким образом средств приобретается движимое и недвижимое имущество, скупаются валюта и ценные бумаги, заключаются различного рода сделки и т. д.1 В результате происходит интеграция преступно нажитых состояний в общественную систему.
Цель этого процесса сводится к маскировке самого факта существования, незаконного происхождения или использования нелегальных доходов. В конечном итоге прибыль, полученная подобным способом, возвращается к своему адресату в ином, трансформированном виде, который призван скрыть как ее подлинные источники, так и лиц, ими пользующихся.
Безусловно, легализация занимает чрезвычайно важное место в криминальном экономическом цикле, связывая воедино генерирование преступного дохода с его потреблением, инвестированием и инфильтрацией в легальный бизнес, благотворительность, образование, спорт и другие сферы общественной жизни. При этом легализация преступных капиталов не только искажает нормальное социально-экономическое развитие
Общество
Terra Humana
общества, но и подрывает его политическую стабильность. Последнее связано с тем, что потребность в осуществлении и постоянном возобновлении теневых денежных отношений зачастую инициирует сращивание преступных группировок с официальными структурами - в ущерб интересам большинства рядового населения.
Как показывает исторический опыт, долгое время правительства большинства стран осуществляли борьбу с легализацией преступных доходов в основном силами традиционных правоохранительных органов. Однако, как правило, их территориальные подразделения получали информацию о финансовых нарушениях посредством определенной выборки, проводимой в ходе оперативно-разыскной деятельности. Данный метод не позволял отследить все подозрительные финансовые операции и сделки.
Серьезной проблемой обеспечения законности в области финансов является создание такого контрольного механизма, который мог бы совмещать стремление государства к прозрачности бизнеса с вполне оправданным желанием последнего сохранить коммерческую и банковскую тайну, которая является гарантией его стабильности в условиях острой рыночной конкуренции.
В результате многие страны с рыночной экономикой начали развивать структуры, основной задачей которых стала закрытая аналитическая работа в области финансовой разведки, или мониторинг финансовых потоков, а главной целью - противодействие отмыванию «грязных» денег и ориентирование правоохранительных органов на пресечение преступной экономической деятельности конкретных лиц. При этом «финансовую разведку» следует трактовать как сетевую информационную систему, способную проводить широкий поиск, обработку и использование полученных данных в интересах общей безопасности страны. Она необходима для комплексного анализа все возрастающих денежных потоков, что особенно важно при выявлении средств, на которые финансируется терроризм и другие виды общественно опасной деятельности.
В сложившейся мировой практике структуры, уполномоченные осуществлять вышеуказанные функции, тесно связаны с финансовыми институтами государства. К старейшим подразделениям такого рода, например, относится секретная служба Министерства финансов США, которая контролирует активы государства, отслеживает финансовые потоки, выполняя заодно и несвойственную для финансовой разведки функцию охраны президента. Ее история насчитывает уже 142 года, а официальное наименование звучит как «Сеть по правоприменению в области финансовых преступлений» (FinCEN, Financial Crimes Enforcement Network). Аналогичные службы существуют при финансовых ведомствах Франции (La direction des douanes, Trakfin), Германии (Financial Intelligence Unit) и некоторых других стран.
Несколько лет назад схожая по задачам и организации служба была создана в рамках Минфина России (ФСФМ, Федеральная служба по финансовому мониторингу). В настоящее время она является активным членом так называемой «Группы Эгмонт», объединяющей усилия национальных специализированных органов по борьбе с отмыванием денег. Данная международная ассоциация получила свое название по месту учредительной встречи во Дворце Egmont-Arenberg в Брюсселе в 1995 г.
Обязательным условием эффективности и самой финансовой системы, и институтов, обеспечивающих ее безопасность, выступает адекватная их объективным потребностям нормативно-правовая база. Однако вплоть до конца 1990-х гг. в российском законодательстве имелись лишь отдельные положения, содержавшие юридическую оценку деятельности по отмыванию преступных доходов, включая, безусловно, принципиально важную статью 174 УК РФ. При этом механизм противодействия легализации на практике не был четко регламентирован, а законодательство оставалось не до конца унифицированным.
Большое влияние на формирование законодательной базы, необходимой для развития системы противодействия легализации преступных доходов в России, оказало мировое сообщество и его специализированные организации.
Активизация международного сотрудничества в этой сфере связана, прежде всего, с работой Специальной финансовой комиссии по проблемам отмывания денег (Financial Action Task Force of Money Laundering, FATF). Она была создана в июле 1989 г. на парижском совещании «Большой семерки» с целью оценки эффективности мер, направленных на борьбу с легализацией преступных доходов2. В настоящее время данная организация объединяет более тридцати государств, а также многочисленных наблюдателей, включая представителей Организации Объединенных Наций, Международного валютного фонда и Мирового банка.
Основные функции FATF связаны, во-первых, с анализом результатов оперативных мероприятий по предотвращению использования банковской системы и финансовых учреждений в преступных целях, во-вторых, с разработкой модельных законодательных актов и превентивных методик, и в-третьих, с повышением уровня координации совместных усилий стран-участниц в области противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма.
Наиболее важным результатом деятельности FATF стала разработка особых международных стандартов, используемых для проверки степени готовности отдельных стран к борьбе с финансовыми преступлениями. Указанные стандарты объединены в две группы - это «Сорок рекомендаций» по проблеме отмывания денег (1990) и «Восемь специальных рекомендаций» по борьбе с финансированием терроризма (2001). По сути, схожей цели служит и принятая в конце 1999 г. конвенция ООН о борьбе с финансированием терроризма.
Начиная с 2000 г. FATF стала использовать организационно-политические рычаги воздействия на страны, недостаточно активно участвующие в международной борьбе с легализацией преступных доходов. Основным инструментом такого воздействия стал ежегодно составляемый этой организацией «черный список» стран, не проводящих целенаправленных мер по предотвращению отмывания преступных капиталов3.
Данный список является своеобразной рекомендацией мировому деловому сообществу проявлять особую осторожность в отношениях с физическими и юридическими лицами указанных в нем государств и сопровождается применением финансовых санкций к последним. В результате многие из получивших «черную метку» стран начали активно
Общество
Terra Humana
реформировать национальные правовые системы в направлении усиления борьбы с отмыванием денег.
В связи с тем, что отечественное законодательство в сфере борьбы с легализацией преступных доходов также существенно отставало от предъявляемых международным правом требований, в 2000 г. Российская Федерация была включена в соответствующий список FATF, а в отношении российских финансовых учреждений стали применяться различные дискриминационные меры. В конечном итоге, это обстоятельство подтолкнуло российское руководство к проведению мероприятий по совершенствованию организационно-правовых форм финансовой разведки, направленных на исключение возможности свободно распоряжаться преступно добытыми средствами.
Окончательно дело сдвинулось с «мертвой» точки после принятия 7 августа 2001 г. Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» (закон № 115-ФЗ), который стал подтверждением выполнения наших международных обязательств. В соответствии с ним кредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств, обязаны направлять сведения об операциях с «грязными» деньгами специально уполномоченному органу исполнительной власти. С 1 февраля 2002 г. этот закон вступил в силу4.
Во исполнение закона № 115-ФЗ был сформирован «уполномоченный орган» - аналитический центр учета и исследования финансовых операций, который получил статус Комитета РФ по финансовому мониторингу (КФМ России). Впоследствии, в связи с административной реформой, Указом Президента РФ № 314 от 09.03.2004 г. «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» он был преобразован в Федеральную службу по финансовому мониторингу, которая передавалась в ведение Министерства финансов РФ. В настоящее время исчерпывающий перечень функций ФСФМ содержится в постановлении Правительства РФ «Вопросы Федеральной службы по финансовому мониторингу» № 186 от 7 апреля 2004 г.
Положительная реакция международного сообщества на предпринятые меры стала очевидна после визита в Россию 23-29 сентября 2002 г. делегации FATF, по итогам которого была принята резолюция об исключении нашей страны из «черного списка», реабилитации и снятии всех санкций. Свидетельством соответствия отечественной финансовой разведки основополагающим общепринятым стандартам стало решение FATF о принятии Российской Федерации в июне 2003 г. в полноправные члены этой авторитетной международной организации.
В настоящее время система отечественных органов, связанных с противодействием легализации преступных доходов и финансированием терроризма, включает в себя традиционный правоохранительный блок и специализированный финансовый мониторинг, который, в свою очередь, делится на первичный (внутренний) и централизованный (государственный) контроль.
Существующая в РФ система слежения за движением легализованных доходов имеет сетевой характер и учитывает господствующую в мире доктрину финансовой разведки, согласно которой важнейшее место в разработке подозрительных сделок отводится банковской системе5.
Поскольку отмывание преступных доходов осуществляется в основном с использованием организаций, занимающихся операциями с денежными средствами, финансовый мониторинг в первую очередь направлен на получение и анализ информации из данного сектора. По этой причине принцип приоритетного использования банковской структуры считается одним из базовых условий, необходимых для обеспечения интересов финансовой разведки.
Основными субъектами первичного финансового мониторинга являются, прежде всего, кредитные организации и иные определенные законом лица, в чьи обязанности входит, в частности, надлежащая проверка клиентов, выявление подозрительных денежных операций и представление соответствующей информации уполномоченному органу (ФСФМ)6.
Согласно закону все процедуры с денежными средствами или иным имуществом, по которым сведения должны направляться в ФСФМ России, делятся на две категории: во-первых, это операции подлежащие «обязательному контролю», и во-вторых, подозрительные операции, подлежащие так называемому «внутреннему контролю».
Под обязательным контролем понимается совокупность принимаемых подразделениями ФСФМ мер по проверке сделок с денежными средствами или иным имуществом, осуществляемых на основании информации, представляемой этому уполномоченному органу в соответствии с законодательством Российской Федерации. К объектам такого контроля относятся все финансовые операции, сумма которых равна или превышает 600 тыс. рублей, а также все сделки, подпадающие по своему характеру под действие статьи 6 закона № 115-ФЗ. Сведения по операциям с денежными средствами или иным имуществом также должны предоставляться в ФСФМ России, если в процессе организации внутреннего контроля в банке возникли подозрения, что выявленные сделки осуществляются в целях отмывания «грязных» денег, вне зависимости от суммы, на которую они совершаются.
Внутренним контролем является деятельность специальных подразделений банка по выявлению финансовых операций, подлежащих обязательной проверке, и иных операций с денежными средствами или имуществом, которые могут быть связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, или обеспечением терроризма. При этом уполномоченные работники кредитных организаций не вправе информировать о проводимых мероприятиях клиентов и третьих лиц.
В соответствии с п. 2 ст. 7 закона № 115-ФЗ кредитные организации обязаны в целях предотвращения легализации преступных доходов разрабатывать правила внутреннего контроля и программы его осуществления, назначать специальных должностных лиц, ответственных за соблюдение этих правил и реализацию соответствующих программ, а также принимать иные организационные меры для достижения указан-
«.»7
ных целей7.
Надзорным органом для кредитных организаций, устанавливающим порядок предоставления ими сведений о подозрительных и сомнительных операциях, является Банк России (ЦБ РФ). Он же разрабатывает рекомендации и базовые принципы организации внутреннего контроля, необходимого для предотвращения использования услуг кредит-
Общество
Terra Humana
ных организаций в преступных целях. Общие требования к организации внутреннего банковского контроля формулируются в результате активного взаимодействия Центрального банка РФ с представителями заинтересованных органов исполнительной власти России, а также соответствующих органов власти других стран, имеющих опыт работы в этой сфере8.
На основании предоставляемой клиентом информации и документов в рамках внутреннего контроля проводится его идентификация и изучение, а также оценивается риск возможного осуществления клиентом отмывания «грязных» денег по различным характеристикам его деятельности, географическому фактору, месту проживания и регистрации, видам банковских операций и т. д.
Документы и информация, полученные в результате процедур внутреннего контроля, могут быть использованы в качестве доказательств в уголовном, гражданском или арбитражном процессах. Они хранятся не менее 5 лет после прекращения обязательств между банком и клиентом или после завершения соответствующих финансовых операций.
Причиной проведения дополнительного внутреннего расследования служит выявление неоднократного совершения операций или сделок, характер которых дает основание полагать, что их целью является уклонение от процедур обязательного контроля. О наличии признаков «подозрительной» операции может свидетельствовать, например, дробление сумм переводимых денежных средств, нерегулярное или однократное использование клиентом счета для получения таких средств с последующим их снятием в наличной форме на сумму, меньше подлежащей обязательному контролю, с последующим закрытием счета либо прекращением по нему операций и т. п.
Сообщения о финансовых операциях, подлежащих обязательному контролю, направляются в уполномоченный орган не позднее рабочего дня, следующего за днем их совершения. Сведения по другим сделкам доводятся туда же не позднее рабочего дня, следующего за днем их квалификации в качестве подозрительных.
В соответствии с Законом № 88-ФЗ от 28.07.2004 г. «О внесении изменений в Федеральный закон „О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма”» перечень субъектов, предоставляющих информацию в уполномоченный орган, был расширен за счет организаций, являющихся профессиональными посредниками на рынке купли-продажи недвижимого имущества, а также адвокатов, нотариусов и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг.
Функции уполномоченного органа по борьбе с отмыванием денежных средств, как уже говорилось выше, выполняет Федеральная служба по финансовому мониторингу, сотрудники которой обобщают и анализируют полученную в результате первичного контроля информацию. При наличии достаточных оснований, свидетельствующих о возможном осуществлении преступной деятельности, соответствующие материалы направляются в правоохранительные органы для привлечения виновных лиц к юридической ответственности.
Таким образом, на сегодняшний день Российская Федерация обладает достаточно кодифицированным законодательством, в целом отвечающим международным требованиям о противодействии легализации преступных доходов, а также имеет соответствующие внутригосударственные структуры финансовой разведки. Поэтому наиболее важной задачей, на наш взгляд, остается повышение эффективности взаимодействия ФСФМ России с институтами первичного, прежде всего банковского, мониторинга и с правоохранительными органами.
1 Давыдов, В. С. Способы легализации преступных доходов // Право и безопасность. - 2004. - № 2 (11). - С. 17.
2 Financial Action Task Force on Money Laundering Annual Report 2002-2003. - 2003. - 20 June. - FATF Secretariat, France. - P. 3.
3 Филимонов, М. И. Проблемы, связанные с идентификацией клиента при открытии счета в коммерческом банке // Юридическая работа в кредитной организации. - 2005. -№ 4. - С. 79.
4 Федеральный закон от 07.08.2001 № 115-ФЗ: «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» // Рос. Газета. - 2001. - № 151-152. - 9 авг.; Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 33. - 13 авг. - Ст. 3418. - (В ред. Федеральных законов от 25.07.2002 № 112-ФЗ, от 30.10.2002 № 131-ФЗ, от 28.07.2004 № 88-ФЗ, от 16.11.2005 № 145-ФЗ, от 27.07.2006 № 147-ФЗ, от 27.07.2006 № 153-ФЗ ).
5 Information Paper on Financial Intelligence Units and the Egmont Group. - P. 2.
6 Степанов, Д. В. Реализация функций Федеральной службы по финансовому мониторингу в сфере противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма // Банковское право. - 2006. -№ 6. - С. 2-5.
7 Морозова, Т. Ю. Совершенствование организации внутреннего контроля как условие развития рыночной дисциплины // Деньги и кредит. - 2006. - № 3. - С. 21.
8 Власов, С. В. К вопросу об организации внутреннего контроля в банковском секторе // Деньги и кредит. - 2007. - № 2. - С. 33.
Общество
