CC BY
289
Межбюджетные отношения
ФИНАНСОВЫЙ МЕХАНИЗМ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ
В. В. ВИНИЦИНА, кандидат экономических наук, доцент кафедры финансов и бухгалтерского учета Е-mail: vinicina@rambler.ru Хакасский институт бизнеса
В статье проведено исследование финансового механизма межбюджетных отношений. Предложена трактовка межбюджетных отношений с трех позиций. Рассмотрена трансформация инструментов межбюджетного регулирования и критериев предоставления помощи из федерального бюджета.
Ключевые слова: финансы, механизм, межбюджетные отношения, дотация, субвенция, субсидия.
Одним из ключевых в функционировании бюджетной системы является вопрос о взаимоотношениях между ее уровнями. А наиболее оптимально эту систему характеризует финансовый механизм межбюджетных отношений. Однако на сегодняшний день определения подобного финансового механизма не существует. Поэтому целесообразно начать анализ финансового механизма межбюджетных отношений с определения понятия «финансовый механизм межбюджетных трансфертов».
Наиболее распространенным является подход к определению финансового механизма как к системе управления финансами предприятия или государства, предназначенной для организации взаимодействия финансовых отношений и фондов денежных средств, с целью эффективного их воздействия на результаты производства или управленческих решений.
Также существует подход к определению финансового механизма как к системе управления финансовыми отношениями через финансовые методы с помощью финансовых инструментов.
Рассмотрим механизм межбюджетных отношений через основные элементы финансового механизма: финансовые отношения, финансовые
методы, финансовые инструменты, правовое обеспечение финансового управления.
1. Финансовые отношения, выступающие объектом финансового управления, — межбюджетные отношения.
На взгляд автора, в экономической и правовой литературе на сегодняшний день нет оптимального и точного определения понятия «межбюджетные отношения».
В Бюджетном кодексе РФ до 01.01.2005 под межбюджетными отношениями понимались отношения между органами государственной власти Российской Федерации, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления [1]. По мнению ряда исследователей, основным недостатком определения был его общий характер, так как под межбюджетными понимались любые отношения по любым вопросам между разными уровнями бюджетов [2, 4]. Данное определение являлось весьма расплывчатым.
В действующем бюджетном законодательстве сущность межбюджетных отношений была конкретизирована и получила следующую трактовку: «... взаимоотношения между публично-правовыми образованиями по вопросам регулирования бюджетных правоотношений, организации и осуществления бюджетного процесса» [1].
Это определение более четко очерчивает круг возникновения межбюджетных отношений, однако ограничивает их бюджетным процессом.
Однако, по мнению автора, более оптимальной является трактовка межбюджетных отношений, по крайней мере, с трех позиций:
финансы и кредит
15
а) с политической. Межбюджетные отношения — это отношения, связанные с самостоятельностью каждого уровня бюджетной системы, которая кроме всего прочего определяется наличием на каждом уровне доходов и закрепленных расходных обязательств, состав которых может меняться с изменением целей и приоритетов политики государства, в том числе и бюджетной. Поэтому вопросы, касающиеся перераспределения доходов и расходных обязательств, составляют сферу межбюджетных отношений;
б) с правовой — это отношения, связанные с осуществлением и реализацией на каждом уровне бюджетной системы бюджетного процесса, сопровождаемого составлением, рассмотрением, утверждением и исполнением бюджета;
в) с финансовой. Отношения по поводу формирования и использования фондов денежных средств с целью обеспечения высокого социально-экономического развития каждого уровня бюджетной системы.
2. Финансовые методы — методы горизонтального и вертикального бюджетного выравнивания. Под вертикальным выравниванием понимается процесс устранения несоответствий между расходными функциями региональных бюджетов и поступлениями, которые закреплены за данным бюджетным уровнем. Под горизонтальным выравниванием следует понимать пропорциональное распределение налогов между субъектами Федерации для устранения (снижения) неравенства в налоговых возможностях различных территорий. [7]
3. Финансовые инструменты — межбюджетные трансферты. Межбюджетные трансферты, выделяемые регионам из федерального бюджета, предоставляются сегодня в следующих формах [1]:
— дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов РФ;
— субсидии бюджетам субъектов РФ;
— субвенции бюджетам субъектов РФ;
— иные межбюджетные трансферты бюджетам субъектов РФ;
— межбюджетные трансферты бюджетам государственных внебюджетных фондов.
Состав инструментов межбюджетного регулирования существенно изменился: так, в 2000 г. субсидии не относились к возможным инструментам межбюджетного регулирования, так же, как отдельно не выделялись трансферты, предоставляемые внебюджетным фондам. В современной редакции бюджетного законодательства отсутствуют бюджетная ссуда и кредит как инструменты финансовой помощи.
Кроме того, недостаточно внимания уделялось вопросам предоставления межбюджетных трансфертов из бюджетов субъектов Российской Федерации и из местных бюджетов. В целом можно говорить о том, что произошла унификация форм межбюджетных трансфертов, предоставляемых из бюджетов всех уровней, и критериев их предоставления.
Рассмотрим, как изменилось содержание инструментов межбюджетного регулирования за 2000-2009 гг. (см. таблицу)
Перейдем к рассмотрению порядка расчета и предоставления межбюджетных трансфертов в разрезе их отдельных видов.
Дотации — это межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и условий их использования [1]. Дотации на выравнивание бюджетной обеспеченности распределяются между субъектами в соответствии с единой методикой, которая значительно изменялась.
Федеральный фонд финансовой поддержки субъектов РФ (ФФПР) действует с 1994 г. При этом методика его расчета и порядок распределения средств постоянно претерпевали какие-либо изменения. Источником формирования ФФПР является 14 % налоговых платежей за исключением контролируемых Федеральной таможенной службой. Рассмотрим, какие произошли трансформации в методике расчета средств ФФПР за 2001—2007 гг.
До 2005 г. распределение средств ФФПР (далее— фонд) между субъектами РФ осуществлялось в следующей последовательности. Фонд делился на две части:
— 80 % направлялось для распределения между субъектами РФ, уровень реальной бюджетной обеспеченности которых был ниже 1. При этом последний определялся как отношение индекса налогового потенциала региона (ИНП) к индексу его бюджетных расходов (ИБР);
— 20 % использовалось для распределения между субъектами РФ, у которых величина бюджетной обеспеченности на одного человека после выделения первой части оставалась ниже максимального уровня, установленного для проведения дальнейшего выравнивания (равного в 2004 г. 7 649,6 руб. /чел.) [6].
В результате, в зависимости от уровня социально-экономического развития региона трансферт для него состоял из двух частей: дотации и специальной дотации.
Недостатком описанной выше методики распределения средств фонда считалось то, что
Трансформация инструментов межбюджетного регулирования за 2000—2009 гг.
Инструмент 2000 2009 Характер изменений
Дотация Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ на безвозмездной и безвозвратной основах для покрытия текущих расходов Межбюджетные трансферты, предоставляемые на безвозмездной и безвозвратной основе без установления направлений и (или) условий их использования В современной интерпретации понятия «дотация» отсутствует указание направления использования средств
Субвенции Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ или юридическому лицу на безвозмездной и безвозвратной основах на осуществление определенных целевых расходов Трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов Федерации в целях обеспечения расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий РФ, переданных для осуществления нижестоящим бюджетам В настоящее время уточнен перечень основных целевых расходов, т. е. субвенции продолжают носить целевой характер, но они связаны с реализацией конкретных полномочий, передаваемых нижестоящим бюджетам
Субсидия Бюджетные средства, предоставляемые бюджету другого уровня бюджетной системы РФ, физическому или юридическому лицу на условиях долевого финансирования целевых расходов Межбюджетные трансферты, предоставляемые в целях со-финансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий государственных органов власти и органов местного самоуправления Отсутствует указание конкретных получателей субсидий — физические лица, юридические лица или другой уровень бюджетной системы. Превалирующим признаком становится их выделение для софинансирования расходных обязательств
Бюджетная ссуда Бюджетные средства, предоставляемые другому бюджету на возвратной, безвозмездной или возмездной основах на срок не более 6 мес. в пределах финансового года Основной целью предоставления бюджетных ссуд ранее было финансирование кассовых разрывов. В современном бюджетном законодательстве отсутствует понятие «кассовые разрывы»
все расчеты базировались на данных Госкомстата России 3-5-летней давности. При этом индекс налогового потенциала рассчитывался как величина добавленной стоимости отраслей экономики в расчете на душу населения по данному региону с ориентировкой на аналогичный показатель по РФ в среднем за 1999—2001 гг. А индекс бюджетных расходов базировался на временных данных 2003— 2004 гг. То есть при определении уровня бюджетной обеспеченности для числителя и знаменателя использовались не только устаревшие данные, но и данные за разные временные периоды.
Многие ученые указывают на сложность методики расчета индексов, обусловленную наличием большого количества поправочных коэффициентов, что в итоге приводит и к непрозрачности произведенных расчетов, лишает их экономической обоснованности.
Кроме того, хотелось бы отметить, что методика расчета во многом стала причиной иждивенческих настроений в регионах, отсутствия у них заинтересованности в увеличении собственной доходной базы, так как увеличивала шанс получения специальной дотации.
Отличительными особенностями методики распределения средств фонда, вступившей в силу с 2005 г., были [6]:
— выделение критериев выравнивания бюджетной обеспеченности регионов;
— изменение величины частей ФФПР, предназначенных для выделения дотаций (90 %) и специальных дотаций (10 %);
— использование при расчете индекса налогового потенциала данных за 2001—2003 гг., что привело к сокращению временного разрыва между базовым и плановым значениями ИНП;
— уменьшение числа поправочных коэффициентов при расчете индекса бюджетных расходов.
Кроме того, изменился принцип предоставления специальной дотации регионам. Если до 2005 г. выравнивание происходило до некого среднего уровня бюджетной обеспеченности, то с 2005 г. ориентиром стало обеспечение минимально гарантированного уровня доходов наиболее неблагополучных регионов.
Утвержденная в 2008 г. методика распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности субъектов кардинально отличается от предыдущей. В ее основу был заложен экономический подход, который позволял объективно учитывать потребности регионов в средствах федерального бюджета. В качестве критерия, до которого должны были дотягиваться финансово низкообеспеченные регионы, был выбран
средний уровень бюджетной обеспеченности, рассчитанный без учета десяти самых богатых и десяти самых бедных регионов. Это позволило снизить воздействие фактора сильной дифференциации уровней развития разных регионов Федерации.
В новой методике была изменена и база расчета межбюджетных трансфертов. Вместо прогнозного значения валового регионального продукта для определения налогового потенциала территорий стали брать налогообразующие показатели (например прибыль, фонд оплаты труда, имущество). Данное нововведение позволяет сделать прогноз более точным, так как учитываются особенности развития субъектов РФ.
Для предотвращения перекосов, которые могли возникнуть при изменении методики расчета трансфертов, были установлены границы возможного снижения финансовой помощи с учетом стимулирующих механизмов.
В 2008 г., в первый год действия методики, всем субъектам при выполнении хотя бы двух из трех следующих условий — снижение удельного веса кредиторской задолженности, высокий темп снижения кредиторской задолженности, высокий темп роста собственных доходов бюджетов — могли полностью сохранить уровень трансферта 2007 г. Регионы, выполнившие хотя бы одно условие, получали 90 % трансферта от уровня предыдущего года, а те, которые не показали положительных изменений ни по одному из параметров, получили лишь 85 % от разницы между расчетной суммой дотаций и уровнем 2007 г.
В результате применения описанной методики число регионов-доноров сократилось до 10 с 16 [5].
Однако в августе 2008 г. в методику распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности снова внесли изменения. Суть их в том, что была уточнена «ступенчатость» процента разницы между расчетной суммой дотаций и дотацией прошлого года.
Регионы, выполнившие два или три из вышеназванных условий, получили в 2009 г. 90 % трансферта, в 2010 г. получат 80 %, а в 2011 г. — 50 %. Регионы с одним показателем — 75, 60, и 40 % соответственно; регионы без повышающих коэффициентов — 70, 55 и 30 % соответственно. Как считает заместитель министра финансов А. Г. Силуанов, благодаря этим изменениям субъекты будут иметь более объективный объем финансовой помощи на выравнивание бюджетной обеспеченности [5].
На взгляд автора, новая методика распределения дотаций на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности позволяет сочетать объективное
распределение средств со стимулирующими механизмами, позволяющими регионам улучшать свой социально-экономический потенциал.
Подводя итоги изменениям, произошедшим в системе распределения дотаций на выравнивание бюджетной обеспеченности, необходимо отметить ряд положительных моментов.
Во-первых, постепенно менялся подход к определению уровня бюджетной обеспеченности, становясь более объективным, учитывающим реальное положение дел на территории субъекта.
Во-вторых, было исключено влияние сильной дифференциации уровня развития регионов путем исключения десяти самых богатых и десяти самых бедных территорий.
В-третьих, был заложен механизм стимулирования регионов к эффективному использованию полученных дотаций.
Под субсидиями бюджетам субъектов РФ из федерального бюджета понимаются межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам субъектов в целях софинансирования расходных обязательств, возникающих при выполнении полномочий органов государственной власти субъектов РФ по предметам ведения субъектов РФ [1].
Субсидии являются целевой формой межбюджетных трансфертов, так как цели и условия предоставления и расходования субсидий, критерии отбора субъектов и их распределение между субъектами устанавливаются федеральными законами. Доля субсидий в общем объеме межбюджетных трансфертов в среднем за последние пять лет составляет 19 %.
В 2008 г. основными целями и направлениями субсидий являлись:
— субсидии на частичное возмещение расходов из Федерального фонда софинансирования социальных расходов;
— субсидии на осуществление капитального ремонта гидротехнических сооружений;
— субсидии на мероприятия по проведению оздоровительных компаний детей;
— субсидии на вознаграждение за классное руководство;
— субсидии на внедрение инновационных образовательных программ;
— субсидии на реализацию мероприятий целевой программы «Сокращение различий в социально-экономическом развитии регионов РФ»;
— субсидии на денежные выплаты медицинскому персоналу;
— субвенции на строительство и реконструкцию автодорог общего пользования;
— субсидии из Федерального фонда регионального развития.
Фонд регионального развития предусмотрен для инвестиционной поддержки регионов. В нем объединяются средства, «рассредоточенные» между программами развития регионов. Одной из целей создания данного фонда является поддержка и развитие социальной инфраструктуры региона, минимально необходимой для обеспечения конституционно установленных гарантий.
Средства Фонда регионального развития выделяются на основе конкурсного отбора инвестиционных проектов, которые предусматривают долевое финансирование (субсидии). Причем субъект, получающий средства из данного фонда, должен профинансировать обозначенный проект не менее чем на 50 %.
При этом многообразие и незначительный объем субсидий вызывают сомнение в целесообразности их выделения. На взгляд автора, все субсидии должны быть разбиты на несколько укрупненных групп. Есть несколько вариантов группировки субсидий. Один из них подразумевает в качестве критерия классификации цель предоставления субсидии:
— социальные — направлены на улучшение социального и демографического развития субъектов;
— экономические — направлены на улучшение экономического потенциала региона;
— инфраструктурные — связаны с улучшением инфраструктуры региона.
Важной формой межбюджетных трансфертов являются субвенции.
Субвенции — это межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджетам регионов в целях финансового обеспечения расходных обязательств субъектов, возникающих при выполнении полномочий, переданных для осуществления органами государственной власти субъектов [1]. Они распределяются между всеми субъектами по единой для соответствующего вида субвенций методике, пропорционально численности населения (отдельных групп населения).
Сравнивая все вышеперечисленные формы, можно говорить о том, что как дотация, так и субсидия имеют ряд общих квалификационных признаков. А именно — предоставление на осуществление собственных расходных полномочий получателей. Принципиальное отличие состоит в целевом характере предоставления субсидии. По мнению ряда экономистов, это делает субсидию более привлекательным инструментом финансовой помощи в силу обеспечения адресного, целевого
характера использования бюджетных средств, что отвечает концепции внедряемой системы бюджетирования, ориентированного на результат.
Несмотря на привлекательность субсидии с обозначенной выше позиции, в экономической литературе отмечают ряд факторов, позволяющих довольно сдержанно относится к субсидированию как к превалирующей форме межбюджетных трансфертов.
По мнению Д. Ю. Завьялова [3], предоставление субсидий может привести к сокращению собственных расходов получателя субсидий на финансирование субсидированных расходов. Кроме того, увеличение субсидирования на основе принципа софинансирования может потребовать как от вышестоящих, так и от нижестоящих бюджетов дополнительного вовлечения средств из-за неисполнения или ненадлежащего исполнения собственных расходных полномочий.
Предоставление субвенций в отличие от дотаций и субсидий ориентировано на достижение одной цели — обеспечение субъектов средствами для реализации полномочий, переданных из федерального бюджета, т. е., на взгляд автора, они направлены на недопущение образования в бюджетной системе РФ так называемых «нефинансируемых мандатов».
4. Правовое обеспечение — бюджетное законодательство.
Подводя итоги, необходимо подчеркнуть, что под финансовым механизмом межбюджетных отношений следует понимать регулируемую нормами бюджетного права систему управления межбюджетными отношениями через межбюджетные трансферты с помощью методов горизонтального и вертикального выравнивания.
Список литературы
1. Бюджетный кодекс РФ: Федеральный закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ.
2. Бежаев О. Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования. М.: Экзамен. 2001. С. 16.
3. Завьялов Д. Ю. Методологический аспект оценки эффективности межбюджетных трансфертов// Финансы и кредит. 2008. № 34.
4. Крохина Ю. А. Бюджетное право и российский федерализм. М.: Норма. 2002. С. 259.
5. Силуанов А. Г. Финансовая поддержка регионов: вводятся новые правила // Финансы. 2008. № 10.
6. ШвецовЮ. Г., Бутакова О. В. Финансовая помощь как ведущая конструкция системы бюджетного регулирования в Российской Федерации // Налоговая политика и практика. 2005. № 8.
7. Экономический словарь / под ред. А. И. Архипова. URL: http://www.kodeks.ru.
