CC BY
85DOI 10.47643/1815-1337_2023_2_67
ФИНАНСОВЫЙ КОНТРОЛЬ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ (ПРЕДСТАВИТЕЛЬНОЙ) ВЛАСТИ Financial control of the legislative (representative) power
БУДНИК Юлия Ивановна,
студент, Юридическая школа, Дальневосточный федеральный университет. 690091, Россия, г. Владивосток, ул. Мордовцева, 12, стр. 2. E-mail: budnik.yi@students.dvfu.ru;
ПОНОМАРЕВ Олег Владимирович,
научный руководитель, старший преподаватель кафедры конституционного и административного права, Юридическая Школа, Дальневосточный федеральный университет. 690091, Российская Федерация, г. Владивосток, ул. Мордовцева, 12, стр. 2. E-mail: ponomarev.ov@dvfu.ru;
Budnik Julia Ivanovna,
Student, Law school, Far Eastern Federal University.
690091, Russian Federation, Vladivostok, 12 Mordovtseva str., p. 2.
E-mail: budnik.yi@students.dvfu.ru;
Ponomarev Oleg Vladimirovich,
Supervisor, Senior lecturer of the department constitutional and administrative law, Law school, Far Eastern Federal University.
690091, Russian Federation, Vladivostok, 12 Mordovtseva str., p. 2. E-mail: ponomarev.ov@dvfu.ru
Краткая аннотация: Целью настоящей статьи является исследование института финансового контроля, осуществляемого представительными органами государственной власти. В статье автором раскрываются общие положения, история развития, а также полномочия органов, осуществляющих финансовый контроль законодательной (представительной) власти. Кроме того, поднимается проблема недостаточного нормативного регулирования данного института. Актуальность исследования заключается в том, что финансовый контроль законодательной (представительной) власти является неотъемлемой частью современного государственного устройства.
Abstract: The purpose of this article is to study the institution of financial control carried out by representative bodies of state power. In the article, the author reveals the general provisions, the history of development, as well as the powers of the bodies exercising financial control over the legislative (representative) power. In addition, the problem of insufficient regulatory regulation of this institution is raised. The relevance of the study lies in the fact that the financial control of the legislative (representative) power is an integral part of the modern state structure.
Ключевые слова: финансовый контроль законодательной (представительной) власти, проверка, ревизия, Счетная палата РФ.
Keywords: financial control of legislative (representative) power, verification, revision, Accounts Chamber of the Russian Federation.
Для цитирования: Будник Ю.И., Пономарев О.В. Финансовый контроль законодательной (представительной) власти // Право и государство: теория и практика. 2023. № 2(218). С. 67-70. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_67.
For citation: Budnik Yu.I., Ponomarev O. V. Financial control of legislative (representative) power // Law and state: theory and practice. 2023. No. 2(218). pp. 67-70. http://doi.org/10.47643/1815-1337_2023_2_67.
Статья поступила в редакцию: 16.11.2022
Финансовый контроль представляет собой форму реализации контрольной функции финансов, которая необходима в обществе, основанном на товарно-денежных отношениях.
По мнению автора Е.Ю. Грачевой, финансовый контроль-это регламентированная нормами права деятельность государственных, муниципальных, общественных органов и организаций, иных субъектов по проверке соблюдения законности всеми субъектами в процессе осуществления финансовой деятельности для достижения в обществе социально значимых целей и задач [8, с. 47].
Н.И. Химичева считает, что финансовый контроль-это контроль соблюдения законности и целесообразности действий в области образования, распределения и использования государственных, муниципальных и иных денежных фондов (финансовых ресурсов) публичного характера в целях эффективного социально-экономического развития страны в целом и ее регионов [9, с. 130-131].
На законодательном уровне понятие финансового контроля не закреплено, следовательно, возникают дискуссии, касательно содержания данного правового института.
Финансовый контроль осуществляются специальными методами: проверка (документации, выполнения финансовых обязательств перед государством, состояния учета и т. д.); ревизия; рассмотрение проектов финансовых планов, заявок, отчетов о финансово-хозяйственной деятельности; заслушивание докладов, информации должностных лиц.
Использование конкретного метода зависит от определенных факторов: компетенции государственного органа или органа местного самоуправления, особенности правового положения, цели контроля, а также оснований возникновения контрольных правоотношений и т. д.
Основными методами осуществления финансового контроля является проверка и ревизия. Под проверкой понимается метод финансового контроля, представляющий собой единичное контрольное действие или исследование состояния дел на определенном участке деятельности проверяемой организации. Ревизия — это наиболее глубокое, полное обследование финансово-хозяйственной деятельности предприятий, организаций, учреждений с целью проверки ее законности, эффективности и целесообразности [8, с. 137]. Ревизии проводят финансовые контролирующие органы и органы государственного управления в отношении подведомственных организаций.
Финансовый контроль осуществляется в различных формах, которые классифицируются в зависимости от: времени осуществления
контроля, так выделяют-предварительный (осуществляется до совершения операций по созданию, распределению и использованию определенных фондов денежных средств), текущий (осуществляется повседневно при проведении финансовых операций) и последующий (осуществляется после совершения хозяйственной или финансовой операции по использованию финансовых ресурсов из соответствующих фондов денежных средств); содержания контроля делятся на бюджетный (проводится Парламентом РФ, Счетной Палатой РФ, Правительством РФ и Федеральным казначейством), налоговый (осуществляют налоговые, таможенные и правоохранительные органы), банковский (проводится Центральным Банком РФ и аудиторскими фирмами), контроль за страховой деятельностью (проводится Банком России), а также валютный контроль (проводят органы и агенты валютного контроля); и субъектов осуществления контроля: государственный, муниципальный, внутрифирменный, аудиторский.
Государственный контроль осуществляется федеральными органами законодательной и исполнительной власти, а также специально созданными органами.
Таким образом, институт финансового контроля достаточно полно рассмотрен в финансово-правовой науке, ему посвящено множество научно-исследовательских работ, таких известных ученных-специалистов, как Е.Ю. Грачева, А.А. Ялбулганов, Н.И. Химичева и т.д., однако в законодательстве отсутствует само понятие данного правового явления.
Для дальнейшего анализа, необходимо рассмотреть историю становления и развития системы финансового контроля в СССР и России, который осуществлялся представительными органами государственной власти и созданными ими специальными органами контроля.
Государственный финансовый контроль органов законодательной власти в советский период отличался от контроля в настоящее время по правовой природе и принципу организации их деятельности. Представительным органом в советское время был Совет депутатов, который действовал на основании принципа о «работающих корпорациях», т. е. Совет депутатов самостоятельно принимал законы, организовывал их исполнение и осуществлял контроль за их реализацией. В настоящее время в Российской Федерации действует принцип разделения властей, который определяет новое содержание финансового контроля.
История развития системы финансового контроля представительной власти можно разделить на восемь периодов, как это делают такие ученные, как А. Андреев и Д. Никольский [5, с. 281]. Первый период- 18-19 года 20 века. На данном этапе принимается Декрет от 18.01.1918 г. Совета народных комиссаров «О центральной контрольной коллегии и местных учетно-контрольных коллегиях и контрольных комиссий», согласно ему в губерниях и в районах образовывалась система контрольных органов, которая состояла из учетно-контрольных коллегий (они создавались для того, чтобы установить унификацию в действиях местных органов контроля), Центральной контрольной коллегии (она создавалась для того, чтобы окончательно разработать и свести ежемесячные данные и годовые отчеты центральных и местных учетных контрольных коллегий), и контрольных комиссий (которые учреждались в местах расходования народных сумм и были подведомственны учетно-контрольным коллегиям). В 1918 году ЦИК вынес постановление, которым был создан Народный комиссариат государственного контроля, занимающийся вопросами финансово-экономического характера.
Следующий период начинается с 1919 года, когда был принят Декрет от 09.04.1919 г. «О государственном контроле», который устанавливал, что деятельность государственных советских учреждений контролирует орган, поименованный, как «Государственный контроль». Данный орган представлял на рассмотрение центральной власти предложения об упрощении и совершенствовании аппарата. На данном этапе развития существовало всего три системы контроля, это Народный комиссариат государственного контроля, ведомственные контрольные органы и рабочие контрольные инспекции. Однако уже в 1920 г. Народный комиссариат был заменен Народным комиссариатом рабоче-крестьянской инспекции.
Третьей ступенью развития считается создание в 1923 году Центральной контрольной комиссии - Рабоче-крестьянской инспекции, которая была создана на замену рабоче-крестьянским инспекциям, что стало следствием образования единой системы партийно-государственного контроля.
Четвертый этап характеризуется созданием в 1934 году Комиссии партийного контроля при ЦК ВКП(б) и Комиссии советского контроля при СНК СССР. В результате чего произошел процесс «расщепления» государственного контроля.
На пятом этапе, 40-е годы 20 века, происходит реорганизация Комиссии партийного контроля и образование Народного комиссариата государственного контроля СССР. Государственный контроль на этом периоде осуществлялся такими методами, как ревизия и проверка хозяйственной деятельности ведомств, предприятий и т. д.
Кроме того, позже была создана Комиссия советского контроля Совета Министров СССР, она осуществляла функции по проверке исполнения решений Правительства СССР, касаемых контроля за экономичным расходованием денежных средств. В 1961 году Комиссия была преобразована в союзно-республиканскую Комиссию государственного контроля Совета Министров СССР, а также образовывались государственные контролирующие структуры на региональном и местном уровне. Данные события относятся к шестому этапу.
Седьмой период относится к 60-м годам 20 века, когда преобразовывались органы партийно-государственного контроля в органы народного контроля, в качестве органов государственного контроля.
На восьмом был принят Закон от 30 ноября 1979 г. «О народном контроле в СССР», в соответствии с ним устанавливались главные функции народного контроля, в частности, повышение качества работы государственного аппарата, а также осуществление контроля за выполнением государственных планов экономического и социального развития.
Следует добавить заключительный этап развития финансового контроля представительными органами государственной власти, девятый (1991-1993 гг.), который характеризуется передачей полномочий от представительных органов контроля СССР государственным органам
контроля России.
Следовательно, государственный финансовый контроль органов законодательной власти в советский период имел партийный характер, и здесь необходимо отметить точку зрения В.М. Анисимкова [5, с. 287], он отмечает, что виды субъектов, форм и методов государственного контроля во многом определяются политическим режимом государства. Поэтому в условиях одно-партийности ведущей формой надведомствен-ного контроля неизбежно должен был стать партийный или партийно-политический контроль. Однако в настоящее время задача финансового контроля остается такой же, что и в советский период, это рациональное и эффективное использование на всех уровнях бюджетной системы бюджетных средств.
Также стоит отметить, что в научных исследованиях имеется позиция о том, что вместо термина «финансовый контроль представительных (законодательных) органов государственной власти» необходимо рассматривать термин «парламентский финансовый контроль». Для раскрытия сущности исследуемого института необходимо обратить внимание на разъяснение смысла понятия «парламент». Согласно ст. 94 Конституции Российской Федерации «Федеральное Собрание - парламент Российской Федерации - является представительным и законодательным органом Российской Федерации» [3].
Основные функции по финансовому контролю выполняет Федеральное Собрание РФ, в частности его палаты и их комитеты. Так, Государственная Дума рассматривает и утверждает федеральный бюджет, бюджеты внебюджетных государственных социальных фондов, а также отчеты об их исполнении. Однако в Государственной Думе особую роль в осуществлении финансового контроля играет Комитет по бюджету и налогам, который действует на основании Положения от 16.01.2008 г. «о Комитете Государственной Думы по бюджету и налогам». Данный Комитет дает заключение по законопроекту, а также готовит проект постановления Думы о принятии в первом чтении проекта федерального закона о федеральном бюджете на очередной финансовый год.
Для усиления контроля со стороны Федерального Собрания РФ за своевременным исполнением доходных и расходных статей федерального бюджета и бюджетов федеральных внебюджетных фондов по объему, структуре и целевому назначению была создана Счетная палата РФ.
В соответствии с ч. 5 ст. 101 Конституции Российской Федерации [3] «для осуществления контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяются федеральным законом». А именно Федеральным законом от 05.04.2013 №41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [6].
Счетная палата РФ-это постоянно действующий орган государственного финансового контроля, наделенный широкими полномочиями и подотчетный Федеральному Собранию РФ. Согласно статье 5 ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» [6] задачами Счетной палаты являются: 1) организация и осуществление контроля за целевым и эффективным использованием средств федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов; 2) определение эффективности и соответствия нормативным правовым актам РФ порядка формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами; 3) анализ выявленных недостатков и нарушений в процессе формирования, управления и распоряжения федеральными и иными ресурсами; 4) оценка эффективности предоставления налоговых и иных льгот и преимуществ, бюджетных кредитов за счет средств федерального бюджет; 5) определение достоверности бюджетной отчетности главных администраторов средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ и годового отчета об исполнении федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов РФ; 6) контроль за соблюдением требований законодательства РФ при движении средств федерального бюджета и средств государственных внебюджетных фондов в Центральном банке РФ, уполномоченных банках и иных кредитных организациях Российской Федерации, а также за своевременностью движения этих средств; 7) обеспечение в пределах своей компетенции мер по противодействию коррупции.
Следовательно, объектом финансового контроля Счетной палаты РФ являются средства федерального бюджета, федеральных внебюджетных фондов, федеральная собственность.
Основными методами финансового контроля Счетной палаты РФ являются ревизии и тематические проверки, не вмешиваясь в оперативную деятельность проверяемых организаций. По результатам проведенных контрольных мероприятий Счетная палата РФ информирует Совет Федерации и Государственную Думу. А также направляет проверяемым субъектам представления для принятия мер по устранению выявленных нарушений, возмещению причиненного государству ущерба и привлечению к ответственности должностных лиц, виновных в нарушении законодательства РФ.
Что касается финансового контроля представительных органов власти на региональном уровне, то законодательные органы субъектов РФ осуществляют функции по финансовому контролю на основании конституций и уставов данных субъектов РФ. Согласно Бюджетному кодексу РФ, представительные органы власти субъектов РФ рассматривают и утверждают соответствующие бюджеты и отчеты об их исполнении. Кроме того, законодательные органы субъектов РФ осуществляют финансовый контроль и через контрольно-счетные органы. Так, на уровне субъектов РФ образуются счетные палаты, как органы постоянно действующего государственного финансового контроля за получением и использованием средств бюджетов субъектов РФ и внебюджетных фондов, создаваемых органами власти соответствующих субъектов.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что институт финансового контроля требует тщательной доработки и дополнения действующего законодательства для преодоления пробелов в праве. Становление финансового контроля законодательной (представительной) власти происходило поступательно, от наделения контрольными функциями одного представительного органа до создания системы представительных органов, осуществляющих контрольную деятельность в области финансов на всех уровнях. Следовательно, из анализа деятельности законодательных органов государственной власти на современном этапе можно резюмировать, что в Российской Федерации система финансо-
вого контроля устойчиво работает. И одним из главных шагов на пути к обеспечению эффективного финансового контроля стало создание контрольно-счетных органов, которые действует на основании Федерального закона от 07.02.2011 г №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» и проводят контрольные мероприятия за расходованием бюджетных средств исполнительными органами власти.
Библиогра фия:
1. Демидов, М.В. Становление и развитие финансового контроля представительных органов государственной власти в советский период: историко-правовой аспект/ М.В. Демидов// Вестник Российского университета кооперации, 2015, (4 (22)), С. 104-107.
2. Казакова, Е.В. Парламентский контроль за использованием бюджетных средств субъектов Российской Федерации/ Е.В. Казакова// Вестник Российского университета кооперации, 2016, (2 (24)), С. 103-106.
3. Конституция Российской Федерации: [принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. с изменениями, одобренными в ходе общероссийского голосования 01 июля 2020 г.]. - Текст : электронный // Официальный интернет-портал правовой информации. - URL: http://www.pravo.gov.ru
4. Овсянников, Л. Н. Ключевые проблемы формирования системы государственного финансового контроля/ Л.Н. Овсянников// Финансовый журнал , 2010, (1),
С. 11-24.
5. Тарасов, А.М.. Государственный контроль в советский период: его сущность и этапы развития»/А.М. Тарасов// Записки Горного института, 2003, 154, С.
281-287.
6. Федеральный закон от 05.04.2013 N 41-ФЗ "О Счетной палате Российской Федерации".
7. Федеральный закон от 07.02.2011 г №6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований»
8. Финансовое право: учебник для бакалавров/отв. ред. Е.Ю. Грачева.-Москва: Проспект, 2014. 648 с.
9. Финансовое право: учебник/ отв. ред. Н.И. Химичева, Е.В. Покачалова.-6-е изд., перераб. и доп. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2019, 752 с. References:
1. Demidov, M.V. Opinion and development of the financial control of the representative of the government in the Soviet period: historical-legal ass-pect / m.V. Demidov / / newspaper Rossiysko University cooperatives, 2015, (4 (22)), S. 104-107.
2. Kazakova, E.V. Parliamentary control for the large amount of budget money in the Russian Federation / E.V. Kazakova / / newspaper Rossiyskoye uni-version cooperatives, 2016, (2 (24)), S. 103-106.
3. Constitution of the Russian Federation: [presented by the National People's Congress on December 12, 1993. by amendments approved by the Congress of the European Union 01 July 2020]. - Text : apostilletron Urga / / Officialmergy Internet - portal legal information. - URL: http://www.pravo.gov.ru
4. Ovsyannikov, L. N. Keyservice problem: formations system: government financial control / L.N. Ovsyannikov / / Financiergablej magazine, 2010, (1), p. 11 -24.
5. Tarasov, A.M.. State-of-the-art evaluative control in the Soviet period: ego and Apostille-happenstance"/a.M. Tarasov / / notes of the Gorno Institute, 2003, 154, P.
281-287.
6. Federal repeater law of 05.04.2013 Apostille 41-FZ"O palate Rossiya federations".
7. Federal repeater act of 07.02.2011. apostille 6-FZ "general principles of organizations and activities of control and accounting activities.
8. Financial law: textbook for Bachelor/Rev. red. Well.Yu. Gracheva.- Moscow: Prospect, 2014. 648 PP.
9. Financial law: textbook / Ed. red. N.And. Chemicheva, E.V. Skavalova.- 6th ed. perab. and DOP. - M.: Norma: infra-m, 2019, 752 PP.
