Финансовые проблемы Пенсионного фонда Российской Федерации Текст научной статьи по специальности «Экономика и бизнес»

Долима Ольга ЖиколаеВна

Пе

емсиом/мого

Фи/ма/мсоSые проблемы

фонда Российской Федерац I

ии

Л \

о

м

•<

ей И

К

I—,

о

ас ^

к ё

о щ

о

м

В статье рассматривается финансовая деятельность Пенсионного фонда Российской Федерации как централизованного фонда государства, обеспечивающего формирование и распределение финансовых ресурсов в целях пенсионного обеспечения граждан. Показаны причины возрастания дефицита фонда и предложены меры по обеспечению сбалансированности бюджета Пенсионного фонда России.

Пенсионный фонд, дефицит, страховые взносы, бюджетные ассигнования.

Создание ПФР позволило внедрить принципиально новый процесс финансирования и выплаты пенсий и пособий. Средства были выведены в самостоятельный бюджетный механизм и стали формироваться за счет поступления обязательных страховых взносов, был определен целевой характер денежных средств Пенсионного фонда и закреплен запрет на их изъятие из бюджета ПФР на другие цели.

С принятием летом 2009 г. ряда законодательных актов, которые с 1 января 2010 г. в значительной степени изменили российскую пенсионную систему, сфера деятельности Пенсионного фонда Российской Федерации расширилась.

Российская пенсионная система в настоящее время включает два уровня, гарантированных государством: государственное пенсионное обеспечение и обязательное пенсионное страхование (рис. 1).

Рис. 1. Составляющие государственной пенсионной системы

Пенсионный фонд осуществляет целый ряд основных, социально значимых функций в этой системе: учет страховых средств, поступающих по обязательному пенсионному страхованию; назначение и выплата пенсий; назначение и реализация социальных выплат отдельным категориям граждан (ветеранам, инвалидам, Героям Советского Союза, Героям Российской Федерации и др.); персонифицированный учет участников системы обязательного пенсионного страхования; взаимодействие с работодателями - плательщиками страховых пенсионных взносов, а также выдачу сертификатов на получение материнского (семейного) капитала и реализацию программы государственного софинансирования пенсий [3].

ПФР является единственным государственным страховщиком всех видов трудовых пенсий [2], а также выполняет функцию управления средствами пенсионной системы, в том числе накопительной частью трудовой пенсии, которое осуществляется через государственную управляющую компанию (Внешэкономбанк) и частные управляющие компании. Поэтому Пенсионный фонд РФ является одновременно и основным инструментом социальных гарантий пенсионного обеспечения, и крупнейшим долгосрочным инвестором.

В составе бюджета ПФР отдельно учитываются суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии, в том числе дополнительных взносов; суммы взносов работода-

г

телей, уплаченных в пользу застрахованных лиц, и суммы взносов на софинансирование пенсионных накоплений; суммы средств материнского (семейного) капитала, направленных на финансирование накопительной части трудовой пенсии; средства, направляемые на инвестирование. Отдельно учитываются расходы фонда, связанные с формированием и инвестированием средств пенсионных накоплений и выплаты за счет средств пенсионных накоплений.

В 2005 г. в рамках налоговой реформы, ориентированной на снижение налоговой нагрузки на бизнес и борьбу за выход экономики из «тени», было проведено снижение отчислений в ПФР на 8 процентных пунктов, а также была «заморожена» на 5 лет регрессная шкала уплаты страховых взносов (280 тыс. руб.). Результатом стала возрастающая зависимость бюджета ПФР от федерального бюджета на финансирование трудовой пенсии. Недостаток средств на финансирование базовой части трудовой пенсии, возникший с 2005 г. в размере 172 млрд руб., к 2009 г. увеличился до 469 млрд руб. Дефицит бюджета ПФР на выплату страховой части трудовой пенсии, который в начале пенсионной реформы 2002 г. составлял 134 млрд руб., к концу 2009 г. увеличился до 465 млрд руб. [5].

С введением накопительного компонента в пенсионную систему определенный процент взносов на обязательное пенсионное страхование не участвует в распределительной системе, т.е. в текущем финансировании пенсий. Это отвлекает часть средств из доходной части ПФР.

Причиной возрастания дефицита ПФР послужила также передача с 1 января 2010 г. из Федерального бюджета базовой части трудовой пенсии на финансирование Пенсионному фонду.

Одной из проблем, отличающей российскую пенсионную систему от зарубежных, является то, что значительное количество пенсий назначается до наступления общеустановленного пенсионного возраста.

Численность получателей досрочных пенсий в настоящее время достигла 34% от числа пенсионеров по старости (10,5 млн чел.) и продолжает расти, увеличивая расходы Пенсионного фонда.

В настоящее время 44,3% (15,8 млн чел.) получателей трудовых пенсий составляют лица, на назначение пенсий которым пенсионный возраст не влияет, из них: 10,5 млн чел. - получатели досрочных пенсий по старости (в том числе работники, занятые на работах с тяжелыми и опасными условиями труда - 2,7 млн чел.; лица, работавшие в районах Крайнего Севера и приравненных к ним местностях, - 2,5 млн чел.; работники, занятые на подземных работах, на работах с вредными условиями труда и в горячих цехах - 1,98 млн чел.), а также 3,9 млн чел. - получатели пенсий по инвалидности и 1,7 млн чел. - получатели пенсий по случаю потери кормильца [3].

В структуре новых назначений трудовых пенсий перечисленные категории получателей составляют примерно столько же - 42,5%. При этом более 73% получателей досрочных пенсий по старости, не достигших общеустановленного пенсионного возраста, продолжают работать, причем три четверти из них на тех же рабочих местах.

Для сокращения дефицита Пенсионного фонда поступают предложения помимо проведения структурных реформ по оптимизация расходов и обязательств пенсионного бюджета, по повышению пенсионного возраста. Данная мера в современных экономических условиях в России не представляется эффективной по ряду причин: недостаточно свободных рабочих мест для трудоустройства отсроченных пенсионеров; наличие большого числа инвалидов, которые могут оформить пенсию по инвалидности досрочно; невозможность снизить расходы Пенсионного фонда в перспективе из-за увеличения пенсионных обязательств по накопительной части пенсии.

Проблемы российской пенсионной системы не уникальны. Во всем мире сейчас идет поиск путей обеспечения финансовой устойчивости пенсионных фондов и наиболее эффективного использования накопительного компонента пенсионной системы.

Под финансовой устойчивостью ПФР следует понимать такое состояние его финансовых ресурсов, которое позволяет обеспечить стабильное функционирование фонда с точки зрения выполнения всех его функций в условиях изменения степени социального риска утраты трудового дохода вследствие потери трудоспособности при наступлении старости и инвалидности; в случае потери кормильца семьи, а для отдельных категорий граждан - длительного выполнения определенной профессиональной деятельности. Основным признаком финансовой устойчиво-

О ¡□С

О ^

К

^

¡□С >

О ■п К

¡=1

•по

>■

ьа о

1

Ц ||

л 1

о

м

•<

ей И

К

о

ас ££

к ё

о щ

о

м

сти ПФР является соответствие текущих доходов и резервов, формируемых за счет страховых взносов, бюджетных средств и прочих поступлений, расходам по выплате пенсий.

Финансовая устойчивость Пенсионного фонда зависит от ряда факторов: полноты и своевременности поступлений взносов на пенсионное страхование, бюджетных средств, прочих поступлений; от наличия резервов в составе финансовых ресурсов пенсионного фонда, а также от масштабов социального риска, для покрытия которого формируются ресурсы ПФР, т.е.от величины расходов. Увеличение масштаба риска связано не только с демографическими факторами, но и с необходимостью поддерживать уровень пенсионных выплат, соответствующий определенным нормам или стандартам уровня жизни, принятыми в данной стране или рекомендованными международными организациями.

Одной из эффективных мер государственного регулирования финансовой устойчивости Пенсионного фонда РФ в краткосрочном периоде могла бы стать ликвидация скрытой заработной платы, которая за период с 2000 г. по 2009 г. возросла с 11,1% до 13,8% ВВП и достигла половины фонда заработной платы. Взимание страховых взносов с этой заработной платы позволило бы уже в 2011 г. снизить дефицит бюджета ПФР более чем на 0,9 трлн руб. [4].

Сбалансированность пенсионной системы можно поддержать отменой досрочных пенсий, вовлечением в трудовую деятельность неработающего населения. Для этого потребуются дополнительные рабочие места, что подтверждает необходимость развития реального сектора российской экономики.

Основа для решения финансовых проблем пенсионных фондов - высокие темпы устойчивого экономического роста, обеспечивающего создание новых рабочих мест, увеличение доходов граждан и расширение финансовых возможностей государства. Это требует прежде всего поддержания макроэкономической стабильности, которая играет решающую роль в формировании инвестиционной привлекательности страны. Должны быть также обеспечены поддержание стабильного уровня цен и стоимости национальной валюты, устранение других макроэкономических рисков.

Сложность управления финансовыми ресурсами ПФР, в т.ч. накопительной частью трудовой пенсии, связана с особенностями макроэкономических и демографических условий:

- в России традиционно высокая инфляция, существенно выше, чем в развитых странах, что делает невозможным получение реальной доходности на пенсионные накопления;

- низкая заработная плата абсолютного большинства работников: свыше 80% имеют доходы, полностью направляемые на текущее потребление, склонность к сбережению основной массы населения крайне низкая;

- низкая продолжительность жизни и соответственно небольшой страховой стаж, невозможность накопить значительную дополнительную пенсию.

По прогнозу демографической ситуации в период до 2023 г. число получателей трудовых пенсий вырастет с 30 млн чел. в 2007 г. до 42,8 млн чел. В то же время численность наемных работников снизится к концу рассматриваемого периода до 44,5 млн чел. по сравнению с 48,7 млн чел. в 2007 г. Таким образом, число пенсионеров, приходящихся на одного работника, возрастет за это время с 0,75 до 1,00. Повышение доли работников, родившихся в 1967 г. и позже, частично перераспределяющих взносы в пользу накопительной части трудовой пенсии, приведет к тому, что к 2023 г. доля взносов, направляемых на финансирование накопительной части пенсий, возрастет до 27% [4]. Это одна из основных причин формирования дефицита страховой части пенсий, которая перекладывается на бюджет.

Для обеспечения развития пенсионной системы в перспективе и ее соответствия формирующейся в России современной конкурентоспособной модели национальной экономики, в основе которой будут находиться знания, инновации, высокие технологии, необходимо в качестве первостепенных задач в сфере пенсионного обеспечения определить: поддержание финансовой устойчивости Пенсионного фонда, как в краткосрочной, так и в долгосрочной перспективе, а также создание надежных механизмов финансирования пенсионной системы.

Задача поддержания финансовой устойчивости Пенсионного фонда подразумевает сохранение соответствия между пенсионными обязательствами государства для обеспечения достойного уровня жизни пенсионеров и финансовыми ресурсами пенсионной системы, гарантирующей безусловное исполнение всех обязательств. При этом выплаты должны осуществ-

г

ляться преимущественно за счет страховых взносов.

Следующая задача - создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий. Для обеспечения долгосрочной устойчивости необходимо четко определить источники финансирования пенсий, задействовать наряду со средствами федерального бюджета для покрытия дефицита бюджета ПФР и софинансирования добровольных пенсионных накоплений граждан и средства Фонда национального благосостояния для повышения уровня пенсионного обеспечения в целом.

В соответствии с положениями Бюджетного кодекса, средства Фонда национального благосостояния используются для дополнительного финансирования пенсионной системы. Для этого предполагается ежегодно выделять целевой трансферт в размере 0,6% ВВП с учетом софинансирования добровольных пенсионных накоплений.

Периодическое повышение пенсий уже более чем на половину стало покрываться бюджетными средствами, а начиная с 2010 г. трансферты из федерального бюджета, по данным Минфина, увеличиваются с 6,0% в 2010-м до 4,7% в 2011-2012 гг. Покрытие дефицита осуществляется за счет средств Резервного фонда и Фонда национального благосостояния, которые могут уже полностью исчерпаться, что поставит перед Правительством задачу прямого бюджетного финансирования пенсионного обеспечения граждан.

В соответствии с проектом Федерального закона «О бюджете Пенсионного фонда Российской Федерации на 2011 год и на плановый период 2012 и 2013 гг.» суммарные доходы ПФР в 2011 г. прогнозируются в сумме 5,14 трлн руб., что составляет 10,2% объема ВВП страны (в 2010 г. -9,87%). Суммарные расходы оцениваются в сумме 4,82 трлн (в 2010 г. - 4,41 трлн руб.). Превышение доходов над расходами бюджета составит 315 млрд руб. Данные средства будут направляться на формирование накопительной части трудовой пенсии будущих пенсионеров.

Из Федерального бюджета в бюджет ПФР в 2011 г. поступит 2,3 трлн руб., а также на покрытие дефицита бюджета ПФР - 875,93 млрд руб. (в 2010 г. 1166,3 млрд руб.).

Общий объем расходов бюджета Пенсионного фонда в 2011 г. составил 4 822,4 млрд руб., из них 4 709,4 млрд руб. в части, не связанной с формированием средств для финансирования накопительной части трудовых пенсий, в том числе межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации в сумме 82 000,0 тыс. руб.

Расходы бюджета ПФР на 2012-2013 гг. составили соответственно 5 301,2 млрд руб. и 5 843,2 млрд руб. Межбюджетные трансферты, передаваемые бюджетам субъектов Российской Федерации, уменьшились и по прогнозу на 2013 г. составят 78 000,0 тыс. руб., что на 2 тыс. руб. меньше, чем в 2011 г.

В 2011-2013 гг. дефицит бюджета Пенсионного фонда ожидается на уровне 1,8% к ВВП. Такой уровень дефицита бюджета фонда обуславливает выделение значительных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета на его покрытие.

В 2011-2013 гг. в целях обеспечения сбалансированности бюджета Пенсионного фонда Российской Федерации на покрытие его дефицита будут выделяться ассигнования из федерального бюджета: в 2011 г. в размере 890,9 млрд руб., в 2012 г. - 980,4 млрд руб., в 2013 г. -1 109,5 млрд руб.

Общий объем трансфертов из федерального бюджета бюджету Пенсионного фонда РФ составит в 2011 г. 2 324,4 млрд руб., в 2012 г. - 2 541,7 млрд руб., в 2013 г. - 2 784,3 млрд руб. [4].

В целом объем бюджетных ассигнований обеспечивает выполнение социальных обязательств Пенсионного фонда РФ. С учетом вышеизложенных мер по повышению уровня пенсионного обеспечения выделение трансфертов из общих доходов федерального бюджета в ПФР (т.е. сверх трансфертов из Фонда национального благосостояния) будет призвано довести коэффициент замещения до целевого уровня 30%. Все эти меры направлены прежде всего на преодоление бедности среди пенсионеров. Средние размеры трудовой пенсии в России все еще незначительно превышают прожиточный минимум пенсионера. Хотя, по данным Рос-стата, распространенность бедности среди неработающих пенсионеров лишь незначительно превышает ее распространенность среди населения в целом, а среди работающих пенсионеров доля бедных значительно меньше, проблема бедности пожилого населения в целом остается достаточно острой.

Для реализации задач по дальнейшему повышению уровня материального положения

О

¡□с

о ^

к

¡□С >

О ■п К

¡=1

•по

>■

ьа о

1

Ц ||

л 1

о •<

ей И

К

о

ас ££

к ё о ас о м

пенсионеров в бюджете Пенсионного фонда на 2011 г. были предусмотрены расходы на следующие мероприятия:

- индексацию трудовых пенсий с 1 февраля 2011 г. на 8% (для 36,6 млн пенсионеров) и увеличения на 6,5% размеров единовременных выплат с 1 апреля 2011 г. (для 17 млн чел.);

- индексацию пенсий по государственному пенсионному обеспечению в общей сложности на 9,1%, в том числе с 1 апреля 2011 г. на 8% (для 3,3 млн пенсионеров).

Минимальный уровень пенсионного обеспечения с учетом предоставляемых мер социальной поддержки и установления социальной доплаты к пенсии у неработающих пенсионеров будет равен величине прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации.

Также в бюджете ПФР на 2011-1013 гг. учтены средства федерального бюджета на предоставление материнского (семейного) капитала и на софинансирование пенсионных накоплений. На предоставление материнского капитала в 2011 г. предусмотрены бюджетные ассигнования в ПФР в сумме 120,8 млрд руб. (в 2010 г. - 102 млрд руб.). Размер материнского капитала будет проиндексирован с 1 января 2011 г. на 6,5% и составит 365 698,42 руб.

В соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. №56-ФЗ «О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений» была введена система софинансирования пенсионных накоплений граждан. В связи с этим предусмотрены бюджетные ассигнования на софинансиро-вание формирования пенсионных накоплений застрахованных лиц за счет средств Фонда национального благосостояния: в 2011 г. в сумме 5 000,0 млн руб. (в 2 раза больше, чем в предыдущем году), в 2012 г. - 7 500,0 млн руб. (в 1,5 раза больше), в 2013 г. - 10 000,0 млн руб. (133,3%). Такой рост бюджетных ассигнований в систему софинансирования обусловлен ожидаемым ростом численности граждан, желающих вступить в правоотношения по добровольному пенсионному страхованию (в 2011 г. - 742,0 тыс. чел., в 2012 г. - 1077,0 тыс. чел., в 2013 г. -1412,0 тыс. чел.).

Использование средств Фонда национального благосостояния для поддержки пенсионной системы позволит смягчить также одну из самых острых проблем, связанную со «старением» населения.

На валоризацию величины расчетного пенсионного капитала предусмотрено направить из федерального бюджета в 2011 г. 527 684,8 млн руб. (105,1% к уровню 2010 г.), в 2012 г. -575 306,4 млн руб. (109,0%), в 2013 г. - 630 140,4 млн руб. (109,5%) [4].

Бюджетные ассигнования на выплату пенсий по государственному пенсионному обеспечению определены с учетом индексации на прогнозируемый уровень инфляции в соответствии со статьей 25 Федерального закона «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» [1], исходя из прогнозируемого увеличения численности получателей пенсий, в 2011 г. в сумме 278 380,3 (110,1% к уровню предыдущего года), в 2012 г. - 313 367,0 млн руб. (112,6%), в 2013 г. - 353 883,0 (112,9%) [4].

В 2011 г. в соответствии с законодательством ставка взносов на социальное страхование возросла до 34%, из них 26% работодатели платят в Пенсионный фонд Российской Федерации. Помимо этого проиндексирована и облагаемая страховыми взносами база каждого работника, т.е.предельный годовой заработок, с которого уплачиваются страховые взносы. Он вырос с 415 тыс. руб. до 463 тыс. руб. Сейчас уже обсуждается вопрос о снижении ставки страховых взносов до прежнего уровня с целью сокращения нагрузки на бизнес. Однако снижение тарифов страховых взносов вряд ли приведет к увеличению размеров оплаты труда и снижению инфляции. А пенсионная система не дополучит значительные ресурсы, и потребуются новые вливания из бюджета. Следовательно, потребуется поиск других источников увеличения доходной части бюджета РФ.

При существующей пенсионной системе имеет место ситуация, когда граждане платят в Пенсионный фонд взносов в сумме меньше, чем они получают из Пенсионного фонда при выходе на пенсию. Это нарушение страховых принципов, их устранение может быть осуществлено за счет выравнивания страховых взносов для всех категорий плательщиков, а также за счет введения профессиональных пенсионных систем страхования.

Таким образом, можно сделать вывод, что на финансовую устойчивость Пенсионного фонда оказывают влияние следующие факторы:

а) демографические факторы, связанные с процессами воспроизводства населения;

б) правовые факторы, связанные с формированием соответствующей нормативно-правовой базы, соблюдением принципов пенсионного страхования;

в) организационные факторы, связанные с порядком исчисления, назначения и выплаты пенсий;

г) финансовые факторы, обусловленные тарифной политикой, соответствием между уплаченными взносами и размерами назначенных пенсий.

Анализ перспектив развития Пенсионного фонда Российской Федерации позволяет определить приоритетные задачи в сфере пенсионного обеспечения и страхования: создание устойчивого и эффективного механизма финансирования пенсий и поддержание финансовой устойчивости пенсионной системы. Эти задачи подразумевают сохранение соответствия между пенсионными обязательствами государства и финансовыми ресурсами пенсионной системы, гарантирующей безусловное исполнение всех обязательств.

Литература

[1] Федеральный закон «О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации» от 15.12.2001 №166-ФЗ (в ред. от 28.12.2010 №404-ФЗ).

[2] Федеральный закон «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» от 15.12.2001 №167-ФЗ (в ред. от 28.12.2010 №432-ФЗ).

[3] www.pfrf.ru - официальный сайт Пенсионного фонда Российской Федерации.

[4] http://www.minfin.ru/pens.htm - официальный сайт Министерства финансов Российской Федерации.

[5] www.minzdravsoc.ru - официальный сайт Министерства здравоохранения и социального развитии Российской Федерации.

[6] The literature

[7] The federal law «About the state provision of pensions in the Russian Federation» from 12/15/2001 №166-FZ (in ред. From 12/28/2010 №404-FZ).

[8] The federal law «About obligatory pension insurance in the Russian Federation» from 12/15/2001 №167-FZ (in ред. From 12/28/2010 №432-FZ).

[9] www.pfrf.ru - an official site of the Pension fund of the Russian Federation.

[10] www.minfin.ru/pens.htm - an official site of the Ministry of Finance of the Russian Federation.

[11] www.minzdravsoc.ru - an official site of Ministry of Health and social development of the Russian Federation.

■

i

и о из о S

я и

¡зе-

СП

>

о ■-п

к

¡=1

•по

>■

ьа о