CC BY
105
5 См.: Быстрова Е.Ф. Правовые основы деятельности территориальных учреждений Центрального банка Российской Федерации в области банковского надзора: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. Саратов, 2007. С. 10.
6 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2013. № 30, ч. I, ст. 4084.
7 См.: Информационное письмо Федеральной службы страхового надзора от 22 ноября 2010 г. № 8934/0203. Документ официально опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».
8 Подробнее об этом см: Рыбакова С.В. Использование института страхования в кредитных правоотношениях: к проблеме обеспечения банковской безопасности // Финансовая безопасность: экономические и правовые проблемы: сборник научных трудов по материалам Международной научно-практической конференции (Саратов, 31 мая 2012 г.). Саратов, 2012. С. 167-170.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 44; 2014.№ 26, ч. 1, ст. 3395.
И.В. Бит-Шабо
ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ СОЦИАЛЬНЫХ ВНЕБЮДЖЕТНЫХ ФОНДОВ: ОТДЕЛЬНЫЕ ДИСКУССИОННЫЕ ВОПРОСЫ
В статье на основе анализа научных позиций ведущих ученых исследуется теоретико-правовая природа финансовых правоотношений с участием государственных социальных внебюджетных фондов, выделена их особенность. Сформулированы выводы об институциональной дифференциации объектов и субъектов финансовых правоотношений. Обосновывается необходимость реформирования действующего российского законодательства в рамках исследуемой проблематики.
Ключевые слова: государственные социальные внебюджетные фонды, субъекты, объекты, содержание финансовых правоотношений.
I.V. Bit-Shabo
FINANCIAL LEGAL RELATIONS WITH THE PARTICIPATION OF STATE SOCIAL OFF-BUDGET FUNDS: SOME DISCUSSION ITEMS
Basing on accepted views of key scholars the theoretical legal origin of financial relations in the sphere of state social off-budget funds system is examined. Special aspects of these relations are identified in the article as well as the author's position to the institutionalized differentiation of the financial relations objects and subjects. The author proves the necessity of reforming the applicable law of Russian Federation in that sphere.
Key words: state social off-budget funds, subjects, objects, financial legal relations essence.
Рассмотрение сущности, структуры и состава финансовых правоотношений с участием социальных государственных внебюджетных фондов представляется важным и значимым, поскольку позволяет безапелляционно придать им статус научной и практической самостоятельности, о которой до настоящего времени не говорили.
За основу научных размышлений по заявленной тематике следует принять научную позицию В.В. Котова, утверждающего, что «исследование правоотношений привело к появлению в общей теории права таких терминов, как «содержание правоотношения», «структура правоотношения» и «состав правоотноше-
© Бит-Шабо Инесса Витальевна, 2015
Кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права (Саратовская государственная юридическая академия); e-mail.: [email protected]
ния», отражающих понятия о природе и внутреннем строении рассматриваемого социально-правового явления»1.
Содержание финансового правоотношения с участием социальных государственных внебюджетных фондов составляют урегулированные финансово-правовыми нормами фактические действия определенного круга субъектов (государственные внебюджетные фонды, застрахованные лица, плательщика страховых взносов и т.д.), направленные на достижение законодательно установленных целей — пенсионное, социальное и медицинское обеспечение.
Следует отметить, что структура, содержание и состав правоотношения являются понятиями взаимообусловленными и, разумеется, влияющими друг на друга.
Детальное изучение состава финансового правоотношения с участием социальных государственных внебюджетных фондов представляет возможность тщательного научного проникновения в их теоретико-правовую природу, а также исследования путей повышения эффективности реализации интересов их участников.
Субъект права — это лицо, обладающее по закону способностью иметь и осуществлять непосредственно или через представителя права и юридические обязанности2.
По мнению С.С. Алексеева, «субъект права — это индивиды, организации, общественные образования, которые в силу юридических норм могут выступать в качестве носителей субъективных юридических прав и обязанностей»3.
Г. Еллинек понятие «субъект права» определяет следующим образом: «Понятие правового субъекта есть понятие чисто юридическое... субъект в юридическом смысле не есть существо или субстанция, а данная извне, созданная волею правопорядка способность»4.
А.А. Стремоухов определяет, что субъект права — это лицо (мнимое, индивидуальное, коллективное), которое от природы или в силу установления нормативного акта способно иметь права или права и обязанности5.
Несомненно, следует обсудить вопрос о соотношении понятий «субъект права» и «субъект правоотношений», которые С.Ф. Кечекьян предлагает рассматривать как равнозначные и «.под субъектом права следует понимать: а) лицо, участвующее или б) могущее участвовать в правоотношении»6. Аналогичных взглядов придерживается и А.Ф. Черданцев7.
В научной литературе также можно встретить понятие «участник правоотношений»8,которое в контексте исследуемых фондов следует приравнять к понятию «субъект правоотношений», т.е. это лицо, реально участвующее в конкретных правоотношениях. Соответственно, участник правоотношений — более узкое понятие относительно субъекта права.
Исходя из этого, ставятся под сомнение наименования отдельных частей Федерального закона от 15 декабря 2001 г. (в ред. от 31 декабря 2014 г.) № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»9. Так, гл. II указанного Закона называется «Участники правоотношений по обязательному пенсионному страхованию», а содержащаяся в ней ст. 5 «Субъекты обязательного пенсионного страхования». Думается, что наименование указанной статьи должно указывать, на конкретность участия определенных в ней лиц и, следовательно, называться «субъекты правоотношений по обязательному пенсионному страхованию».
Ученые отмечают, что «в финансовом праве, как правило, в отношении субъектного состава не возникает, глубокой и разнообразной дискуссии. Обязательным для финансовых правоотношений является наличие двух субъектов, один из которых наделен субъективными правами, обладает мерой возможного поведения, другой — юридическими обязанностями, мерой надлежащего поведения»10.
Детальный анализ вопроса о субъекте бюджетных правоотношений можно встретить в научных исследованиях Н.Я. Якимчук. Автор, придерживаясь традиционных позиций относительно соотношения понятий «субъект бюджетного права» и «субъект бюджетного правоотношения», на основании научной позиции Н.И. Химичевой выделяет следующие характерные признаки последнего: участие в распределении доходов и расходов между бюджетами; является участником (стороной) бюджетного процесса, любой его стадии; связь с бюджетом по линии получения из него денежных сумм в форме финансирования11.
Итак, субъектами финансовых правоотношений с участием социальных государственных внебюджетных фондов следует считать: государство, его территориальные образования; непосредственно сами социальные государственные внебюджетные фонды; коллективных субъектов, среди которых выделяют отдельные органы государственной власти и работодателей, выступающих плательщиками страховых взносов в указанные фонды; индивидуальных субъектов, т.е. физических лиц, в интересах которых уплачиваются страховые взносы, а также индивидуальных предпринимателей, обладающих особым статусом.
Законодательство также закрепляет перечень субъектов и участников раса сматриваемых отношений. Так, ст. 9 Федерального закона от 29 ноября 2010 г. № ? 326-ФЗ «Об обязательном медицинском страховании в Российской Федерации» з (ред. от 1 декабря 2014 г.)12 субъектами медицинского страхования называет за! страхованных лиц, страхователей и Федеральный фонд обязательного медицин-I ского страхования, относя к участникам указанных отношений территориальные
1 фонды, страховые медицинские организации и медицинские организации.
го
| В данном случае различие между субъектами правоотношений и их участ-
| никами проводится исключительно по степени закрепления их прав и обязан-
| ностей. И если права и обязанности субъектов всегда строго закреплены законо-
2 дательными нормами, то участники определяют их посредством договоров как ° о финансовом обеспечении указанного вида страхования, так и об оказании и « оплате медицинских услуг в его рамках.
| При этом в ранее действовавшем Законе РФ от 28 июня 1991 г. № 1499-1 «О
е медицинском страховании граждан в Российской Федерации» (в ред. от 24 июля
1 2009 г.)13 в перечне субъектов отсутствовал Федеральный фонд обязательного
0
° медицинского страхования.
го
С точки зрения Н.Ю. Учайкиной, фонды обязательного медицинского стра-
1 хования — это одни из основных субъектов правоотношений в системе обяза-
и 1/1
тельного медицинского страхования14.
Страхователями для работающего населения являются: организации; ин-
дивидуальные предприниматели; частнопрактикующие нотариусы; адвокаты;
физические лица, производящие выплаты и иные вознаграждения работникам
по трудовым и гражданско-правовым договорам, в том числе по договору автор-
ского заказа, договору об отчуждении исключительного права на произведение
254 науки, литературы, искусства, издательскому лицензионному договору, лицен-
зионному договору о предоставлении права использования произведения, науки, литературы, искусства.
Философские труды определяют объект (от лат. о^есШш — предмет) как часть материального и духовного мира, которая противостоит субъекту в его предметно-практической, познавательной и преобразующей деятельности15.
Как считают М.В. Карасева, «вопрос об объекте правоотношения всегда является актуальным. Это связано с тем, что объект правоотношения является фактором, определяющим режим правового регулирования, особенности прав и обязанностей субъектов правоотношения»16.
С.С. Алексеев определяет объект правоотношения как «явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности»17. Проведя детальный анализ трудов других ученых, он пишет: «Ряд авторов рассматривает в качестве объекта правоотношения то, на что воздействуют субъективные права и юридические обязанности18, или же «то, на что воздействует субъект правоотношения»19. Момент «воздействия», как мы увидим, действительно помогает уяснению особенностей объекта правового регулирования. Однако применительно к объекту правоотношения (субъективных прав и обязанностей) момент «воздействия» не может способствовать решению рассматриваемой проблемы, так как термин «объект» понимается здесь в ином, специальном для правоотношения значении»20.
О.В. Голубь пишет, что «объект правоотношения должен находиться за пределами юридического содержания правоотношения, т.е. вне субъективных прав и обязанностей. Это те явления (предметы) окружающего мира, на которые направлены субъективные юридические права и обязанности»21. ш
Думается, что позиции ученых являются верными лишь в части, поскольку и к определению объекта можно подойти с нескольких позиций. Так, если рас- а сматривать объект правоотношения, не выделяя при этом такую категорию, о как «предмет правоотношения», не обосновывая его, то к нему можно отнести К и материальные объекты (конкретные предметы), явления, блага, а также дей- о
с
ствия субъектов правоотношений, при этом последние далее будут исследованы а как содержание правоотношения. в
е
В соответствии с другой позицией, можно разделить «предмет правоотноше- о ния» и «объект правоотношения», т.е. непосредственно какие-либо предметы и ю
"О
явления материального мира и отношения по поводу, из-за которых они возни- |
кают либо целями которых являются. К
За основу исследования объекта финансового правоотношения с участием со- а
циальных государственных внебюджетных фондов принимается «объект» как |
предметы и явления материального мира. Объекты финансовых правоотношений ии
с участием социальных государственных внебюджетных фондов на основании №
о о 3
имеющейся в теории права плюралистической теории следует считать: -р
о
денежные средства, аккумулированные посредством взимания страховых ) взносов, а также из иных источников, определенных действующим законода- 5 тельством. Однако в качестве объекта правоотношения можно рассматривать не сами фонды, а его составляющие: страховые взносы, добровольные платежи, трансферты из бюджета и т.п.;
действия обязанных субъектов, например, по уплате обязательных страховых взносов;
деятельность самих фондов. Так, объектом финансовых правоотношений с участием социальных государственных внебюджетных фондов может являться осуществляемая ими контрольная деятельность в рамках Федерального закона от 24 июля 2009 г. № 212 — ФЗ «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования»22
Интересной представляется ситуация, в которой согласно действующему законодательству органы управления социальных государственных внебюджетных фондов обозначаются в качестве объекта финансового контроля, осуществляемого Счетной палатой РФ. Разрешить сложившуюся ситуацию можно исходя из ранее приведенного научного соотношения «объект» и «предмет». И если считать органы управления фондами объектами финансового контроля, то подвергаемая контрольным мероприятиям деятельность должна рассматриваться как предмет финансового контроля.
Между тем в определенном смысле нельзя ставить знак равенства между финансовым контролем и общественными отношениями в области финансового контроля, предпочтительно обозначать их как процессуальный и материальный аспекты одного и того же явления.
При этом, основываясь на предложенном определении объекта финансового правоотношения, объектом финансового контроля следует считать деятельность подконтрольного субъекта, а объектом финансового правоотношения — непосредственно явления, на которые направлена деятельность субъектов.
Учитывая полученный выше результат исследования, заключающийся в том, что совокупности финансово-правовых норм, регулирующих отношения с участием социальных государственных внебюджетных фондов, придается статус подотрасли финансового права, можно говорить об институциональной дифференциации объектов правоотношений.
Таким образом, объектами признаются: страховые взносы и деятельность по их аккумуляции; деятельность по распределению денежных фондов; деятельность по контролю, осуществляемому государственными социальными внебюджетными фондами.
Говоря о содержании правоотношения, С.С. Алексеев выделяет его материальное и юридическое содержание. Материальное содержание являет собой фактическое поведение (действие и бездействие), которое управомоченный может, а правообязанный должен совершить, а юридическое — его составные элементы, т.е. субъективное право и обязанность23.
С точки зрения теории права, возникновение и реализация всякого правоотношения возможны при наличии определенных юридических фактов — жизненных обстоятельств, вызывающих в соответствии с нормами права наступление тех или иных правовых последствий — возникновения, изменения или прекращения правового отношения24.
Содержание финансового правоотношения с участием социальных государственных внебюджетных фондов составляют урегулированные финансово-правовыми нормами фактические действия определенного круга субъектов (государственные внебюджетные фонды, застрахованные лица, плательщика страховых взносов и т.д.), направленные на достижение законодательно установленных целей — пенсионное, социальное и медицинское обеспечение.
Необходимо указать, что наблюдается расхождение научных позиций по вопросу состава правоотношения в целом.
Так по мнению Н.И. Матузова «в состав правоотношения входят следующие элементы: 1) субъект; 2) объект; 3) субъективное право; 4) юридическая обязанность»25. Между тем А.В. Мелехин относит названные категории к элементам структуры правоотношения26.
Представленное исследование преследует цель развития научно-теоретических основ финансово-правового регулирования социальных государственных внебюджетных фондов, поскольку их отсутствие создает ряд проблем и понимании и применении финансового права в целом.
В настоящее время очевидно, что проблемы финансовых отношений с участием социальных государственных внебюджетных фондов требуют комплексного правового регулирования. По причине отсутствия базовых дефиниций в действующем российском законодательстве действительно важно пополнить и обобщить существующий понятийный аппарат в сфере функционирования социальных государственных внебюджетных фондов.
Анализ теоретических основ, имеющегося опыта деятельности фондов в области обеспечения и реализации государственной социальной политики и результатов исследований научных позиций позволяет выявить особенности финансовых правоотношений с участием социальных государственных внебюджетных фондов.
В качестве вывода хотелось бы отметить, что финансовые правоотношении с участием социальных государственных внебюджетных фондов следует признать масштабными как по объему, так и по содержанию, что делает необходимым их адекватное нормативное и организационное обеспечение. Рассматриваемые отношения требуют формирования системного понятийного аппарата, что представляет для современной науки определенную сложность, поскольку не имеется стройной системы законодательства, регулирующего функционирование социальных государственных внебюджетных фондов. Изменить сложившуюся ситуацию возможно посредством реформирования действующего законодательства на основании Концепции модернизации социальной политики, включающей в т.ч. и функционирование социальных государственных внебюджетных фондов.
1 Котов В.В. Содержание и структура негосударственного контрольного правоотношения // Актуальные вопросы российского права. 2009. № 1. С. 151.
2 См.: Большой юридический словарь / под ред. А.Я. Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. М.., 1999. С. 663.
3 Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. С. 271.
4 Еллинек Г. Общее учение о государстве. СПб., 1908. С. 106.
5 См.: Стремоухое А.А. Субъект права: попытка определения категориального статуса // Научные труды. Российская академия юридических наук. Вып. 8: в 3 т. Т. 1. М., 2008. С. 498.
6 Кечекьян С.Ф. Правоотношения в социалистическом обществе. М.., 1958. С. 84.
7 См.: Черданцев А.Ф. Теория государства и права. М.: Юрайт, 2000. С. 292.
8 См., например: Халфина Р.О. Общее учение о правоотношении. М.., 1974. С. 114; Финансовое право: Учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 2003. С. 72.
9 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 51, ст. 4832; 2015. № 1, ч. I, ст. 72.
10 Орлюк Е.П. Субъектный состав финансовых правоотношений: проблемы теоретического осмысления // Фшансове право у XXI стор1ччк здобутки та перспективи: зб1рник наукових праць за матер1алами М1жнародно науково-практично конференщ , 4-7 жовтня 2011 року. Ч. II / НД1 фшансового права. К., 2011. С. 204.
11 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. М., 1997. С. 116; Якимчук Н.Я. Теоретико-правовые проблемы понятия субъекта бюджетных правоотношений // Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. Черновцы, 2003. Вып. 1. С. 131.
12 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2010. № 49, ст. 6422; 2014. № 49, ч. VI, ст. 6927.
13 См.: Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 27, ст. 920.
14 Учайкина Н.Ю. Ответственность субъектов правоотношений по обязательному медицинскому страхованию // Социальное и пенсионное право. 2010. № 3.
15 См.: Философский энциклопедический словарь. М., 1983. С. 453; Краткий философский словарь / под ред. М. Розенталя, П. Юдина. 4-е изд., испр. и доп. М., 1954. С. 578; Сычев Н.И. Объективное и субъективное в научном познании. Ростов н/Д, 1974. С. 21.
16 Карасева М.В. Финансовое право и деньги. Воронеж, 2006. С. 37.
17 Алексеев С.С. Собрание сочинений. В 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. С. 323.
18 Иоффе О.С. Правоотношение по советскому гражданскому праву. Л., 1949. С. 81-82; Алексеев С.С. Собрание сочинений. В 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. С. 324.
19 Басин Ю.Г. Вопросы советского жилищного права. Алма-Ата, 1963. С. 136; Алексеев С.С. Собрание сочинений. В 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. С. 324.
20 Алексеев С.С. Повт. пред. источник. С. 324.
21 Голубь О.В. Таможенные правоотношения с участием иностранного инвестора: монография. М.., 2011. С. 60.
22 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 30, ст. 3738; 2015. № 1, ч. I, ст.72.
23 См.: Алексеев С.С. Собрание сочинений: в 10 т. [+ Справоч. том]. Т. 3: Проблемы теории права: курс лекций. М., 2010. С. 295.
24 См.: Алексеев С.С. Проблемы теории права, Свердловск, 1972. С. 341-370; Исаков В.Б. Юридические факты в советском праве. М., 1984. С. 10.
25 Теория государства и права / под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2004. С. 389.
26 См.: Мелехин А.В. Теория государства и права. М.., 2007. С. 267.
