CC BY
188
8.4. ПОНЯТИЕ ФИНАНСОВЫХ ПРАВООТНОШЕНИЙ С УЧАСТИЕМ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ
Писарева Е.Г., кандидат юридических наук, доцент кафедры финансового, банковского и таможенного права Саратовской государственной академии права
Аннотация. Финансовые правоотношения с участием государственных учреждений существуют лишь в том случае, если имеются предусматривающие их статьи действующего законодательства. Финансовому правоотношению с участием государственных учреждений свойственна конкретная определенность круга субъектов.
Ключевые слова: права, обязанности, бюджетные учреждения, финансы, бюджет, бюджетная система
THE DEFINITION OF FINANCIAL LEGAL RELATIONS WITH THE PARTICIPATION OF STATE ESTABLISHMENTS
Pisareva Е. G., professor assistant, financial, bank and customary law department Saratov State Law Academy
Annotation: If there are special articles of legislation financial legal relations with the participation of state establishments do exist. Financial legal relations with the participation of state establishments exist in a concrete of subjects.
Keywords: rights, duties, budget establishments, finances, budget, budget system
Финансовое право как отрасль публичного права реализуется в финансовых правоотношениях, которые, в свою очередь, являются значимой составляющей системы публично-правовых отношений.
По справедливому утверждению профессора Н.И. Матузова, «правовые отношения могут возникать и функционировать при определенных предпосылках. В науке их принято рассматривать как материальные (общие) и юридические (или специальные) предпосылки. К первым относятся те, которые необходимы для возникновения и существования любого отношения, а именно: не менее двух субъектов, ибо человек не может состоять в каком-либо отношении с самим собой 1
...» .
По особенностям предмета и, следовательно, фактического содержания могут быть обособлены правоотношения, соответствующие любому подразделению правовой системы. Некоторые из них обладают известной юридической спецификой.
Но отраслевыми в строгом смысле этого слова, по точному определению С.С. Алексеева, могут быть названы только правоотношения, соответствующие основным отраслям права (т.е. главным подразделениям правовой системы, которым свойственны особые юридические режимы, особые методы регулирования). Более того, именно в отраслевых правоотношениях выражаются определяющие, характерные черты ме-
1 Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. С. 386.
тода правового регулирования данной основной отрасли2.
В связи с этим, профессор Н.И. Химичева подчеркивает: «Учитывая роль и значение современного финансового права, представители юридической науки, в том числе специалисты по общей теории права, обосновано относят финансовое право к кругу основных отраслей системы российского права»3.
Характеризуя предмет исследования науки финансового права, видный русский ученый С.И. Иловайский писал: «Насколько важен сам предмет, настолько важна и наука, им занимающаяся, и прав Цахариэ, говоря, что «без финансовой все прочие науки были бы мертвой буквою»4.
Финансовая наука, по определению другого знаменитого представителя русской школы финансового права профессора В.А. Лебедева, составляет самостоятельную и значительную отрасль государственных наук, «значительную отрасль» уже потому, что предмет ее в высшей степени важен: без финансов государство не может обойтись в своей деятельности, финансовая наука указывает, какого рода средства государство может и должно иметь для выполнения лежащих на нем задач5.
По мере развития цивилизации в одних странах, формирования ее в других, сложность права и правоотношений, в том числе и финансовых правоотношений, возрастает и предъявляет все более высокие требования к правоустановлениям, правовым нормам.
Руководствуясь положениями, разработанными общей теорией права6, следует отметить многообразие финансовых правоотношений, а так же определение финансового правоотношения как сложной, общественной связи, характеризуемой следующими элементами:
1) субъективные финансовые права и юридические обязанности - содержание финансового правоотношения;
2) субъекты финансового правоотношения: один -носитель права (управомоченный), другой - носитель обязанности (правообязанный);
3) объекты финансового правоотношения - то, на что направлено поведение участников финансового правоотношения, детерминированное их интересами в рамках принадлежащих им субъективных прав и юридических обязанностей.
В рамках финансовых правоотношений с участием государственного учреждения на современном этапе достаточно значимым является определение субъективных финансовых прав и юридических обязанностей в области выделения и объема бюджетных ассигнований, а также бюджетных субсидий как объекта данных правоотношений, а также процесса их планирования.
2 См.: Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, изд-во Проспект, 2008. С. 354.
3 См.: Химичева Н.И. Актуальные проблемы финансового права России в аспекте повышения его эффективности / /Финансовоправовые и экономические проблемы в условиях мирового кризиса: сб. науч. ст. по матер. Междунар. науч.-практ. конф. (Саратов, 27 мая 2009г.) / отв. ред. Е.В. Покачалова; ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права». Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права, 2009. С. 7.
- Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912. С. 6.
5 См.: Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. Сер. Золотые страницы финансового права России. Т. 2. М.: Статут, 2000. С. 41.
- См.: Алексеев С.С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М: «Статут», 1999. С. 67.
Писарева Е.Г. ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ С ГОСУЧРЕЖДЕНИЯМИ
Финансовые правоотношения с участием государственных учреждений реально существуют лишь в том случае, если имеются предусматривающие их статьи действующего законодательства. Финансовые правоотношения немыслимы вне правореализации. Общий характер правового правила поведения государственного учреждения приобретает в финансовом правоотношении конкретное выражение в результате его применения. По образному определению Д.А. Керимова «мертвая» статья законодательства «оживает» в правоотношении7.
Финансовому правоотношению с участием государственных учреждений свойственна конкретная определенность круга субъектов, а также индивидуализи-рованность содержания прав и обязанностей - т.е. рамки поведения, которым должны или могут следовать участники данного правоотношения.
Этот признак позволяет четко определить границу между финансово-правовой нормой, в которой указаны все лица, способные быть участниками финансового правоотношения, в том числе и учреждения как субъекты финансового права, и финансовым правоотношением, в котором участвуют конкретные субъекты, в данном случае - государственные учреждения -субъекты финансовых правоотношений.
Волевое по своему характеру финансовое отношение, что отмечалось ранее, возникает на основе финансово-правовых норм, реализация которых обеспечивается возможностью государственного принуждения. Как только те или иные лица становятся носителями субъективных юридических прав и обязанностей, так сразу же они попадают в специфическое положение (состояние) по отношению к государству.
Государство выступает и свидетелем правоотношения, и грозным контролером, и поручителем, а порой является конкретным участником. Все зависит от того, о каком правоотношении идет речь, каково конкретное содержание нормы, воплощаемой в поведении субъектов правоотношения8.
Государство, подчас незримо, но весьма мощно присутствует в правоотношении, что особо характерно для финансовых правоотношений.
Таким образом, особенностью, характеризующей урегулированные нормами финансового права отношения, в том числе с участием государственных учреждений, является то, что финансовые правоотношения требуют обязательного участия государства или муниципального образования в лице компетентных органов или должностных лиц, т.е. «субъективный состав финансовых правоотношений специфичен»9.
По утверждению Н.И. Химичевой, обусловлено это тем, что само государство (или муниципальное образование) в интересах общества осуществляет финансовую деятельность: организует поступление денежных средств в различные государственные (муниципальные) денежные фонды, распределяет и использует их на социально-экономические программы и другие общественно-необходимые потребно-10
сти .
7 См.: Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве: учебник. М.: ЗАО ОЛМА Медиа Групп, 2008. С. 108.
8 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. 6-е изд., стер. М.: Изд-во «Омега-Л», 2009. С. 455.
9 Советское финансовое право: учебник. М.: Юрид. лит., 1985. С. 41.
10 См.: Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-
е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 76.
Для государственных и муниципальных учреждений как субъектов финансовых правоотношений актуальна классификация правоотношений исходя из характера финансово-правовых норм - на материальные и процессуальные.
Основу материальных финансовых правоотношений, являющихся формой проявления конкретных прав и обязанностей государственного учреждения, составляют материальные нормы финансового права, таковы, например права и обязанности бюджетных и автономных учреждений в области аккумулирования дополнительных (внебюджетных) финансовых источников обеспечения деятельности учреждений. В свою очередь, процессуальные финансовые правоотношения, как форма проявления порядка реализации прав и обязанностей учреждений, возникают на основе процессуальных финансово-правовых норм, примером выступают права и обязанности казенного учреждения в осуществлении сметно-бюджетного процесса.
Основное содержание субъективных материальных финансовых прав и обязанностей государственного учреждения заключается в возможности или необходимости получения, распределения, расходования, перераспределения, уплаты и т.п. конкретноопределенных объемов финансовых средств. Таким образом, в материальных финансовых правоотношениях с участием учреждений реализуются права и обязанности по получению (бюджетных и внебюджетных источников), распределению и использованию финансовых средств обеспечения деятельности данных организаций.
В целом, в финансово-правовой науке устоялось мнение, согласно которому финансовые правоотношения также следует классифицировать в зависимости от видов финансово-правовых институтов. Такая классификация достаточно актуальна, «ибо позволяет в горизонтальном срезе охватить все виды отношений, составляющих предмет финансового права»11.
В системе финансовых правоотношений, участниками которых являются государственные учреждения, следует выделить следующие группы отношений: 1) в сфере формирования финансовых средств обеспечения деятельности учреждений (доходов децентрализованных денежных фондов учреждений); 2) в сфере распределения и использования денежных фондов учреждений, являющихся финансовыми источниками деятельности организаций. Таким образом, основу данной классификации финансовых правоотношений составляют элементы финансовой деятельности государственного учреждения, ее общие направления.
Следует подчеркнуть теоретическую и практическую ценность определения финансовой деятельности государства (муниципальных органов) как основополагающей категории финансового права, поскольку данная категория является исходным началом при формулировании, в свою очередь, понятия и содержания финансовой деятельности, осуществляемой иными субъекта финансового права, в число которых входят и государственные учреждения.
Если рассматривать финансовую деятельность государственного предприятия и финансовую деятельность государственного учреждения, то, безусловно, необходимо отметить их сходство по элементам, составляющим ее понятие (образование, распределе-
— Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Изд-во Воронежского государственного университета, 1997. С. 264.
ние, использование) и, в тоже время, оговориться, что сходство финансовой деятельности учреждения и финансовой деятельности предприятия главным образом внешнее. Их принципиальное различие состоит в том, что если предприятие нацелено на получение наибольшей прибыли при наименьших издержках, то есть на количественный экономический эффект, то учреждение должно в своей деятельности ориентироваться на качественный социальный результат - развитие личности, оказание медицинской помощи гражданам, предоставление широкого круга государственных услуг, в частности, медицинских, образовательных и иных услуг, а так же решение управленческих (административных), правоохранительных и иных задач. Поэтому, не может быть механического перенесения приемов и методов финансовой деятельности предприятий на непроизводственную сферу - систему учреждений, как некоммерческих организаций.
Таким образом, осуществляя финансовую деятельность, государственное учреждение как юридическое лицо публичного права, прежде всего, руководствуется задачами не извлечения прибыли, а решением, благодаря этой деятельности, общезначимых (публичных) задач, т.е. удовлетворения потребностей всего общества. Выбор целей или задач данного общества считается прерогативой, принадлежащей самому обществу, равно как и выбор институтов и систем, используемых для достижения этих целей.
Кроме того, последние нововведения российского законодательства, в том числе и финансового законодательства в области регулирования правового статуса государственных учреждений, обозначили новые положения в содержании их финансовой деятельности. Изменения, затронувшие основы финансовой деятельности учреждений, направлены на расширение их прав, прежде всего, в области образования денежных фондов организаций, которое осуществляется: за счет финансовых средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации в форме субсидии и широкого привлечения дополнительных (внебюджетных) источников финансового обеспечения деятельности учреждений путем поступления от заказчиков, (основанием в данном случае является договор), т.е. от оказания платных услуг, от сдачи в аренду временно свободных помещений и оборудования, а также за счет добровольных взносов государственных и общественных организаций, граждан.
В результате, одной из целей предпринятого реформирования финансовой деятельности учреждений -стимулирование данных организаций, как субъектов финансовых правоотношений, их финансовой деятельности, ориентированной на результат, что в то же время должно способствовать повышению социальной ответственности учреждений за конечные итоги своей деятельности, что особо важно - за качественную составляющую результатов деятельности учреждений по выполнению государственного заказа.
По определению профессора Н.И. Химичевой в рамках исследования основных общеотраслевых принципов современного финансового права, «представляется целесообразным дополнить предложенный ранее перечень принципом материального (экономического) стимулирования субъектов финансовых правоотношений в зависимости от результатов использования ими своих прав и исполнения обязанностей в сфере фи-
нансовой деятельности государства и муниципальных образований»12.
Наряду с обозначенным принципом, государственные учреждения руководствуются иными исходными началами (руководящими основами) составляющими принципы осуществления в целом финансовой деятельности государства и, в частности организаций, а также определяющими специфику финансовой деятельности как вида государственной деятельности. Основное содержание правовых принципов, таких как социальная направленность финансовой деятельности, законность, гласность и др. определяется Конституцией РФ, а также финансово-правовыми актами, специально относящимися к финансовой деятельности государства и муниципальных образований. Однако, правоприменение и реализация настоящих принципов, в том числе и в области финансовой деятельности, в настоящее время оставляет желать лучшего.
Прежде всего, в научных источниках обозначается основополагающий принцип финансовой деятельности государства - принцип ее социальной направленности, либо же, «принцип приоритета прав и свобод граждан (принцип гуманитарности), состоящий в том, что главной задачей государства является обеспечение условий благополучного и достойного существования и развития каждого человека»13; а также принцип приоритета публичных интересов, предполагающий использование финансово-правовых институтов в целях государственного регулирования экономики, исходя из общезначимых задач общества. Финансовая деятельность, подчеркивает профессор Е.Ю. Грачева, вызвана необходимостью распределения и перераспределения дохода, удовлетворения не только индивидуальных потребностей граждан, но и потребностей общества в целом14.
В данном вопросе следует отметить, что в настоящее время изучение принципов финансового права довольно затруднительно, «поскольку тот блок правовых принципов отраслевого значения, который должен быть закреплен непосредственно в общей части отраслевого законодательного акта, не создан в связи с отсутствием единого кодифицированного акта, оформляющего основы правового регулирования в сфере финансовой деятельности»15.
В связи с этим, представляется необходимым закрепления, наряду с общими принципами, присущими всей государственной деятельности, принципов, отражающих специфику финансовой деятельности, в том числе финансовой деятельности государственных учреждений.
Список литературы:
1. Венгеров А.Б. Теория государства и права: учебник. 6-е изд., стер. М.: «Омега-Л», 2009. - 608 с.
2. Иловайский С.И. Конспект лекций по финансовому праву. Одесса, 1912. - 616 с.
— Химичева Н.И. Финансово-правовая политика как фактор эффективности социально-экономической деятельности российского государства //Современная юридическая наука и правоприменение (III Саратовские правовые чтения): сборник тезисов докладов по материалам Всероссийской научно-практической конференции (Саратов, 3-4 июня 2010 г.). Саратов: ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. С. 283.
— Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск: Омский госуниверситет, 2008. С.8.
— См.: Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. С. 19.
— Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. С. 53.
Писарева Е.Г. ФИНАНСОВЫЕ ПРАВООТНОШЕНИЯ С ГОСУЧРЕЖДЕНИЯМИ
3. Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. -512 с.
4. Алексеев С.С. Общая теория права. М.: ТК Велби, Проспект, 2008. - 576 с.
5. Лебедев В.А. Финансовое право: учебник. Сер. Золотые страницы финансового права России. Т. 2. М.: Статут, 2000. -461 с.
6. Керимов Д.А., Шумков Д.В. Основы учения о праве и государстве: учебник. М.: ЗАО ОЛМА Медиа Групп, 2008. -320 с.
7. Финансовое право: учебник / отв. ред. Н.И. Химичева. 4-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. - 767 с.
8. Карасева М.В. Финансовое правоотношение. Воронеж: Воронежский государственный университет, 1997. - 304 с.
9. Матненко А.С. Бюджет результатов: правовая концепция. Омск: Омский госуниверситет, 2008. - 264 с.
10. Грачева Е.Ю. Проблемы правового регулирования государственного финансового контроля. М., 2000. - 192 с.
11. Крохина Ю.А. Финансовое право России: учебник. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2008. - 671 с.
References:
1. Vengerov A.B. Theory of State and Law: a textbook. 6th ed. Sr. M.: "Omega-L", 2009.- 608 p.
Ilovajskij S.I. Lectures on financial law. Odessa, 1912. - 616 p.
Matuzov N.I., Malko A.V. Theory of State and Law: a textbook. M. Yurist, 2004. - 512 p.
Alekseev S.S. General Theory of Law. M. Welby TC, Prospect, 2008. - 576 p.
Lebedev V.A. Financial Law: a tutorial. Ser. Golden Pages of financial law in Russia.T. 2. M.: The Statute, 2000. - 461 p..
Kerimov D.A., Shumkov D.V.Fundamentals of law and the state: a textbook. Moscow: Olma Media Group JSC, 2008. - 320 p.
Financial Law: Textbook / dia. Ed. N.I. Himicheva. 4th ed., Revised. and add. Moscow: Norma, 2008. - 767 p.
Karasev M.V. Financial relationship. Voronezh: Voronezh State University, 1997.- 304 p.
Matnenko A.S. Budget outcome: a legal concept. Omsk: Omsk State University, 2008.- 264 p..
Grachev E.J. Problems of legal regulation of state financial-angle control. M., 2000. - 192 p.
Krokhin Yu.A. Financial Law of Russia: a tutorial. 2nd ed., Revised. and add. Moscow: Norma, 2008. - 671 p.
РЕЦЕНЗИЯ
доктора юридических наук, профессора Е.В. Покача-ловой
на статью Е.Г.Писаревой на тему: «Понятие финансовых правоотношений с участие государственных учреждений», Саратов, 2011
Представленная статья Писаревой Е.Г. выполнена на актуальную тему.
Финансовое право как отрасль публичного права реализуется в финансовых правоотношениях, которые, в свою очередь, являются значимой составляющей системы публично-правовых отношений.
Научная ценность понятия правоотношения, одна из главных его функций - раскрыть эффективность права в его неразрывной связи с регулируемыми им общественными отношениями.
Правоотношение - один из важнейших элементов в жизни общества, в котором многие отношения могут существовать только как правоотношения.
Правоотношения упорядочивают отношения между людьми, отношение одного лица к другому, т.е. создают ожидание определенного, предсказуемого взаимного поведения.
Автор исследует понятие и содержание финансовых правоотношений с участием государственных учреж-
дений, основываясь на положениях науки финансового права относительно определения финансовых правоотношений и их структуры. Исследуются классификация финансовых правоотношений с участием государственных учреждений, основу которой составляют направления финансовой деятельности государством.
Актуальным является также исследование понятия и принципов финансовой деятельности государственных учреждений.
Исходя из вышеизложенного, можно сделать вывод, что представленная статья Е.Г. Писаревой «Понятие финансовых правоотношений с участием государственных учреждений» содержит совокупность научных результатов и положений, соответствует требованиям, предъявляемым к работам данного вида и может быть рекомендована к опубликованию в печать.
«Саратовская государственная академия права», Заведующий кафедрой финансового,
Банковского и таможенного права ГОУ ВПО, профессор,
д.юн. Е.В. Покачалова
