CC BY
57
УДК 332.146.2
ФИНАНСОВЫЕ ИНСТРУМЕНТЫ РЕГУЛИРОВАНИЯ ТЕРРИТОРИАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ
В.В. Левина, А.Н. Борисов, В.А. Фатуев, С.И. Гайдаржи
Рассмотрены инструменты регулирования развития территорий. Установлена особая роль и значимость финансовых инструментов в регулировании процессов развития на уровне субъекта РФ, обусловленная их результативностью в условиях дефицита бюджетных средств на муниципальном уровне. Предложен научно-методический подход к анализу применения финансовых инструментов регулирования территориального развития, нацеленный на обеспечение приоритетов развития муниципальных образований и субъекта РФ в целом.
Ключевые слова: территория, финансовые инструменты, бюджет, налоги, экономическое развитие
В современных условиях вопросам государственного регулирования развития территорий уделяется большое внимание: принят Федерального закона N 172-ФЗ «О стратегическом планировании в Российской Федерации, реализуется Указ Президента РФ «Об утверждении основ государственной политики регионального развития Российской Федерации на период до 2025 года» от 16 января 2017 года №13, на региональном и местном уровнях активно внедряются принципы стратегического планирования. При этом практика показала, что увеличение количества документов и их детализация сама по себе не обеспечивает экономического развития. В сложившейся в последние годы ситуации, когда регионы и муниципальные образования сталкиваются с существенными экономическими проблемами, обусловленными нестабильностью внешней среды, актуализируются вопросы, связанные с поиском оптимальных инструментов обеспечения развития территорий. Сформированная система распределения финансовых поступлений между федеральным центром, субъектами РФ и муниципальными образованиями предопределяет очевидную нехватку налоговых и неналоговых поступлений в местных бюджетах (рис. 1), а значит проблемы связанные с обеспечением территориального развития.
Таким образом, представляется целесообразным уделить первостепенное внимание финансовым аспектам социально-экономического развития территорий; актуальным и значимым, на наш взгляд, является поиск наиболее результативных инструментов реализации данного развития.
1 11 11 - - - — —
2008 г. 2009 г. 2010 г. 2011 г. 2012 г. 2013 г. 2014 г. 2015 г. 2016 г. 2017г. □ Доходы □ Собственные доходы □ Налоговые поступления □ Неналоговые доходы
Рис. 1. Доходная база местных бюджетов в 2008-2017 гг.
Разрабатывая подходы к совершенствованию механизмов социально-экономического развития территорий следует конкретизировать содержание понятие «территория», так как оно трактуется современными учеными неоднозначно и исходя из этого цели и инструменты территориального развития также могут пониматься по-разному. Нам близко понимание территорий, сформулированное В. Н. Лексиным и А. Н. Швецовым, которые под территорией понимают определенную часть социального, природного, экономического, инфраструктурного, культурно-исторического и пространственного потенциалов государства, которая находится в юрисдикции субфедеральных или местных органов власти. В этом случае «регулирование территориального развития следует понимать как специально организуемые системные действия по обеспечению устойчивого и сбалансированного функционирования региональных систем, имеющего главным целевым ориентиром улучшение качества и повышение уровня жизни населения» [1]. Такое регулирование они относят к обязательным функциям любого государства.
Таким образом, предполагается, что целью регулирования территориального развития являются положительные изменения в экономике и социальной сфере муниципальных образований, расположенных на территории конкретного региона, и субъекта федерации как их совокупности [2]. Повышение качества и уровня жизни населения, проживающего на территории субъекта РФ, может быть в значительной степени достигнуто за счет развития территорий, имеющих соответствующий потенциал, и (в меньшей степени) за счет некоторого сглаживания диспропорций в финансово-экономическом положении муниципальных образований региона в целом.
В данном статье термины «социально-экономическое развитие территорий» и «территориальное развитие» используются в одном и том же значении. Такое развитие рассматривается в контексте развития конкретных муниципальных образований и субъекта Российской Федерации в целом. Особое внимание мы уделяем регулированию территориального развития на уровне региона, т.е. действиям органов власти субъекта РФ по обеспечению сбалансированного развития муниципальных образований региона и субъекта федерации в целом, ориентированных на повышение уровня и качества жизни населения конкретного региона. Региональные и муниципальные социально-экономические системы в качестве объекта исследований и управления имеют определенные различия, связанные, в первую очередь, с особенностями правового регулирования, масштабом, экономическим потенциалом. Региональные системы характеризуются большим количеством элементов и более сложной системой взаимосвязей между ними, но наше внимание в большей степени сконцентрировано на муниципальных образований, так как регулирование развития на данном уровне изучено в меньшей степени, а подобные разработки в современных условиях имеют большую практическую значимость, связанную с многочисленностью муниципальных образований (их более 18 тысяч).
Основными экономико-правовыми инструментами регулирования территориального развития, по нашему мнению, являются правовое регулирование, механизмы стратегического планирования, перераспределение полномочий, финансовое регулирование. Указанные инструменты следует рассматривать как систему, так как они находятся во взаимосвязи и взаимообусловленности друг с другом. С учетом целей нашего исследования в данной статье мы не рассматриваем механизмы, связанные с регулированием территориального развития в социальной сфере, не отрицая при этом их роль и значение в общем обеспечении социально-экономического развития региона. Такими механизмами, которые не стали предметом данного исследования являются, например, механизмы демографической и миграционной политики, механизмы комплексного развития областей социальной сферы, а именно, образования, здравоохранения, культуры, туризма. При этом экономические механизмы и инструменты, которые рассматриваются в данном исследовании, ориентированы не только на достижение экономических результатов, которые могут быть измерены с использованием показателей налоговая база, налоговые и неналоговые доходы бюджетов, но и на достижение социальных целей, связанных с повышением качества жизни населения, решением социальных проблем территорий.
Рассмотрим особенности применения каждой из групп инструментов. Вопросы местного развития рассмотрены в ряде документов федерального и регионального уровня, которые в данном случае могут рассматриваться как общие для всех муниципальных образований страны или региона правовые инструменты. Так, сущность стратегического планиро-
вания на уровне муниципального образования рассмотрена в Федеральном законе от 28 июня 2014 г. N 172-ФЗ "О стратегическом планировании в Российской Федерации". По сравнению с аналогичными требованиями к региональным документам, сущность муниципальных рассмотрена в ст. 39 Федерального закона N 172-ФЗ весьма сжато. Для сравнения следует отметить, что в отношении регионов указанный закон подразумевает намного более детальное регулирование состава и содержания документов в области стратегического планирования, а именно в ст. 32 Федерального закона N 172-ФЗ рассмотрено содержание стратегии социально-экономического развития субъекта РФ, установлены основы порядка разработки, утверждения и корректировки указанной стратегии, определен ее характер как базы для разработки государственных программ региона, его схемы территориального планирования и непосредственно плана мероприятий по реализации данной стратегии. План реализации данной стратегии детально рассмотрен в ст. 36 Федерального закона N 172-ФЗ. В ст. 33 и ст. 35 Федерального закона N 172-ФЗ установлена сущность, содержание, порядок разработки, утверждения, исполнения и корректировки прогноза социально-экономического развития региона на долгосрочный период и на среднесрочный период соответственно. В ст. 37 и 38 Федерального закона N 172-ФЗ рассмотрены вопросы, связанные с разработкой государственных программ субъекта РФ, и схемы территориального планирования субъекта РФ. Исходя из вышесказанного, наиболее результативными правовыми инструментами регулирования социально-экономического развития на местном уровне являются преимущественно муниципальные правовые акты. Следует разделить непосредственно документы, утверждающие конкретные стратегии развития, и муниципальные правовые акты, в которых устанавливаются общие требования к их разработке.
Инструментами стратегического планирования на муниципальном уровне являются стратегия социально-экономического развития муниципального образования, прогноз социально-экономического развития муниципального образования, муниципальная программа, под которой понимается документ стратегического планирования, содержащий комплекс планируемых мероприятий, взаимоувязанных по задачам, срокам осуществления, исполнителям и ресурсам и обеспечивающих наиболее эффективное достижение целей и решение задач социально-экономического развития муниципального образования [3]. В большинстве муниципальных районов и городских округов уже накоплен определенный опыт в сфере разработки и реализации программ (стратегий) социально-экономического развития. Как положительный, так и отрицательный опыт в данной сфере имеется и на поселенческом уровне. Основными проблемами, связанными с использованием данных инструментов на местном уровне, является формальный подход к их разработке, к сожалению, широко распространенный
в современной российской практике [4], а также недостаток финансовых ресурсов для реализации необходимых мероприятий [5].
Особой группой инструментов, которая связана с финансовыми инструментами регулирования территориального развития, являются инструменты, связанные с перераспределением полномочий между региональным и местным уровнем управления [6]. В последние годы сложилась ситуация, когда данные инструменты применяются все более широко (рис. 2), но их использование не всегда может оцениваться как корректное.
Как следует из графика, представленного на рис. 2, рост субвенций несоизмерим с увеличением объемов дотаций и субсидий, таким образом, с 2011 г. можно утверждать о росте объемов и стоимости передаваемых на местных уровень полномочий.
Рис. 2. Динамика субвенций, субсидий и дотаций местным бюджетам
в 2006-2017 гг.
Рассмотрим финансовые инструменты регулирования территориального развития более подробно, с учетом возможности, целесообразности и эффективности их применения на субфедеральном и муниципальном уровнях.
Предлагается использование следующего научно-методического подхода к анализу применения финансовых инструментов территориального развития, нацеленного на обеспечение приоритетов развития муниципальных образований и субъекта РФ в целом. Его реализация предполагает осуществление следующих последовательных шагов. Предполагается, что данный алгоритм будет практически реализовываться органами власти
субъекта РФ, а информация будет предоставляться как региональными, так и местными властями. Организационно представляется обоснованным формирование межведомственной комиссии, включающей специалистов финансовых подразделений и подразделений, реализующих прогнозирование и реализация социально-экономического развития субъекта РФ, а также подразделения, ответственного за взаимодействие с органами местного самоуправления.
1. По данным отчетов об исполнении бюджета анализируется сложившаяся структура расходов регионального бюджета и местных бюджетов (для муниципальных районов и городских округов) за последние три года и на основе закона о бюджете на текущий год оценивается их плановая структура.
2. Выделяются направления, расходы в которых в прошедшем году, а также плановом бюджете на ближайшие три года превышают пороговый уровень (например, 10 % от общего объема расходов). В качестве фактически сложившихся основных направлений расходов регионального бюджета определяются те направления, в которых наблюдаются наибольшие объемы бюджетных расходов, существенные темпы роста и (или) существенное - более 10 % - перевыполнение плана по расходованию средств. Выбранные направления рассматриваются как приоритеты территориального развития.
3. На основе отчета об исполнении регионального бюджета и муниципальных бюджетов делается вывод об использовании на региональном и муниципальном уровнях каждой из групп финансовых инструментов территориального развития в разрезе следующих групп:
- инструменты финансового вовлечения граждан;
- налоговые инструменты;
- трансфертные инструменты;
- инструменты, связанные с формированием целевых фондов;
- инструменты, связанные с привлечением заемных средств.
4. Для тех групп, в которых финансовые инструменты регулирования развития территорий используются наиболее активно, проводится анализ достижения поставленных целей, выявляются основные проблемы, связанные с их использованием, разрабатываются рекомендации по устранению возникших проблем. Например, если в муниципальных образованиях региона используется самообложение граждан, то выявляется фактическая степень собираемости платежей за истекший период, если активно используются субсидии, то анализируется степень из распределения между получателями до начала финансового года.
5. Для тех групп, в которых финансовые инструменты регулирования развития территорий не используются или используются точечно (только малым количеством муниципальных образований), проводится анализ целесообразности и возможности их внедрения в практику или
расширения их применения. В данном случае оценивается как фактическая возможность использования тех инструментов, которые не применяются в данный момент, так и потенциальная отдача от их использования для достижения целей социально-экономического развития территории. Например, если в регионе не выпускаются муниципальные облигации, то имеет смысл уделить внимание возможности их выпуска в контексте потенциальной востребованности рынком, если не задействованы механизмы инициативного бюджетирования, то следует уделить внимание вопросам возможности решения проблем территорий за счет вовлечения граждан при условии разработки соответствующей региональной программы.
6. По итогам анализа, выполненного на четвертом и пятом шагах данного алгоритма принимается решение о целесообразности внесения изменений в используемый финансовый инструментарий социально-экономического развития территорий.
7. При необходимости вносятся изменения в региональное законодательство и муниципальную правовую базу; формируются рекомендации по совершенствованию использования бюджетных средств.
Рассмотрим общие и особенные черты применения финансовых инструментов регулирования для развития территорий в современной России. Инструменты финансового вовлечения граждан в решение вопросов местного значения включают инициативное бюджетирование и самообложение граждан.
Для вовлечения граждан в распределение средств территориальных бюджетов может использоваться инициативное бюджетирование, включая заключения договоров пожертвования, также возможно вовлечение граждан на основе самообложения, что предполагает проведение соответствующих референдумов.
В табл. 1 представлены результаты swot-анализа альтернативных способов привлечения средств населения.
Трансфертные и налоговые механизмы сегодня применяются массово, но при этом их результативность зачастую недостаточна [8].
Это может быть проиллюстрировано результатами оценки масштаба доли целевых трансфертов, предоставляемых местным бюджетам, распределяемых законом о бюджете субъекта РФ в 2016 г. (табл. 2).
Мы считаем, что субсидии становятся эффективным инструментов развития муниципальных образований тогда, когда они в полном объеме распределены между получателями до начала финансового года.
В этом случае местные власти могут адекватно планировать собственные расходы, принимать решения о приоритетности тех или иных направлений местного развития, формировать соответствующие программы [9].
Однако, на практике только 15 % российских регионов используют данный инструмент с учетом указанных положений.
Таблица 1
Инициативное бюджетирование и самообложение граждан: особенности и проблемы применения [7]
Самообложение граждан Инициативное бюджетирование
Сильные стороны Гарантированный и прогнозируемый объем средств Быстрое принятие решений о сборе средств и оперативное их привлечение
Слабые стороны Расходы на привлечение средств (организация референдума по стоимости соизмерима с величиной собранных средств) Невовлеченность (по крайней мере, финансовая) подавляющего большинства жителей муниципального образования
Возможности Вовлечение всего населения в решение вопросов местного значения Сбор большего количества средств с учетом индивидуальных возможностей благотворителей
Угрозы Недостаток средств Использование схем «пожертвования в обмен на лояльность органов власти» в отношении предпринимателей; давление на граждан в целях сбора необходимого минимума пожертвований; недоверие жителей в связи с отражение средств не как софинансирования конкретного проекта, а как «благотворительных взносов» в бюджет.
Интересно, что 100 % значение показателя достигнуто как в экономически депрессивных Республике Дагестан, Магаданская области, так и среди субъектов РФ с высоким уровнем экономического развития, например, в Новосибирской области.
Для иллюстрации практики применения налоговых инструментов следует рассмотреть масштабы передачи дополнительных налоговых доходов в местные бюджеты. Современное устройство бюджетной системы России предполагает, что налоговые поступления могут стать действенным инструментом регулирования территориального развития в частности
в той ситуации, когда региональные власти принимают решение о передаче дополнительных налоговых доходов в местные бюджеты.
Таблица 2
Удельный вес субсидий, предоставляемых муниципальным бюджетам, распределяемых законом о региональном бюджете
Субъекты РФ Доля целевых МБТ, предоставляемых местным бюджетам в очередном финансовом году, распределяемых законом о бюджете субъекта РФ, в общем объеме целевых МБТ
Самарская область, г. Москва, Республика Ингушетия, Калининградская область, Республика Мордовия, Омская область, Тамбовская область, Республика Бурятия, Ленинградская область, Кировская область 20-70 %
Орловская область, Республика Башкортостан, Московская область, Свердловская область, Ивановская область, Тюменская область, Тульская область, Приморский край, Воронежская область, Иркутская область, Республика Коми, Удмуртская Республика 70-80 %
Калужская область, Краснодарский край, Тверская область, Костромская область, Чувашская Республика, Брянская область, Рязанская область, Красноярский край, Ставропольский край, Республика Северная Осетия, Республика Алтай, Владимирская область, Республика Саха (Якутия), Нижегородская область, Липецкая область, Еврейская АО, Смоленская область, Архангельская область, Челябинская область, Хабаровский край, Кемеровская область, Камчатский край, Курская область Томская область, Республика Карелия, Амурская область Алтайский край, Пензенская область 80-90 %
Республика Хакасия, Забайкальский край, Ярославская область, Сахалинская область, Республика Татарстан, Ханты-Мансийский АО, Пермский край, Оренбургская область, Волгоградская область, Вологодская область, Ненецкий автономный округ, Ямало-Ненецкий АО, Курганская область, Мурманская область, Новгородская область, Ульяновская область, г.Санкт-Петербург, Ростовская область, Республика Калмыкия, Саратовская область, Чукотский АО 90-99 %
Белгородская область, Псковская область, Республика Адыгея, Астраханская область, Республика Дагестан, Кабардино-Балкарская Респ., Карачаево-Черкесская Респ., Чеченская Республика, Республика Марий Эл, Республика Тыва, Новосибирская область, Магаданская область 100 %
Данные, содержащиеся в табл. 3, показывают, возможность использования дополнительных налоговых нормативов как инструментов территориального развития на субфедеральном уровне не зависит от уровня социально-экономического развития субъекта РФ.
Таблица 3
Перераспределение дополнительных налоговых источников в местные бюджеты
Регионы Соотношение доходов местных бюджетов, поступивших по единым и дополнительным нормативам отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, установленных органами власти субъекта РФ и налоговых доходов местных бюджетов
Владимирская область, Тамбовская область, Республика Мордовия, Пензенская область, Саратовская область, Ульяновская область, Омская область, Магаданская область, Псковская область, Еврейская АО, Ярославская область, Кемеровская область, Смоленская область, Амурская область, Орловская область, Курская область, Липецкая область, Нижегородская область, Новгородская область 0-1 %
Свердловская область, Приморский край, Воронежская область, Республика Дагестан, Самарская область, Челябинская область, Чувашская Республика, Удмуртская Республика, Брянская область Республика Марий Эл, Новосибирская область, Республика Хакасия, Курганская область, Ставропольский край, Республика Карелия, Тверская область, Иркутская область, Томская область, Республика Ингушетия, Республика Татарстан, Хабаровский край, Республика Тыва, Московская область, Волгоградская область, Ямало-Ненецкий АО, Белгородская область, Архангельская область, Вологодская область, Костромская область, Ростовская область, Краснодарский край 1-10 %
Ивановская область, Чукотский АО, Республика Калмыкия, Республика Коми, Мурманская область, Камчатский край, Рязанская область, Тульская область, Алтайский край, Забайкальский край, Республика Бурятия, Республика Башкортостан, Тюменская область, Оренбургская область Кировская область, Пермский край 10-25 %
Астраханская область, Кабардино-Балкарская Респ., Калужская область, Карачаево-Черкесская Респ., Республика Северная Осетия, Красноярский край, Республика Адыгея, Ханты-Мансийский АО, Республика Саха (Якутия), Ленинградская область, Чеченская Республика, Ненецкий автономный округ, Калининградская область, Республика Алтай, Сахалинская область Свыше 25 %
Параметром, который очевидно будет зависеть от экономического положения региона, является величина средств, которая может быть
направлена или перераспределена в рамках реализации того или иного механизма, но само содержание механизмов и методик их реализации не определяется достигнутым уровнем регионального развития.
Специфика применения трансфертных и налоговых инструментов на муниципальном уровне состоит в том, что муниципальные районы обладают определенными (формально сходными с региональными) возможностями регулирования развития поселений, но из-за недостаточной обеспеченности доходами данные инструменты используются в существенно меньшей степени.
Городские округа (за исключением городских округов с внутригородским делением, пока не получившими широкого распространения в российской практике), а также городские и сельские поселения являются «одноуровневыми» муниципальными образованиями. Исходя из этого, наибольшую актуальность для них приобретает использование финансовых инструментов, связанных с вовлечением граждан, а именно самообложения и инициативного бюджетирования. Для данных муниципальных образований также можно отметить определенные возможности, связанные с использованием льгот по местным налогам, так как именно в бюджеты городских округов и поселений поступают местные налоги.
Следующей группой финансовых инструментов территориального развития является формирование целевых бюджетных и внебюджетных фондов. Исходя из современных требований российского законодательства их использование ограничено. Так, единственным внебюджетным фондом, который может быть сформирован на региональном уровне, является территориальный фонд обязательного медицинского страхования, имеющий существенную специфику и не ориентированный на регулирование экономического развития субъекта РФ. На местном уровне внебюджетные фонды формироваться не могут. Исходя из этого, целевые бюджетные фонды являются единственными инструментами развития в данной группе. К ним можно отнести резервные фонды, инвестиционные фонды, дорожные фонды.
В контексте регулирования территориального развития в качестве его инструментов можно рассматривать региональные инвестиционные фонды, а как инструмент отраслевого развития в территориальном разрезе - дорожные фонды.
Согласно ст.179.2 БК РФ инвестиционный фонд - часть средств бюджета, подлежащая использованию в целях реализации инвестиционных проектов, осуществляемых на принципах государственно-частного партнерства. К инвестиционным фондам относятся инвестиционный фонд Российской Федерации и региональные инвестиционные фонды. На сегодняшний день инвестиционные фонды формируются на региональном уровне в том числе за счет федеральных субсидий. Направления использования средств обычно связаны с осуществлением бюджетных инвестиций
в объекты капитального строительства государственной собственности, предоставление субсидий местным бюджетам на софинансирование объектов капитального строительства муниципальной собственности, бюджетные инвестиции в которые осуществляются из местных бюджетов. Исходя из этого по нашему мнению, инвестиционные субсидии местным бюджетам следует рассматривать как частный случай субсидий, которые в свою очередь являются инструментом, реализующим механизмы регулирования территориального развития за счет использования межбюджетных трансфертов. Фактически, инструмент «инвестиционный фонд» в определенной мере реализуется именно через инвестиционные субсидии местным бюджетам. Это обстоятельство подтверждает авторский вывод о первостепенной значимости трансфертных инструментов регулирования социально-экономического развития территорий.
Инструменты, связанные с привлечением заемных средств, включают в себя выпуск региональных и муниципальных облигаций, а также привлечение банковских и бюджетных кредитов. В данном контексте важно уделить внимание вопросам кредитоспособности регионального правительства, так как данный фактор непосредственно влияет на экономику субъекта федерации [10]. По нашему мнению, кредиты не могут рассматриваться как инструмент территориального развития, так как, с одной стороны, они ориентированы только на погашение кассовых разрывов и покрытие дефицита бюджетов, а, с другой стороны, условия их получения в малой степени зависят от заемщика, поэтому, больший интерес представляют региональные и муниципальные ценные бумаги. Однако и их использование сопряжено преимущественно не с финансированием развития, а с покрытием бюджетных дефицитов и финансированием соответствующих задолженностей, но органы власти имеют большие возможности по формированию условий, на которых будут привлекаться средства. Исходя из этого, особыми инструментами территориального развития, входящими в группу финансовых механизмов, являются региональные и муниципальные облигационные займы. В современной России муниципальные облигационные займы не получили широкого распространения в отличие от региональных займов, которые характеризуются многочисленностью.
К группе финансовых инструментов регулирования территориального развития, применимых на местном уровне, относятся муниципальные заимствования. Несмотря на существенный размер муниципального долга муниципальные облигационные займы, как уже было отмечено, мало распространены в современной российской практике.
Первым из документов, который допускал осуществление местных облигационных займов для развития социальной и производственной инфраструктуры стал Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. № 1550-1 «О местном самоуправлении в РСФСР». Возможность муниципальных заимствований в форме ценных бумаг в настоящее время установлена ст. 64 Федерального
закона № 131-ФЗ, согласно которой муниципальные образования вправе осуществлять заимствования, в том числе путем выпуска муниципальных ценных бумаг, в соответствии с БК РФ и уставом муниципального образования.
Муниципальные внутренние заимствования, также как и государственные, осуществляются в целях финансирования дефицитов бюджетов, а также для погашения долговых обязательств. В БК РФ определен предельный объем муниципальных заимствований, который в текущем финансовом году не должен превышать сумму, направляемую на финансирование дефицита бюджета и (или) погашение долговых обязательств муниципального образования.
Начиная с середины 90-х гг. XX века муниципальные облигации получили в России широкое распространение. Их выпускали как крупные заёмщики, среди которых можно, например, отметить опыт Брянска, Волгограда, Ярославля, так и сравнительно небольшие муниципальные образования, в частности, Дубна (Московская область), Лангепас (Тюменская область), Чапаевск (Самарская область). После финансового кризиса 1998 г. правовое регулирование и практика муниципальных облигационных заимствований претерпели определенные изменения: рынок заимствований существенно сузился. В 1998 г. был принят Федеральный закон от 29.07.1998 № 136-Ф3 «Об особенностях эмиссии и обращения государственных и муниципальных ценных бумаг». В 2000-е гг. рынок муниципальных облигаций перешел к фазе восстановления, особенно существенный рост наблюдался в период до 2008 г., а затем можно отметить существенное уменьшение в применении данной формы заимствований.
Так, в 2015-2017 гг. наблюдались лишь единичные случаи использования данного инструмента Основным заемщиком на рынке муниципальных ценных бумаг в 2015 г. являлся г. Новосибирск (47 % от общего объема средств), а на втором месте - г. Волгоград (23 % от общего объема средств). В 2016 г. размещение муниципальных бумаг было осуществлено такими эмитентами как Омск, Томск и снова Новосибирск, а в 2017 г. - Томск, Новосибирск и Нижний Новгород. Следовательно, инструментарий регулирования развития территорий, связанный с выпуском муниципальных облигаций, применяется только в некоторых региональных столицах. Одной из причин недостаточного распространения местных ценных бумаг в российской практике является потенциально низкий уровень спроса на облигации большинства муниципальных образований, в особенности сельских и дотационных. Однако данный способ финансирования имеет определенные преимущества, он широко распространен в зарубежной практике. Перспективность данного финансового инструмента обусловлена возможностью привлечения дополнительных «длинных» денег. При этом одним из основных критериев оценки целесообразности использования муниципальным образованием облигаций является сравнение стоимости различ-
ных источников финансирования, а именно, сравнение скорректированных ставок по кредитам, которые предоставляются банками или бюджетами других уровней, и уровня расходов на привлечение и облуживание облигационного займа.
Таким образом, финансовые механизмы регулирования экономического развития территорий достаточно разнообразны, степень их использования и конкретные механизмы применения в значительной мере связаны с приоритетами региональной бюджетной политики [11]. Они характеризуются разными направлениями и границами применения, различным уровнем результативности, и позволяют комплексно воздействовать на социально-экономическое развитие субъектов РФ и муниципальных образований [12]. Именно финансовые инструменты представляются нам наиболее перспективными для регулирования территориального развития в современных российских условиях.
Итак, проведен анализ инструментов социально-экономического развития территорий, выявлено, что наибольшее распространение в современной российской практике получили инструменты стратегического планирования, однако их использование без адекватной ресурсной базы недостаточно эффективно. Подводя итог анализа использования различных инструментов социально-экономического развития на муниципальном уровне, можно сделать обоснованный вывод, что основную роль играют именно финансовые инструменты регулирования муниципального развития, так как они обеспечивают выполнимость местных программ и стратегий, характеризуют фактические перспективы социально-экономического развития муниципальных образований различных типов.
Список литературы
1. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: 2007. 368 с.
2. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: Теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: 2015. 320 с.
3. Тренды развития экономик субъектов Российской Федерации С.Д. Валентей [и др.] // Федерализм. 2013. № 3. С. 153-176.
4. Швецов А.Н. Стратегическое планирование муниципального развития: полезное начинание или бюрократическая кампания? // Муниципальное имущество: экономика, право, управление. 2017. №3. С. 3-8.
5. Татаркин Д.А., Сидорова Е.Н. Козлова О.А. Финансовые основы повышения социальной привлекательности территорий // Вестник УрФУ. Серия: Экономика и управление. 2013. № 4. С. 100-109.
6. Иванов П.А., Сахапова Г.Р. Финансовая нестабильность региона: методы оценки и инструменты элиминирования // Экономические и социальные перемены: факты, тенденции, прогноз. 2014. № 6 (36). С. 183-198.
7. Левина В.В. Формирование и развитие механизмов инициативного бюджетирования // Финансы и кредит. 2016. № 30 (702). С. 28-36
8. Лавров А.М., Бегчин Н.А. Проблемы и перспективы внедрения "программных" бюджетов // Финансы. 2016. № 4. С. 3-12.
9. Истомина Н.А. Субсидии как форма межбюджетных трансфертов: сущность, виды и влияние на социально-экономическое развитие территорий // Финансы и кредит. 2013. № 16 (544). С. 33-38.
10. Леонов С.Н. Влияние кредитоспособности регионального правительства на экономику субъекта федерации // Проблемы социально-экономического развития Сибири. 2016. № 3 (25). С. 27-37.
11. Левина В.В. Оценка приоритетов региональной бюджетной политики // Финансы и кредит. 2012. № 30. С. 10-17
12. Леонов С.Н. Возможности регионального бюджета к стимулированию территориального развития: опыт Хабаровского края // Региональное стратегическое планирование: опыт Хабаровского края: материалы науч.- практич. конф. Институт экономических исследований ДВО РАН. 2016. С. 138-144.
Левина Вера Владимировна, д-р экон. наук, доц., vvl2004@,mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Борисов Александр Николаевич, д-р техн. наук, проф., an-borisov.2011@mail.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Фатуев Виктор Александрович, д-р техн. наук, проф., vfatuev@inbox.ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет,
Гайдаржи Сергей Иванович, советник ректора, filina a tsu. tula. ru, Россия, Тула, Тульский государственный университет
FINANCIAL INSTRUMENTS FOR REGULATING TERRITORIAL DEVELOPMENT V. V. Levina, A.N. Borisov, V.A. Fatuev, S.I. Gaydarzhi
The article discusses the tools for regulating the development of territories. A special role and significance of financial instruments in regulating development processes at the level of a constituent entity of the Russian Federation, determined by their performance in the context of budget deficit at the municipal level, has been established. A scientific and methodological approach to the analysis of the use of financial instruments to regulate territorial development has been proposed, aimed at ensuring the development priorities of municipalities and the subject of the Russian Federation as a whole.
Keywords: territory, financial instruments, budget, taxes, economical development
Levina Vera Vladimirovna, Doctor of Economical Science, Docent, vvl2004@mail. ru, Russia, Tula, Tula State University,
Borisov Alexander Nikolaevich, Doctor of Technical Science, Professor, anborisov. 2011@,mail.ru, Russia, Tula, Tula State University,
Fatuev Victor Aleksandrovich, Doctor of Technical Science, Professor, vfatueva inbox.ru, Russia, Tula, Tula State University,
Gaydarzhi Sergey Ivanovich,, Advisor to the Rector Tula State University, filina@tsu.tula.ru, Russia, Tula, Tula State University
Reference
1. Leksin V.N., Shvecov A.N. Gosudarstvo i regiony: teorija i praktika gosudar-stvennogo regulirovanija territorial'nogo razvi-tija. M.: 2007. 368 s.
2. Kuznecova O.V. Jekonomicheskoe razvitie regionov: Teoreti-cheskie i praktich-eskie aspekty gosudarstvennogo regulirovanija. M.: 2015. 320 c.
3. Trendy razvitija jekonomik sub#ektov Rossijskoj Federacii S.D. Valentej [i dr.] // Federalizm. 2013. № 3. S. 153-176.
4. Shvecov A.N. Strategicheskoe planirovanie municipal'nogo razvitija: poleznoe na-chinanie ili bjurokraticheskaja kampanija? // Mu-nicipal'noe imushhestvo: jekonomika, pravo, upravlenie. 2017. №3. S. 3-8.
5. Tatarkin D.A., Sidorova E.N. Kozlova O.A. Finansovye osno-vy povyshenija so-cial'noj privlekatel'nosti territorij // Vestnik UrFU. Serija: Jekonomika i upravlenie. 2013. № 4. S. 100-109.
6. Ivanov P. A., Sahapova G.R. Finansovaja nestabil'nost' regi-ona: metody ocenki i instrumenty jeliminirovanija // Jekonomicheskie i social'nye peremeny: fakty, tendencii, prognoz. 2014. № 6 (36). S. 183-198.
7. Levina V.V. Formirovanie i razvitie mehanizmov inicia-tivnogo bjudzhetirovanija // Finansy i kredit. 2016. № 30 (702). S. 28-36
8. Lavrov A.M., Begchin N.A. Problemy i perspektivy vnedrenija "programmnyh" bjudzhetov // Finansy. 2016. № 4. S. 3-12.
9. Istomina N.A. Subsidii kak forma mezhbjudzhetnyh transfer-tov: sushhnost', vidy i vlijanie na social'no-jekonomicheskoe razvitie territorij // Finansy i kredit. 2013. № 16 (544). S. 33-38.
10. Leonov S.N. Vlijanie kreditosposobnosti regional'nogo pravitel'stva na jekonomiku sub#ekta federacii // Problemy social'-no-jekonomicheskogo razvitija Sibiri. 2016. № 3 (25). S. 27-37.
11. Levina V.V. Ocenka prioritetov regional'noj bjudzhetnoj politiki // Finansy i kredit. 2012. № 30. S. 10-17
12. Leonov S.N. Vozmozhnosti regional'nogo bjudzheta k stimu-lirovaniju territorial'nogo razvitija: opyt Habarovskogo kraja // Re-gional'noe strategicheskoe planirovanie: opyt Habarovskogo kraja: materialy nauch.- praktich. konf. Institut jekonomicheskih issle-dovanij DVO RAN. 2016. S. 138-144.
