CC BY
19
13 (52) - 2007
БЮдЖетное регулирование
К ВОПРОСУ о ПОЛИТИКЕ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ В МОСКОВСКОЙ ОБЛАСТИ
Х.М. богов,
действительный государственный советник российской Федерации 2-го класса
В результате проводимой реформы в 2003 — 2007 гг. общая сумма налогов и сборов в Московской области с учетом ЕСН сократилась на 5,5 % — с 29,8 % валового регионального продукта (ВРП) в 2003 г. - до 24,3 % ВРП в 2007 г. Суммарные потери федерального бюджета страны составили 15 877 млн руб. (30 % общих потерь), а консолидированного бюджета Московской области — 36 294,1 млн руб. (70 % общих потерь).
Эта тенденция противоположна динамике уровня налоговой нагрузки, исчисленной в показателях общей суммы налогов и сборов консолидированного бюджета России с учетом ЕСН, поскольку она возросла на 3,6 % — с 30,1 % ВВП в 2003 г. до 33,7 % ВВП в 2007 г. В результате разница между налоговой нагрузкой в показателях доходов консолидированного бюджета страны и рассматриваемой территории составила 9,4 %. Отсюда ясно, что в обозначенный период произошло снижение налогового бремени субъекта Федерации.
Тем не менее в 2003 — 2007 гг. доходы консолидированного бюджета Московской области возросли почти в 2,7 раза — с 76,5 млрд руб. до 204,8 млрд руб. Однако динамика доходов структурных звеньев ее консолидированного бюджета не столь однозначна. Скорее она свидетельствует о территориальном расслоении. Так, за анализируемый период доходы бюджета здесь выросли в 3 раза — с 47,8 млрд руб. в 2003 г. до 145,1 млрд руб. в 2007 г. Доходы же местных бюджетов данного региона с учетом финансовой помощи возросли лишь в 2 раза — с 28,7 млрд руб. в 2003 г. до 63,2 млрд руб. в 2007 г.
Все это показывает, что за рассматриваемое пятилетие доля доходов регионального бюджета увеличилась с 62,5 % до 70,8 % в доходах консолидированного бюджета Московской области, а в доходах местных бюджетов, соответственно, сократилась с 37,5 % до 29,2 %.
Если наращивать темпы экономического роста, то в таких условиях будет нарастать неравенство районов по уровню развития. Если же выравнивать уровни развития, то темпы экономического роста региона в целом1 будут снижаться. Отсюда не исключен вывод, что механизм межбюджетного регулирования в своих количественных характеристиках может иметь существенно различные значения в зависимости от того, какую стратегическую направленность развития региона выберет орган вышестоящего уровня власти. Представляется, что в этом смысле возможны два варианта. Первый — ориентирован на максимальные темпы экономического роста региона в целом. При этом финансовые ресурсы вкладываются в наиболее перспективные проекты и в экономически более мощные муниципальные образования. Эффективность таких проектов, естественно, возрастает, а финансовая помощь дефицитным муниципальным образованиям минимизируется. Однако при этом увеличивается и территориальная дифференциация внутри субъекта между входящими в него муниципальными образованиями. Второй вариант ориентирован на выравнивание общего уровня социального и экономического развития всех муниципальных образований, входящих в субъект Федерации. В этом случае территориальное неравенство сглаживается, но общие темпы развития региона замедляются.
Более того, в рассматриваемых условиях уживаются, с одной стороны, хронический бюджетный дефицит консолидированного бюджета Подмосковья, достигший в 2007 г. 9 млрд руб. против 1,5 млрд руб. в 2003 г., а с другой — заметный бюджетный дефицит муниципальных образований в 2003 г. (4,8 млрд руб. или 76,2 %) превратился в профицит
1 См.: Лавровский Б. Измерение региональной асимметрии на примере России // Вопросы экономики. 1999. № 3. С. 42-52.
Таблица 2
Таблица 1
Динамика показателей сбалансированности (дефицита/профицита) консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов Московской области в 2003-2007 гг. (млрд. руб.)
Наименование бюджета 2003 2004 20052 20061 2007(план)
Консолидированный бюджет - 6,3 - 5,5 - 1,8 - 8,0 - 7,6
Региональный бюджет - 1,5 - 3,2 - 2,2 - 8,4 - 9
Муниципальные бюджеты - 4,8 - 2,3 +0,4 +0,4 + 1,4
Динамика расходов консолидированного, регионального и муниципальных бюджетов Московской области в 2003-2007 гг.
Название бюджета 2003 2004 2005 2006 2007
Млрд руб. % Млрд руб. % Млрд руб. % Млрд руб. % Млрд руб. %
Консолидированный бюджет 82,8 100 102,9 100 140,9 100 156,6 100 215,9 100
Региональный бюджет 49,3 59,5 63,1 61,3 106,1 75,3 117,9 75,7 154,1 72,2
Муниципальные бюджеты 33,5 40,5 39,8 38,7 34,8 24,7 38,7 24,3 61,8 27,8
величиной 0,4 млрд руб. в 2005 г. и 1,4 млрд руб. в 2007 г. (табл. 1).
Следовательно, особенность наращивания дефицита консолидированного бюджета Московской области за 2003 — 2007 гг. (с 6,3 млрд руб. до 7,6 млрд руб.) выражается в том, что оно обусловлено существенным увеличением дефицита регионального бюджета (с 1,5 млрд руб. в 2003 г. до 9 млрд руб. в 2007 г.), тем более, что местные бюджеты начиная с 2005 г., характеризуются профицитом. В 2003 г. превышение расходов (33,5 млрд. руб.) над доходами (28,7 млрд руб.) местных бюджетов составляло 4,8 млрд руб. В 2005 г. бюджетный дефицит сменился профицитом и достиг 0,4 млрд руб. (1,0 % расходов муниципальных образований). В 2007 г. он увеличился более чем в 3 раза2, составив 1,4 млрд руб. или 2,3 % расходов местных бюджетов (табл. 1, 2).
Исследование показывает, что ключевые причины устойчивого дефицита консолидированного и регионального бюджетов по своей природе аналогичны и лежат в области межбюджетных отношений. Анализ бюджетного дефицита позволяет не только вскрыть их, но и понять пути преодоления выявленных «перекосов», связанных с превалированием финансирования социальной сферы территорий.
Не случайно важнейшие преобразования последнего времени, прежде всего, реформа федеративных отношений, муниципальная реформа, а также «монетизация» льгот и перераспределение
2 В 2005-2007 гг. доходы муниципальных бюджетов рассчитаны с учетом финансовой помощи из областного бюджета. (См.: «Итоги исполнения бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области за 2005 — 2006 гг.», Закон Московской области «О бюджете Московской области на 2007 г.»).
связанных с ними расходных полномочий содержат существенные новации для развития внутрирегиональной сферы межбюджетных отношений. Данные новации могут реализоваться лишь путем развития финансово-бюджетной базы муниципалитетов всех уровней за счет дальнейшей конкретизации полномочий и повышения ответственности выборных органов и должностных лиц органов местного самоуправления. Подобная направленность реформ представляется актуальной, поскольку устойчивое функционирование внутрирегиональных межбюджетных отношений выступает важнейшим аспектом практической реализации принципов бюджетного федерализма, условием эффективного функционирования единой властно-управленческой вертикали и поддержания жизнеспособности институтов местного самоуправления в целом.
На основании изложенного с достаточной долей уверенности можно утверждать, что Подмосковье является вполне типичным регионом Центрального федерального округа; что регулирование территориальной дифференциации и совокупность учитываемых и принимаемых при этом к рассмотрению факторов могут быть идентичными.
Исследование структуры консолидированного бюджета Московской области показывает, что ее доля как субъекта Федерации оставалась неизменной в 2005 — 2006 гг. и составляла, как уже отмечалось, 75 % доходов консолидированного бюджета региона. Однако в 2007 г. запланировано сокращение данного удельного веса на 4 процентных пункта до 71 %. Это обусловлено отставанием роста доходов регионального бюджета (на 132,5 %) от увеличения доходов консолидированного бюджета Московской области (140,7 %) по сравнению с 2006 г. В результате данных перемен на доходы региона придется
145,1 млрд руб. из 204,8 млрд руб. доходов консолидированного бюджета Подмосковья.
С бюджетами муниципальных образований и других поселений в регионе ситуация не столь однозначна. Правда на первый взгляд, в целом они достаточно благополучны, поскольку бюджеты сводились с профицитом на протяжении последних двух лет. Данная тенденция сохраняется и в связи с запланированным профицитом местных бюджетов Московской области в целом на 2007 г. Если оценивать долю доходов местных бюджетов в консолидированном бюджете данного региона, то она составляла 27 млрд руб. в 2005 г., 37,5 млрд руб. в 2006 г. и запланирована в объеме 58,3 млрд руб. в 2007 г.
Как видим, приведенная статистика показывает фактическое неравенство в развитии территорий региона в целом и муниципальных образований в частности. При этом регуляция территориального неравенства на внутрирегиональном уровне осуществляется как путем применения различных процентных отчислений в доходы муниципальных бюджетов от региональных налогов, так и путем предоставления финансовой помощи, оказываемой «сверху».
В результате перераспределения финансовых потоков внутри Московской области посредством финансовой помощи муниципальные образования смогли увеличить свою доходную базу на 15 % (20 млрд руб.) в 2005 г., на 16 % (23 млрд руб.) в 2006 г. и на 17 % (34,6 млрд руб.) в 2007 г. В итоге этих внут-рибюджетных финансовых перетоков с регионального на муниципальный уровень их доходные полномочия существенно возросли за счет сокращения доходной базы регионального бюджета.
Налоговая и неналоговая составляющие собственных доходов консолидированного бюджета Московской области позволяют определить следующие закономерности их изменения:
• устойчивым является рост доходов консолидированного бюджета региона на всем протяжении анализируемого периода: только за один 2007 г. их величина увеличилась на 41 %;
• значительный прирост налоговых и неналоговых доходов в 2007 г. по сравнению с 2006 г. достигается в первую очередь за счет прироста поступлений от налога на прибыль и на имущество организаций (50 %), прироста налога на доходы физических лиц (41 %) и прироста доходов от предпринимательской деятельности (34 %);
• сравнение налоговых и неналоговых источников формирования доходов консолидированного бюджета Московской области за последние пять лет позволяет выявить основ-
ной источник их роста, а именно: налоговые поступления.
Последнее положение позволяет определить основной макроэкономический фактор роста собственных доходов консолидированного бюджета, связанный с увеличением экономической активности хозяйствующих субъектов в регионе. При этом налоговое бремя населения и хозяйствующих субъектов, действующих в регионе, постоянно растет, что наглядно проявляется в росте собственных доходов консолидированного бюджета Московской области к ВРП. Если в 2003 г. на их долю приходилось 12,9 % ВРП области, то в 2006 г. — 14,6 % (среднероссийский показатель по субъектам Федерации составляет 12,9 %). Однако уже в 2007 г. запланировано увеличение доли налоговых и неналоговых доходов в консолидированном бюджете Московской области на 2,6 %, или до 17,2 % от ВРП. Причем эта величина остается по-прежнему выше средних показателей по России (собственные доходы регионов будут составлять 13,8 % от ВРП).
Поскольку на долю бюджета региона приходится почти 75 % всех доходов консолидированного бюджета Московской области, то все факторы, которые оказывают позитивное или негативное влияние на динамику доходных полномочий субъекта Федерации, точно таким же образом отражаются на состоянии доходов консолидированного бюджета Подмосковья.
В структуре факторов, позитивно воздействующих на прирост доходов территориального бюджета в 2007 г., выделим:
• изменение макроэкономических показателей, которые обусловили 84 % (32 213 млн. руб.) прироста доходов бюджета Московской области;
• совершенствование федерального законодательства, за счет которого получено 1,2 % (456 млн руб.) прироста бюджетных доходов региона;
• изменение законодательства области обеспечит дополнительный прирост доходов регионального бюджета на 1,2 % (456 млн руб.);
• сокращение нормативов отчислений позволит региональному бюджету получить дополнительно прирост в 5,4 % (2 062 млн руб.) налоговых и неналоговых доходов;
• прочие факторы позволят получить 5,3 % (2 021 млн руб.) прироста доходов.
Что касается изменения норм федерального и областного законодательства, то только в 2005 — 2006 гг. суммы областных налоговых льгот увеличились в связи с отменой федеральных льгот по
налогу на имущество организаций для бюджетных учреждений. В 2007 г. сумма выпадающих доходов бюджета Московской области будет, по всей видимости, несколько меньше и составит 0,7 млрд руб. из 145,1 млрд руб. региональных бюджетных доходов (по сравнению с 1,9 млрд руб. из 110,8 млрд руб. соответственно в 2006 г.).
Влияние изменений налогового и бюджетного законодательства России в целом в 2007 г. на состояние всех бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Московской области, можно оценить следующим образом:
1) и консолидированный бюджет, и бюджет Московской области потеряют соответственно 392,8 и 1 515,5 млн руб., причем потери регионального бюджета будут почти в 3 раза выше консолидированного;
2) местные бюджеты Московской области, напротив, выиграют около 1 122,8 млн руб.;
3) за счет налога на прибыль региональный бюджет потеряет 704,3 млн рублей, за счет НДФЛ он потеряет 55,2 млн руб., а муниципальные бюджеты - 36,8 млн руб. Это в итоге приведет к изменению налогооблагаемой базы бюджетов всех уровней региона, причем консолидированный бюджет в целом потеряет 736,6 млн руб., а бюджет Московской области - 699,9 млн руб. и, наконец, местные бюджеты - 35,6 млн руб.;
4) изменение порядка уплаты налогов снизит доходы консолидированного и регионального бюджетов на 279,6 млн руб.;
5) индексация ставок, напротив, позволит получить консолидированному бюджету дополнительно 543 млн руб. (в том числе 523, 3 млн руб. -региональному бюджету и 19,9 млн руб. -местному бюджету);
6) изменение нормативов распределения между уровнями бюджетов на региональном уровне даст возможность получить дополнительные доходы муниципальным бюджетам в размере 1 138,4 млн руб. и потерять 1 059,3 млн руб. из бюджета Московской области.
Что же касается муниципальных бюджетов Московской области, то их доходы в 2006 г. были связаны с такими налоговыми поступлениями, как:
• налог на доходы физических лиц в объеме 3,4 млрд руб. (при нормативе 30 %);
• единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 3,6 млрд руб. (при нормативе 90 %);
• налог на имущество физических лиц - 0,408 млрд руб. (при нормативе 100 %);
• земельный налог - 3,06 млрд руб. (при нормативе 100 %);
• прочие налоги - 0,8 млрд руб. Неналоговые доходы муниципальных бюджетов Подмосковья в 2006 г. составили 9,2 млрд руб., в том числе доходы от предпринимательской деятельности - 2,5 млрд руб., а доходы от инвестиционных контрактов - 2,02 млрд руб.
В 2007 г. перечисленные параметры доходов муниципальных бюджетов подмосковного региона планируются со значительным увеличением. Они составят:
• налог на доходы физических лиц в объеме 18,9 млрд руб. (при нормативе 30 %);
• единый налог на вмененный доход для отдельных видов деятельности - 4,93 млрд руб. (при нормативе 90 %);
• налог на имущество физических лиц -0,472 млрд руб. (при нормативе 100 %);
• земельный налог - 5,086 млрд руб. (при нормативе 100 %);
• прочие налоги - 0,981 млрд руб. Неналоговые доходы муниципальных бюджетов Московской области 2007 г. оцениваются в 16,03 млрд руб., в том числе доходы от предпринимательской деятельности - 4,298 млрд руб., а доходы от инвестиционных контрактов - 2,362 млрд руб.
Следовательно, объем доходов муниципальных бюджетов только за один 2007 г. увеличивается на 56,7 % по тем же факторам применительно к росту доходов бюджета Московской области.
В ходе проведенного исследования выявлено, что повышение эффективности межбюджетных финансовых потоков на региональном уровне сопровождается более быстрой децентрализацией расходов на уровне «Федерация - субъекты Федерации» по сравнению с децентрализацией доходов. Это является одной из главных причин усиления вертикальной несбалансированности бюджетной системы. На уровне «субъект Федерации - местные бюджеты» укрепление властных полномочий региональных органов также сопровождалось усилением централизации доходов первых, что вело к заметному ослаблению последних.
Действительно, в 2006 - 2007 гг. имеет место неравноценное увеличение доходных и расходных показателей всех бюджетов, входящих в состав консолидированного бюджета Московской области:
• доходы консолидированного бюджета Подмосковья вырастут на 40,7 %, а расходы - на 37 %;
• доходы бюджета Московской области вырастут на 32,5 %, а расходы - на 30,7 %;
• доходы муниципальных бюджетов Московской области вырастут на 61,2 %, а расходы — на 59,7 %.
В то же время относительные показатели не позволяют судить о качественном состоянии сбалансированности субнациональных бюджетов всех уровней в Московской области. Изучение ее экономического развития подтверждает, что в процессе хозяйственного роста территориальная дифференциация начинает снижаться. При этом вполне определенно проявляется четкая зависимость изменения тенденций экономического и территориального неравенства3.
В вопросах межбюджетного регулирования принципиальным является достижение соответствия уровня социальной обеспеченности территории уровню ее экономического развития. В конечном итоге именно показатели социального положения являются объектом бюджетного регулирования, а показатели экономического положения определяют возможности самофинансирования региона. Обеспечение такого соответствия является требованием социальной справедливости.
В случае консолидированного бюджета Московской области рост его доходов и расходов в большей мере предопределяется увеличением соответствующих параметров входящих в него муниципальных бюджетов. К 2007 г. впервые с начала реформы местного самоуправления стала четко прослеживаться тенденция формирования сбалансированности налоговых полномочий и расходных обязательств на муниципальном уровне межбюджетных отношений субъекта Федерации.
Однако исследование дефицитности принимаемых бюджетов разных уровней последних лет наглядно иллюстрирует процесс развития финансового дисбаланса в Московской области за счет сбалансированности бюджетов ее муниципальных образований.
Сбалансированность бюджетов различных уровней Московской области зависит от динамики расходных обязательств соответствующих орга-
3 А.Г. Гранберг отмечает ту же тенденцию на примере ЕС. По мере развития и углубления интеграционных процессов в странах — членах ЕС шло выравнивание интеграционных процессов . Однако со сменой периода роста периодом хронического кризиса стало наблюдаться обострение региональных проблем. Таким образом, подтверждается предположение о существовании между двумя процессами вполне определенной взаимосвязи. Полученный вывод может иметь весьма существенные последствия с точки зрения применения финансовых механизмов регулирования территориального развития. См.: Региональное развитие: опыт России и Европейского Союза / Рук. авт. колл. и отв. ред. А. Г. Гранберг — М.: Экономика. 2000.
нов власти, формирующих консолидированный бюджет региона. Преобладающая часть расходов территориального бюджета области приходится на финансирование функций региональных органов, следовательно, тенденции их изменения определяют вектор динамики расходов консолидированного бюджета субъекта Федерации.
Функциональная классификация расходов областного бюджета позволяет определить приоритетность функций государства на региональном уровне, что соответствует общероссийской тенденции концентрации социально-культурных расходов на региональном уровне.
Так, в 2002 — 2007 гг. доля расходов регионального бюджета на социально-культурную сферу оставалась практически неизменной. В 2006 г. она достигала 60,8 % всех расходных обязательств региональных органов власти, а в 2007 г. — 63,3 %. При этом самые большие расходы осуществляются по статье «Социальная политика» (22,17 млрд руб. в 2006 г. и 29,16 млрд руб. в 2007 г.). На втором месте по величине расходы на здравоохранение и спорт (16,3 и 23,77 млрд руб. соответственно), на третьем — на образование (8,965 и 10,750 млрд руб. за два последних года).
Такой заметный рост определяется повышением размера средней заработной платы работников учреждений отраслей бюджетной сферы4.
В 2007 г тенденция роста заработной платы работников бюджетной сферы области сохранится, а темпы ее роста в регионе будут опережать аналогичные показатели федеральных учреждений. В конце планируемого года это соотношение составит 2,2 раза.
Расходы по разделу «Жилищно-коммунальное хозяйство» (ЖКХ) в 2006 г. составили 14 602 млн руб. общих расходов территориального бюджета. В их структуре выделяются:
• расходы на льготы по оплате жилищно-коммунальных услуг (8 068 мл. руб. или 55 % всех расходов на ЖКХ),
4 С учетом областных доплат размер средней заработной платы работников бюджетной сферы изменится в 2007 г. следующим образом:
в отрасли образования, в которой занято 194 534 чел. (54,6 % всех занятых в социальной сфере), средняя зарплата увеличится с 9 120 руб. до 13 499 руб.;
в здравоохранении, где работает 107 184 чел. (30,1 % всех работников социальной сферы), зарплата в среднем увеличится с 13 082 до 15 963 руб.;
в сфере культуры численность занятых составила 24 582 чел. (6,9 % всех работников социальной сферы), зарплата в среднем увеличится с 7 366 руб. до 9 297 руб.;
в области социальной политики, где работает 24 494 чел. (6,9 % всех занятых социальной сферы), средняя зарплата увеличится соответственно с 3 660 до 9 297 руб.
• расходы на жилищные субсидии (5 118 млн руб. или 35 %),
• прочие расходы на ЖКХ, включая благоустройство, капитальный ремонт жилищного фонда, подготовку к осенне-зимнему сезону, а также расходы областных организаций (1 416 млн руб. или 10 % всех расходов на ЖКХ).
В 2007 г. общие расходы на ЖКХ планируется увеличить на треть (27,1 %) по сравнению с предыдущим годом и довести их до 18 571 млн руб., в том числе 56 % будут расходы на льготы по оплате ЖКУ (10 569 млн руб.), 32 % - расходы на жилищные субсидии (5 852 млн руб.) и 12 % - прочие расходы на ЖКХ (2 150 млн руб.)5.
Значительны расходы бюджета Московской области на здравоохранение, причем за период 2005 -2007 гг. они возросли в 2,2 раза: с 8 945,8 млн руб. до 19 716,6 млн руб. соответственно. В их структуре выделяются затраты на обязательное медицинское страхование (ОМС) неработающего населения, программные мероприятия, содержание учреждений здравоохранения, социальные выплаты, включая льготные лекарственные средства, а также на заработную плату.
За анализируемый период средства Московскому областному фонду обязательного медицинского страхования возросли почти в 2,2 раза; с 4 540,8 млн руб. в 2005 г. до 9 847,4 млн руб. в 2007 г. В результате в страховой взнос на одного неработающего гражданина Московской области вырос в этот период на 387 руб. и составил 1 610,1 руб. В текущем 2007 г. запланирован его дальнейший рост на 714,1 руб., что доведет его до 2 324,2 руб.
Значительные расходы консолидированного бюджета Московской области предусмотрены на финансирование сельского хозяйства - в 2006 г. на них приходилось 753,06 млн руб., а в 2007 г. их величина возрастет до 1 323,2 млн руб.6.
Политика бюджетного регулирования в Московской области предполагает заметное увеличение расходов по разделу «Дорожное хозяйство» Если в 2004 г. общие расходы по этой статье составляли 11 745 млн руб., то в 2007 г. они планируются на уровне 20 464 млн руб. Это в 1,27 раза больше (на 4 360 млн руб.), чем в 2006 г. Причем в структуре
5 Рост расходов консолидированного бюджета области на льготы и жилищные субсидии в 2007 г. будет обусловлен увеличением выплат:
• ветеранам труда - с 377,6 руб. до 451,4 руб. (на 1 ветерана);
• многодетным семьям - с 627,9 руб. до 1004,4 руб. (на 1 семью);
• репрессированным гражданам - с 840,6 руб. до 877,9 руб. (на 1 гражданина).
бюджетных расходов на эту отрасль выделяются расходы территориального дорожного фонда Московской области, составляющие 14 607 млн руб. в 2007 г., что на 2 822 млн руб. больше предыдущего года. На втором месте в общих расходах областного бюджета находятся расходы на финансирование городских и поселковых дорог и светофорных объектов, находящихся в областной собственности. Что же касается расходов на городские и поселковые дороги и светофорные объекты, находящиеся в муниципальной собственности, то они выросли с 726 млн руб. в 2004 г. до 1 051 млн руб. в 2007 г.
Однако самой значимой по сравнению с каждой из перечисленных выше статей расходов на финансирование социально-культурной сферы оказываются затраты областного бюджета на оказание финансовой помощи местным бюджетам. Соответствующая статья расходов выросла с 8,752 млрд руб. в 2004 г. до 31,063 млрд руб. в 2007 г., т. е. в 3,5 раза за четыре последних года.
И это не случайно, поскольку положение местных бюджетов ухудшилось в связи с массовой передачей в их ведение объектов жилья, социальной инфраструктуры и коммуникаций, которые прежде находились на содержании предприятий. Другими словами, массовая приватизация 1990-х гг. привела к стремительной «муниципализации» социальной сферы местных органов власти, носящей по существу взрывной характер. Адекватно среагировать на столь быстрые изменения в муниципальном хозяйстве бюджетная система и местные финансы не смогли. Параллельно возник ряд проблем, связанный с расширением обязанностей по социальным выплатам населению, не подкрепленных передачей достаточных для этого финансовых ресурсов. Следствием такого положения стало
6 Конкретные расходы средств в сельском хозяйстве выглядят
следующим образом:
• на поддержку молочного животноводства (в 2006 г. -325,2 млн руб.);
• на бюджетные кредиты для сельского хозяйства (в 2006 г. -242,2 млн руб., в 2007 г. - 320 млн руб.);
• на формирование резервного фонда зерна (в 2006 г. -122,2 млн руб.);
• на проведение сезонных сельскохозяйственных работ (в 2007 г. - 120,0 млн руб.);
• на финансирование расходов бюджетов муниципальных образований на поддержку молочного животноводства (в 2007 г. - 500,5 млн руб.);
• на компенсацию расходов по уплате процентов по кредитам, привлеченным сельхозпроизводителями в российских кредитных организациях на развитие животноводства (в 2006 г. -74,8 млн руб., в 2007 г. - 160 млн руб.);
• на мероприятия по обеспечению доступным жильем молодых специалистов на селе (в 2007 г. - 150 млн руб.) и др.
усиление зависимости местных бюджетов от поддержки со стороны регионального бюджета, от объема выделяемых трансфертов, дотаций, от долей отчислений от федеральных и региональных налогов, определяемых органами вышестоящих уровней власти. Одновременно параллельно на региональном уровне возрастает разрыв между налоговыми полномочиями и расходными обязательствами всех органов власти регионального масштаба.
Такая ситуация способствовала тому, что значительные расходные обязательства Московской области не были сбалансированы доходными источниками их финансирования. Это обусловило дефицит регионального бюджета на всем протяжении анализируемого периода. В данной связи Правительство Московской области вынуждено было наращивать долговые обязательства, в структуре которых выделим облигационные займы, кредиты и гарантии.
Весомая доля долговых обязательств была вызвана привлекаемыми коммерческими кредитами, на которые приходится 43,6 % общих долгов в 2007 г. (в 2004 г. они составляли 54,2 %), на облигационные займы — 35,2 % общих долгов в 2007 г. (в 2004 г. их было 35,6 %), а на долю гарантий — 21,2 % (в 2004 г. было 10,2 %).
Исследование показывает тенденцию увеличения долгосрочных долговых обязательств областного правительства (от 5 до 30 лет), которые в 2007 г. составят 41,9 % общего объема долгов области (в 2004 г. их было лишь 0,7 %). На среднесрочные долговые обязательства в 2007 г. (от года до 5 лет) будет приходиться 34,9 % (в 2004 г. они составляли 53,1 %), а краткосрочные — 23,2 % (в 2004 г. эта величина не превышала 46,2 %) общего объема долгов области. Иначе говоря, в 2006 — 2007 гг. начинает проявляться тенденция рационализации структуры долговых обязательств областного бюджета. Это не замедлило отразиться и на динамике размера процентных ставок по долговым обязательствам Московской области — средневзвешенная процентная ставка по долгам постепенно сокращалась с 11,65 % годовых в 2004 г. до 9,75 % в 2007 г.
Несмотря на такое положение, объемы платежей по долговым обязательствам Подмосковья все же постепенно растут — с 19,4 млрд руб. в 2004 г. до 39,8 млрд руб. в 2007 г. (по облигационным займам 12 млрд руб., по кредитам — 18,3 млрд руб. и по гарантиям — 9,5 млрд руб.).
Следовательно, реальность и эффективность межбюджетных отношений и финансового регулирования на региональном уровне определяются прежде всего материально-финансовыми ресурса-
ми, имеющимися в распоряжении региональных органов власти и муниципальных образований. Не случайно политика бюджетного регулирования в регионе, например, на уровне муниципальных образований, связана в первую очередь с распределением дотаций из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области. Общий объем средств, которыми фонд располагает, составляет 10 175,3 млн руб. Он формируется за счет субвенций из бюджетов муниципальных образований (932 млн руб.) и собственных доходов бюджета Московской области (9 243 млн руб.)7.
Выравнивание уровня расчетной бюджетной обеспеченности муниципальных образований осуществляется в два этапа. На первом из них выделяется 2 000 млн руб. для достижения критерия выравнивания на уровне 0,9. На втором этапе выделяется 8 175,3 млн руб. на предоставление дотаций, размер которых определяется, исходя из максимально возможного уровня покрытия расчетных расходов местных бюджетов расчетными доходами.
До распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности составляла 9,4 раза. Причем 60 муниципальных образований имели дефицит бюджета, общий объем которого составлял 12,5 млрд руб. 18 бюджетов муниципальных образований были приняты с профицитом. Общая величина превышения доходов бюджетов муниципальных образований над их расходами достигала 2,7 млрд руб.
После распределения средств указанного фонда максимальная разница в уровне бюджетной обеспеченности муниципальных образований сократилась до 2,7 раза. Причем 60 муниципальных образований сохранили дефицит бюджета, общий объем которого, тем не менее, сократился до 2,3 млрд руб. А муниципальных образований с профицитом бюджета стало на три меньше — 15. Общая же величина их бюджетного профицита осталась неизменной — 2,7 млрд руб.
Заметим при этом, что территориальная дифференциация, измеряемая показателем «средняя бюджетная обеспеченность», находится, как по-
7 Целью фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области является выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, которая до 1 января 2007 г. достигалась путем распределения дотаций, исходя из численности жителей в расчете на одного жителя (по подушевому принципу).
казывают проведенные исследования, в обратной зависимости от той доли налогов, которую оставляет на территории вышестоящий уровень власти, и размеров предоставляемой финансовой помощи.
Модель такой зависимости показывает, что все муниципальные образования в области равны между собой по уровню средней бюджетной обеспеченности (СБО). Муниципальные образования, «зарабатывающие» больше, путем изменения нормативов отчислений от регулирующих налогов полностью отдают доходы сверх средних муниципальным образованиям, которые «зарабатывают» меньше. Такая передача доходов происходит до положения абсолютного и всеобщего равенства среди муниципальных образований. Следовательно, это состояние «уравниловки».
В то же время модель указанной зависимости подтверждает также, что все муниципальные образования равны между собой по показателю «доля налогов» и размеру финансовой помощи. Все муниципальные образования имеют одинаковые нормативы отчислений в доходы своих бюджетов от налогов и одинаковый набор местных налогов, принятые органами местного самоуправления. Различия между муниципальными образованиями по уровню СБО таким образом полностью определяются их экономическим потенциалом и качеством местного самоуправления. В такой ситуации отсутствует поддержка более слабых в экономическом отношении территорий.
И, наконец, рассматриваемая модель может демонстрировать обратно пропорциональную зависимость «уровня налогов» и СБО. Она достаточно хорошо объяснима логикой распределения нормативов от налогов по муниципальным образованиям. Чем меньше доходность у муниципальных образований (меньше его СБО), тем больше ему оставляют доходов от налогов, нормативы по которым регулируются при их распределении между бюджетами. Следовательно, тем больше остается на территории налогов относительно общего объема их сбора. Именно такая зависимость характерна для муниципальных образований Московской области в результате распределения средств Фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов): число профицитных бюджетов муниципальных образований уменьшилось, а общий объем дефицита бюджетов местных органов власти остался неизменным.
Между тем, в 2007 г. 53 муниципальных образования получают дотации из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских
округов) Московской области, что на 5 больше получателей дотаций в предшествующем году. Число дотационных муниципалитетов возросло из-за отказа представительных органов местного самоуправления от дополнительных нормативов отчислений от НДФЛ (10 из 53) и от налога на имущество организаций (25 из 53).
Как видим, такая политика бюджетного регулирования в регионе способствует кризису формирования доходной части местных бюджетов за счет собственных доходов и все большую их зависимость от бюджетов других уровней. Дисбаланс в доходах и расходах ведет к зависимости от вышестоящих бюджетов. Сама по себе зависимость не страшна (во многих развитых странах она существует и даже прогрессирует), если денежный поток «сверху вниз» сохраняется и обеспечивает сохранение финансового баланса.
Сравнение уровня социальных расходов по важнейшим статьям, осуществляемым из местных бюджетов, с уровнем дефицита этих бюджетов позволяет сделать вывод о неблагополучии либо в распределении функций между уровнями бюджетной системы, либо в механизме формирования доходов и расходов бюджетов на местном уровне.
При этом финансово-экономические основы местного самоуправления представляют собой совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих отношения, связанные с формированием и использованием муниципальной собственности, местных бюджетов и местных финансов в интересах населения муниципального образования. Однако правовой и финансовый дисбаланс - явления взаимосвязанные. Они являются наиболее яркими их выразителями в переходных общественно-экономических процессах. Динамика изменения дефицитности бюджетов на региональном уровне Московской области это подтверждает.
В конечном счете, можно констатировать, что следствием финансово-правового дисбаланса в отношении местных органов власти является не только их бюджетный дисбаланс, но и явно ограниченные возможности муниципалитетов по самостоятельному его устранению. В условиях правового дисбаланса, когда формулировки прав органов местного самоуправления в нормативных актах не сопоставимы с формулировками их обязанностей, а вопросы формирования минимальных местных бюджетов возлагаются на вышестоящий уровень, очевидно, что говорить о полной самостоятельности местного самоуправления не представляется возможным.
Если попытаться обобщить тенденции, возникающие в ходе регулирования межбюджетных отношений подмосковного региона, то можно констатировать, что он включает в себя совокупность следующих инструментов:
1) фонд финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области, который нацелен на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований в регионе, располагающий в 2006 г. объемом ресурсов в 5 430 млн руб., а в 2007 г. -10 175 млн руб.;
2) фонд компенсаций Московской области, средства которого используются на финансовое обеспечение передаваемых государственных полномочий данного субъекта Федерации, располагающий в 2006 г. ресурсами в объеме 19 650 млн руб., а в 2007 г. - 24 513 млн руб.;
3) фонд софинансирования социальных расходов Московской области, обеспечивающий долевое финансирование инвестиционных программ (проектов) развития общественной инфраструктуры муниципального значения, располагающий в 2006 г. ресурсами в объеме 167 млн руб., а в 2007 г. -3 909 млн руб.;
4) фонд реформирования муниципальных финансов, нацеленный на стимулирование активизации процессов финансового оздоровления, содействие реформированию бюджетной сферы и бюджетного процесса, созданный в 2007 г. и располагающий суммой средств в объеме 100 млн руб.;
5) фонды, средства которых используются на различные виды помощи, нацеленные на выполнение программ, располагающие в 2006 г. суммой в 1 151 млн руб., а в 2007 г. - 1 442 млн руб.
В итоге объем межбюджетных трансфертов, передаваемых бюджетам муниципальных образований Московской области (с учетом иных фондов), составлял в 2006 г. 28 869 млн руб., а в 2007 г. -42 246 млн руб., т. е. трансферты возросли в 1,5 раза за один год. Формирование и реализация бюджетной политики по предоставлению межбюджетных трансфертов муниципальным образованиям Московской области привели к повышению уровня бюджетной обеспеченности 41 муниципального образования до целевой нормы в 0,9. Причем в Се-ребряно-Прудском муниципальном образовании уровень бюджетной обеспеченности до выравнивания был самым низким, составляя 0,27, а после выравнивания он достиг 0,89.
Более того, в Московской области действует механизм «отрицательного трансферта», когда
субвенции из бюджетов муниципальных образований возвращаются в областной бюджет в связи с превышением ими в 1,3 раза уровня расчетной бюджетной обеспеченности в расчете на одного жителя. Общий объем «отрицательных трансфертов» по предварительным сведениям в 2007 г. составит 907 млн руб.
В результате расходы муниципальных образований Московской области увеличивались темпами роста, превышающими увеличение расходов консолидированного бюджета региона. Так, за период 2006 - 2007 гг. расходы территориального бюджета Московской области увеличатся на 37 % (со 156,6 до 215,9 млрд руб.), а бюджетов муниципальных образований - на 59,7 % (с 38,7 млрд руб. до 61,8 млрд руб.) за анализируемый период.
Основные расходы бюджетов муниципальных образований Московской области связаны:
• с оплатой труда с начислениями (в 2006 г. -9 889 млн руб., в 2007 г. - 10 763 млн руб.);
• с финансированием образования по норматив -ному методу (в 2006 г. - 5 363 млн руб., в 2007 г. -6 325 млн руб.);
• с расходами на ЖКХ (в 2006 г. - 1 622 млн руб., в 2007 г. - 2 113 млн руб.);
• с расходами на здравоохранение и спорт (в 2006 г. - 5 178 млн руб., в 2007 г. - 4 661 млн руб.).
Получается, что до реализации политики межбюджетного регулирования в Московской области существовали 60 бюджетов муниципальных образований, имеющих бюджетный дефицит, в совокупности достигающий 12 499 млн руб., и только 18 муниципальных бюджетов, профицит которых оценивался в 3 679 млн руб.
Первый этап выравнивания позволил уменьшить дефицит бюджетов 60 муниципальных образований на 2 000 млн руб., сведя его до 10 449 млн руб. В качестве среднего уровня бюджетной обеспеченности по муниципальным районам был критерий 0,51, а для выравнивания - 0,9.
На втором этапе выравнивания из фонда финансовой поддержки муниципальных районов (городских округов) Московской области было выделено 8 175 млн руб. Они позволили сократить дефицит бюджетов 60 муниципальных образований до 2 274 млн руб., хотя при этом число бюджетов с профицитом сократилось на 3, их стало 15, а общий объем профицита составил 2 747 млн руб.
Следовательно, несмотря на усилия областных органов власти по выравниванию уровня бюджетной обеспеченности, в федеральных регулятивных
документах по субрегиональным межбюджетным отношениям отсутствует достаточный инструментарий экономического стимулирования муниципальных образований8. Усилия по преобразованию сферы межбюджетных отношений в ходе муниципальной реформы можно считать формальными, если они не создают условия для значительного повышения заинтересованности органов местного самоуправления в экономическом развитии «своих» территорий в наращивании и в более эффективном использовании располагаемой налоговой базы. В последнее время много говорится о необходимости в большей мере ориентировать развитие межбюджетных отношений, как важнейшую часть бюджетного процесса в целом, именно на выполнение экономически стимулирующих функций. Речь идет о необходимости обеспечить условия, активно поощряющие субъекты Федерации и органы местного самоуправления наращивать и эффективно использовать собственную налоговую базу, в том числе за счет развития форм предпринимательской и инвестиционной деятельности.
Заметим, кстати, что предлагаемые федеральными нормативно-правовыми и методическими документами схемы межбюджетного регулирования на субрегиональном уровне почти не предусматривают стимулирование развития межбюджетных отношений, а если и предполагают данный процесс, то очень пассивно. Так, при всех трудностях, определенный стимулирующий механизм заложен в идее финансового выравнивания с использованием расчетного налогового потенциала (стимулирование более высокой собираемости налогов). Реальный стимулирующий эффект содержится в возможности замещения дотационного механизма межбюджетного регулирования системой отчислений от конкретных видов налоговых поступлений (стимулирование как наращивания налоговой базы, так и более высокой собираемости налогов). При этом заметный стимулирующий компонент может содержаться не только в системе единых, но и даже в допускаемых законом дифференцированных нормативах налоговых отчислений при условии закрепления этих нормативов за местными бюджетами на среднесрочной основе.
8 Разумеется, надо принимать во внимание, что эта стимулирующая функция также имеет свои объективные пределы, связанные не только с названной выше высокой степенью концентрации налогового потенциала, но и с ситуацией демографического плана (как показывают оценки, в некоторых поселенческих муниципалитетах до 80 — 90 % населения будет приходиться на лиц пенсионного возраста).
В то же время, с позиции реализации названных стимулирующих начал, содержащиеся в новом бюджетном законодательстве методы межбюджетного регулирования находятся между собой в известном противоречии. Определенные преимущества содержит метод закрепления единых нормативов отчислений от экономически весомых налогов на длительный срок для всех муниципальных образований соответствующего уровня. Они выражаются в том, что для местных органов власти создается реальная возможность более уверенно прогнозировать свои доходы на достаточно долговременный период и, соответственно, формировать и осуществлять долгосрочные программы социально-экономического развития своих территорий. Преимущества этого инструмента заключаются также и в очевидном повышении заинтересованности органов управления муниципальных образований в увеличении на их территории налоговой базы и в росте собираемости налогов.
Вместе с тем, применение названного инструмента межбюджетного регулирования неизбежно сталкивается с существенным ограничением в виде неравномерности размещения налоговой базы по территории субъекта федерации. В подобной ситуации широкое применение закрепления нормативов налоговых отчислений может привести к существенным и даже к возрастающим различиям в фактической бюджетной обеспеченности муниципальных образований.
Нельзя не обратить внимание, что ежегодно корректируемое по абсолютным объемам направление средств в местные бюджеты через фонды финансовой поддержки позволяет обеспечить более высокие показатели формального финансового выравнивания, но заметно стимулирует пресловутые «иждивенческие настроения», т. к. снижает заинтересованность местных органов власти в повышении собираемости налогов и в развитии собственной налоговой базы.
Важно и то, что федеральный закон допускает для практического осуществления процедур внутрирегионального финансового выравнивания еще ряд важных инструментов. Прежде всего, это замещение названных выше дотаций из региональных фондов финансовой поддержки поселений, а также муниципальных районов и городских округов дополнительными нормативами отчислений от федеральных и региональных налогов и сборов, подлежащих зачислению в бюджет субъекта Федерации.
Представляется, что практика такого замещения весьма проблематична. Она целесообразна
лишь тогда, когда речь идет о передаче долей налогов, в достаточной мере «управляемых» на местном уровне, т. е. когда указанными долями создаются дополнительные стимулы для муниципальных образований по наращиванию и более эффективной мобилизации своего налогового потенциала9. В других случаях ничего кроме путаницы из этого замещения не получается. Более того, значительное число поселений, особенно сельских, в настоящее время практически не имеет собственной экономически значимой налоговой базы, вследствие чего никакие дополнительные отчисления им уже помочь не в состоянии. Если формально необходимо иметь там самостоятельные бюджеты, то надо заранее согласиться с тем, что эти бюджеты будут функционировать как почти полностью дотационные.
Иначе говоря, распределение финансовых средств в целях стимулирования должно отталки-
ваться от некоторых критериев или показателей, в зависимости от которых и осуществляется это стимулирование. А это, в свою очередь, означает, что сама величина стимулирующих средств, выделяемых территории, должна находиться в прямой зависимости от качества труда и управления, от достигаемых результатов. Следовательно, можно сформулировать еще один принцип организации МБО — принцип зависимости стимулирования от достигнутых результатов. Несмотря на кажущуюся очевидность сформулированного принципа и целей стимулирующей функции, в последних разработках федерального уровня финансовая помощь регионам распределяется не в зависимости от получаемых результатов, а в зависимости от степени отклонения от некоего среднего уровня. Очевидно, такое положение дел нуждается в незамедлительной корректировке.
9 В порядке апробации основных положений муниципальной реформы в Ставропольском крае был разработан и принят закон «О межбюджетных отношениях в Ставропольском крае» № 117-КЗ от 31 декабря 2004 г. Он предусматривает, что муниципальные районы и городские округа после определения абсолютных размеров причитающихся им дотаций из соответствующего краевого фонда финансовой поддержки фактически получают эти средства за счет установления им дополнительных нормативов по налогу на доходы физических лиц.
