CC BY
365. Federal'nyj konstitucionnyj zakon ot 26.07.2019 №3-FKZ «O vnesenii izmenenij v stat'yu 5 Federal'nogo konstitucionnogo zakona «O Verhovnom Sude Rossijskoj Federacii» v svyazi s sovershenstvovaniem primiritel'nyh procedur» // SPS «Konsul'tantPlyus».
6. Federal'nyj zakon ot 26.07.2019 №197-FZ «O vnesenii izmenenij v otel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii» // SPS «Konsul'tantPlyus».
7. Federal'nyj zakon ot 26.07.2019 №198-FZ «O vnesenii izmenenij v stat'yu 333.40 chasti vtoroj NK RF v svyazi s sovershenstvovaniem primiritel'nyh procedur» // SPS «Konsul'tantPlyus».
8. Reglament provedeniya sudebnogo primireniya, utverzhden postanovleniem Plenuma Verhovnogo suda Rossijskoj Federacii ot 31.10.2019 №41// SPS «Konsul'tantPlyus».
9. Plan zakonoproektov deyatel'nosti Pravitel'stva RF na 2020 goda, utverzhden Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 26.12.2019 N°3205-r. // SPS «Konsul'tantPlyus».
10. Plan meropriyatij po realizacii Strategii gosudarstvennoj politiki Rossijskoj Federacii v oblasti zashchity prav potrebitelej na period do 2030 goda, utverzhden Rasporyazheniem Pravitel'stva RF ot 23.03.2018 N°3205-r. // SPS «Konsul'tantPlyus».
11. Prikaz Mintruda Rossii ot 15.12.2014 N°1041p «Ob utverzhdenii professional'nyh standartov specialist v oblasti mediacii (mediator)» // SPS «Konsul'tantPlyus».
ШЕРЕМЕТЬЕВА НАТАЛЬЯ ВЛАДИМИРОВНА, помощник судьи Арбитражного суда Приморского края, аспирант, старший преподаватель кафедры гражданско-правовых дисциплин Владивостокского государственного университета экономики и сервиса (nata-sheremet@mail.ru).
SHEREMETEVA, NATALYA V. - assistant judge of the Arbitration Court of the Primorsky Territoty, Ph.D. Student, Senior Lecturer at the Department of Civil Law Disciplines, Vladivostok State University of Economics and Service (nata-sheremet@mail.ru).
УДК 347.73
БОЧКАРЕВА Е.А.
ФИНАНСОВО-ПРАВОВЫЕ АСПЕКТЫ УПРАВЛЕНИЯ БЮДЖЕТНЫМИ РЕСУРСАМИ
ГОСУДАРСТВА И ЕГО ТЕРРИТОРИЙ
Ключевые слова: управление бюджетными ресурсами, финансовое право, бюджетное планирование, программно-целевое бюджетирование, межбюджетные трансферты, Бюджетный кодекс РФ, цифровизация.
В статье, с учетом положений науки финансового права и финансового законодательства, представлены теоретические и прикладные аспекты использования бюджетного планирования и межбюджетных трансфертов как методов управления бюджетными ресурсами публично-правовых образований, опосредованных бюджетной системой Российской Федерации. Автор определяет бюджетное планирование как превентивный метод минимизации рисков ухудшения экономической и социальной обстановки; раскрывает преимущества программно-целевого бюджетирования; выделяет и характеризует институционально-доктринальный, функциональный и материально-целевой аспекты межбюджетных трансфертов; анализирует новеллы Бюджетного кодекса РФ в части регулирования межбюджетных трансфертов. Сделан вывод о возрастающей значимости межрегионального и межмуниципального хозяйственно-экономического сотрудничества, цифровизации и применения финансово-правовых механизмов в управлении бюджетными ресурсами.
BOCHKAREVA, E.A.
FINANCIAL-LEGAL ASPECTS OF THE MANAGEMENT OF THE BUDGETARY RESOURCES OF THE STATE AND ITS TERRITORIES
Keywords: budget resources management, financial law, budget planning, program-targeted budgeting, inter-budget transfers, Budget Code of the Russian Federation, digitalization/
In the article, taking into account the provisions of the science of financial law and financial legislation, presents theoretical and applied aspects of the use of budget planning and inter-budget transfers as methods of managing budget resources of public legal entities mediated by the budget system. The author defines budget planning as a preventive method of minimizing; reveals the benefits of targeted budgeting; identifies and characterizes the institutional-doctrinal, functional and material-target aspects of intergovernmental transfers; analyzes the novels of the Budget Code of the Russian Federation regarding inter-budget transfers. It made the conclusion on the growing importance of inter-regional and inter-municipal economic and economic cooperation and the application of appropriate financial and legal mechanisms for managing budget resources.
Содержание всей государственной политики сегодняшней России декларирует стремление обеспечить сбалансированность и достаточность бюджетов всех уровней бюджетной системы - с одной стороны, и защитить наиболее уязвимые слои населения в период недостаточности денежных ресурсов - с другой. Реализация данных задач входит в сферу обязанностей не только органов исполнительной власти, но и законодательных органов, решения которых являются основополагающими для дальнейшего администрирования. При этом, наряду с использованием имеющихся финансовых резервов (которые объективно исчерпаемы) и оптимизацией расходной части исполняемых бюджетов (также имеющей определенные ограничения), чрезвычайно важным видится создание превентивных механизмов, позволяющих уже на начальных стадиях минимизировать риски ухудшения экономической и социальной обстановки.
Одним из таких механизмов является бюджетное планирование - «альфа» и «омега» не только бюджетной, но и в целом любой финансовой деятельности любого публичного (а равно -частного) субъекта, ее осуществляющего. При этом для бюджетного сектора оно выполняет функцию «предустановления» воли законодателя и служит основой предварительного, текущего
и последующего контроля соответствия доходной и расходной частей публичных централизованных фондов денежных средств.
Являясь институтом бюджетного права, бюджетное планирование обладает одной очень специфической характеристикой, которая заключается в том, что «...бюджетно-правовые нормы, способные урегулировать форму, внешнее выражение бюджетного планирования как явления экономического характера, не способны урегулировать содержание данного явления» [1, с.14].
В условиях цифровизации всех секторов государственного управления содержание бюджетного планирования дополняется процедурами долгосрочного (стратегического) планирования бюджетных инвестиций. Последнее должно отвечать не только требованиям реалистичности бюджетных проектировок, но и, в соответствии с Основными направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года [2], требованиям прозрачности. Остановимся на последнем немного подробнее.
Согласно ст. 8, ст. 10 Федерального закона от 27 июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» [3] пользователь информации имеет право получать достоверную и своевременную информацию о деятельности органов государственной власти и муниципальных образований. Однако, на наш взгляд, в этом случае недостаточно нормативного закрепления одного лишь права. На данный факт, применительно к проблемам полноты и доступности материалов бюджетной отчетности, обращает внимание Е.М. Андреев [4, с. 19]. Публично-властный субъект, решая вопрос «представлять или не представлять информацию о иных сведениях, затрагивающих права и законные интересы граждан в ходе рассмотрения и утверждения бюджета», не должен основываться лишь своем субъективном мнении. В противном случае можно иметь место массовое нарушение конституционных прав, административное «усмотренчество», лоббирование интересов определенных групп.
Управление бюджетными ресурсами в формате сегодняшнего дня невозможно представить вне границ цифрового поля. Что же понимают под цифровизацией - термином, введенным в 1995 году американским информатиком и автором концепции Электронной (цифровой) экономики Николасом Негропонте (NicholasNegroponte)?
В российских публикациях наиболее растиражированным является определение, в соответствии с которым цифровизация есть «замена аналоговых (физических) систем сбора и обработки данных технологическими системами, которые генерируют, передают и обрабатывают цифровой сигнал о своем состоянии. В широком смысле — процесс переноса в цифровую среду функций и деятельностей (бизнес-процессов), ранее выполнявшихся людьми и организациями» [5, с. 558].
В юридической науке о «цифровизации» правоотношений пишет А.А. Карцхия, понимая под этим расширяющееся использование современных цифровых технологий [6, с. 25].
Е.Е. Тонков, Л.А. Пожарова рассматривают цифровизацию как один из «.действенных способов оптимизации правового регулирования при помощи информационных и коммуникационных технологий» [7, с. 491].
Как видим, цифровизацию обычно рассматривают во взаимосвязи с техникой и технологиями. К таким прорывным (в терминах Доклада Всемирного банка 2018 года о развитии цифровой экономики в России «Конкуренция в цифровую эпоху: стратегические вызовы для Российской Федерации» [8]) технологиям относятся информационные системы и базы больших данных; технологии сбора и анализа данных, обмена ими на принципах распределенного реестра (блокчейн), искусственный интеллект и машинное обучение, а также открытые интерфейсы, облачные технологии, социальные сети и платформы.
Правовая основа цифровизации управления бюджетными ресурсами формируется несколькими национальными стратегическими документами. Следует назвать Государственную программу Российской Федерации «Информационное общество», Стратегию инновационного развития Российской Федерации на период до 2020 года, Стратегию развития информационного общества в Российской Федерации на 2017-2030 годы, а также Программу «Цифровая экономика Российской Федерации», подтверждающую «Амбициозный курс России на экономический рост за счет внедрения прорывных инноваций» [8].
Реализация положений указанных актов нацелена на решение целого комплекса общегосударственных задач и достижение определенных эффектов. Применительно к рассматриваемой проблематике актуальными представляются следующие:
- дебюрократизация и оптимизация деятельности органов публичного управления - как индивидуально осуществляемой, так и в процессе взаимодействия;
- удешевление управленческих процедур и темпоральная экономия, в том числе за счет внедрения безбумажного документооборота и оптимизации коммуникационных издержек;
- повышение качества и эффективности управления, в том числе - за счет риск-ориентированного подхода в выборе методов воздействия на объект управления с использованием специальных программных средств;
- обеспечение реализации требований антикоррупционной политики, обусловленное нивелированием человеческого фактора;
- адаптивность системы управления в условиях быстро обновляемых общественных отношений и институтов;
- транспарентность предоставления общественно значимой информации (в том числе - о результатах проведенных мероприятий, о фактах коррупции, о лицах, привлеченных к ответственности, и т.п.) и экстерриториальность процедур.
Однако на практике процессы цифровизации сопрягаются с целым рядом проблем. Так, специалистами констатируется недостаточная развитость информационно-коммуникационных технологий (в рейтинге государств 2017 года Россия занимает 45 место из 167) [9], низкая интероперабельность (функциональная совместимость) и отсутствие стандартов сбора, хранения и совместного использования информации. Также отмечается недостаточно высокий уровень безопасности, что создает риски утраты конфиденциальности и управления данными [10, с. 89].
Серьезно стоит вопрос кадрового обеспечения. В.Д. Зорькин по этому поводу пишет: «Недостаточно просто составлять списки кадрового резерва, людей надо обучать, готовить к использованию новейших цифровых технологий управления. Применительно к людям, входящим во власть, должны использоваться самые современные технологии тестирования, выявления способности к осуществлению управленческой работы» [11].
Наряду с исключительно позитивными оценками широкомасштабной кампании по цифровизации всех правовых сфер, звучат голоса, призывающие избавиться от «цифровой эйфории» и не проявлять в отношении цифровизации «неоправданный фетишизм». Так, по мнению Е.Е. Тонкова и Л.А. Пожаровой «нет веских доводов и оснований для придания феномену цифровизации статуса панацеи от всех бед российской юридической действительности и большинства социальных проблем, а все наукообразные попытки доказать обратное продиктованы, на наш взгляд, конъюнктурными соображениями» [7, с. 491].
Полагаем, что не имеет смысла отрицать существенность трансформации управленческих процессов на всех уровнях государства и во всех сферах социальной жизни, происходящей под влиянием цифровизации. При этом, на наш взгляд, во всем нужно стремиться найти «золотую середину», в том числе - и в исследуемом вопросе, который должен решаться не только в контексте научно-технологических приоритетов, но и в первую очередь - с учетом приоритетов прав личности.
Новеллой в сфере управления бюджетными ресурсами субъектов Российской Федерации является введенное с 1 января 2019 года требование об обязательной оценке налоговых расходов. Результаты этой оценки учитываются при формировании основных направлений бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики Российской Федерации (основных направлений бюджетной и налоговой политики субъекта Российской Федерации, основных направлений бюджетной и налоговой политики муниципального образования), а также при проведении оценки эффективности реализации государственных программ Российской Федерации (государственных программ субъектов Российской Федерации, муниципальных программ) [12].
В силу того, что налоговые расходы представляют собой разницу между доходами бюджета при использовании «базовой» структуры налогов (иных платежей) и фактически закрепленной в законодательстве, их учет и оценка необходимы для корректного прогнозирования доходов бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что является одним из важнейших этапов бюджетного процесса.
Отсутствие отдельного учета налоговых расходов, как было отмечено в утвержденной Распоряжением Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019 - 2024 годах [13], приводит к недооценке влияния государства на экономику. Так, несмотря на то что налоговые расходы обусловливают рост государственного вмешательства, в отсутствии отдельного учета расширенное применение налоговых расходов будет отражаться как сокращение доходов, что может некорректно интерпретироваться как снижение роли государства в экономике. Необходимость внедрения в бюджетный процесс системы учета, анализа и контроля налоговых расходов детерминирована их значимостью для достижения целей социально-экономической политики, необходимостью оценить полный объем бюджетных ресурсов, направленных на достижение таких целей [14].
«Классическим» механизмом перераспределения бюджетных ресурсов в целях регулирования экономических процессов на субфедеральном уровне являются межбюджетные трансферты.
Понятие межбюджетных трансфертов впервые было закреплено Федеральным законом от 20 августа 2004 г. № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» [15], который определил их как средства одного бюджета бюджетной системы Российской Федерации, перечисляемые другому бюджету бюджетной системы Российской Федерации.
Межбюджетные трансферты нередко являются своеобразным «финальным» методом обеспечения бюджетной сбалансированности. Так, Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ), до внесения в него изменений Федеральным законом от 2 августа 2019 № 307-Ф3 «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» [16], в качестве основного устанавливал единственный режим дотаций - на выравнивание бюджетной обеспеченности. Теперь, помимо указанных, пунктом 11 статьи 131 БК РФ оговариваются дотации бюджетам субъектов Российской Федерации, во первых, на поддержку мер по обеспечению сбалансированности их бюджетов (упоминались ранее в ст. 3 Федерального закона от 24 ноября 2014 № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений» [17]); во вторых - «иные дотации в целях финансового обеспечения предоставления иных дотаций бюджетам отдельных муниципальных образований в случаях и порядке, установленных федеральными законами». Таким образом, законодатель активно использует управленческий потенциал межбюджетных трансфертов как перераспределительного финансово-правового механизма.
Также следует отметить, что споры относительно перераспределения межбюджетных трансфертов - одна из наиболее многочисленных категорий споров из межбюджетных правоотношений. Нередко спорная ситуация связана с тем, что подзаконные акты, регулирующие порядок предоставления межбюджетных трансфертов, включают в себя нормы, регламентирующие условия получения различных видов социальных выплат. В таких случаях предметом судебного спора могут стать условия их предоставления, содержащиеся в правилах предоставления межбюджетных трансфертов, а непосредственными участниками - граждане-получатели этих выплат. При этом суд, апеллируя к особенностям субъектного состава рассматриваемых спорных правоотношений, полагает, что «права заявителя не нарушены». Примером является решение Верховного Суда РФ от 16 июня 2014 г. № АКПИ14-487 [18].
В данной ситуации Правительству РФ целесообразно было бы осуществлять самостоятельное подзаконное регулирование отношений по предоставлению межбюджетных трансфертов, и отношений, возникающих на этапе реализации мер социальной поддержки граждан.
Для публично-правовых образований (участников межбюджетных правоотношений) межбюджетные трансферты - это денежные средства, обязательные к перечислению в установленном порядке и сроки из централизованных фондов денежных средств - бюджетов публично-правовых образований одного уровня бюджетной системы, а равно бюджетов государственных внебюджетных фондов в бюджеты другого уровня бюджетной системы.
С учетом уровня бюджетной системы, которому соответствует источник распределяемых средств - централизованный публичный фонд - можно выделить трансферты федеральные,
региональные и местные (муниципальные). Исходя из правовой характеристики элементов бюджетной системы - бюджетов, обособляются трансферты бюджетные (из бюджетов, для бюджетов) и внебюджетные (из бюджетов внебюджетных фондов, для бюджетов внебюджетных фондов), а в зависимости от соотношения уровней бюджетной системы - вертикальные (прямые - «сверху вниз», обратные - «снизу вверх»), то есть разноуровневые, и горизонтальные (одноуровневые).
Особняком в «линейке» традиционных форм межбюджетных трансфертов выступают иные межбюджетные трансферты. Отметим, что последние существенные поправки Бюджетного кодекса Российской Федерации в части межбюджетных отношений, внесенные упомянутым выше Федеральным законом № 307-Ф3 от 2 августа 2019 года качественно изменили положения ст. 132.1. В частности, теперь конкретизированы случаи их предоставления, два из которых обусловлены софинансированием расходных обязательств получателей - публично-правовых образований, третье сориентировано на источники финансового обеспечения бюджетных ассигнований (ими являются резервные фонды Президента и Правительства Российской Федерации); четвертое, наименее конкретизированное, отсылает к случаям, установленным федеральными законами, исключая при этом федеральный закон о федеральном бюджете и закон о внесении в него изменений.
Источником предоставления иных межбюджетных трансфертов может выступать не только бюджет публично-правового образования, но и бюджет государственного внебюджетного фонда, а правом получать иные межбюджетные трансферты обладают как все субъекты Российской Федерации, так и группы - категории субъектов (как с названным «поименно» составом, так и без такой конкретизации), а также отдельные регионы. Например, иные межбюджетные трансферты предоставлялись в целях транспортного обеспечения чемпионата мира по футболу 2018 года в Российской Федерации двум регионам - г. Санкт-Петербургу и Нижегородской области - для развития их метрополитенов [19], а также субъектам, подвергшимся стихийным бедствиям [20].
Во всех указанных случаях бюджетные средства предоставляются при наличии соглашения, заключенного между соответствующим федеральным исполнительным органом государственной власти, например - Министерством внутренних дел РФ, и уполномоченным органом исполнительной власти субъекта РФ (как правило, это - высший исполнительный орган госвласти), в соответствии с типовыми формами, утвержденными Министерством финансов Российской Федерации [21]. При этом возникают финансово-правовые отношения по контролю осуществления расходов публично-правового образования - получателя федеральных бюджетных средств, источником финансового обеспечения которых являются иные межбюджетные трансферты, с участием не только Федерального казначейства, но и профильного министерства -стороны соглашения.
Таким образом, иным межбюджетным трансфертам присуща функция компенсации расходов субъектов Российской Федерации, возникающих при выполнении ими полномочий, не урегулированных законодательством, а также софинансирования выполнения регионами каких-то общефедеральных задач, будь то масштабное спортивное мероприятие, или помощь пострадавшим от стихийных бедствий.
Стимулирующая функция. Использование рассматриваемых трансфертов для реализации конкретных мероприятий и проектов позволяет осуществлять «точечную» финансовую поддержку программ и мероприятий, проводимых на территории того или иного региона. В качестве примера укажем иные межбюджетные трансферты, предоставляемые бюджету Калининградской области для поддержки юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Калининградской области, и резидентов Особой экономической зоны в Калининградской области [22].
Итак, бюджетное законодательство демонстрирует значительное разнообразие правовых режимов иных межбюджетных трансфертов, обусловленное особенностями оснований их предоставления, субъектным составом возникающих бюджетных правоотношений и целевым предназначением средств, предоставляемых получателям. При этом данный вид межбюджетных трансфертов («иные межбюджетные трансферты») позволяет государству обеспечить «дополнительную» настройку потребностей в бюджетных ресурсах тех субъектов РФ, которые
осуществляют реализацию отдельных, специально оговоренных законодательством, государственно-значимых полномочий.
Завершая рассмотрение управленческих возможностей межбюджетных трансфертов, обратим внимание на новеллу упомянутого выше Федерального закона № 307-Ф3 от 2 августа 2019 года, а именно - дополнение БК РФ статьей 138.3 «Субсидии бюджетам субъектов Российской Федерации из бюджета субъекта Российской Федерации». Такие субсидии, например, могут использоваться в межбюджетных отношениях областей и автономных округов по вопросам совместного развития, а также иными субъектами Российской Федерации в рамках межрегионального сотрудничества по вопросам реализации совместных инвестиционных, природоохранных и других проектов [13]. Данные изменения, на наш взгляд, свидетельствуют о возрастающей значимости межрегионального и межмуниципального хозяйственно-экономического сотрудничества, развитии соответствующих финансово-правовых механизмов управления бюджетными ресурсами, и потребуют внесения соответствующих поправок в законодательство субъектов Российской Федерации.
В целом, управление бюджетными ресурсами, осуществляемое посредством бюджетного планирования, программно-целевого бюджетирования и межбюджетных трансфертов, сориентировано на выделение регионам федеральных бюджетных средств в зависимости от достигнутых ими результатов в экономической и финансовой сферах. Новеллизация бюджетного законодательства, отражающая фискальные потребности публичной власти, а также внедрение современных цифровых технологий в бюджетную деятельность предполагают тесное взаимодействие всех субъектов управленческих отношений в целях оптимизации бюджетных механизмов управления экономическими процессами.
Литература и источники
1. Рябова Е.В. Правовое регулирование стадии составления проекта федерального бюджета в Российской Федерации: автореф. дис. ...канд. юрид. наук. М., 2010. 22с.
2. Основными направления деятельности Правительства Российской Федерации на период до 2024 года // СПС КонсультантПлюс.
3. Федеральный закон от 27 июля 2006 № 149-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации» // СЗ РФ. 2006. № 31 (1 ч.). Ст. 3448.
4. Андреева Е.М. Правовое регулирование ведения бюджетной отчетности (на примере отчетности по межбюджетным трансфертам) // Финансовое право. 2017. № 6. С. 19-23.
5. Митряев Э.И. Национальная стратегии цифровизации экономики и проблема национальной безопасности // Цивилизация знаний: Российские реалии. Труды Девятнадцатой Международной научной конференции. М., 2018.
6. Карцхия А.А. Цифровая трансформация права // Мониторинг правоприменения. 2019. № 1 (30). С. 25-29.
7. Тонков Е.Е., Пожарова Л.А. Правовое регулирование в условиях цифровизации общества: проблемы и перспективы // Научные ведомости Белгородского государственного университета. Серия: Философия. Социология. Право. 2019. № 44 (3). С. 490-497.
8. Всемирный банк. 2018 год. Доклад о развитии цифровой экономики в России, сентябрь 2018 года, «Конкуренция в цифровую эпоху: стратегические вызовы для Российской Федерации». Всемирный банк, Вашингтон, округ Колумбия. Лицензия: CreativeCommonsAttributionCCBY 3.0 IGO // URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/848071539115489168/ pdf/Competing-in-the-Digital-Age-Policy-Implications-for-the-Russian-Federation-Russia-Digital-Economy-Report.pdf (дата обращения 14.11.2019).
9. Рейтинг стран мира по уровню развития информационно-коммуникационных технологий. Гуманитарная энциклопедия: Исследования [Электронный ресурс] // Центр гуманитарных технологий, 2006-2020. URL: https://gtmarket.ru/ratings/ict-development-index/ict-development-index-info
10.Грандонян К.А. Экономическая безопасность и гражданское общество в России в контексте цифровизации экономики // Экономическая безопасность и качество. 2018. № 1 (30). С. 87-91.
11. Зорькин В.Д. Право в цифровом мире // Российская газета. 2018. Столичный выпуск № 115(7578).
12. Федеральный закон от 25 декабря 2018 № 494-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации» // Официальный интернет-портал правовой информации URL: http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2018 (дата обращения: 03.02.2020).
13. Распоряжение Правительства РФ от 31 января 2019 г. № 117-р «Об утверждении Концепции повышения эффективности бюджетных расходов в 2019-2024 гг.» // Информационно-правовой портал ГАРАНТ.РУ URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/72064730/(дата обращения: 03.02.2020).
14. Основные направления бюджетной, налоговой и таможенно-тарифной политики на 2019 год и плановый период 2020 и 2021 годов. Приложение 1. Налоговые расходы Российской Федерации. 2015 - 2021 // URL: https://www.minfm.ru/common/gen_html/?id=123007&fld=FILE_MAIN#_Toc519000411 (дата обращения: 03.02.2020).
15. Федеральный закон от 20 августа 2004 № 120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.
16. Федеральный закон от 02 августа 2019 № 307-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в целях совершенствования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2019. № 31. Ст. 4466.
17. Федеральный закон от 24 ноября 2014 № 375-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием межбюджетных отношений»
18. Решение Верховного Суда РФ от 1б июня 2014 г. N° АКПИ14-487 «Об отказе в удовлетворении заявления о признании недействующим пункта б Правил предоставления из федерального бюджета бюджетам Амурской и Магаданской областей, Еврейской автономной области и Хабаровского края иных межбюджетных трансфертов для реализации мер социальной поддержки граждан, признанных пострадавшими в результате чрезвычайной ситуации, вызванной крупномасштабным наводнением в августе - сентябре 2013 г. (приложение 11.1), утв. Постановлением Правительства РФ от 12.10.2013 M 923» // Бюллетень Верховного Суда РФ. 2015. M б.
19. Постановление Правительства РФ от 27 ноября 2014 M 12б2 «О предоставлении иных межбюджетных трансфертов из федерального бюджета бюджетам г. Санкт-Петербурга и Нижегородской области на финансовое обеспечение мероприятий по развитию метрополитенов в г. г. Санкт-Петербурге и Нижний Новгород в целях транспортного обеспечения чемпионата мира но футболу 2018 года в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2014. M 49. Ст. б9б5.
20. Постановление Правительства РФ от 07 мая 2015 M 447 «О предоставлении в 2015 году из федерального бюджета бюджетам субъектов Российской Федерации иных межбюджетных трансфертов на финансовое обеспечение реализации мероприятий по проведению капитального ремонта жилищного фонда, поврежденного в результате паводков, произошедших на территории Российской Федерации» // СЗ РФ. 2015. M 20. Ст. 2913.
21. Приказ Министерства финансов России от 14.12.2018 M 270н «Об утверждении Типовой формы соглашения о предоставлении иного межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, из федерального бюджета бюджету субъекта Российской Федерации» // https://m.mmfm.ru/ru/dqcument/?id_38=126424-
prikaz_mmfma_rqssи_qt_14.12.2018_270n_qb_utverzhdenü_tipqvqi_fqrmy_sqglasheniya_q_predqstavlenü_inqgq_mezhbyudzhet
nqgq_transferta_imyeyushchegq_tselevqe_naznachenie_iz (дата обращения: 03.02.2020).
22. Постановление Правительства РФ от 29.11.2014 M 1275 «О предоставлении из федерального бюджета бюджету Калининградской области иных межбюджетных трансфертов на обеспечение поддержки юридических лиц, осуществляющих деятельность на территории Калининградской области, и резидентов Особой экономической зоны в Калининградской области» // СЗ РФ. 2014. M 50. Ст. 70б7.
References and Sources
1. Ryabova E.V. Pravovoe regulirovanie stadii sostavleniya proekta federal'nogo byudzheta v Rossijskoj Federacii: avtoref. dis. ...kand. yurid. nauk. M., 2010. 22s.
2. Osnovnymi napravleniya deyatel'nosti Pravitel'stva Rossijskoj Federacii na period do 2024 goda // SPS Konsul'tantPlyus.
3. Federal'nyj zakon ot 27 iyulya 200б M 149-FZ «Ob informacii, informacionnyh tekhnologiyah i o zashchite informacii» // SZ RF. 200б. M 31 (1 ch.). St. 3448.
4. Andreeva E.M. Pravovoe regulirovanie vedeniya byudzhetnoj otchetnosti (na primere otchetnosti po mezhbyudzhetnym transfertam) // Finansovoe pravo. 2017. M б. S. 19-23.
5. Mitryaev E.I. Nacional'naya strategii cifrovizacii ekonomiki i problema nacional'noj bezopasnosti // Civilizaciya znanij: Rossijskie realii. Trudy Devyatnadcatoj Mezhdunarodnoj nauchnoj konferencii. M., 2018.
6. Karckhiya A.A. Cifrovaya transformaciya prava // Monitoring pravoprimeneniya. 2019. M 1 (30). S. 25-29.
7. Tonkov E.E., Pozharova L.A. Pravovoe regulirovanie v usloviyah cifrovizacii obshchestva: problemy i perspektivy // Nauchnye vedomosti Belgorodskogo gosudarstvennogo universiteta. Seriya: Filosofiya. Sociologiya. Pravo. 2019. M 44 (3). S. 490-497.
8. Vsemirnyj bank. 2018 god. Doklad o razvitii cifrovoj ekonomiki v Rossii, sentyabr' 2018 goda, «Konkurenciya v cifrovuyu epohu: strategicheskie vyzovy dlya Rossijskoj Federacii». Vsemirnyj bank, Vashington, okrug Kolumbiya. Licenziya: CreativeCommonsAttributionCCBY 3.0 IGO // URL: http://documents.worldbank.org/curated/en/8480715391154891б8/pdf/Competing-in-the-Digital-Age-Policy-Implications-for-the-Russian-Federation-Russia-Digital-Economy-Report.pdf (data obrashcheniya 14.11.2019).
9. Rejting stran mira po urovnyu razvitiya informacionno-kommunikacionnyh tekhnologij. Gumanitarnaya enciklopediya: Issledovaniya [Elektronnyj resurs] // Centr gumanitarnyh tekhnologij, 200б-2020. URL: https://gtmarket.ru/ratings/ict-development-index/ict-development-index-info
10.Grandonyan K.A. Ekonomicheskaya bezopasnost' i grazhdanskoe obshchestvo v Rossii v kontekste cifrovizacii ekonomiki // Ekonomicheskaya bezopasnost' i kachestvo. 2018. M 1 (30). S. 87-91.
11. Zor'kin V.D. Pravo v cifrovom mire // Rossijskaya gazeta. 2018. Stolichnyj vypusk M 115(7578).
12. Federal'nyj zakon ot 25 dekabrya 2018 M 494-FZ «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii» // Oficial'nyj internet-portal pravovoj informacii URL: http://www.pravo.gov.ru, 25.12.2018 (data obrashcheniya: 03.02.2020).
13. Rasporyazhenie Pravitel'stva RF ot 31 yanvarya 2019 g. M 117-r «Ob utverzhdenii Koncepcii povysheniya effektivnosti byudzhetnyh raskhodov v 2019-2024 gg.» // Informacionno-pravovoj portal GARANT.RU URL: https://www.garant.ru/products/ipo/prime/doc/720б4730/(data obrashcheniya: 03.02.2020).
14. Osnovnye napravleniya byudzhetnoj, nalogovoj i tamozhenno-tarifnoj politiki na 2019 god i planovyj period 2020 i 2021 godov. Prilozhenie 1. Nalogovye raskhody Rossijskoj Federacii. 2015 - 2021 // URL: https://www.minfin.ru/common/gen_html/?id=123007&fld=FILE_MAIN#_Toc519000411 (data obrashcheniya: 03.02.2020).
15. Federal'nyj zakon ot 20 avgusta 2004 M 120-FZ «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii v chasti regulirovaniya mezhbyudzhetnyh otnoshenij» // SZ RF. 2004. M 34. St. 3535.
16. Federal'nyj zakon ot 02 avgusta 2019 M 307-FZ «O vnesenii izmenenij v Byudzhetnyj kodeks Rossijskoj Federacii v celyah sovershenstvovaniya mezhbyudzhetnyh otnoshenij» // SZ RF. 2019. M 31. St. 44бб.
17. Federal'nyj zakon ot 24 noyabrya 2014 M 375-FZ «O vnesenii izmenenij v otdel'nye zakonodatel'nye akty Rossijskoj Federacii v svyazi s sovershenstvovaniem mezhbyudzhetnyh otnoshenij»
18. Reshenie Verhovnogo Suda RF ot 1б iyunya 2014 g. M AKPI14-487 «Ob otkaze v udovletvorenii zayavleniya o priznanii nedejstvuyushchim punkta б Pravil predostavleniya iz federal'nogo byudzheta byudzhetam Amurskoj i Magadanskoj oblastej, Evrejskoj avtonomnoj oblasti i Habarovskogo kraya inyh mezhbyudzhetnyh transfertov dlya realizacii mer social'noj podderzhki grazhdan, priznannyh postradavshimi v rezul'tate chrezvychajnoj situacii, vyzvannoj krupnomasshtabnym navodneniem v avguste - sentyabre 2013 g. (prilozhenie 11.1), utv. Postanovleniem Pravitel'stva RF ot 12.10.2013 M 923» // Byulleten' Verhovnogo Suda RF. 2015. M б.
19. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 27 noyabrya 2014 M 12б2 «O predostavlenii inyh mezhbyudzhetnyh transfertov iz federal'nogo byudzheta byudzhetam g. Sankt-Peterburga i Nizhegorodskoj oblasti na finansovoe obespechenie meropriyatij po razvitiyu metropolitenov v g. g. Sankt-Peterburge i Nizhnij Novgorod v celyah transportnogo obespecheniya chempionata mira po futbolu 2018 goda v Rossijskoj Federacii»// SZ RF. 2014. №49. St. б9б5.
20. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 07 maya 2015 № 447 «O predostavlenii v 2015 godu iz federal'nogo byudzheta byudzhetam sub"ektov Rossijskoj Federacii inyh mezhbyudzhetnyh transfertov na finansovoe obespechenie realizacii meropriyatij po provedeniyu kapital'nogo remonta zhilishchnogo fonda, povrezhdennogo v rezul'tate pavodkov, proizoshedshih na territorii Rossijskoj Federacii» // SZ RF. 2015. № 20. St. 2913.
21. Prikaz Ministerstva finansov Rossii ot 14.12.2018 № 270n «Ob utverzhdenii Tipovoj formy soglasheniya o predostavlenii inogo mezhbyudzhetnogo transferta, imeyushchego celevoe naznachenie, iz federal'nogo byudzheta byudzhetu sub"ekta Rossijskoj Federacii» //
https://m.minfin.ru/ru/document/?id_38=12б424-prikaz_minfina_rossii_ot_14.12.2018_270n_ob_utverzhdenii_tipovoi_formy_
soglasheniya_o_predostavlenii_inogo_mezhbyudzhetnogo_transferta_imyeyushchego_tselevoe_naznachenie_iz (data obrashcheniya: 03.02.2020).
22. Postanovlenie Pravitel'stva RF ot 29.11.2014 №2 1275 «O predostavlenii iz federal'nogo byudzheta byudzhetu Kaliningradskoj oblasti inyh mezhbyudzhetnyh transfertov na obespechenie podderzhki yuridicheskih lic, osushchestvlyayushchih deyatel'nost' na territorii Kaliningradskoj oblasti, i rezidentov Osoboj ekonomicheskoj zony v Kaliningradskoj oblasti» // SZ RF. 2014. №2 50. St. 7067.
БОЧКАРЕВА ЕКАТЕРИНА АЛЕКСАНДРОВНА - доктор юридических наук, доцент, заведующая кафедрой административного и финансового права Северо-Кавказского филиала Российского государственного университета правосудия (г. Краснодар)
BOCHKAREVA, EKATERINA A. - Doctor of Law, Associate Professor, Head of the Department of Administrative and Financial Law of the North-Caucasian branch of Russian State University of Justice (Krasnodar). (finansyst@mail.ru).
УДК 347.73
БОЧКАРЕВА Е.А., КОЖУШКО С.В.
ПРИНЦИП ПРОЗРАЧНОСТИ (ОТКРЫТОСТИ) В БЮДЖЕТНОМ ПРАВЕ И ЕГО
ФУНКЦИИ
Ключевые слова: принцип прозрачности (открытости), функции права, функционирование права, функции принципа прозрачности (открытости), дорожная карта, нормы права.
В статье проведен сравнительный анализ функций права и их классификации с функциями принципов права, а именно с бюджетно-правовым принципом прозрачности (открытости). Сделаны выводы о том, что принцип прозрачности (открытости) бюджетного права, являющийся неотъемлемым элементом и составной частью системы права, выполняет функции характерные только для него. Принцип прозрачности (открытости), закрепленный в ст. 36 Бюджетного Кодекса РФ означает единство, стабильность и (или) преемственность бюджетной классификации Российской Федерации, которая лежит в основе всего бюджетного процесса. Эффективная реализация бюджетного процесса зависит от соблюдения указанного требования.
BOCHKAREVA, E.A., KOZHUSHKO, S.V.
THE PRINCIPLE OF TRANSPARENCY (OPENNESS) IN THE BUDGET LAW AND ITS FUNCTIONS
Keywords: Principle of transparency (openness), right function, functioning of the right, function of the principle of transparency (openness), road map, rules of law.
The article provides a comparative analysis of the functions of law and their classification with the functions of the principles of law, namely with the budget-legal principle of transparency (openness). It is concluded that the principle of transparency (openness) of budget law, which is an integral element and an integral part of the legal system, performs functions that are specific only to it. The principle of transparency (openness), enshrined in Art. 36 of the Budget Code of the Russian Federation means the unity, stability and (or) continuity of the budget classification of the Russian Federation, which underlies the entire budget process. Effective implementation of the budget process depends on compliance with this requirement.
Все принципы бюджетного права так или иначе взаимообусловлены, взаимодействуют или взаимодополняют друг друга, при этом находясь в динамическом развитии (и являются основанием для формирования новых свойств права).
Принцип прозрачности (открытости) бюджетной системы РФ, в соответствии с действующим БК РФ, предписывает обязательность опубликования сведений об исполнении бюджетов, либо иным образом доведение до широкой общественности такой информации. Он не только предопределяет реализацию других принципов, но и сам находится под их влиянием, что подтверждает системную взаимосвязь всех принципов бюджетного права, как средств правового регулирования.
Согласно теории систем, принципы права не существуют изолированно друг от друга, так же, как и их функции. Таким образом, невозможно глубоко и полно исследовать бюджетно-правовой принцип прозрачности (открытости) без выяснения его функций и взаимодействия с другими принципами бюджетного права и их функциями, то есть без изучения в системе [1].
Вообще в теории права нет однозначного взгляда на понимание «функций права». Остановимся на самой распространённой дефиниции функций права, которая приводится Н.И. Матузовым и А.В. Малько и в соответствии с которой принципы - это «основные пути (каналы) правового воздействия, выражающие роль права в упорядочении общественных отношений» [2].
Л.А. Морозова, придерживаясь аналогичных позиций относительно дефинирования «функций права», обращает внимание на необходимость разграничения похожих, но не равных понятий «функции права» и «функционирование права». Функционирование права, по мнению автора - это действие права, реализация его функций, воплощение их в общественных отношениях, а функции права: 1) определяются сущностью права и его социальным назначением; 2) характеризуют необходимое воздействие права на общественные отношения; 3) направлены на осуществление наиболее важных, коренных задач, стоящих перед правом на данном этапе
140
